Межмуниципальное сотрудничество

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ МЮ РФ»

Средне - Волжский (г. Саранск) филиал

Юридический факультет

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Муниципальное право»

на тему

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

Саранск 2012г.

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и значение межмуниципального сотрудничества

Сущность, виды и формы межмуниципального сотрудничества

Правовые основы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации

Глава 2. Организационные формы и способы межмуниципального сотрудничества

2.1 Деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как форма межмуниципального сотрудничества

2.2 Общероссийское объединение муниципальных образований

2.3 Межмуниципальные организации

2.4 Некоммерческие организации муниципальных образований

2.5 Договорные формы межмуниципального сотрудничества

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы исследования. Конституцией РФ 1993 г. установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Органы государственной власти России, органы государственной власти ее субъектов и органы местного самоуправления обладают своей компетенцией.

В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В то же время оно признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целомСм.: Петроградская А. А. Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации: автореф. дис. …канд. юрид. наук / А.А. Петроградская. - Саратов, 2011. - 25 с..

Таким образом, основное назначение и смысл местного самоуправления заключаются в обеспечении наиболее эффективного решения проблем местного характера с учетом интересов граждан. Вполне очевидно, что вопросы преимущественно хозяйственного характера, в частности электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, предоставление иных услуг ЖКХ, библиотечное обслуживание, создание условий для массового отдыха, присвоение наименований улицам, площадям и т. п. - более рационально решать посредством самоуправления, нежели усилиями государственных чиновников.

В то же время на местном уровне можно выделить определенный круг вопросов, которые, с одной стороны, являются по своей сути вопросами местного значения, а с другой - требуют для своего решения координирования усилий нескольких или даже многих муниципальных образований. Сотрудничество между муниципальными образованиями может осуществляться также и в целях совместной защиты общих интересов, обмена опытом и т.п. Оно может принимать формы советов, ассоциаций, хозяйственных обществ и др.

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов, а также в международную ассоциацию органов местного самоуправления должно быть признано в каждом государстве (ст. 10). Во многих европейских странах такие союзы существуют уже много лет.

Российские муниципальные образования имеют богатую историю межмуниципального сотрудничества, которая восходит к принятию Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Первым солидным объединением муниципальных образований стала созданная в 1990 г. Ассоциация сибирских и дальневосточных городов. Затем появились такие крупные организации, как Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация «Города Урала», Ассоциации городов Поволжья и Юга России, Союз российских городов и др.

Новый толчок к развитию межмуниципального сотрудничества дал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 5 апреля 2010 г.) См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.. Данный законодательный акт впервые четко обозначил экономическую составляющую межмуниципального сотрудничества, наделив муниципальные образования правом создавать межмуниципальные хозяйственные общества. Кроме того, в рамках его реализации в субъектах РФ были созданы новые организации межмуниципального сотрудничества - советы муниципальных образований.

Однако, несмотря на появление в этом Законе ряда новелл, посвященных регулированию межмуниципального сотрудничества, правовая база его в настоящее время выглядит явно недостаточной. Активность развития межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации отчасти сдерживается неясностью и пробелами в законодательных актах, касающимися организационно-правового положения советов муниципальных образований; учреждения, реорганизации и ликвидации межмуниципальных хозяйственных обществ; полномочий субъектов РФ по регулированию межмуниципального сотрудничества; делегирования полномочий на местном уровне и др. Кроме того, необходимо отметить, что вопросы межмуниципального сотрудничества остаются практически неисследованными и в отечественной правовой науке.

Цели и задачи. Целью курсовой работы является изучение концепции межмуниципального сотрудничества, научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего муниципального законодательства. Поставленная цель предполагает решение следующих задач:

изучение сущности межмуниципального сотрудничества;

выявление основных видов и форм межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации;

выявление целей и задач межмуниципального сотрудничества;

анализ основных форм межмуниципального сотрудничества; анализ перспектив и тенденций развития законодательства о межмуниципальном сотрудничестве в Российской Федерации; выработка предложений по его развитию и совершенствованию. Объектом курсовой работы стали общественные отношения, возникающие в сфере осуществления межмуниципального сотрудничества.

