Коррупция в Министерстве внутренних дел

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Историческое представление о коррупции как системе и начало системного подхода к борьбе с коррупцией в России

1.1 Развитие представлений о коррупции как системном явлении

1.2 Начало системного подхода к борьбе с коррупцией в России

2. Нормативно-правое регулирование борьбы с коррупцией и особенности коррупции в органах МВД

2.1 Нормативно-правовые основы противодействия коррупции

2.2 Характеристик коррупционных рисков в деятельности различных служб ОВД

2.3 Характеристика профессионально-этического антикоррупционного стандарта поведения сотрудников ОВД

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Актуальность темы исследования в данной научной работе определяется тем фактом, что проявления такого явление, которое принято называть «коррупция» были в самом начале зарождения человеческой цивилизации. Несмотря на это, любое государство всегда стремилось бороться с проявлениями коррупции.

Тема коррупции достаточно остро всегда стояла в России. Еще с самого начала формирования российской государственности данной теме всегда уделялось большое внимание. К сожалению, даже угрозы смертной казни не могли остановить государственных служащих от соблазнов брать взятки и всячески воровать деньги из государственной казны.

В настоящее время, тема коррупции весьма остро стоит и в современной России. Даже по официальным данным уровень коррупционного оборота в нашей стране является огромным. В средствах массовой информации мы постоянно видим случае проявления коррупции, причем неоднократно субъектами этих преступлений являются крупные государственные служащие.

Согласно статистическим данным, практически каждый житель страны хоть раз в жизни вступал в коррупционные отношения с органами власти. Страшным является тот факт, что для значительной части населения - коррупционные явления стали нормой.

Коррупция в органах МВД - также представляет собой достаточно распространенное явление в современной России. Причем факт того, что сотрудники правоохранительных органов, которые по долгу службы должны расследовать правонарушения и преступления, в том числе и связанные с коррупцией, является весьма негативным и опасным для поддержания безопасности страны.

Коррупция в России в целом, а в системе МВД в частности, превратилась в России в систему. Практически любой рядовой гражданин знает, что нарушив правила дорожного движения - можно не платить штраф, а рассчитаться «на месте», то есть, называя вещи своими именами - дать взятку сотруднику ГИБДД.

Нередко можно встретить и более страшные проявления коррупции в системе МВД. В средства массовой информации нередко просачивается информация о том, что многие сотрудники правоохранительных органов за взятку закрывают уголовные дела, которые связаны с тяжкими и особо тяжкими преступлениями. Таким образом, опасные преступники остаются на свободе, а стражи порядка вместо того, чтобы пресекать их деятельность и осуществлять процесс изоляции криминальных элементов от общества - нередко становятся их соучастниками.

В связи со сказанным выше необходимо отметить, что проблема коррупции в МВД в России на текущий момент представляет собой одну из важнейших проблем, которые стоят перед страной - наряду с борьбой с внешними угрозами и вопросами, связанными с ростом экономики.

Таким образом, изучение вопросов, которые касаются коррупции в органах министерства внутренних дел, представляется весьма важной и актуальной задачей на текущий момент времени.

Целью данной научной работы является изучение вопросов, касающихся коррупции в МВД.

Для достижения поставленной в работе цели, необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть развитие представлений о коррупции как системном явлении;

- описать начало системного подхода к борьбе с коррупцией в России;

- рассмотреть нормативно-правовые основы противодействия коррупции;

- дать характеристику коррупционных рисков в деятельности различных служб ОВД;

- характеристика профессионально-этического антикоррупционного стандарта поведения сотрудников ОВД.

Научная работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых разделена на подпункты. Рассмотрение подпунктов глав научной работы способствует достижения задач данной научной работы. В заключение научной работы приводятся основные выводы по результатам написания научной работы. В списке использованных источников приведен перечень нормативно-правовых актов, научной и учебной литературы, изучение которой способствовало написанию данной научной работы.



1. Историческое представление о коррупции как системе и начало системного подхода к борьбе с коррупцией в России

1.1 Развитие представлений о коррупции как системном явлении

Анализ чувствительности коррупционных проявлений к различным мерам воздействия позволяет проникать и в закономерности данного явления, и совершенствовать систему борьбу с ним. В рекомендациях международного сообщества придается большое значение учету исторических и национальных особенностей организации борьбы с коррупцией. Данное положение вполне может послужить опорой рациональному консерватизму, основанному на выявлении и сохранении опыта системного подхода к борьбе с коррупцией в условиях политических, социально-экономических изменений российской государственности со второй половины XVI века.

Понимание природы коррупционных проявлений традиционно в России основывалось на понимании их системной взаимосвязи. Системная взаимосвязь проявляла себя уже в факте подкупа -- продажности, который предполагал действия, как минимум, двух сторон. Но при этом, как признавалось давно на Руси, когда речь шла о служащих, системно затрагивались интересы Государя и государства. К этому следует добавить наличие нередко препровождающих подкуп-продажность действий (подстрекательство, пособничество, посредничество). Оценка общественной опасности взаимосвязи подкупа-продажности и сопутствующих им деяний не искажалась даже при лукавых вариациях коррупционных проявлений. Именно в системе они определяли функциональную недееспособность социальной взаимосвязи подданных с Государем.

