Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Конституционное право детей на социальную защиту
• 1.1 Ребенок как субъект права на социальное обеспечение
• 1.2 Понятие социального обеспечения детей
• Глава 2. Социальная защита отдельных категорий несовершеннолетних
• 2.1 Социальное обеспечение детей, воспитываемых в родительской семье
• 2.2 Социальная защита несовершеннолетних из многодетных семей
• 2.3 Социальная защита детей-инвалидов
• Глава 3. Проблемные аспекты и совершенствование законодательства в сфере социальной защиты несовершеннолетних
• 3.1 Проблемы развития законодательства в сфере социальной защиты несовершеннолетних
• 3.2 Совершенствование мер социальной защиты несовершеннолетних в современной России
• Заключение
• Список использованных источников и литературы


Введение

Актуальность исследования обусловлена тем, что современное состояние и перспективы развития социального обеспечения детей достаточно широко обсуждаются. Однако ответы на многие вопросы, такие как, например, от каких обстоятельств должно зависеть право ребенка на социальное обеспечение и на отдельные его блага; каковыми должны быть источники финансирования социального обеспечения детей, так и не найдены.

Дело в том, что зачатие, вынашивание и рождение детей - биологические процессы, не зависящие напрямую от законодателя. Поэтому деторождение, материнство, отцовство, хотя и именуются социальными функциями, до сих пор традиционно расцениваются и обществом, и государством как частное дело семьи. Основную ответственность за содержание и воспитание детей законодатель возлагает на родителей. В таких условиях включение ребенка в сферу социального обеспечения определяется, с одной стороны, тем, могут ли родители обойтись без социальной поддержки, а с другой - есть ли у общества необходимые для этого средства. Однако без усиления вклада социального обеспечения в благосостояние семьи, без увеличения его роли в охране материнства и детства трудно рассчитывать на позитивное социально-экономическое развитие России.

В настоящее время вызывает беспокойство, в том числе и на государственном уровне, низкая рождаемость; предлагаются и принимаются меры, направленные на ее повышение. Однако представляется, что нельзя ставить вопрос об увеличении численности детей, о поощрении рождаемости, закрывая глаза на качество их жизни, прежде всего на состояние здоровья и жизнеспособность.

Представляется, что в таких условиях не следует призывать к повышению рождаемости. Необходимо сосредоточить внимание на сохранении здоровья и качестве жизни уже рожденных детей, в том числе и средствами социального обеспечения семьи, материнства и детства.

Особенностью социального обеспечения детей является то, что многие предоставляемые им социальные блага удовлетворяют не одну, а несколько их различных потребностей и регулируются разными отраслями законодательства.

Изложенное предопределяет актуальность темы настоящего исследования

Целью настоящего исследования является анализ социальной защиты несовершеннолетних.

Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие задачи:

- охарактеризовать ребенка как субъекта права на социальное обеспечение;

- рассмотреть понятие социального обеспечения и защиты детей;

- проанализировать социальную защиту отдельных категорий несовершеннолетних, а именно: детей, воспитываемых в родительской семье; несовершеннолетних из многодетных семей; детей-инвалидов;

- выявить проблемы развития законодательства в сфере социальной защиты несовершеннолетних;

- рассмотреть совершенствование мер социальной защиты несовершеннолетних в современной России.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере социального обеспечения граждан Российской Федерации

Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы социальной защиты несовершеннолетних.

Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания правовых явлений. Социальная защита несовершеннолетних рассматривается в дипломной работе как составная часть социальной защиты в целом. В работе также использовались исторический, логический, сравнительно-правовой и другие методы исследования. Сделанные в работы выводы и предложения основываются на требованиях формальной логики, относительной определенности, непротиворечивости, последовательности и обоснованности суждений и умозаключений.

Теоретической основной работы выступают труды ученых, среди которых можно выделить, в первую очередь работы Е.Г.Азаровой, проведшейо большое количество исследований по вопросам социальной защиты несовершеннолетних, а также труды других ученых - А.И.Антонова, В.Н.Герасимова, А.М.Нечаевой и других исследователей.

Структура работы включает в себя введение, три главы, заключение, список использованных источников и литературы.



Глава 1. Конституционное право детей на социальную защиту

1.1 Ребенок как субъект права на социальное обеспечение

Ребенку как самостоятельному субъекту права долгое время не уделялось должного внимания. Он вообще таковым не признавался. Это, в частности, сковывало полноценное исследование его нужд и потребностей, а также возможностей их удовлетворения, в том числе и с помощью права социального обеспечения.

Как пишет Г.П. Медведев, в давние времена в порядке вещей были убийства детей (видимо, используемых в качестве пищи в голодные годы), отказ в помощи престарелым, больным и раненым членам орды.

Лишь в итоге длительного многовекового развития человеческое общество перешло от инстинктивного к осознанному пониманию необходимости защиты и воспитания детей как своих будущих членов.