Предметом курсовой работы послужили доктринальные положения теории муниципального права в области межмуниципального сотрудничества, нормативные правовые акты и правоприменительная практика в указанной сфере.

Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.

Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, как уже отмечалось, недостаточно исследовано в отечественной правовой науке. Среди немногих ученых, которые затрагивали этот вопрос, можно назвать: Бабичева И.В., Валентей С.Д., Зинченко М.В., Петроградскую А.А., Савельеву А.А.

Методологическую основу исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания: общенаучный диалектический метод, методы формальной логики - описание, сравнение, классификация, анализ, синтез и другие, сравнительный и системно-структурный методы.

Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция РФ, федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты.

Структура курсовой работы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованных источников.

Глава 1 Понятие и значение межмуниципального сотрудничества

1.1 Сущность, виды и формы межмуниципального сотрудничества

Несмотря на то, что межмуниципальное сотрудничество как организационно-правовая форма взаимодействия муниципальных образований существует в Российской Федерации и в законодательстве, и на практике уже много лет, легального определения межмуниципального сотрудничества Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит. Не было его и в утратившем в настоящее время силу Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как справедливо пишет по этому поводу А.С. Серебренникова, «понятие межмуниципального сотрудничества пока не находит своей легальной дефиниции, нет даже единого термина, отражающего такой тип отношений» См.: Серебренникова А.С. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и организационно-правовых форм / А.С. Серебренникова // Сибирский юридический вестник. - 2004.- № 2. - С. 19..

Что же касается научной доктрины, то в правовой и экономической литературе в последнее десятилетие идут жаркие споры по определению исследуемого явления. Между тем отсутствие единого определения, безусловно, тормозит изучение рассматриваемой категории, не позволяет определиться с формами сотрудничества. Кроме того, большое значение имеет разграничение (либо признание тождества) межмуниципального сотрудничества с такими смежными правовыми категориями, как межмуниципальная кооперация, межмуниципальная интеграция, межмуниципальные связи и пр. Отталкиваясь от единого термина «межмуниципальное сотрудничество», было бы возможным на его базе проводить дальнейшие научные исследования с целью его дальнейшего совершенствования, определения видов и форм и т.п.

В силу вышеизложенных причин обратимся для начала к понятию межмуниципального сотрудничества.

Как уже отмечалось выше, действующее законодательство (а также и подзаконные акты) определения термина «межмуниципальное сотрудничество» не содержит. Более того, сам рассматриваемый термин встречается в действующих правовых актах лишь трижды:

- в названии главы 9 уже упоминавшегося Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ;

- в тексте Определения Конституционного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 1006-О-О См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 1006-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хрипунова Геннадия Михайловича на нарушение его конституционных прав п. 2 ч. 16 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».;

- в Плане мероприятий по реализации Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г. См.: План мероприятий по реализации Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г. / Утвержден распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р // СПС «Консультант Плюс»..

Никаких попыток определить указанный термин в данных документах при этом не делается.

Субъекты РФ в вопросах регламентации межмуниципального сотрудничества, как правило, либо копируют федеральное законодательство, либо просто оставляют этот вопрос без внимания.

В то же время в значительном числе нормативных актов РФ используется термин «межмуниципальный». В большинстве случаев он в них имеет исключительно прикладное значение, используясь для характеристики дорог межмуниципального значения, межмуниципальных судебных органов, чрезвычайных ситуаций межмуниципального характера и т.п. В то же время, например, в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06 октября 1999 г. делается попытка определить сущность данного термина (правда, лишь применительно к определенным межмуниципальным объектам и исключительно для целей данной статьи). В соответствии с ч. 3 ст. 26.3 указанного Закона «для целей настоящей статьи под межмуниципальными объектами, программами, проектами понимаются объекты, программы, проекты, предназначенные для решения вопросов местного значения на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов». Таким образом, межмуниципальными объектами, программами, проектами могут выступать лишь объекты, программы, проекты, связанные со взаимодействием двух и более муниципальных образований (а не органов местного самоуправления, например). Правда, в рассматриваемом Законе речь идет исключительно о межмуниципальном взаимодействии муниципальных районов и городских округов. Однако связано это с целевым предназначением данной статьи Закона, призванной решить вопросы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта РФ полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, что предопределяет необходимость их взаимодействия исключительно с муниципальными образованиями верхнего уровня.

