Повышение эффективности управленческой деятельности в государственном секторе на основе процессного подхода

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Повышение эффективности управленческой деятельности в государственном секторе на основе процессного подхода



§1.Процессный и функциональный подходы к управлению

Эффективность работы организации в большой степени определяется эффективностью управления, соответствием управления внутренней и внешней среде. Изменение условий внутренней и внешней среды обусловливает изменения в способах управления. В последние десятилетия XX века традиционный функциональный подход к управлению начал дополняться процессным подходом.

Со времен идей Смита в качестве модели управления утвердилась модель разбиения деятельности организации на элементарные задачи и узкой специализации на выполнении каждой из задач. Этот принцип лег в основу всех последующих систем управления. Однако в начале 80-х годов на мировых рынках сложилась такая ситуация, когда многие организации не могли дальше развиваться без приобретения ряда определенных качеств. Среди таких качеств можно назвать гибкость, эффективность, инновационность, ориентированность на клиентаПичугин И. Корпоративный мир переходит на управление бизнес-процессами. Газета «Бизнес». 2005. №37 от 03 марта.. При этом организации столкнулись с необходимостью не только подстраиваться под внешние обстоятельства, но и решать многочисленные проблемы внутреннего устройства. Перечисленные факторы стали своего рода катализатором для переориентации внимания на управление процессами в организации. Идея представления организации в виде процессов была принята многими передовыми компаниями, которые на практике доказали важность, эффективность, экономичность и прогрессивность перехода на процессно-ориентированную систему управленияКруглов М.Г., Шишков Г.М. Менеджмент качества как он есть. - М.: Эксмо, 2006. С. 339..

Процессный и функциональный подходы к управлению дополняют друг друга. Процесс является одной из возможных форм управления деятельностью, которая делает акцент не столько на структурных единицах организации, сколько на их взаимодействии. Ранее основное внимание уделялось другим формам управления организацией, которые основывались на функциональной специализации, а сама функция определялась как вид деятельности организации.

Можно обобщить основные недостатки функционального подхода к управлению:

обособленность функциональных подразделений друг от друга;

узкая специализация, которая, как правило, не позволяет видеть ситуацию в целом;

разобщенность, несогласованность с целями организации: зачастую критерием эффективности и результативности функционального подразделения является мнение начальника данного подразделения, а не результаты делового процесса;

возрастающая конкуренция функциональных подразделений внутри организации вместо сотрудничестваРобсон М., Уллах Ф.Практическое руководство по реинжинирингу бизнес-процессов / Пер. с англ. под ред. Н.Д. Эриашвили. - М.: Аудит, ЮНИТИ, 1997. С. 9.;

отсутствие ориентации на потребителя.

Процессы существовали всегда, любая деятельность реализуется как процесс. В рамках процессного подхода происходит выделение процессов как специального объекта управления: работа не движется вверх и вниз по функциональной иерархии, она течет сквозь организацию в виде набора процессовМорозевич О.А. Методологические основы реинжиниринга бизнес-процессов // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Материалы
4-й ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (24-26 мая 2006 г.). 2006. С. 1023. .

Сам процесс является упорядоченной совокупностью действий всей организации или ее подразделения, направленной на создание результата, имеющего ценность для потребителяВиноградов А.В., Полоцкий, Ю.И., Идентификация и описание процессов // Методы менеджмента качества. 2002. № 11. С. 7.. При таком подходе управление организацией преобразуется в управление процессами и строится на том, что каждый процесс имеет свою цель, достижение которой фактически становится критерием эффективности данного процесса.

Процессный подход к управлению рассматривает организацию как сеть взаимосвязанных между собой процессов, а не совокупность разрозненных функций. Каждый процесс представляется последовательностью операций, которые нацелены на достижение определенного результата. В отличие от функционального подхода к управлению, процессный подход делает компанию ориентированной на результат: каждый сотрудник организации понимает, что он должен сделать, в какие сроки уложиться и какого качества достигнуть для того, чтобы процесс, в котором он участвует, привел к желаемому результату. Процесс динамичен и соответствует специфическому результатуНикифоров А.Д. Управление качеством: Учеб.пособие для вузов. - М.: Дрофа, 2004. С. 276. .