Большую роль в развитии современного законодательства о правах детей сыграло становление международной системы их защиты. Еще в 1924 г. Лига Наций приняла Женевскую декларацию о защите прав детей. Одним из первых шагов Генеральной Ассамблеи ООН по защите прав детей было образование в 1946 г. Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ).

Необходимость специальной правовой охраны ребенка была признана Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом о гражданских и политических правах (в частности, в ст. ст. 23 и 24), Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (в частности, в ст. 10), а также уставами и соответствующими документами специализированных учреждений и международных организаций, занимающихся вопросами благополучия детей.

Всеобщая декларация прав человека провозгласила право каждого человека на жизнь, на защиту со стороны государства и общества, а также на социальное обеспечение. Особое значение имеет ст. 25 Декларации, требующая предоставления высоких гарантий удовлетворения жизненных потребностей как каждого отдельного человека, так и семьи, в особенности имеющей детей.

В 1959 г. была принята Декларация прав ребенка. Ребенок выступает в Декларации как самостоятельный субъект права. В преамбуле Декларации выделение детей как социальной группы в отдельную категорию объясняется их физической и умственной незрелостью, ввиду чего они нуждаются в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения.

Генеральная Ассамблея ООН, считая, что человечество обязано давать ребенку лучшее, что оно имеет, провозгласила эту Декларацию с целью обеспечить детям счастливое детство и пользование предусмотренными в ней правами и свободами на их собственное благо и на благо общества. Она призвала родителей, мужчин и женщин как отдельных лиц, а также добровольные организации, местные власти и национальные правительства к тому, чтобы они признали и старались соблюдать эти права путем законодательных и других мер, постепенно принимаемых в соответствии с установленными Декларацией принципами.

Было сформулировано десять принципов, определяющих действия тех, кто отвечает за осуществление всей полноты прав детей. Согласно принципа 4 каждому ребенку принадлежит право пользоваться благами социального обеспечения.

Право детей на блага социального обеспечения закреплено и в Конвенции ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.

О пристальном внимании законодательных и исполнительных органов власти России к реализации Конвенции свидетельствуют многочисленные нормативные акты последних лет, в которых находят конкретное воплощение права детей и идея защиты этих прав.

С 1993 г. было принято более 100 законов и иных нормативных правовых актов, направленных на защиту прав и интересов детей. Важную роль играют также целевые программы, принимаемые на федеральном, региональном и местном уровне.

Важную роль в обеспечении прав детей с учетом положений Конвенции о правах ребенка сыграло принятие в 1995 г. Семейного кодекса РФ (далее - СК РФ). Как отмечают специалисты, лишь с принятием СК РФ впервые в российском законодательстве появились нормы, непосредственно посвященные правам несовершеннолетних детей в семье. По ранее действовавшему Кодексу о браке и семье РСФСР права детей рассматривались сквозь призму их правоотношений с родителями, при этом дети в силу своей недееспособности часто оказывались не в положении самостоятельных носителей прав, а в положении объектов родительской опеки.

Учету требований Конвенции о правах ребенка в национальном законодательстве России способствовало принятие и других нормативных актов.

Следует отметить, что в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации объективной систематизированной аналитической информацией о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации и о тенденциях его изменения ежегодно разрабатывается соответствующий Государственный доклад, который представляется Правительством РФ палатам Федерального Собрания РФ (ст. 22).

Последний доклад был подготовлен в 2010 г. Он содержит объемную и всестороннюю информацию, в том числе статистические и иные данные о положении детей в 2010 г. - по сравнению с двумя предыдущими годами.

В Докладе отмечается, что социально-экономическое положение семьи зависит от ее состава, количества и возраста детей, жилищной обеспеченности, участия в общественном производстве и уровня дохода, состояния здоровья членов семьи и многих других факторов, влияющих на жизнедеятельность. Таким образом, разработчики Доклада соглашаются с тем, что материальное благополучие или неблагополучие детей, воспитываемых в семье, в первую очередь и напрямую зависят от благосостояния, здоровья и доходов родителей, а также от состава семьи, в частности от соотношения в ней взрослых и детей. Это подтверждается и материалами Доклада. В нем говорится, что в 2010 г. у 18,1 млн. человек, или у 12,8% от общей численности населения, денежные доходы были ниже величины прожиточного минимума (против 13,4% в 2008 г. и 13,2% в 2009 г.). По данным выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств, 57,5% от общей численности домохозяйств с уровнем располагаемых ресурсов ниже величины прожиточного минимума составляли семьи, в которых был хотя бы один ребенок в возрасте до 16 лет.

Основными факторами бедности по-прежнему являются низкая заработная плата работников, прежде всего в бюджетной сфере, невысокие размеры ряда социальных пособий и других социальных выплат, отсутствие зачастую возможностей для совмещения занятости и домашних обязанностей. Наивысшие уровни риска и глубины бедности характерны для многодетных и неполных семей. Уровень потребительских расходов в домохозяйствах с одним ребенком составил в 2010 г. 8866,1 руб. на человека, а в домохозяйствах с четырьмя детьми и более он был в 3,4 раза ниже.