Таким образом, использование термина «межмуниципальный» рассматривается (и мы с этим согласны) в контексте взаимодействия муниципальных образований как особых субъектов муниципального права. Между тем некоторые авторы в настоящее время считают (с нашей точки зрения, неправильно), что межмуниципальное сотрудничество - это система взаимодействия исключительно органов местного самоуправления, одно из важных направлений их функционирования.

Так, например, А.С. Серебренникова дает следующее определение межмуниципального сотрудничества: это форма реализации местного самоуправления, представляющая собой различные способы совместной деятельности органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований, в том числе с учреждением межмуниципальных организаций, при сохранении у муниципальных образований самостоятельного статуса См.: Серебренникова А.С. Государственно-правовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ (на примере России и Франции): дис. ... канд. юрид. наук / А.С. Серебренникова. - Иркутск, 2006. - С. 10..

Как представляется, субъектами межмуниципального сотрудничества являются либо муниципальные образования непосредственно (в большинстве случаев), либо (в определенных ситуациях) конкретные органы местного самоуправления. Поскольку межмуниципальные правоотношения по своей правой природе являются муниципальными, для вступления в межмуниципальные правоотношения муниципальные образования должны обладать муниципальной правосубъектностью. В отдельных случаях субъектами муниципального сотрудничества могут быть органы местного самоуправления, муниципальные органы (например, избирательные комиссии муниципальных образований), объединения муниципальных образований.

Так, например, М.В. Зинченко считает, что межмуниципальное сотрудничество следует понимать «как систему взаимодействия муниципальных образований, которая осуществляется с учетом социальных, политических, экономических интересов, формируемую с целью эффективного управления развитием территории на основе межмуниципальных связей» См.: Зинченко М.В. Межмуниципальная интеграция как фактор управления развитием экономической системы территории: автореф. дис. ... канд. эконом. наук / М.В. Зинченко. - Хабаровск, 2008. - С. 17..

В этом плане более точным выглядит определение межмуниципального сотрудничества, предлагаемое А.В. Негодуйко. По мнению данного автора, его можно определить как «совместную деятельность муниципальных образований и их органов местного самоуправления, направленную на достижение общих для них целей социально-экономического развития, решение общих экономических задач, предполагающую наличие специфических организационно-правовых структур, особых форм и методов взаимодействия, финансового обеспечения, осуществляемую в целях координации социально-экономического развития территорий, обеспечения экономической интеграции и хозяйственной кооперации муниципальных образований с учетом интересов населения» См.: Негодуйко А.В. Управление межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе: автореф. дис. ... канд. экон. наук / А.В. Негодуйко. - Иркутск, 2008. - С. 9..

Наиболее очевидным и непосредственно вытекающим из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является разделение муниципального сотрудничества на обязательное и добровольное.

С точки зрения Петроградской А.А., закрепление принудительного механизма создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации не обосновано какими-либо вескими причинами и должно рассматриваться как временная мера, которая в перспективе должна быть отменена.

Еще одной важной классификацией межмуниципального сотрудничества является его разделение по территориальным масштабам. Исходя из этого выделяются следующие виды межмуниципального сотрудничества:

внутрирегиональное межмуниципальное сотрудничество (принимают участие два или более муниципальных образования либо органа местного самоуправления, но не более половины муниципальных образований одного субъекта РФ и не принимают участия муниципальные образования других субъектов);

региональное межмуниципальное сотрудничество (принимают участие большинство муниципальных образований одного субъекта РФ. Наиболее очевидным примером такого сотрудничества является создание Советов муниципальных образований субъектов РФ);

межрегиональное межмуниципальное сотрудничество (принимают участие муниципальные образования нескольких субъектов РФ. Примером