Более чем пятьсот лет тому назад учитывалась даже такая характерная особенность проявлений коррупции как латентность. Например, в Псковской судной грамоте тайный посул (обещание) представлялся как гарант оплаты незаконных действий судьи, как не материализованный, фантомный признак подкупа. Позднее, было обращено внимание на скрытый подкуп служащих «по задней лестнице, через жену, или дочь или сына не ставивших того себе во взятые посулы, будто про то и не ведают».

Не игнорируя опасность распространения такого генезиса коррупции и осознавая ее при этом в рамках конструкции подкупа-продажности, законодатель не допустил смещения вины с подкупаемых.

В Соборном Уложении 1649 года была предусмотрена уголовная ответственность тех, кому предназначался посул, не зависимо от того, принят ли он с их ведома или нет.

Глубокая конкретизация проявлений подкупа-продажности объясняется социальной обусловленностью законодательного обеспечения борьбы с явлениями взяточничества, которые практически «брались из жизни, так, как они есть», а борьба с ними «вошла в систему государственного устроительства и сделалась его неотъемлемой частью». При этом российская государственно-правовая традиция понимания коррупции основывалась на учете ее реальных проявлений в динамике. По своему содержанию, система коррупционных проявлений в конструкции подкупа-продажности имела четкие закономерности расширения и сужения в различных экономических условиях развития России.

В условиях абсолютизации государственной экономики система коррупционных проявлений сужалась до правовой конструкции, отражающей с уголовно-правовых позиций подкуп-продажность служащих: посул-продажа, лиходательство-лихоимство, мздодательство-мздоимство. Расширение системы коррупционных проявлений происходило в периоды развития гражданского оборота. Со становлением частной собственности (первая четверть XVIII века, вторая половина XIX века - начало XX века, период НЭПа) появлялись такие коррупционные деликты, как: совместительство должности государственных служащих, их участие в коммерческой деятельности, заключение вымышленных подрядов и различных имущественных договоров с участием государственных служащих.

Объективно воспринимаемая вероятность распространения коррупционных проявлений в периоды развития гражданского оборота, обуславливала необходимость определения понятия того, что в современный период называют коррупцией. Ведь формы проявления взяточничества государственных служащих отражали уголовно-правовые понятия лихоимства, мздоимства. Усугубившиеся же качественные характеристики проявлений подкупа-продажности, во-первых, не укладывались в рамки лиходательства-лихоимства, мздодательства-мздоимства, а во-вторых, изменяли свою направленность, касались не только государственных служащих, но и служащих частных структур. Особенности и характеристики проявлений подкупа-продажности при системном их расширении были восприняты и согласованы в понятии «коррупции», когда оно было введено в России в научный оборот в начале XX

1.2 Начало системного подхода к борьбе с коррупцией в России

Адекватно пониманию системного характера коррупционных проявлений в России осуществлялся системный подход к борьбе с ними, имевший особенности в развитии. Сама организация системного подхода к борьбе закономерно соответствовала изменениям коррупции, происходившим в различных социально-экономических и криминальных условиях. При этом реагирование на изменения коррупции основывалось на ранее наработанных и апробированных мерах ее подверженности. Достаточно обратиться к русскому законодательству чтобы четко отследить, что с приходом нового правителя, подходы его предшественников к борьбе с коррупцией первоначально не изменялись, и только после оценки криминальной ситуации дополнялись, корректировались и наполнялись новым содержанием.

Так например, в соответствии со ст. 70 Судебника 1550 года деятельность назначаемых служащих (приказных) ставилась под контроль выборных. При этом, ст. 75 Судебника гарантировала удовлетворение материальных исков от потерпевших к приказным, совершившим коррупционные деяния. В течение пяти лет действия ст. 75 Судебника «многие наместники и волостели с старого своего стяжания лишились животов и вотчин». Однако, в последующие годы действия указанных антикоррупционых мер произошло усугубление криминальной ситуации, связанной с распространенностью коррупции среди выборных служащих. Имея задачи пресекать и предупреждать коррупцию среди приказных, сами они не были обременены какой-либо ответственностью за совершение коррупционных деяний.

Изменение криминальной ситуации было учтено законодателем в последующем Судебнике 1589 года. Во-первых, устанавливалась обязательная служебная присяга выборных (ст. 1). Во-вторых, был предусмотрен порядок подачи исков (с исключением сроков давности) от потерпевших к выборным служащим, уличенным в коррупции (ст. 38). Неотвратимости ответственности коррупционеров из числа выборных способствовала подотчетность выборщикам деятельности выборных судей, их разбирательство и осуждение волостным миром.

Благоприятные условия развития системного подхода к борьбе с коррупцией в истории России складывались не без участия представительной ветви власти. Ее собственные, или идущие от населения антикоррупционные инициативы оперативно воспринималась правителями не только на условиях поддержки идей, но и практического сотрудничества.