Среди основных преимуществ процессного подхода к управлению выделяются:

ориентация на достижение результатов;

возможность постоянного совершенствования;

согласованность всех сфер деятельности;

более эффективная координация, определение границ процессов, а также поставщиков и потребителей результатов, что в свою очередь позволяет обеспечить лучшее взаимодействие и понимание требований, которые следует удовлетворитьАндерсен Б. Бизнес-процессы. Инструменты совершенствования / Под общ.ред. Ю.П. Адлера; пер. с англ. С.В. Ариничева. - М.: РИА «Стандарты и качество», 2005. С. 24.;

возможность приспосабливаться к изменяющимся внешним условиям;

объединение сотрудников.

Можно выделить различные способы классификации процессов. Остановимся на наиболее распространенных из них.

По уровню значимости процессы делятся на:

макропроцессы;

микропроцессы.

По структуре взаимодействия процессы бывают трех видовНикифоров А.Д. Указ.соч. С. 272. :

индивидуальный процесс;

функциональный или вертикальный процесс, отражающий взаимодействие руководителей, отделов, подразделений и сотрудников организации;

горизонтальный процесс, который пересекает по горизонтали деятельность организации и представляет собой совокупность взаимосвязанных операций, направленных на достижение определенного результата.

В зависимости от связи с основной деятельностью процессы можно также разделить на три основные группы: первичные процессы, поддерживающие (вспомогательные) процессы и процессы развитияАндерсен Б. Указ.соч. С. 26..

Первичными процессами называются процессы, связанные с основной деятельностью организации (планирование, принятие решения, утверждение и т.п.);

Поддерживающие (вспомогательные) процессы необходимы для обеспечения основных процессов;

Процессы развития предполагают совершенствование как основных, так и вспомогательных процессов.

Рассматривая частные организации и государственные органы, стоит разграничивать бизнес-процессы и процессы, реализуемые в органах государственной власти. Последние мы будем определять как административно-управленческие процессы государственного управления. Во многом такое разделение не случайно. Ряд параметров, признаков и характеристик для бизнес-процессов и для процессов, осуществляемых в органах государственной власти, является схожим, например иерархические системы подчинения, наличие определенных фиксированных сроков для выполнения отдельных операций, необходимость соответствия бюджетным и другим ресурсным ограничениям. В то же время многие аспекты для этих процессов существенно отличаются. В частности, для процессов, осуществляемых в органах государственной власти, характерны отсутствие категории «прибыли», необходимость соблюдения закрепленных в специальных нормативных актах административных процедур.

Рассмотрим далее понятие административно-управленческого процесса, осуществляемого в органе государственной власти.

Административно-управленческий процесс можно определить как упорядоченное множество взаимосвязанных и последовательных операций (работ, действий), направленное на достижение определенного результата или цели в ходе осуществления функций государственной власти и управления Аналитический отчет по итогам апробации методики описания и инструментов сбора первичной информации при описании пилотных процессов в ОИВ. Отчет о проведении научно-исследовательской работы «Разработка методических рекомендаций по описанию и оптимизации процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки внедрения ЭАР». 1 этап. - М.: Государственный университет-Высшая школа экономики, 2005. С. 5..

Всю деятельность органа государственной власти можно представить в виде совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих процессов. Детализация процессов осуществляется посредством операций и правил, которые устанавливаются специальными нормативными актами. Операцией является отдельная законченная часть процесса, отражающая деятельность отдельного работника над конкретным объектом (например, документом). Правила вносят ограничения на исполнение процесса, регламентируют последовательность выполнения операций.

Требования к процессу в государственном органе, в отличие от организаций частного сектора, задаются не целями максимизации прибыли, а теми целями, функциями и полномочиями, которые существуют у органа государственной власти.

Функция (или полномочие) поддерживается и реализуется через несколько процессов. Каждый процесс может поддерживать несколько функций или полномочий Разработка методических рекомендаций по описанию и оптимизации процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки внедрения ЭАР. Отчет о проведении научно-исследовательской работы. Часть I. - М.: Государственный университет-Высшая школа экономики, 2004. С. 35.. Например, полномочие «проведение анализа состояния товарных и финансовых рынков» поддерживается рядом процессов: планирование аналитических работ, сбор и анализ информации, подготовка предложений на основе проведенного анализа. В целом характер административно-управленческих процессов определяется компетенцией органа государственной власти и местом данного органа в системе государственного управления и регулирования.