такого сотрудничества может выступать деятельность региональных ассоциаций и союзов муниципальных образований: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера);

общероссийское межмуниципальное сотрудничество (принимают участие муниципальные образования всех или большинства субъектов РФ. Такое сотрудничество находит свое выражение в деятельности единого общероссийского объединения муниципальных образований, а также та-ких некоммерческих организаций, как Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз малых городов России);

международное межмуниципальное сотрудничество (связано с сотрудничеством российских муниципальных образований или их представителей с муниципальными образованиями других стран). Данный вид межмуниципального сотрудничества в первую очередь осуществляется в работе Конгресса местных и региональных властей Европы. В то же время российские муниципальные образования могут и напрямую взаимодействовать с муниципальными образованиями других государств.

Межмуниципальное сотрудничество должно базироваться на определенных принципах:

· независимость (сохранение самостоятельности);

· добровольность (недопустимость законодательного и административного принуждения);

· целесообразность (экономическая и политическая эффективность).

Межмуниципальное сотрудничество может быть направлено на решение самых разных проблем. Немаловажными направлениями межмуниципального сотрудничества является разработка совместных инвестиционных проектов; создание мест отдыха и рекреации, развитие туризма, прежде всего, туризма и отдыха выходного дня; утилизация и переработка промышленных и бытовых отходов; интеграция процессов подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих и многое другое.

1.2 Правовые основы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации

Межмуниципальное сотрудничество является организационно-правовым механизмом, позволяющим согласовать интересы, объединить усилия (в т.ч. финансовые средства, материальные и иные ресурсы) и скоординировать действий муниципальных образований для решения вопросов местного значения, выражения и защиты общих интересов, более четкого и слаженного взаимодействия с региональными и федеральными органами власти. Субъектами отношений межмуниципального сотрудничества могут выступать муниципальные образования всех типов. Межмуниципальное сотрудничество не ограничивается территорией субъекта РФ или его частью: межмуниципальные связи могут иметь межтерриториальный, межрегиональный, а также международный характер.

По мнению экспертов, создание нормативных предпосылок межмуниципального сотрудничества в России было связано с деятельностью Временного Правительства еще в начале прошлого века. Так, в Положении о Всероссийском земском союзе и Проекте правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений 1917 г. указывается на право земств заключать договоры между собой и создавать союзы для решения задач, имеющих для земств общее значение.

В современной России право на объединение местных властей было установлено Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1551-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В соответствии с ним было предусмотрено, что «города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации» (статья 2, часть 4).

К концу 1990-х гг. межмуниципальные объединения были созданы в виде региональных, межрегиональных и специализированных ассоциаций (союзы муниципальных образований особой специфики - ЗАТО, портовых городов, научных центров и проч.), в том числе, общероссийских (Союз российских городов, Союз малых городов России, Российский союз местных властей и др.).

Новый этап правового регулирования местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества открыло принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. Гражданский кодекс Российской Федерации, вступивший в действие 1 января 1995 г., закрепил общий порядок создания и деятельности некоммерческих организаций, включая ассоциации и союзы юридических лиц (статьи 50, 121-123).

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что способ координации муниципальными образованиями своей деятельности, как в масштабах субъекта РФ, так и в масштабах всей Федерации вытекает из конституционной природы местного самоуправления и реализуется через объединения муниципалитетов. Через объединения муниципалитетов может осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по предметам общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных типов (видов) муниципальных образований, как в масштабе субъекта Российской Федерации, так и в масштабе Российской Федерации в целом.

Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что «муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления» (статья 10). Более четкая правовая основа ассоциаций (союзов) была определена Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Правовая основа межмуниципального сотрудничества закреплена также в международных документах. В конце февраля 1996 г. Россия подписала, а 11 апреля 1998 г. ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г. В соответствии с ней «органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения своих общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом» (статья 10).

Новым шагом в развитии правовых основ межмуниципального сотрудничества стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон). В соответствии с данным законом в зависимости от целей и организационно-правового содержания, межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в следующих формах:

· образование советов и объединений муниципальных образований;

· создание межмуниципальных организаций;

· заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности.