В системе сотрудничества важная роль отводилась законодательному обеспечению борьбы с коррупцией со стороны представительной ветви власти, а также организации ею социального контроля в сферах государственного управления, наиболее подверженных подкупу-продажности. Одной из форм социального контроля являлось создание пунктов регистрации сообщений от населения о проявлениях коррупции служащих. Например, в 1619 году Земский собор третей сессии создал учреждение для разбора жалоб от населения на «сильных людей». Другой формой социального контроля была замена назначаемых служащих выборными, а при целесообразности сохранения назначаемых служащих - непосредственный контроль за их деятельностью со стороны выборных (имевших задачи «отстранения взяточничества и пристрастия»). Понимая ограниченность контроля со стороны выборных служащих, а более всего, учитывая высокую степень риска их коррумпированности, представительное законодательное собрание в 1649 году разработало систему многоуровневого предупреждения коррупции. Введение такой системы предупреждения имело криминологически обусловленный характер.

В период развития организованной незаконной деятельности корчемников и табачников (производителей спиртного и табака) в 1640-е годы, распространение получили откупы теневиков от задерживавших их приказных служащих - «объезжих голов». Поэтому в Соборном Уложении 1649 года был определен контроль за деятельностью приказных служащих со стороны выборных - «целовальников» и «десятских». При этом особое значение придавалось мерам материальной заинтересованности субъектов борьбы с незаконной экономической деятельностью в пресечении коррупционных выплат со стороны корчемников и табатчников. Если служащий доставлял подкупателя в приказ и докладывал об откупе, то последний оставался у него в награду. Кроме того, учитывая высокую вероятность коррупционной пораженности служащих, боровшихся с теневиками, были ограничены сроки их пребывания в должности, - один год, как для приказных, так и для выборных.

Важно учитывать, что в динамике развития системного подхода к борьбе с коррупцией демонстрировался различный генезис общественных и государственных инициатив в организации этой борьбы. Все определялось спецификой проявлений подкупа-продажности.

В условиях абсолютизации государственной экономики, с распространением взяточничества, задачи борьбы с ним государство корреспондировало и общественности. Такой подход был оправдан. Видение фактических проявлений коррупции как нельзя лучше осуществлялось населением, испытывающим вымогательство взяточничества со стороны государственных служащих. В условиях развития гражданского оборота, влекшего преимущественно распространение подкупа государственных служащих, преобладала государственная антикоррупционная инициатива.

Характер исхода инициатив по борьбы с коррупцией фактически не влиял на объем общественных или государственных усилий в осуществлении самой борьбы. Будь то при расширении или сужении проявлений подкупа-продажности, борьба с ними строилась на совмещении любых усилий. Такой подход обеспечивался благодаря сочетанию функций законодателя, правоприменителя и координатора правоприменения в лице правителя, или в одном органе государственного управления. Подобная стратегия отвечала потребностям борьбы с быстро изменяющимися, системными проявлениями коррупции. Преимущество этой стратегии борьбы с коррупцией стало получать практическое подтверждение и развитие с начала XVIII века.

В 1713 году Петр I ввел равную уголовную ответственность подкупателям и подкупаемым - «... тем людям, которые взяли деньги, и которые им те деньги дали... чинить велено смертную казнь, без всякой пощады». В применении этой меры выявились недостатки. Ни субъекты подкупа ни подкупаемые не были заинтересованы в разоблачении. Поэтому обеим сторонам было выгодно включение в механизм подкупа-продажности посредников, пособников, которые брали на себя функции безопасного осуществления акта коррупции. Личное участие Государя в борьбе, через специальный орган, состоящий из боевых офицеров (майорские розыскные канцелярии), позволило скоординировать применение нормы о равной уголовной ответственности коррупционеров. Специально принятым указом к субъектам подкупа-продажности были отнесены лица «оказывающие послабление» преступникам. Однако изменение криминальной ситуации, связанной с коррупционными преступлениями, которые «умножались и несли убыток государству», способствовало тому, что законодатель определил еще более широкий круг возможных соучастников подкупа-продажности. Некоторым обоснованием необходимости такого расширения служило осознание Государем того, что продажность служащего означала подкуп его слуги третьим лицом. С 1714 года, равное наказание с лихоимцами было установлено и тем, «кто им помогал» в совершении преступления, или зная об этом не донес.

Поощряя подкуп иностранных чиновников в целях обеспечения безопасности российского государства, правитель понимал ограниченность уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией в устранении необратимых последствий подкупа-продажности служащих.

Поэтому следуя традициям системного подхода к борьбе с коррупцией Петр I широко использовал меры ее предупреждения. Функциональная особенность применения мер предупреждения заключалась в их совместимости с уже действующими уголовно-правовыми мерами. Такая стратегия способствовала органичному развитию системной борьбы с коррупцией.

Тесная взаимосвязь уголовно-правовых и предупредительных антикоррупционных мер представляла для потенциальных коррупционеров неотвратимость ответственности. Иначе сказать, если не срабатывали уголовно-правовые меры, то механизм их запуска определяло действие мер предупреждения коррупции (даже в отношении лиц, расследующих факты подкупа-продажности). И наоборот, не реагирование на меры предупреждения коррупции обуславливало действие уголовно-правовых мер.