Схема 1

Административно-управленческие процессы в органе государственной власти

Административно-управленческие процессы в органах государственной власти, как и в организациях частного сектора, можно разделить на три основные группы: первичные процессы, поддерживающие (или обеспечивающие) процессы и процессы развития.

Таблица 1

Примеры первичных, вспомогательных процессов и

процессов развития в органе государственной власти

Тип процесса
Первичные процессы	Поддерживающие процессы	Процессы развития
Принятие решений, контроль, координация	Финансовый менеджмент	Совершенствование текущего процесса
	Управление кадрами	Повышение квалификации сотрудников
	Управление информацией	Расширение материально-технической базы
	Текущий ремонт и обслуживание оборудования	Планирование

Существует также ряд других классификаций административно-управленческих процессов, проводимых на следующих основаниях Концепция стандартизации формального представления административных процессов государственного управления. Отчет о проведении научно-исследовательской работы «Разработка методических рекомендаций по описанию и оптимизации процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки внедрения ЭАР». 1 этап. - М.: Государственный университет-Высшая школа экономики, 2005. С. 34.:

по типу локализации:

межведомственные;

внутриведомственные.

по источнику инициативы:

самостоятельно инициируемые;

обязательноосуществляемые.

по правовым последствиям:

имеющие правовые последствия;

не имеющие правовые последствия.

по характеру управленческих связей:

горизонтальные, предполагающие взаимодействие равных по иерархии;

вертикальные, предполагающие взаимодействие по линии «начальник-подчиненный».

по характеру взаимодействия с гражданами:

взаимодействие исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями при подготовке нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти;

взаимодействие исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями при предоставлении прав доступа к ресурсам;

взаимодействие исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями при осуществлении надзора и контроля в установленной сфере деятельности исполнительных органов государственной власти за деятельностью граждан и организаций;

рассмотрение исполнительными органами государственной власти обращений граждан и организаций.

Итак, современная сложная внешняя среда требует от организаций постоянного совершенствования систем управления. Управляя процессами и совершенствуя их, организация повышает эффективность своей деятельности. В исследованиях частного и государственного сектора были разработаны различные подходы к совершенствованию процессов в организации.

§2.Теоретические основы совершенствования бизнес- и административно-управленческих процессов

Динамичные изменения среды и условий функционирования обуславливают появление новых подходов к повышению эффективности деятельности организации.

Выделяются различные подходы к совершенствованию процессов. Остановимся на некоторых из них, возникших в самое последнее время и получивших широкое распространение.

Подходы можно классифицировать на две группы Круглов М.Г., Шишков Г.М. Указ.соч. С. 108.:

постоянное улучшение отдельных показателей процессов;

реинжиниринг процессов, то есть ликвидация имеющихся процессов и проектирование новых.

Кроме того, способы совершенствования процессов можно также классифицировать следующим образом Маринко Г.И. Управленческий консалтинг: Учеб.пособие. - М.: ИНФРА-М, 2005. С. 179.:

автоматизация процессов;

реинжиниринг программного обеспечения: в этом случае на основе современных технологий происходит модернизация устаревших информационных систем без изменения самих процессов;

реорганизация предприятия: уменьшение иерархической размерности предприятия и численности персонала;

улучшение качества процессов (методология TotalQualityManagement);

перестройка бизнес-процессов.

В целом совершенствование процессов может происходить по двум направлениямISO 9004:2000 «Системы менеджмента качества. Рекомендации по улучшению деятельности».:

путем осуществления проектов прорыва, ведущих к пересмотру и улучшению существующих процессов или к внедрению новых процессов;

путем деятельности по поэтапному постоянному улучшению существующих процессов.

Реинжиниринг процессов предполагает принципиальное переосмысление и радикальную перестройку процессов компании для достижения кардинальных улучшений показателей эффективности деятельности организацииХаммер М., Чампи Д. Реинжиниринг корпорации: Манифест революции в бизнесе / Пер. с англ. Ю.Е. Корнилович. - М.: Манн, Иванов и Фербер, 2006. С. 52.. Другими словами, происходит отказ от реализации существующих процессов и формирование новых «с чистого листа». Цель реинжиниринга - отказаться от существующих способов и принципов организации деятельности в пользу новых и достичь таким образом повышения эффективности.