По экспертным оценкам, около 23% детей проживает в семьях, испытывающих трудности с обновлением одежды и обуви и оплатой жилищно-коммунальных услуг. Только 2,3% детей проживают в семьях, имеющих достаточно средств, чтобы купить все, что считают нужным. Доклад со всей очевидностью свидетельствует о том, что социальное обеспечение детей находится на уровне, недостаточном для удовлетворения их жизненных потребностей.

Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 утверждена Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы - в целях формирования политики по улучшению положения детей в соответствии с Конвенцией о правах ребенка.

Первоочередной мерой в достижении поставленной цели и решении проблем, как указывается, является разработка и принятие федерального закона, определяющего основы государственной семейной политики.

В 2013 году была разработана Концепция государственной семейной политики РФ на период до 2025 года (общественный проект). Работу над проектом вел ряд экспертов, включая ведущих ученых в области семейного права, под руководством депутата Госдумы Е. Мизулиной. В вводном слове к Концепции отмечается, что она содержит комплексный анализ современного состояния института семьи, прежде всего семей с детьми, эффективности предпринимаемых органами государственной власти мер по поддержке семьи и увеличению рождаемости, действующего законодательства, а также комплекс законодательных предложений, направленных на реализацию основных задач государственной семейной политики, укрепление и развитие традиционных для России семейных ценностей. Как видим, уже здесь определены основные, с точки зрения Координационного совета при Президенте РФ по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей, проблемные области - низкая рождаемость и размывание традиционных ценностей.

Без сомнения, текст Концепции заслуживает подробного прочтения, здесь же мы можем дать ей только общую характеристику и обратить внимание на отдельные ее положения.

Как указано, основными направлениями государственной семейной политики Российской Федерации являются:

- укрепление и развитие института семьи, сохранение и восстановление традиционных семейных ценностей;

- улучшение положения семей с несовершеннолетними детьми;

- защита семьи, в том числе от незаконного вмешательства в семейную жизнь, и оказание ей содействия в осуществлении ее основных функций;

- и на этой основе повышение уровня семейного благополучия, улучшение демографической ситуации в стране, разрешение проблемы социального сиротства.

Примечательно, что, как отмечается в Концепции, она разработана в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права в области семейных отношений, причем не всеми, а "учитывающими важность сохранения традиционных семейных ценностей", и "с учетом отечественного опыта".

В рамках настоящего исследования понятие "дети (ребенок)" будет употребляться нами в соответствии с терминологией Конвенции ООН о правах ребенка. Согласно ст. 1 Конвенции для ее целей ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее. Иначе говоря, это понятие охватывает и новорожденных, и дошкольников, и младших школьников и подростков, в том числе работающих. Кроме того, из приведенного понятия явствует, что согласно Конвенции 18-летний возраст по общему правилу - это возраст совершеннолетия. В российском законодательстве используются обобщенные понятия: и "дети (ребенок)", и "несовершеннолетние".

В заключение настоящего параграфа следует отметить следующее.

В течение многих лет после распада СССР отсутствовала четко сформулированная государственная семейная политика, регулирующая, в частности, положение ребенка, его права и интересы. Дети в качестве целевой группы законодателем не рассматривались. Отдельные законодательные акты, принимавшиеся в этот период, были направлены на решение наиболее острых проблем в области защиты прав ребенка и не устанавливали общие принципы.

В настоящее время мы можем наблюдать процесс формирования государственной политики регулирования отношений, связанных с семьей, браком и детьми, установление основных принципов деятельности государственных органов в этой области. Озвучены основные проблемы, цели и задачи. По ним можно определить вектор развития законодательства и правоприменительной практики на ближайшие годы.

Россия является участницей множества международных договоров, в том числе имеющих первостепенное значение для защиты прав ребенка, таких как Конвенция ООН о защите прав ребенка, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Более того, процесс присоединения к международным договорам продолжается.

Так, в 1 октября 2011 года в Российской Федерации вступила в силу Конвенция о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей от 25 октября 1980 года. Россия на периодической основе представляет доклады о соблюдении своих международных обязательств в различные органы ООН и исправно выплачивает денежные компенсации по определениям ЕСПЧ. Однако и в дебатах о правах человека общего характера, и в государственных документах, посвященных вопросам защиты семьи и детей, выбранный Россией курс на "суверенитет" звучит все отчетливее. Представленная Концепция государственной семейной политики содержит прямую критику международных стандартов защиты прав человека и утверждение о необходимости защиты детей от них.

Таким образом, можно утверждать, что формируемая в настоящее время государственная семейная политика и, в частности, законодательство, регулирующее положение детей, будет основываться не на нормах международного права в тех случаях, если эти нормы прямо или косвенно могут противоречить "традиционным семейным ценностям России".