Так например, Петр I установил равную уголовную ответственность всем субъектам подкупа-продажности независимо от чина и занимаемого положения в области государственного управления. С определением широких полномочий сенаторов по разбирательству фактов коррупции такое установление являлось оправданным. Однако при рассмотрении сенаторами представленных материалов уголовных дел о коррупции, высока была и вероятность их подкупа.

Поэтому облекая Сенат высокими полномочиями в борьбе с коррупцией, Петр I поставил его в положение органа поднадзорного чиновникам занятым борьбой с коррупцией. Последние имели право информировать правителя о нарушениях, связанных с расследованием коррупции. Пресечение коррупции не ограничивало вступление в действие уголовно-правовых мер в отношении крупных чиновников.

В последующем, взаимообусловленность применения уголовно-правовых и предупредительных мер в системе борьбы с коррупцией обогатилась в тактическом содержании. Наряду с присягой, дававшейся при поступлении на службу и каждый раз при получении нового чина, сенатский указ от 1722 года определял подписываться под царским указом 1714 года о наказании за лихоимство и оставлять один указ на месте службы, а другой с такой же подпиской присылать в Сенат немедленно. Таким образом нарушение присяги служащими (в части предупреждения о наказании за лихоимство) являлось основанием их уголовно-правового преследования.

Неполнота может казаться внешним признаком системного подхода к борьбе с явлением, находящимся в динамике. При такой данности важно исключить развитие системного подхода в противовес принципу «бритвы Оккама», - не следует умножать сущности без необходимости. С поправкой к исследуемым закономерностям борьбы с коррупцией это означает, что системный подход к борьбе должен быть криминологически обусловлен. При отсутствии такой обусловленности насыщение системы борьбы привлекательными мерами нерезультативно. Историческое подтверждение этому - пост петровский период борьбы с коррупцией мерами, которые не вписывались в ранее сложившуюся систему борьбы потому, что оценивались с позиции социально-политической целесообразности.

К середине XVIII века, очевидно эффективным стал принцип системной борьбы с коррупцией в одновременном осуществлении трех видов деятельности: карательной, предупредительной и право-восстановительной. Следование такому принципу сдерживало коррупцию до социально терпимых проявлений. Однако в период правления Екатерины II произошел отход от комплексного осуществления борьбы с коррупцией в трех видах деятельности. В эпоху Просвещения верховная власть стремилась сократить негативные издержки борьбы с коррупцией в отношении своих подданных. Преимущественно развивалась правовосстановительная и предупредительная деятельность, нередко за счет сокращения карательной.

При этом предпочтительной оказывалась правовосстановительная дея-тельность перед предупредительной. Была разработана целая система внешне привлекательных правовосстановительных мер: внесение виновными в коррупции в двукратном размере материальных средств, полученных в результате актов подкупа-продажности в пользу сиропитательных и богоугодных учреждений; взыскание расходов по содержанию следственной комиссии по делам коррупционеров с их собственного имения.

Однако увлечение только правовосстановительной деятельностью приводило к самодетерминации коррупции. Неприменение мер уголовной ответственности за подкуп-продажность определяло привлекательность государственной службы для потенциальных коррупционеров. Успех соискательства на государственную службу обуславливался лишь покупкой чина, средства от продажи которого верховная власть обращала на благотворительные цели.

Между тем, если для покупателей чина благотворительность изначально являлась ложной, то для верховной власти она оказывалась мнимой впоследствии. Причины такой данности заключались с одной стороны в том, что покупатели чина «на народе взятками стали его возмещать». С другой стороны, верховная власть, не осуществляя карательную деятельность при развитии правовосстановительной, создавала тем самым условия для коррупции ради абсурдного содержания благотворительности. Единственная угроза наказания для виновного в коррупции заключалась только в привлечении к имущественной ответственности.

Особенностью организации борьбы с коррупцией в России являлась корректировка ее системного развития со стороны общества в случаях, когда происходили сбои государственного осуществления борьбы. Применительно к рассматриваемому периоду показательна произведенная всесословным представительным законодательным органом оценка ограниченности избранного вида деятельности (правовосстановительного) по борьбе с коррупцией.

Следуя депутатским наказам представители Екатерининской комиссии 1767 года приняли решении о необходимости установления смертной казни за взяточничество.

Данное предложение, хотя и не было воспринято верховной властью, между тем акцентировало необходимость изменения содержания борьбы с коррупцией. Посчитав возможным не использовать в полном объеме триаду видов антикоррупционной деятельности, верховная власть попыталась отсутствие карательной деятельности компенсировать за счет развития предупредительной.

Однако принимаемые меры являлись скорее мерами предупреждения развития коррупционного поведения, нежели предупреждения истоков самой коррупции. Так например, широко использовалось опубликование указом фамилий лиц, изобличенных в коррупции; лишение чинов и должностей коррупционеров. Фактически подобные меры означали политическую смерть виновных из числа высоких сановников.

Одной из главных причин коррупции средних и мелких служащих являлась их низкая материальная обеспеченность. Между тем, повышение денежного жалованья не являлось приоритетной мерой предупреждения коррупции среди основной массы чиновников.