Деятельность по поэтапному постоянному улучшению существующих процессов предполагает систематическую работу по отслеживанию возникающих недостатков на уровне всей организации и вовлечение работников в процесс совершенствования повседневной деятельности. В науке данное направление представлено концепциями «Всеобщего управления качеством» (TotalQualityManagement) и «Постоянного улучшения» (ContinuousImprovement).

Отдельное место среди способов совершенствования процессов занимают такие технологии, как бенчмаркинг и аутсорсинг. Важно подчеркнуть, что использование данных технологий гармонично вписывается как в первое, так и во второе направление совершенствования процессов.

Бенчмаркинг можно определить как механизм сравнительного анализа эффективности работы одной организации с показателями других, более успешных компаний Маринко Г.И. Указ.соч. С. 184.. Бенчмаркинг - это изучение положительного опыта других компаний, он позволяет понять, как организованы процессы в передовых компаниях, и заимствовать из этого опыта определенные идеи. Бенчмаркинг можно применять фактически во всех сферах деятельности компании.

В свою очередь аутсорсинг связан с привлечением сторонних подрядчиков к выполнению некоторых видов работ, реализуемых ранее в самой организации.

Необходимо отметить, что в настоящий момент наблюдается тенденция к использованию принципов и технологий совершенствования процессов в деятельности государственных организаций. В частности, в рамках развития теории «нового государственного управления» была выдвинута идея о необходимости формирования в государственном секторе структур, которые должны опираться на договорные отношения и ориентироваться в своей деятельности на клиента и достижение запланированных результатов. Государственное управление должно перейти от функциональной иерархии к сотрудничеству и тесному взаимодействию с рыночным секторомКупряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственный менеджмент: учебное пособие. - М.: Новый учебник, 2004. С. 34.. Таким образом, было констатировано, что управление в государственных организациях должно также использовать процессный подход и заимствовать из частного сектора технологии совершенствования процессов.

Однако технологии совершенствования процессов в государственном секторе сталкиваются с рядом принципиальных ограничений.

Большая часть организационных процессов в корпоративном секторе основана на влиянии стратегической компоненты деятельности компании (миссия, цели, показатели) на операционную. Процессы, организационная структура подстраиваются под приоритетные цели, под максимальные значения ключевых показателей. В государственных организациях аналогичные показатели отсутствуют. Государство определяет свою деятельность, распределяя функции и задачи между комплексом организаций, не конкурирующих между собой, а в деятельности органов государственной власти отсутствует категория добавленной стоимости.

Государственный сектор характеризуется отсутствием устойчивой связи между затратами на содержание органов государственного управления и результатами, а сама деятельность органов власти является внутренне раздробленной и неравновеснойСоловьев А.И. Принятие государственных решений: учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2006. С. 76.. Процессы государственного управления формируются во многом под влиянием текущих задач управления, оставаясь в дальнейшем по инерции независимыми от окончания или изменения задач, для реализации которых они создавались.Отсутствие стимулов для оптимизации административно-управленческих процессов, нарастание сложности и избыточности процедур является также отражением таких особенностей государственной службы, как низкие риски увольнения, сравнительно более низкий уровень оплаты труда, сложность премирования и оплаты по результатам Концепция стандартизации формального представления административных процессов государственного управления. Отчет о проведении научно-исследовательской работы «Разработка методических рекомендаций по описанию и оптимизации процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки внедрения ЭАР». 1 этап. - М.: Государственный университет-Высшая школа экономики, 2005. С. 24.. Кроме того, многие административно-управленческие процессы (или их элементы) закреплены в специальных нормативных актах, что создает жесткие рамки для их оптимизации и совершенствования. Совершенствование или оптимизация процесса государственного управления предполагает изменение процесса с целью повышения его прозрачности, дисциплины государственных служащих, минимизации затрат без ущерба для результата процесса в целом Аналитический отчет по итогам апробации методики описания и инструментов сбора первичной информации при описании пилотных процессов в ОИВ. Отчет о проведении научно-исследовательской работы «Разработка методических рекомендаций по описанию и оптимизации процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки внедрения ЭАР». 1 этап. - М.: Государственный университет-Высшая школа экономики, 2005. С. 6..