1.2 Понятие социального обеспечения детей

По смыслу Конституции РФ социальная политика, основанная на принципе социального государства, - это не произвольная по своей природе благотворительная деятельность, движимая нравственным чувством сострадания к социально незащищенным слоям. Это конституционно-правовая обязанность государства гарантировать и защищать социальные права в качестве основных и неотчуждаемых на основе правовой справедливости (так называемой распределяющей, или пропорциональной, справедливости), предполагающей правовую всеобщность и формальное равенство.

Конституционные права граждан в социальной сфере - это права на получение от государства и общества необходимых материальных условий существования. Н.В. Витрук, разрабатывая теорию правового положения личности, выделяет ее социально-правовой статус, который обеспечивает потребление и обмен полученных материальных и иных благ, создание условий, гарантирующих достойную жизнь и свободное развитие человека, т.е. социальную защиту (ст. 7 Конституции РФ). В социально-правовой статус личности в соответствии с положениями Конституцией РФ он включает: права и законные интересы, связанные с государственной защитой семьи, материнства, отцовства и детства (ст. 7, ч. 1 ст. 38); право каждого на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39); право каждого на жилище, которое малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч. ч. 1 и 3 ст. 40); право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (ч. 1 ст. 41); право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).

Имеющиеся у человека социальные права важны для него в той мере, в которой они служат удовлетворению его реально существующих потребностей, отвечают его интересам. Субъективные права выступают средством, при помощи которого индивид получает доступ к определенным благам. Чем более настоятельно, жизненно необходимо удовлетворение той или иной потребности, тем большее значение имеет адекватное отражение в праве возможностей ее удовлетворения.

М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова называют социальное обеспечение одним из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случае наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса.

Анализируя определения, даваемые другими авторами, они обращают внимание на то, что под социальным обеспечением понимается система материального обеспечения и обслуживания граждан, в частности по возрасту, болезни, инвалидности, по случаю потери кормильца, для воспитания детей и в других установленных законодательством случаях при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность, либо по распределению внебюджетных фондов социального назначения и перераспределению части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей граждан в случае утраты источника средств существования, несению дополнительных расходов или отсутствия необходимого прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам.

Уже в первый год своего существования Советское государство предприняло попытку законодательно закрепить систему социального обеспечения, элементом которого было, в частности, обеспечение в форме содержания в инвалидных домах, домах матери и ребенка, детских домах. Детские приюты и воспитательные дома, действовавшие за счет средств благотворительных организаций, после упразднения этих организаций были реорганизованы в дома матери и ребенка, детские ясли, детские дома для сирот, что свидетельствовало о внимании государства к проблемам социальной защиты беспризорных и безнадзорных детей.

В 1919 г. вводится бесплатное детское питание (бесплатный отпуск пайков на детей до 14-летнего возраста) независимо от социального положения родителей. В период нэпа было сформировано соответствующее ему законодательство, в частности, был решен вопрос о пенсионном обеспечении при потери кормильца. Были установлены пособия по временной нетрудоспособности и материнству в размере фактического заработка; дополнительные пособия роженицам: единовременное пособие на предметы ухода, пособие на кормление ребенка.

Постановлением СНК РСФСР от 30 августа 1923 г. все учреждения социального воспитания, обслуживания детей рабочих и служащих, школы, детские дома, учреждения дошкольного воспитания и т.п. были переданы органам Наркомпроса и содержались в основном за счет средств, отпускаемых государством. Поскольку финансирование было недостаточным и в основном должно было осуществляться за счет средств местных бюджетов, произошло сокращение стационарных дошкольных и внешкольных учреждений с одновременным развитием сети так называемых площадок для детей дошкольного возраста с одноразовым или двухразовым питанием. Дети с первых дней жизни до двухлетнего возраста берутся на учет соответствующими консультациями, которые организуют выдачу для них детского питания. Дома матери и ребенка принимают по направлению специальных комиссий на бесплатное содержание беременных женщин, матерей с детьми (на срок не более двух месяцев) детей - сирот грудного возраста.

Постепенно расширяется сеть детских яслей и садов. 16 июня 1926 г. было принято Положение о детском доме. Оно предусматривало такие типы детских домов, как дошкольный, для детей школьного возраста, трудовая коммуна для детей 13 - 16 лет. Затем появляются санаторно-лесные школы, функционирующие круглый год (в основном для детей, больных туберкулезом). Со временем зарождается институт профессиональной подготовки инвалидов, включая детей. За ними закрепляется право на поступление в профтехшколы и техникумы системы Наркомата социального обеспечения.

В период сплошной коллективизации колхозные кассы взаимопомощи становятся правопреемниками крестьянских касс общественной взаимопомощи. Согласно Положению о кассах общественной взаимопомощи, принятому ВЦИК и СНК РСФСР 13 марта 1931 г., они создают и содержат детские ясли, детские площадки, оказывают помощь нетрудоспособным колхозникам. В 1937 г. государство полностью взяло на себя финансирование здравоохранения, а также расходы на содержание детских яслей и садов. Право на бесплатную медицинскую помощь и лечение приобрели все граждане независимо от их правового положения. Таким образом, как в первые годы советской власти, так и в последующие десятилетия социальное обеспечение детей развивалось в соответствии с теоретическими положениями, содержащимися в многочисленных трудах классиков марксизма.