Экономически выгодными казались правовосстановительные и предупредительные меры в отношении несостоятельных взяточников, которых следовало «определять в казенные работы с зачетом следующих по взысканию денег; в другой раз те работы удвоить, а в третий раз отослать на поселение». Безвозмездный труд виновных в качестве наказания за коррупцию, совершенную вследствие низкой зарплаты, фактически отражало единство обстоятельств, определявших бесперспективность борьбы с коррупцией.

Решение об отказе в какой-либо увязке предупредительных мер с правовосстановительными, выразилось в Уставе Благочиния или полицейском принятом в 1782 году. Устав представлял собой некий кодекс поведения всех служащих и был ориентирован на раннее предупреждение коррупции и органично связанных с ней деяний. Помимо требований соблюдения качеств, определяющих добрую волю в осуществлении обязанностей, радение о должности, честность и бескорыстие служащих, в Уставе предусматривалась возможность отсылать к суду лиц, совершивших измену благочинию, на равных основаниях с теми, кто ее обусловил.

Оценку действенности мер предупреждения коррупции представила действительность, связанная с исполнением должностных обязанностей выборными служащими. Показательна именно эта категория служащих, коррупционное поведение для которых было традиционно не приемлемым. В 1976 году сенатор Маврин (Вятская губерния) написал докладную императрице, о том, что «сверх чиновников, в Коронной службе состоящих, обличаются в незаконных поборах и взятках, с народа чинимых, в каждой волости мирские начальники» численностью в 3 900 человек, к которым могут быть применены нормы уголовной ответственности. Учитывая последнее обстоятельство можно предположить, что коррупционные деяния совершенные выборными должностными лицами, имели тяжкий характер. Не изъявляя волю к жесткому противодействию массовому лихоимству в отношении своих поданных, императрица дала только санкцию на возможность наказания виновных, путем лишения данной им доверенности и взысканию с них того, что они незаконно употребили. Это был гуманный подход, несмотря на то, что криминальная ситуация, связанная с коррупционной преступностью, определялась изменением качественных характеристик последней. Истоки подверженности выборных служащих коррупции крылись в продолжительном отсутствии карательной деятельности по борьбе с подкупом-продажностью среди государственных служащих.

В России к началу XIX века неприменение системного подхода к борьбе с коррупцией в трех составляющих видах деятельности (предупредительной и правовосстановительной при поддержке карательной) обусловило усугубление коррупционной преступности.

Это обстоятельство вызвало не только необходимость возврата к положительно зарекомендовавшей себя стратегии системной борьбы, но и обусловило дополнение ее качественно новыми мерами, разработка которых имела классическое криминологическое обоснование.

В заключение данной главы научной работы можно сделать следующий вывод.

Системная взаимосвязь проявляла себя уже в факте подкупа -- продажности, который предполагал действия, как минимум, двух сторон. Но при этом, как признавалось давно на Руси, когда речь шла о служащих, системно затрагивались интересы Государя и государства. К этому следует добавить наличие нередко препровождающих подкуп-продажность действий (подстрекательство, пособничество, посредничество). Оценка общественной опасности взаимосвязи подкупа-продажности и сопутствующих им деяний не искажалась даже при лукавых вариациях коррупционных проявлений. Именно в системе они определяли функциональную недееспособность социальной взаимосвязи подданных с Государем.

Более чем пятьсот лет тому назад учитывалась даже такая характерная особенность проявлений коррупции как латентность. Например, в Псковской судной грамоте тайный посул (обещание) представлялся как гарант оплаты незаконных действий судьи, как не материализованный, фантомный признак подкупа. Позднее, было обращено внимание на скрытый подкуп служащих «по задней лестнице, через жену, или дочь или сына не ставивших того себе во взятые посулы, будто про то и не ведают».

Со становлением частной собственности (первая четверть XVIII века, вторая половина XIX века - начало XX века, период НЭПа) появлялись такие коррупционные деликты, как: совместительство должности государственных служащих, их участие в коммерческой деятельности, заключение вымышленных подрядов и различных имущественных договоров с участием государственных служащих.

Объективно воспринимаемая вероятность распространения коррупционных проявлений в периоды развития гражданского оборота, обуславливала необходимость определения понятия того, что в современный период называют коррупцией. Ведь формы проявления взяточничества государственных служащих отражали уголовно-правовые понятия лихоимства, мздоимства. Усугубившиеся же качественные характеристики проявлений подкупа-продажности, во-первых, не укладывались в рамки лиходательства-лихоимства, мздодательства-мздоимства, а во-вторых, изменяли свою направленность, касались не только государственных служащих, но и служащих частных структур. Особенности и характеристики проявлений подкупа-продажности при системном их расширении были восприняты и согласованы в понятии «коррупции», когда оно было введено в России в научный оборот в начале XX.

В условиях абсолютизации государственной экономики, с распространением взяточничества, задачи борьбы с ним государство корреспондировало и общественности. Такой подход был оправдан. Видение фактических проявлений коррупции как нельзя лучше осуществлялось населением, испытывающим вымогательство взяточничества со стороны государственных служащих. В условиях развития гражданского оборота, влекшего преимущественно распространение подкупа государственных служащих, преобладала государственная антикоррупционная инициатива.