Несмотря на наличие органических препятствий для применения технологий совершенствования процессов, государственные организации заимствуют для использования в своей деятельности отдельные методы, разработанные частным сектором. Так, для осуществления своей деятельности государственные организации могут привлекать ресурсы из внешней среды или использовать технологию аутсорсинга.



§3.Концепция аутсорсинга процессов и ее практическое применение

Аутсорсинг является одной из разновидностей систем контрактных отношений. Несмотря на наличие большого количества терминов, раскрывающих различные формы контрактных отношений, в англоязычных социально-экономических исследованиях появилась необходимость в обозначении этого явления. Сам термин «аутсорсинг» является своего рода сокращением от английских слов «outsideresourceusing», что дословно означает использование внешних ресурсов. Английское слово «source» переводится как «источник» или «первопричина». Следовательно, аутсорсинг можно охарактеризовать как форму контрактных отношений, при которой источник или первопричина процессов, осуществляемых в организации, выносится во внешнюю среду. Иными словами, аутсорсинг означает использование внешнего источника для обеспечения недостающих ресурсов.

Появление концепции аутсорсинга обусловлено развитием принципов, заложенных в идее разделения труда. Очевидно, что ни одна компания не обладает полным набором внутренних возможностей и ресурсов для продвижения по всем направлениям своей деятельности. Внутренние ресурсы организации могут терять свою конкурентоспособность, имеют место ограниченные финансовые возможности, в организации могут отсутствовать необходимые компетенции для достижения поставленных целейМихайлов Д.М. Аутсорсинг. Новая система организации бизнеса: учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2006. С. 42.. Обострение конкуренции на рынке вынуждает компании искать новые формы совершенствования управления с целью уменьшения издержек, сокращения избыточных видов деятельности, повышения производительности труда. Поэтому организация начинает привлекать ресурсы из внешней среды: результаты выполнения отдельных видов работ покупаются у сторонних организаций в качестве услуг. Аутсорсинг помогает организациям решить проблемы функционирования, в частности, сократить издержки, увеличить приспособляемость к условиям внешней среды, улучшить качество продукции и услуг. В настоящее время существует тенденция широкого применения аутсорсинга во многих отраслях и секторах экономики, а сам аутсорсинг является одним из наиболее динамично развивающихся видов деятельностиКаленджян С.О. Аутсорсинг и делегирование полномочий в деятельности компаний. Диссертация доктора экономических наук: 08.00.05. -М.: ПроСофт-М, 2005. С. 7..

В литературе по менеджменту выделяется множество определений аутсорсинга. Аутсорсинг - это широкое понятие, объединяющее различные формы взаимовыгодного сотрудничестваАникин Б.А., Рудая И.Л.Аутсорсинг и аутстаффинг: высокие технологии менеджмента: Учеб. Пособие. - М.: ИНФРА - М, 2006. С. 21:

использование услуг специализированных организаций для решения внутренних проблем компании;

отказ от собственного процесса и приобретение услуг по реализации этого процесса у другой организации;

вынесение отдельных видов деятельности в регионы с более дешевой рабочей силой;

подрядные работы (например, в строительстве);

кооперация специализированных производств;

передача контракта на «сторону»;

Таким образом, аутсорсинг может принимать множество различных форм. Анализируя определения аутсорсинга, встречающиеся в различных исследованиях, можно выделить ряд общих характеристик данного явления. Отношения аутсорсинга характеризуются следующими основными особенностями:

договорная природа отношений аутсорсинга: аутсорсинг определяется как практика планирования, управления и реализации определенных видов работ сторонней организацией в соответствии с условиями договораСпарроу Э. Успешный IT-аутсорсинг / Пер. с англ. - М.: КУДИЦ-ОБРАЗ, 2004. С. 9.;

единичная покупка какого-либо товара или услуги не будет являться аутсорсингом, аутсорсинг - это, прежде всего, постоянное сотрудничество на основе контрактных отношений;

передача выполнения отдельных видов работ сторонней организации осуществляется на длительный срокАникин Б.А., Рудая И.Л. Указ.соч. С. 56.;

аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда речь идет о передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые могли бы осуществляться внутри самой организации;

каждая ситуация с использованием аутсорсинга предполагает индивидуальное решение, отраженное в договоре между сторонами;

аутсорсинг осуществляется с целью более полного соответствия требованиям внешней среды: аутсорсинг выступает инструментом, позволяющим распределять внутренние и внешние ресурсы для достижения целей и задач организацииМихайлов Д.М. Указ.соч. С. 13..