В целях организации взаимодействия муниципальных образований, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований создаются советы муниципальных образований субъектов РФ (статья 8 Закона) в форме ассоциаций. Их организация и деятельность осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ с советами муниципальных образований субъектов РФ определяются законами субъектов РФ.

Городской округ Саранск, в соответствии с Решением Совета депутатов городского округа Саранск от 31 октября 2006 г. № 264 «Об утверждении Положения о порядке участия городского округа Саранск в организациях межмуниципального сотрудничества» См.: Решение Совета депутатов городского округа Саранск от 31 октября 2006 г. № 264 «Об утверждении Положения о порядке участия городского округа Саранск в организациях межмуниципального сотрудничества» // Вечерний Саранск. - 2006 . - № 112. участвует в создании, деятельности, реорганизации и ликвидации организаций межмуниципального сотрудничества, устанавливает права и обязанности муниципального образования в сфере участия в управлении организациями межмуниципального сотрудничества, определяет способы и механизмы обеспечения интересов муниципального образования - учредителя (участника) организаций межмуниципального сотрудничества.

Межмуниципальное сотрудничество городского округа Саранск представляет собой форму объединения и согласования интересов городского округа Саранск с иными муниципальными образованиями на территории Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организации межмуниципального сотрудничества городского округа Саранск могут создаваться в форме объединений (союзов и ассоциаций), фондов, автономных некоммерческих организаций, закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Организации межмуниципального сотрудничества в форме объединений (союзов и ассоциаций) муниципальных образований создаются в целях координации деятельности и организации взаимодействия муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления, выражения, представления и защиты общих интересов муниципальных образований.

Муниципальное образование участвует в организациях межмуниципального сотрудничества, создаваемых в форме фондов, автономных некоммерческих организаций, закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, в целях объединения финансовых средств, материально-технических, организационных, интеллектуальных и иных ресурсов для совместного решения вопросов местного значения.

Федеральное законодательство в целом обеспечивает нормативно-правовую базу создания, регистрации и деятельности Советов муниципальных образований в субъекте Российской Федерации. Однако существует и ряд недостатков правового регулирования межмуниципального сотрудничества, и включает в себя ряд проблем:

- со стороны государства недостаточно стимулируется межмуниципальное сотрудничество. У муниципальных образований отсутствуют стимулы к сотрудничеству вследствие приоритета модели бюджетного выравнивания муниципалитетов перед бюджетной автономией;

- недостаточным является методическое сопровождение межмуниципального сотрудничества, как со стороны государства, так и экспертного сообщества;

- недостаток квалификации у муниципальных служащих;

- отсутствие достаточного опыта решения конкретных проблем путем установления партнерских, договорных отношений.

В результате - муниципалитеты предпочитают не объединять ресурсы с другими муниципальными образованиями для решения вопросов местного значения, а передавать полномочия на верхний уровень.

Глава 2 Правовые формы межмуниципального сотрудничества

2.1 Деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как форма межмуниципального сотрудничества

По мнению большинства исследователей, создание ассоциаций местных властей было обусловлено перестройкой общественно-политической системы России. В конце 80-х годов существующие политизированные властные вертикали стали тормозом для реализации местных интересов и вынудили руководителей местных органов строить новые горизонтальные связи в форме ассоциаций и союзов муниципалитетов. Усилия созданных ассоциаций направлялись прежде всего на прекращение федерального произвола в законодательной сфере, изменение порядка формирования местных бюджетов, решение вопросов муниципальной собственности, установления границ городских земель См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник / Е.С. Шугрина. - М., 2004. - С. 244..

Впервые право на объединение местных властей было юридически закреплено в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон 1991 г., предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения усилий при решении совместных проблем, тем не менее не определил конкретную правовую форму данных объединений. Регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993 г. «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».