Как пишут М.В. Лушникова и А.М. Лушников, советская система государственного социального обеспечения в зрелый период развития имела очевидные сильные стороны: охват практически всего населения; покрытие практически всех социальных рисков; универсальность; достаточно высокий процент замещения заработной платы (впрочем, при ее небольшом размере); гарантированность для всего населения бесплатной медицинской помощи (с акцентом на профилактические мероприятия) и образования; реальная гарантированность права на существование (биологическое выживание) всем гражданам. Тем не менее исторический очерк в их работе озаглавлен "Советская модель социально-обеспечительного законодательства: прорыв в будущее или торжество утопии". Заканчивают они его следующим положением: несмотря на достигнутые успехи и гарантированность социального обеспечения, СССР в последние годы существования находился по уровню жизни населения примерно на 50-м месте в мире.

Смена общественного строя, переход к рынку сказались и на социальном обеспечении. Как отмечал А.Е. Козлов, общественный строй оказывает существенное влияние на государственную политику в области социального обеспечения, на его содержание и задачи. Согласно капиталистической идеологии каждый гражданин должен обеспечивать себя средствами существования и поддерживать свое бытие с помощью собственной предприимчивости. Основным двигателем развития экономики считается частная инициатива. Соответственно этому проводится социальная политика, организован институт социального обеспечения, призванный укреплять ту основу, на которой держится капиталистический общественный строй. Применительно к детям это означает, что в капиталистическом обществе ответственность за их благосостояние несет и должна нести семья. Соответственно, рождение детей должно предполагать наличие у родителей возможностей для их содержания.

Коль скоро мы отказались от социалистической системы хозяйствования и обратились к капиталистическому способу производства, массовое распространение и одобрение получила идеология индивидуального благополучия, рационализма, выгоды, предприимчивости, жизни для себя. В таких условиях закономерно снижение интереса к браку, семье и детям, их рождению и воспитанию. Еще до возможного рождения детей взвешиваются все связанные с этим плюсы и минусы, делается вывод о нецелесообразности брать на себя немалые, а зачастую и непосильные заботы по их воспитанию и содержанию, тем более что эти заботы трудно сочетать с профессиональной активностью, успешной карьерой, особенно женской. Кроме того, в российских условиях сознательное отцовство и материнство, при которых могут быть обеспечены потребности всей семьи, являются уделом незначительного меньшинства людей. Большинство же рожает и воспитывает детей главным образом в силу биологической, психологической, духовной потребностей в продолжении рода либо в силу религиозных убеждений, заведомо идя на связанные с этим трудности. В любом случае россияне оказываются в условиях жесткой конкуренции потребности в детях с потребностями в приобретении источника средств к существованию и в личном благосостоянии. Отсюда и отказ от рождения детей, и малодетность, и распространенность абортов, и оставление детей в родильных домах, и внебрачное материнство, и социальное сиротство, равно как и беспризорность детей. Отсюда распространенные высказывания в адрес родителей: "Зачем плодить нищету?", "Нечего было рожать", "Мы вас рожать не просили". И убеждения будущих и молодых родителей в том, что либо они еще материально не готовы к рождению детей, либо никому до их детей нет дела. Общеизвестно и то, что, как уже отмечалось, работодателю невыгодны не только работники с семейными обязанностями, но и бездетные женщины фертильного возраста.

При этом во многих официальных документах говорится о необходимости государственной заботы о материнстве и детстве, повышении благосостояния семей с детьми. Эти проблемы оцениваются и с позиции национальной безопасности и национальных интересов, а также с позиции развития образования, здравоохранения, социального обеспечения. Низкая рождаемость и сокращение численности населения в России признаются также и острыми демографическими проблемами, требующими незамедлительного решения. Однако все посвященные этому концепции, нормативные правовые акты, программы предусматривают в перспективе (как правило, отдаленной) "расширить охват", "повысить (или понизить) процент", "принять дополнительные меры", "увеличить размеры", переломить неблагоприятную статистику и т.п. Они не нацеливают на 100%-ное решение проблем каждого ребенка и каждой семьи, причем не когда-либо в будущем, а именно сегодня. Изучение этих документов приводит к выводу, что любой ребенок может оказаться в положении, когда останется без необходимой ему помощи или даже вообще без средств к существованию. Отсюда - пессимистические прогнозы многих исследователей и отношение ко многим нормативным актам и официальным установкам как к популистским, декларативным.