Аутсорсинг является частью стратегии управления компанией, а не просто видом партнерского взаимодействия. Аутсорсинг - одна из стратегических альтернатив, направленная на привлечение внешних ресурсов вместо осуществления работы собственными силами. Называют следующие достоинства аутсорсинга: концентрация на приоритетных направлениях; доступ к новым технологиям; разделение рисков; высвобождение ресурсов на другие цели; расширение финансовой базы; увеличение оборотных средств; снижение операционных издержек; получение ресурсов, отсутствующих внутри компанииМаринко Г.И. Указ.соч. С. 193..

Аутсорсинг предполагает определенную реструктуризацию внутренних процессов и внешних отношений организации. Определение видов деятельности, передаваемых на аутсорсинг, относится к компетенции высшего руководства: руководство сделать выбор между самостоятельным осуществлением отдельного процесса или приобретением услуг на стороне. Иными словами, решение об использовании аутсорсинга носит стратегический характерКаленджян С.О. Указ.соч. С. 6.. В каждой ситуации менеджмент организации должен определить целесообразность использования аутсорсинга. Основные принципы аутсорсинга - «заниматься тем, что можешь и умеешь делать лучше, чем другие» и «поручать другим то, что они делают лучше и дешевле»Аникин Б.А., Рудая И.Л. Указ.соч. С. 48..

Выделяются стратегические и оперативные цели использования аутсорсинга. В качестве стратегической цели выступает последовательная концентрация организации на достижении поставленных целейТамже. С. 51.. Оперативной же целью является снижение издержек.

Практическое применение аутсорсинга предполагает взаимодействие двух сторон, которые выступают субъектами отношений аутсорсинга. Первая сторона - организация (подразделение или отдел), передающая осуществление каких-либо задач или процессов полностью или частично стороннему подрядчику. Вторая сторона - сторонний подрядчик или организация-аутсорсер, предоставляющая на определенных условиях услуги по реализации отдельных процессов. Сторонним подрядчиком может выступать любая организация, которая обладает рядом характеристик, позволяющих выполнить переданные ей задачи. Среди таких характеристик можно выделить:

материально-техническую базу, необходимую для реализации задач;

соответствующий кадровый потенциал;

соответствующий опыт работы и квалификацию.

Использование аутсорсинга осуществляется через подготовку и реализацию аутсорсинг-проектов. Аутсорсинг-проект можно определить как целенаправленное изменение отдельных аспектов деятельности организации на основе принципов аутсорсинга.

Разработка и реализация аутсорсинг-проекта является комплексным процессом, включающим в себя принятие ряда управленческих решений. Среди ключевых направлений деятельности по реализации аутсорсинг-проекта можно назвать: определение тех задач, для решения которых необходимо привлечь стороннюю организацию, изучение возможностей по привлечению сторонней организации, разработка системы контроля, организация тендера и выбор исполнителя, непосредственное взаимодействие с привлеченной организацией, оценка эффективности результатов аутсорсинга.

В целом аутсорсинг-проект направлен на:

поиск путей снижения затрат за счет использования ресурсов сторонних организаций;

повышение качества выполняемых процессов;

высвобождение ресурсов и их использование для развития и совершенствования собственных компетенций.

Учитывая практику рынка аутсорсинговых услуг в развитых странах, исследователями выделяются три основных вида аутсорсинг-проектов, направленных наМихайловД.М.Указ.соч. С. 69.:

аутсорсинг отдельных задач;

аутсорсинг ресурсов (приобретение внешних ресурсов взамен использования внутренних);

аутсорсинг процессов.

В зависимости от степени участия в аутсорсинг-проекте сторонней организации выделяются еще два вида аутсорсинга: частичный (выборочный) и полный.

Таблица 2

Частичный и полный аутсорсинг

Критерии	Форма аутсорсинга	Характеристики
В выполнение работы вовлечены внутренние ресурсы организации-клиента	Частичный аутсорсинг	Организация-аутсорсер несет ответственность за: выполнение отдельных видов или части работ; снижение рисков; возможность подбора индивидуальных решений.
Выполнение работы полностью осуществляется за счет ресурсов организации-аутсорсера	Полный аутсорсинг	Организация-аутсорсер полностью отвечает за: предоставление собственных ресурсов для выполнения работ; возможность применения стандартных решений; снижение стоимости услуг; совершенствование технологий выполнения работ.