Закон о местном самоуправлении 1995 года (ст. 10) также закрепил право муниципальных образований на объединение. В отличие от предыдущего Закона он также установил цели подобных союзов: 1) координация деятельности муниципальных образований и 2) повышение эффективности осуществления своих прав и интересов. Закон о местном самоуправлении 1995 года также определил форму осуществления: объединения в форме ассоциаций или союзов подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Таким образом, муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. В настоящее время в Российской Федерации осуществляют деятельность следующие виды объединений муниципальных образований:

1) общероссийские союзы (например, Союз Российских городов, Союз малых городов России, Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Российский союз местных властей);

2) межрегиональные ассоциации (в частности, Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация малых городов юга России, Союз городов Поволжья, Ассоциация городов Северо-Запада России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера);

3) региональные центры (например, Ассоциация городов Владимирской области, Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области, Ассоциация малых городов Подмосковья, Ассоциация городов, поселков и сельсоветов Калужской области).

В субъекте Российской Федерации кроме региональных центров и союзов также создаются иные формы объединения местных властей: Ассоциации глав муниципальных образований при губернаторе (например, Главный административный Совет при губернаторе Саратовской области), Ассоциации представительных органов муниципальных образований (например, Совет представительных органов муниципальных образований в Самарской области при Самарской Губернской Думе) и т.п.;

4) специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны и Миноборонпрома России, Ассоциация ЗАТО Минатома России, Ассоциация шахтерских городов, Союз развития наукоградов и т.п.) См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / отв. ред. С.Е. Чаннов. 4-е изд., перераб. - М., 2008. - С. 472..

Следует отметить, что Закон о местном самоуправлении 1995 года закреплял принцип добровольности создания различных объединений муниципальных образований. Представительный орган муниципального образования самостоятельно принимал решение о вхождении или выходе из состава какой-либо ассоциации. Ассоциация или союз на общем собрании членов самостоятельно принимали решение о собственном наименовании.

В отличие от предшествующего Закона, Закон о местном самоуправлении 2003 года содержит императивную норму, согласно которой в каждом субъекте Российской Федерации в обязательном порядке образуется совет муниципальных образований. Таким образом, нарушаются принципы самостоятельности и добровольности при объединении муниципальных образований, но достигается упорядочивание существующей системы ассоциаций муниципальных образований.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. Вместе с тем следует отметить некоторые противоречия, возникшие между двумя указанными законами.

Во-первых, статья 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» содержит требование, согласно которому наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности членов этой ассоциации (союза) с включением слов «ассоциация» или «союз». В то же время Закон закрепляет единственно возможное наименование объединения местных властей: «совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации» - без включения требуемых слов «ассоциация» или «союз».

Во-вторых, в отличие от Закона о местном самоуправлении 2003 года, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» закрепляет за некоммерческой организацией право добровольно объединяться в ассоциации (союзы), а также право каждого члена ассоциации (союза) выйти из его состава по истечении финансового года (ст. ст. 11, 12).

Как высший руководящий орган, съезд (собрание членов) вправе утверждать устав совета и вносить в него соответствующие изменения и дополнения, определять размеры и порядок уплаты членских взносов, избирать органы управления и осуществлять иные полномочия, определенные уставом совета.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. запрещает совету вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта Российской Федерации, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ. Соответственно, совет муниципальных образований не вправе контролировать и ограничивать деятельность органов местного самоуправления См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / отв. ред. С.Е. Чаннов. 4-е изд., перераб. - М., 2008. - С. 473..

Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже небольшие муниципальные образования вследствие кооперации в состоянии предложить услуги населению и реализовать социально-экономические проекты, которые прежде были им не под силу по финансовым причинам.

2.2 Общероссийское объединение муниципальных образований

Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), ратифицированная Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ, в ст. 10 устанавливает право муниципальных образований на объединение и указывает, что муниципальные образования имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими муниципальными образованиями для выполнения задач, представляющих общий интерес.

В Российской Федерации единое общероссийское объединение муниципальных образований было создано в 2006 г. Оно является некоммерческой организацией, учрежденной советами (ассоциациями) муниципальных образований субъектов РФ. Полное официальное наименование на русском языке - Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс); сокращенное наименование на русском языке - Общероссийский конгресс муниципальных образований.