Теоретически изменение ситуации возможно, если отвлечься от того, что ребенок прежде всего не член семьи, отпрыск родителей, пребывающий в том или ином "домохозяйстве", которое организует его жизнь. Он, как уже говорилось, является и должен восприниматься (в частности, в сфере социального обеспечения) в первую очередь как человек и гражданин, хотя бы по аналогии с лицами пенсионного возраста, социальное обеспечение которых не зависит от наличия у них семьи и трудоспособных детей. При таком подходе каждому ребенку должны быть гарантированы права, установленные Конвенцией о правах ребенка и Конституцией РФ, включая право на социальное обеспечение. Понятно, что уровень социального обеспечения детей может и должен зависеть от возможностей семьи, однако в совокупности с этими возможностями блага социального обеспечения должны быть достаточными для полного удовлетворения его потребностей в необходимых средствах существования.

Относительно детей нельзя говорить, что они не обладают или должны обладать предприимчивостью для приобретения жизненных благ. И в этом смысле не имеет значения, какова экономическая формация, при которой они родились. Дети не должны страдать от того, что их родители (семья) не в состоянии предоставить им достаточные средства к жизни. Они не выбирают родителей. Их правовой статус должен определяться государством, гражданами которого они являются или в котором они появились на свет. Поэтому не имеет принципиального значения, есть или нет общенародная собственность в данном государстве, национализированы или приватизированы средства производства и т.п.

С учетом изложенного представляется, что каждый ребенок должен иметь все необходимые и достаточные для него блага социального обеспечения, которые сами по себе либо в совокупности со средствами родителей (семьи) удовлетворяют его жизненные потребности.



Глава 2. Социальная защита отдельных категорий несовершеннолетних

2.1 Социальное обеспечение детей, воспитываемых в родительской семье

Хотя Конституция РФ и семейное законодательство возлагают обязанности по содержанию и воспитанию детей на родителей (а при определенных условиях - на некоторых других членов семьи), весьма существенное участие в этом принимает и общество, предоставляя блага социального обеспечения одному из родителей, семье в целом или непосредственно ребенку.

В развитие положения Конституции РФ о социальном обеспечении для воспитания детей законодательство РФ предусматривает социальные (семейные) пособия в связи с рождением ребенка, уходом за ним и его воспитанием. Социальные денежные выплаты могут заменяться либо дополняться иными формами социального обеспечения: содержанием детей в детских дошкольных учреждениях, детских домах или школах-интернатах; определением нуждающихся в этом лиц в дома-интернаты для детей с отклонениями в здоровье; социальным обслуживанием на дому и др.

Оценивая идеи, высказанные более 100 лет тому назад, а также практику СССР в отношении обобществления содержания детей, следует признать их отвечающими интересам ребенка. В той мере, в которой они были воплощены в советском обществе, они удовлетворяли базовые потребности каждого ребенка в образовании, охране здоровья, социальном обеспечении; позволяли наиболее способным занять достойное место в обществе независимо от материального положения родителей, воспользоваться так называемыми социальными лифтами. При повороте к рынку многие достижения предшествующего развития были утрачены. Современное состояние дел в этой сфере для многих категорий российских детей нельзя признать благополучным.

В качестве примера ухудшения положения детей можно привести данные о состоянии обеспеченности детей услугами детских дошкольных учреждений и летним отдыхом.

В укрупненном виде помощь семье в содержании детей на настоящем этапе развития российского общества можно охарактеризовать следующим образом.

Помощь, оказываемая в виде услуг, выражается:

1) в обслуживании детей детскими дошкольными учреждениями, школами-интернатами, санаторно-лесными школами, оздоровительными лагерями;

2) в присмотре за детьми со стороны школы в течение обычного школьного дня;

3) в обеспечении их питанием во время пребывания в школах и школьных группах продленного дня.

Помощь семье в содержании несовершеннолетних выражается: в обеспечении их различными видами социальных пособий; в обеспечении детей пенсией по случаю потери кормильца, а детей-инвалидов - социальной пенсией; в льготах по налогам рабочих и служащих, имеющих детей; в субсидиях.

Социальное обеспечение детей, воспитываемых в семье, осуществляется прежде всего в виде государственных (социальных) пособий различных видов и назначения, а именно:

- пособия по беременности и родам; единовременное пособие - женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие - беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву;

- единовременные пособия при рождении ребенка или при передаче ребенка на воспитание в семью;

- ежемесячное пособие - по уходу за ребенком;

- ежемесячное пособие - на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву;

- ежемесячное пособие на ребенка.

Лучшие условия обеспечения некоторыми пособиями установлены для лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию. Необходимость социального страхования связана в первую очередь с риском временной утраты заработка (иных аналогичных выплат) по социально значимым причинам, признанным законодателем. Кроме того, это может быть также недостаточность текущего заработка для повышенных разовых расходов, требуемых, в частности, при рождении ребенка.

Страховыми случаями по обязательному социальному страхованию, в частности, признаются:

- рождение ребенка;

- уход за ребенком до достижения им возраста полутора лет.