Источник: Аникин Б.А., Рудая И.Л. Указ.соч. С. 71.

Рассмотрим далее концепцию аутсорсинга применительно к государственным органам власти. Существует несколько трактовок понятия аутсорсинга в государственных органах. С одной стороны, согласно широкой трактовке, аутсорсингом могут считаться отношения, связанные с любым сокращением объемов работы государственных органов за счет привлечения внешних ресурсов на основе заключения контрактов с негосударственными компаниями. В данном случае понятие аутсорсинга приравнивается к понятию государственной контрактации, которая подразумевает заключение контрактов с частными фирмами на поставку товаров и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет государственный секторЯкобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов. - М.: Аспект Пресс, 1996. С.245..

Однако аутсорсинг связан с установлением длительных отношений с внешним поставщиком на основе тесного сотрудничества. Данные отношения носят регулярный характер, а взаимодействие между заказчиком и исполнителем осуществляется на постоянной основе. Таким образом, деятельность по реализации краткосрочных задач и проектов не будет относиться к аутсорсингу. В то же время отношения аутсорсинга имеют договорную природу: привлечение сторонней организации осуществляется на основе специального соглашения. Таким образом, можно сделать вывод, что аутсорсинг является одной из форм контрактации в государственном секторе.

Аутсорсинг в государственных органах можно определить как передачу исполнения отдельного процесса или вида работ внешней организации при сохранении общей ответственности государственной организации путем заключения договораOutsourcing in Government: The Path to Transformation. Accenture,
June 2002. P. 4.. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах аутсорсинг применительно к органам государственной власти выступает в качестве механизма выведения отдельных видов деятельности за рамки функционирования органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. - М.: «Европроект», 2006. С. 50..

Исходя из приведенных характеристик аутсорсинга в государственных органах, аутсорсинг административно-управленческих процессов предполагает закупку услуг по реализации процессов у сторонней организации на договорной основе при сохранении общей ответственности и общего контроля за результатами осуществления процесса. При этом единичные взаимодействия со сторонней организацией по реализации отдельного процесса, например? разовая закупка услуг по ремонту помещения, не будут являться аутсорсингом. Технологию аутсорсинга необходимо также отличать от других способов взаимодействия государства и организаций частного сектора: государственно-частных партнерств, государственного франчайзинга, приватизации.

Используя аутсорсинг, государственные ведомства привлекают к реализации процесса сторонние организации, оставляя за собой общий контрольJohnston V., Seldenstat P. Privatization policy and public management // Public Management. NY. 2000. Pp. 389..

При государственном франчайзинге государство оставляет за собой контроль над качеством предоставляемой услуги, а ответственность за ее предоставление передается в частные руки. Основным механизмом контроля является регулирование процедуры предоставления услуги, установление стандартов (например, ценообразование на рынке). В отличие от аутсорсинга франчайзинг применяется в том случае, если тип предоставляемой услуги требует соблюдения определенных процедурных норм, а также выполнения сопутствующих публично-правовых обязанностей. Примером франчайзинга выступает деятельность электрических, газовых компаний.

Государственно-частные партнерства (ГЧП) основаны на более тесных отношениях между государственной и частной организацией. Между ними заключается договор, по которому ведомство обязуется производить услуги, а частная фирма - их предоставлять (классический пример - управление государственными дорогами).

Приватизация подразумевает отказ от ответственности за реализацию какого-либо процесса, самоустранение из сферы производства/предоставления той или иной услуги, передачу государственного или муниципального имущества в собственность частных лиц или организаций. Государство не участвует в производстве необходимых материалов, как в случае с ГЧП, не устанавливает стандартов (франчайзинг). Примером такого рода отношений является приватизация организаций здравоохранения.

Схема 2

Аутсорсинг в органе государственной власти

Стоит отметить, что развитие аутсорсинга в частных компаниях фактически ничем не ограничено и определяется стратегическими целями компании. В то же время аутсорсинг в государственных органах сталкивается с определенными ограничениями.