В соответствии с ч. 1 ст. 67 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», единое общероссийское объединение муниципальных образований будет правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. В связи с этим организационно-правовой статус Союза российских городов или Конгресса муниципальных образований как Общероссийского объединения муниципальных образований является достаточно спорным. Данной нормой закрепляется принцип добровольности членства в общероссийском объединении муниципальных образований (в отличие от членства в советах муниципальных образований субъектов РФ).

Конгресс является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, имеет самостоятельный баланс, расчетные и другие счета в кредитных учреждениях, в том числе в иностранной валюте, печати и штампы со своим наименованием, вправе иметь собственную символику, бланки со своим наименованием и эмблему.

Конгресс как некоммерческая организация не преследует в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Однако Конгресс может по решению своих органов управления осуществлять предпринимательскую деятельность, направленную на достижение своих уставных целей и задач либо соответствующую этим целям и задачам. Прибыль, полученная от осуществления такой предпринимательской деятельности, не подлежит распределению между членами Конгресса, а направляется на реализацию уставных целей и задач в соответствии с решениями органов управления Конгресса. Для осуществления предпринимательской деятельности Конгресс вправе создавать хозяйственные общества и некоммерческие организации или участвовать в таких обществах и организациях.

Целями Конгресса являются:

1) организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований;

2) выражение и защита общих интересов муниципальных образований Российской Федерации;

3) представление интересов муниципальных образований РФ:

в федеральных органах государственной власти;

в совещательных органах и иных учреждениях, созданных в целях содействия решению вопросов государственной политики, затрагивающих интересы местного самоуправления;

в общероссийских и межрегиональных общественных объединениях;

в организациях, осуществляющих хозяйственную деятельность в сферах, касающихся интересов местного самоуправления;

4) обеспечение муниципальных образований Российской Федерации полной и достоверной информацией о деятельности органов и организаций, касающейся интересов местного самоуправления;

5) организация сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

Для достижения своих целей Конгресс решает следующие задачи:

а) вступает во взаимоотношения с федеральными органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, международными организациями, юридическими и физическими лицами в интересах развития местного самоуправления;

б) участвует в формировании федеральных и региональных целевых программ, направленных на развитие местного самоуправления, осуществляет общественный контроль за их реализацией;

в) участвует в формировании законодательства, влияющего на деятельность муниципальных образований, включая подготовку изменений в нормативные правовые акты, поправок в их проекты, а также подготовку проектов правовых актов и т.д.

Закон о местном самоуправлении определяет принципиально новую компетенцию Общероссийского объединения муниципальных образований, в частности, оно вправе представлять предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).

Конгресс местных и региональных властей Европы как консультативный орган Совета Европы, представляющий местные и региональные власти, был создан в 1994 г. Основные цели КМРВЕ состоят в следующем:

1) обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также представительство и активное вовлечение в работу Совета Европы;

2) предоставление Кабинету министров предложений, направленных на развитие местного и регионального законодательства;

3) развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;

4) поддержание в сфере своей компетенции контактов с международными организациями в рамках общей политики внешних сношений Совета Европы;

5) работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти, с одной стороны, и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств - членов Совета Европы, с другой стороны.

КМРВЕ проводит текущую работу в 5 комитетах: комитет по социальной политике, комитет по культуре и образованию, комитет по устойчивому развитию, институциональный комитет, постоянный комитет. Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств - членов Совета Европы.

Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 г., со времени вступления ее в Совет Европы. На Конгрессе Российскую Федерацию представляет 36 человек: 9 представителей - в Палате местных властей и 9 - в Палате регионов, а также по 9 заместителей в каждую из палат. Порядок представления кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей определяется Указом Президента РФ, а численный состав на 2 года был закреплен распоряжением Президента РФ от 22 апреля 2004 г. № 179-рп «Об утверждении состава делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы в 2004 - 2006 годах».

Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Данный запрет гарантирует самостоятельность муниципальных образований, входящих в состав Единого общероссийского объединения.