Страховым случаем является также временная нетрудоспособность застрахованного лица вследствие заболевания или травмы, а также следующие случаи, касающиеся лиц с семейными обязанностями:

- утрата трудоспособности в связи с операцией по искусственному прерыванию беременности или осуществлением экстракорпорального оплодотворения;

- необходимость осуществления ухода за больным членом семьи;

- карантин застрахованного лица, а также карантин ребенка в возрасте до 7 лет, посещающего дошкольное образовательное учреждение, или другого члена семьи, признанного в установленном порядке недееспособным.

Перечисленным страховым случаям соответствует страховое обеспечение в виде пособий по временной нетрудоспособности либо в связи с материнством.

Большую роль в социальном обеспечении детей играет ежемесячное пособие по уходу за ребенком, установленное в настоящее время для всех категорий граждан.

Федеральный законодатель устанавливает и иные социальные выплаты на детей или семьям с детьми, такие как: единовременное пособие семьям с детьми граждан, получивших свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании их беженцами; единовременное пособие семьям с детьми граждан, получивших свидетельство о регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами; единовременное пособие семьям с детьми граждан, погибших при участии в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом; единовременное пособие семье с детьми гражданина, умершего вследствие поствакцинального осложнения; единовременная и ежемесячная страховые выплаты семье с детьми умерших граждан, подлежавших обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; социальное пособие малообеспеченным семьям с детьми, предоставляемое в порядке государственной социальной помощи; ежемесячное пособие супругу военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, в период проживания в местностях, где они вынуждены не работать в связи с уходом за детьми по состоянию их здоровья, связанному с условиями их проживания по месту военной службы супругов; единовременное пособие семье с детьми военнослужащих или граждан, призванных на военные сборы, в случае их смерти, наступившей при исполнении обязанностей военной службы; ежемесячное пособие и ежегодное пособие на проведение летнего оздоровительного отдыха детям погибших (пропавших без вести) при выполнении служебных обязанностей военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, уголовно-исполнительной системы, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан.

В денежной форме назначаются также пенсии на детей. Каждый ребенок-инвалид вправе получить социальную пенсию без каких-либо дополнительных условий, кроме самого факта инвалидности. Дети, лишившиеся кормильца вследствие его смерти или безвестного отсутствия, обеспечиваются пенсией по случаю потери кормильца. Этот же вид пенсии может получать один из взрослых членов семьи (независимо от возраста и трудоспособности), если он не работает и занят уходом за детьми, братьями, сестрами или внуками умершего, не достигшими 14-летнего возраста.

Пенсия по случаю потери кормильца возмещает ребенку часть заработка отца и (или) матери (в некоторых случаях - других членов семьи), которая при их жизни предназначалась на содержание ребенка. Эта пенсия также обеспечивает возможность индивидуального ухода за ним другого родителя (в некоторых случаях - иного члена семьи).

Именно в пенсионном законодательстве содержится теоретически важное положение о том, что один из членов семьи, который не работает в связи с уходом за ребенком, в целях пенсионного обеспечения считается нетрудоспособным (т.е. не могущим работать вне дома, совмещать уход за ребенком с оплачиваемой работой), что дает ему право на пенсию по случаю потери кормильца по этому основанию.

Таким образом, среди благ социального обеспечения есть выплата, специально предназначенная для предоставления средств существования взрослому члену семьи, занимающемуся воспитанием ребенка (детей) до достижения им 14-летнего возраста. То, что в настоящее время она выплачивается лишь в виде пенсии, назначаемой при потере кормильца тому члену его семьи, которое содержало (могло содержать) застрахованное лицо, вовсе не означает, что такая выплата не нужна и не могла бы производиться неработающему члену семьи и во многих других случаях ухода за ребенком указанного возраста.

Анализ условий пенсионного обеспечения детей при потери кормильца, а также детей-инвалидов социальной пенсией дает основание для вывода, что это обеспечение в целом отвечает их интересам. Что касается размеров пенсий, то они требуют дополнительного исследования и обоснования необходимости их соответствия той доле заработка кормильца, которая причиталась ребенку в виде алиментов.

Отдельного внимания в свете рассматриваемого вопроса заслуживает вопрос об услугах детских дошкольных учреждений как благе социального обеспечения. Сложность выделения, характеристики и анализа благ социального обеспечения состоит в том, что многие из них имеют комплексное целевое назначение и потому относятся не только (а зачастую и не столько) к социальному обеспечению. Детские дошкольные учреждения, как уже отмечалось, реализуют право ребенка на бесплатное дошкольное образование, включая и воспитание, и в этом их непреходящая ценность. В то же время на них возлагается функция по охране здоровья воспитанников, что позволяет реализовать и это конституционное право. Но ст. 39 Конституции РФ предусматривает право каждого на социальное обеспечение для воспитания детей, что дает основание отнести услуги указанных учреждений по воспитанию детей и к благам социального обеспечения. Это тем более оправданно, что они осуществляют уход и присмотр за детьми, их содержание и тем самым высвобождают время родителей для трудовой деятельности, а за счет частичной оплаты их услуг по содержанию детей уменьшаются соответствующие расходы семьи.