Очевидно, что существуют определенные функции, органически присущие государству как форме организации общественной жизни. Так, исключительной прерогативой государства в лице органов государственной власти выступает деятельность по реализации властных полномочий, а именно по принятию решений относительно формирования и использования ресурсов и выработке правил поведения граждан и организацийБатаева Н.С., Крючкова П.В., Потапенко М.С., Тамбовцев В.Л.,
Шаститко А.Е.Публичные услуги и функции государственного управления. - М.: ТЕИС, 2002. С. 51.. Все прочие действия, не являющееся актами принятия решений, можно охарактеризовать как обеспечивающие. К осуществлению подобной обеспечивающей деятельности могут привлекаться негосударственные организации. Другими словами, процесс осуществления деятельности органа государственной власти разбивается на ряд субпроцессов, которые могут с большим или меньшим успехом реализовываться либо государственными, либо негосударственными организациями. В качестве примеров можно привести информационную поддержку принятия решений со стороны негосударственных исследовательских организаций или поддержку условий трудовой деятельности, осуществляемую на договорной основе привлекаемой организацией. При этом важно иметь в виду, что при привлечении сторонней организации к реализации какого-либо процесса контроль за результатами процесса и принятие важных для реализации процесса решений осуществляются самим органом власти.

Таким образом, аутсорсинг в органах государственной власти может иметь место, прежде всего, при передаче сторонним организациям процессов, поддерживающих основную деятельность органа государственной власти. Ответственность за реализацию процессов, непосредственно связанных с принятием решений, осуществлением контрольно-надзорных полномочий, правотворческими функциями, которые и составляют сущность базовой деятельности государства, остается за органом государственной власти. Отказ органа власти от исполнения процесса, непосредственно связанного с основной деятельностью, например отказ от ответственности по принятию решений в рамках реализации регулирующих полномочий в определенной сфере, и передача ответственности за реализацию данного процесса в руки рыночных структур будет относиться к приватизации, а не к отношениям аутсорсинга.

Итак, в рамках работы рассматривались отличия процессного и функционального подхода к управлению организацией, выделены особенности осуществления процессов в частных организациях и органах государственной власти. Отдельное внимание уделено способам совершенствования процессов в организации, а аутсорсинг охарактеризован как один из таких способов. Далее будут рассмотрены особенности и тенденции в использовании технологии аутсорсинга в государственном секторе.



Литература

Аалдерс Р.ИТ аутсорсинг. Практическое руководство / Пер. с англ. - М.: Альпина Бизнес Букс, 2014. - 300 с.

Аналитический отчет по итогам апробации методики описания и инструментов сбора первичной информации при описании пилотных процессов в ОИВ. Отчет о проведении научно-исследовательской работы «Разработка методических рекомендаций по описанию и оптимизации процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки внедрения ЭАР». 1 этап. - М.: Государственный университет-Высшая школа экономики, 2015. - 36 с.

Андерсен Б. Бизнес-процессы. Инструменты совершенствования / Под общ.ред. Ю.П. Адлера; пер. с англ. С.В. Ариничева. - М.: РИА «Стандарты и качество», 2015. - 272 с.

Аникин Б.А., Рудая И.Л. Аутсорсинг и аутстаффинг: высокие технологии менеджмента: Учеб. Пособие. - М.: ИНФРА-М, 2016. - 288 с.

Аутсорсинг: создание высокоэффективных и конкурентоспособных организаций: Учеб. пособие / Под ред. Проф. Б.А. Аникина. - М.: ИНФРА-М, 2013. - 187 с.

Аутсорсинг бизнес-процессов. Советы финансового директора / Под общ.ред. В.В. Голда; пер. с англ. Н.И. Кобзаревой. - М.: Вершина, 2006. - 416 с.

Батаева Н.С., Крючкова П.В., Потапенко М.С., Тамбовцев В.Л., Шаститко А.Е. Публичные услуги и функции государственного управления. - М.: ТЕИС, 2012. - 160 с. государственный управление аутсорсинг

Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. - М.: Гардарики, 2015. - 320 с.

Де Брюйн Х. Управление по результатам в государственном секторе / Пер. с англ.- М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2015. - 192 с.

Зуб А. Т. Стратегический менеджмент: Теория и практика: Учебное пособие для вузов. - M.: Аспект Пресс, 2012. - 415 с.

Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория / Под ред. А.А. Аузана. - М.: ИНФРА-М, 2015. - 416 с.

Размещено на Allbest.ru