Характер исхода инициатив по борьбе с коррупцией фактически не влиял на объем общественных или государственных усилий в осуществлении самой борьбы. Будь то при расширении или сужении проявлений подкупа-продажности, борьба с ними строилась на совмещении любых усилий. Такой подход обеспечивался благодаря сочетанию функций законодателя, правоприменителя и координатора правоприменения в лице правителя, или в одном органе государственного управления. Подобная стратегия отвечала потребностям борьбы с быстро изменяющимися, системными проявлениями коррупции. Преимущество этой стратегии борьбы с коррупцией стало получать практическое подтверждение и развитие с начала XVIII века.



2. Нормативно-правое регулирование борьбы с коррупцией и особенности коррупции в органах МВД

2.1 Нормативно-правовые основы противодействия коррупции

Одним из наиболее действенных механизмов противодействия коррупции является регулирование нормативно-правовой сферы государства.

Плановым документом, который определяет комплекс мер по противодействию коррупции, является Национальная стратегия противодействия коррупции.

В указанном документе определены основные направления реализации стратегии противодействия коррупции:

- обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;

- повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;

- внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

- совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;

- устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;

- совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета;

- расширение системы правового просвещения населения;

- модернизация гражданского законодательства;

- дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции;

- повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;

- совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;

- периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах;

- совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией;

- повышение эффективности исполнения судебных решений;

- разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации;

- совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;

- повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;

- распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности;

- повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции;

- совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов;

- повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.

Новые нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность системы МВД России, - ФЗ «О полиции», ФЗ «О службе в органах внутренних дел» - во многих положениях согласованы с ФЗ «О противодействии коррупции». Так, в статье 29 ФЗ «О полиции» говорится, что на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Федеральным законом «О противодействии коррупции» оговорены некоторые обязанности, запреты и ограничения, которые превентивно способствуют предотвращению коррупционных проявлений и на рассмотрении которых мы сосредоточимся.

Так, ст. 8 ФЗ № 273 устанавливается обязанность предоставлять справки о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера государственного служащего на себя, супруга или супругу, несовершеннолетних детей. Эта норма также содержится в ст. 27 ФЗ «О полиции» и подкреплена санкцией, предусматривающей наказание за невыполнение этих требований. Так, в ст. 49 ФЗ «О службе в ОВД» указывается, что непредставление сотрудником ОВД сведений (представление заведомо недостоверных или неполных сведений) о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей является грубым нарушением служебной дисциплины сотрудником органов внутренних дел.

Более того, п. 4 ст. 82 ФЗ «О службе в ОВД» устанавливает, что сотрудник органов внутренних дел подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае непредставления сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений.

Перечень должностей федеральной государственной службы, при замещении которых у граждан возникает необходимость предоставлять сведения о доходах, был определен Указом Президента РФ от 18 мая 2009 № 557, а порядок предоставления сведений - Указом Президента РФ от 18 мая 2009 № 559.

В системе МВД этот перечень определен Приказом МВД РФ от 31 августа 2009 года № 680 «О Перечне должностей в Министерстве внутренних дел Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие внутренних войск и федеральные государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

Таким образом, следует отметить, что обязанности и запреты государственным служащим, закрепленные в международных документах и в федеральных законах, направленных на противодействие коррупции, нашли свое отражение в ведомственных приказах МВД России и, в целом, обладают большим профилактическим потенциалом для формирования правомерного поведения сотрудников МВД.

2.2 Характеристик коррупционных рисков в деятельности различных служб ОВД

Статистические данные о коррупционных правонарушениях, совершенных сотрудниками ОВД, очень противоречивы и по понятным причинам не являются предметом широкого освещения. Имеются отдельные сведения по различным подразделениям ОВД. Так, известно, что в 2010 году совершено более 2 000 преступлений коррупционной направленности сотрудниками правоохранительных органов. По данным Департамента собственной безопасности МВД России, удельный вес «милицейской» преступности в общей массе преступлений весьма незначителен (примерно 0,1-0,2 %). За 2010 год было выявлено более 125 тысяч правонарушений, совершенных сотрудниками органов внутренних дел (+ 21 % по сравнению с показателями прошлого года). В отношении сотрудников органов внутренних дел в 2010 году возбуждено 4 171 уголовное дело. Это значение аналогично уровню 2009 года. По итогам 2010 года наибольшее количество правонарушителей отмечается в под 32 разделениях участковых уполномоченных милиции - 15 744, государственной инспекции безопасности дорожного движения - 8 040, следствия - 7 789, уголовного розыска - 7 146, дознания - 6 614, дежурных частей - 489131.