Помимо советов муниципальных образований субъектов РФ, законодатель допускает создание иных объединений муниципальных образований. Под иными объединениями в том числе можно понимать и межрегиональные ассоциации муниципальных образований, и специализированные союзы. Таким образом обеспечивается принцип многообразия организационных форм местного самоуправления и сохраняется существующая палитра союзов и ассоциаций муниципальных образований См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова // СПС «Консультант Плюс».. Под иными объединениями в том числе можно понимать и межрегиональные ассоциации муниципальных образований, и специализированные союзы. Таким образом обеспечивается принцип многообразия организационных форм местного самоуправления и сохраняется существующая палитра союзов и ассоциаций муниципальных образований См.: Там же..

2.3 Межмуниципальные организации

Согласно ст. 68 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении), для решения совместных хозяйственных вопросов органы местного самоуправления получают право учреждать межмуниципальные организации в форме межмуниципальных хозяйственных обществ. Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 66) под хозяйственными обществами понимает коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. По общему правилу государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. В данном случае устанавливается как раз исключение из общего правила.

Закон о местном самоуправлении право на создание межмуниципальных хозяйственных обществ закрепляет именно за представительным органом муниципального образования, занимающим особое место в системе органов местного самоуправления и обладающим исключительной компетенцией.

Законодатель закрепляет только две формы межмуниципальных хозяйственных обществ: закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Данный перечень является исчерпывающим, то есть представительный орган муниципального образования не может, например, принять решение о создании межмуниципального открытого акционерного общества или общества с дополнительной ответственностью.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 96) под акционерным обществом признается общество, уставной капитал которого разделен на определенное число акций. Участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Закрытым акционерным обществом является акционерное общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц. Такое общество не вправе проводить открытую подписку на выпускаемые им акции. При этом акционеры закрытого акционерного общества имеют преимущественное право приобретения акций, продаваемых другими акционерами этого общества См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина // СПС «Консультант Плюс»..

Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 87) определяет общество с ограниченной ответственностью как общество, уставный капитал которого распределен на доли определенных учредительными документами размеров. Участники общества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 68) содержит отсылочные нормы к Гражданскому кодексу Российской Федерации и иным федеральным законам, регламентирующим процедуру создания, регистрации, деятельности и ликвидации подобных организаций.

В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» См.: Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // СЗ РФ. - 1996.- № 1. - Ст. 1., создание общества осуществляется по решению учредителей. В данном случае учредителями являются представители муниципальных образований, это, как правило, главы муниципальных образований, главы местных администраций или председатели представительных органов местного самоуправления. Решение об учреждении общества принимается учредительным собранием по результатам голосования учредителей. На учредительном собрании также принимается устав, избираются органы управления, определяется размер уставного капитала, категории и типы акций, размер и порядок их оплаты, права и обязанности учредителей. Аналогичный порядок создания общества с ограниченной ответственностью закрепляется Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью» См.: Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие / С.Ю. Наумов, А.А. Подсумкова. - М., 2009. - С. 152..

Межмуниципальные хозяйственные общества считаются созданными с момента их государственной регистрации. В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» при государственной регистрации в регистрирующий орган предоставляются:

1) заявление о государственной регистрации;

2) решение о создании юридического лица в виде учредительного договора;

3) учредительные документы;

4) документ об уплате государственной пошлины. Решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом в срок не более 5 рабочих дней, является основанием для внесения соответствующей записи в государственный реестр.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 68) в целях повышения эффективности, информирования населения о своей деятельности органы местного самоуправления вправе учреждать межмуниципальные печатные средства массовой информации. Данная норма интересна органам местного самоуправления сельских поселений, которые в силу слабой финансово-материальной базы не в состоянии создать и содержать собственные типографии.

2.4 Некоммерческие организации муниципальных образований

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 69) органы местного самоуправления в целях организации межмуниципального сотрудничества получают право создавать некоммерческие организации муниципальных образований. Согласно Федеральному закону от 8 декабря 1995 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками (ст. 2). Некоммерческие организации создаются для решения следующих задач: для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей; в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан; для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи; в иных целях, направленных на достижение общественных благ.