Ученые, изучающие коррупционные явления в ОВД, отмечают, что в зависимости от субъектного состава можно выделить коррупцию среди рядового состава и коррупцию среди начальствующего состава. Каждая указанная категория сотрудников ОВД имеет свои определенные функции и обладает специальным перечнем полномочий, что, в свою очередь, влияет на их возможности совершать противоправные действия коррупционного характера. Первый уровень занимает коррупция среди рядовых сотрудников ОВД. Она является наиболее распространенной в системе МВД России и поэтому очень опасной. Опасность указанного вида коррупции предопределяется тем обстоятельством, что потерпевшими становятся, как правило, обычные люди, не склонные к нарушению законов. Сотрудников ОВД население рассматривает не только в качестве работников правоохранительного органа, но и как представителей государства. В этой связи, сталкиваясь с фактами поборов, вымогательства взяток со стороны коррумпированных сотрудников ОВД, граждане неизбежно проецируют свое негативное отношение не только на правоохранительные органы, но и на всю власть в целом. Достаточно высокий уровень коррумпированности рядовых сотрудников ОВД формирует у населения устойчиво негативные взгляды в отношении государственных институтов и разрушает веру в справедливость, закон и порядок.

На следующем уровне находится коррупция среди начальствующего состава ОВД. Ее не меньшая опасность связана с наличием у лиц начальствующего состава более высокого должностного положения в системе ОВД, возможности отдавать приказы рядовым сотрудникам, значительного объема полномочий, определенного опыта работы в правоохранительных органах и знания законодательства, что позволяет коррупционерам осуществлять свою противоправную деятельность на высоком интеллектуальном уровне и довольно длительный период времени.

В зависимости от периодичности совершения коррупционных актов в системе ОВД можно выделить систематическую и эпизодическую коррупцию.

Сущность систематической коррупции проявляется в длительности и устойчивости коррупционных связей между сотрудниками ОВД и гражданами либо юридическими лицами. Систематическая коррупция предполагает также наличие высокой степени межличностного общения между коррупционером и коррумпирующим лицом. Такие коррупционные связи происходят не от случая к случаю, а осуществляются на постоянной основе.

Эпизодическая коррупция представляет собой отдельные деяния коррупционного характера, периодически совершаемые сотрудниками ОВД в целях личного обогащения. Данный вид коррупции не предполагает межличностные коррупционные связи сотрудников ОВД с гражданами либо юридическими лицами. Обычно такие контакты ограничиваются одним случаем, в ходе которого сотрудник ОВД, получив от гражданина либо юридического лица определенное вознаграждение за коррупционную услугу, больше с ним не встречается.

В зависимости от направленности коррупционных актов в системе ОВД можно выделить горизонтальную и вертикальную коррупцию.

Указанные виды коррупции определяют направленность коррупционных отношений. При горизонтальной коррупции такие отношения устанавливаются непосредственно между физическими или юридическими лицами и сотрудниками ОВД.

Вертикальная коррупция предполагает более сложный характер коррупционных связей, когда сотрудники ОВД, получающие незаконное вознаграждение от граждан либо юридических лиц, часть оставляют себе, а определенную долю своей неправомерной прибыли направляют вышестоящему руководству, которое, в свою очередь, не создает препятствий для их незаконной деятельности. Опасность такого вида коррупции заключается в том, что происходит фактически полное разложение системы ОВД, при которой парализуются все возможности для какого-либо влияния на негативные коррупционные процессы со стороны вышестоящего руководства.

В зависимости от активности сотрудников ОВД в процессе реализации коррупционных деяний коррупцию можно разделить на активную и пассивную.

Под активной коррупцией следует понимать неправомерную деятельность сотрудников ОВД, направленную на получение незаконного вознаграждения с граждан либо юридических лиц. Существенным моментом является то, что сотрудники ОВД совершают конкретные действия для получения незаконного вознаграждения.

Пассивная коррупция проявляется в противоправном бездействии сотрудника ОВД, в невыполнении своих должностных обязанностей с целью получения незаконного вознаграждения. При пассивной коррупции бездеятельность сотрудника ОВД является условием для возникновения коррупционных отношений, и такое бездействие оплачивается заинтересованным лицом.

К сожалению, по данным различных исследователей, в системе органов внутренних дел наибольшей коррупционностью обладают подразделения по безопасности дорожного движения и подразделения по борьбе с экономическими преступлениями.

«Левада-центр» провел исследование среди москвичей: насколько коррумпирован город и кому они в основном дают взятки. Опрос был проведен среди 1002 человек в возрасте от 18 лет с 22 октября по 18 ноября 2009 г. Москвичи признались, что чаще всего дают взятки врачам и сотрудникам ГИБДД.

Наиболее типичные факты коррупционных отношений можно проанализировать на примерах, связанных с деятельностью сотрудников ГИБДД. Одна из распространенных ситуаций - это непривлечение сотрудником к административной ответственности гражданина.

Таким образом, можно говорить, что процедура приема на службу и карьерного роста не является надежным фильтром от проникновения в кадровый состав органов внутренних дел недостойных людей. Наблюдается невостребованность в системе органов внутренних дел сотрудников с такими качествами, как честность, порядочность, личная ответственность, развитое чувство социальной справедливости.

Наряду с объективными причинами негативное воздействие на коррупционное поведение сотрудников органов внутренних дел оказывают их субъективные характеристики: правовой нигилизм, низкий уровень общей и духовно-нравственной культуры, неразвитость представления о служебном долге и негативное изменение в шкале профессиональных ценностей, нелояльность, меркантилизм, потребительские устремления, отсутствие сдерживающих начал профессиональной этики служебной дисциплины.

2.3 Характеристика профессионально-этического антикоррупционного стандарта поведения сотрудников ОВД

Долгое время в системе органов внутренних дел говорили о необходимости осуществления рядовым сотрудником действий в полном и строгом соответствии с законом. Но, как верно отмечает Г.Ч. Синченко, «праву мало фактической силы, ему нужна духовная оправданность».

Не менее чем правовые знания, сотруднику также нужен духовный стержень, понимание своей роли в системе ОВД и обществе.

Совершенно верно пишет А.В. Щеглов, что каждый сотрудник должен понимать, что на государственной службе служат, а не выслуживаются; живут по средствам, зарабатывают себе авторитет и доброе имя, но не зарабатывают деньги; сознательно жертвуют здоровьем, временем, жизнью, но не обогащаются.

Сейчас, когда обществом практически утрачено доверие к сотруднику российской полиции, наиболее актуален вопрос об этике, моральном облике сотрудника, о его понимании справедливости, добра и зла, поведении в обществе.

К сожалению, в российском обществе произошел слом нравственного стержня и молодым сотрудникам, пришедшим в полицию, многие очевидные истины приходится объяснять и закреплять как нормы, невыполнение которых предполагает наказание.

Во многом этими обстоятельствами обусловлено появление Кодекса профессиональной этики сотрудника ОВД, который был утвержден в 2008 г. приказом министра МВД.

Кодекс профессиональной этики создавался самими сотрудниками, которые лучше других разбираются в проблемах ОВД, благодаря нормам кодекса могут предотвратить возникновение споров, конфликтов на ранних рубежах, когда ситуация еще не может быть квалифицирована с точки зрения правовых норм. Лица, совершившие коррупционные деяния в системе государственной службы, не всегда могут привлекаться к уголовной ответственности. Для этого должно быть определенное основание уголовной ответственности - состав преступления. Кроме того, уголовная ответственность - это самый строгий вид ответственности, поэтому применяться он должен как крайняя мера. Представляется, что стандарты морального поведения сотрудников ОВД должны поддерживаться постоянно с помощью мер не только дисциплинарного, уголовного и административного воздействия, но и посредством норм профессиональной морали.

Коррупционно опасным поведением применительно к кодексу считается такое действие или бездействие сотрудника, которое в ситуации конфликта интересов создает предпосылки и условия для получения им корыстной выгоды и (или) преимуществ как для себя, так и для иных лиц, организаций, учреждений, чьи интересы прямо или косвенно отстаиваются сотрудником, незаконно использующим свое служебное положение.

В кодексе сформулированы запреты на определенные действия, которые могут спровоцировать возникновение конфликта интересов у сотрудников. Нравственные обязательства сотрудника органов внутренних дел не позволяют ему:

- заниматься предпринимательской деятельностью, состоять лично, а также через аффилированных лиц в какой-либо коммерческой организации;

-выстраивать отношения личной заинтересованности с лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью;

- составлять протекцию, оказывать поддержку субъектам предпринимательской деятельности в личных, корыстных интересах;

- предоставлять услуги, предусматривающие денежную или иную компенсацию, за исключением случаев, установленных действующим законодательством;

- создавать условия для получения ненадлежащей выгоды, пользуясь своим служебным положением;

- проявлять заинтересованность и (или) вмешиваться в споры физических лиц, хозяйствующих субъектов вне рамок, установленных законом;

- обращаться к коллегам с неправомерными просьбами, нарушающими установленный порядок предварительного следствия, дознания, административного производства, рассмотрения жалоб и заявлений, способными оказать влияние на служебное решение.

Особое внимание в кодексе уделяется поведению руководителя, поскольку именно он имеет возможность влиять на весь коллектив, создавать атмосферу, поощрять какое-либо поведение или попустительствовать отдельным личностям.

В кодексе сказано, что коррупционно опасное поведение руководителя является злостным видом аморального поведения, дискредитирующим органы внутренних дел. Видами коррупционно опасного поведения руководителя являются: протекционизм, фаворитизм, непотизм (кумовство), а также злоупотребление служебным положением.

Протекционизм представляет собой систему покровительства, карьерного выдвижения, предоставления преимуществ по признакам родства, землячества, личной преданности, приятельских отношений с целью получения корыстной выгоды. Термин покровительство часто используется в рамках уголовного права при характеристике такого вида должностного преступления, как взяточничество. В ст. 290 УК РФ указывается одна из целей взятки - общее покровительство по службе. Покровительствовать - значит благоприятно относиться, защищать, оказывать заступничество, поощрять, создавать благоприятные условия. В качестве примеров общего покровительства по службе Пленум Верховного суда РФ называет действия, связанные с незаконным поощрением, внеочередным, необоснованным повышением в должности, совершении других действий, не вызываемых необходимостью.

Другим видом коррупционно опасного и запрещенного поведения руководителя является фаворитизм. Фаворитизм выражается в демонстративном приближении к себе своих любимцев; показном делегировании им тех или иных полномочий, не соответствующих статусу; незаслуженном выдвижении их по службе и поощрении, награждении; необоснованном предоставлении им доступа к материальным и нематериальным ресурсам.