Тем не менее проблема обеспечения детей услугами дошкольных учреждений остается острой.

В определенной степени помогают решать данную проблему семейные детские сады, который организуются в целях: поддержки многодетных семей; предоставления многодетным родителям возможности трудоустройства, не прерывая процесса воспитания детей; развития новых форм дошкольного образования с реализацией на практике индивидуального подхода в воспитании ребенка; расширения форм дошкольного образования для детей с проблемами в здоровье и развитии.

Окружные управления образования оказывают методическую и консультативную помощь в организации деятельности семейного детского сада. Занятия с детьми и другие виды деятельности в семейном детском саду могут проводиться как в здании учреждения, так и в домашних условиях.

2.2 Социальная защита несовершеннолетних из многодетных семей

Многодетные семьи во многом испытывают те же проблемы, что и другие семьи, имеющие детей. В то же время к общим проблемам добавляются и специфические, связанные с наличием большего по сравнению с обычными семьями числа детей, которые усугубляются, если многодетная семья неполная либо в ней имеются дети-инвалиды. Необходимость особого социального обеспечения многодетных семей обусловлена не только тем, что многодетные родители несут повышенную нагрузку по содержанию и воспитанию детей, уходу и присмотру за ними, но и располагают из-за этого меньшими возможностями для получения средств существования за счет оплачиваемой работы вне дома.

Понятие многодетности не остается неизменным. Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", принятым в целях проведения целенаправленной и адресной политики в условиях либерализации цен, субъектам РФ было предложено с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке. Согласно региональному законодательству многодетной именуется семья, имеющая трех и более детей в возрасте до 16 (18) лет. Следовательно, если в такой семье со временем остаются несовершеннолетними лишь двое детей, она утрачивает статус многодетной. Таким образом, в настоящее время в России для признания семьи многодетной достаточно трех детей, хотя совсем недавно советские и российские демографы различали мало-, средне- и многодетные семьи.

В России многодетность - явление редкое, если не сказать уникальное. Из всех семей с детьми 65,2% составляют однодетные (70% - в городах и 52,2% - в сельской местности), а многодетные лишь 6,6%. В многодетных семьях воспитывается 15,7% всех детей (10,6% - в городах и 16,8% - в сельской местности). При этом в структуре российской многодетности - 75% составляют семьи с тремя детьми и только 7,7% - с пятью и более.

Нередко с увеличением в семье детей растет объем предоставляемых ей благ. Такой подход представляется продуктивным и может быть поддержан, поскольку чем больше у родителей детей, тем выше их иждивенческая нагрузка и меньше шансов для удовлетворения потребностей детей.

Многочисленные исследования свидетельствуют о высоких рисках и глубине бедности многодетных семей, в том числе из-за низкого уровня экономической активности трудоспособных членов: в 31% семей есть лица трудоспособного возраста, которые не работают и не ищут работу. В значительной степени это вызвано не только необходимостью ухода за детьми, но также и отсутствием гибких форм занятости на рынке труда и высоким уровнем безработицы: 7% семей имеют в своем составе неработающих трудоспособных, которые ищут работу. По данным выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств (2010 г.), только 1,2% семей с тремя и более детьми полагали, что могут приобрести все, что считают нужным, 7,5% отмечали, что у них не хватает денег даже на еду, 34,3% испытывали трудности в приобретении одежды и при оплате коммунальных услуг, 38,4% не могли позволить себе приобретать товары длительного пользования. Выборочное обследование показало, что с увеличением размера семьи снижается пищевая и энергетическая ценность питания. В многодетных семьях преобладает углеводная система питания, т.е. более высокое по сравнению с нормами потребление хлебопродуктов и картофеля и недостаточное потребление мяса и рыбы. Невозможность удовлетворить потребности в полноценном питании сказывается на состоянии здоровья, физическом и умственном развитии детей.

Перевод регулирования социальной сферы с федерального на региональный уровень неблагоприятно сказывается на материальном положении многодетных семей. Так, с 2005 г. в развитие ч. 1 ст. 38 и п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ социальная поддержка многодетных семей была передана в ведение субъектов РФ, подавляющее большинство которых приняло в 2004 - 2009 гг. свои законы, реализующие рекомендации вышеназванного Указа Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 в части перечня предоставляемых им льгот. Дублируя положения Указа, региональные нормативные правовые акты предусматривают, как правило, следующие меры:

- скидку в размере не ниже 30% установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, - от стоимости приобретаемого топлива;

- бесплатную выдачу лекарств (по рецептам врачей) для детей в возрасте до шести лет;

- бесплатный проезд учащихся общеобразовательных школ на внутригородском транспорте и в автобусах пригородных и внутрирайонных линий;

- первоочередной прием детей в дошкольные учреждения;

- бесплатные завтраки и обеды для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений;

- бесплатное обеспечение школьной формой (заменяющим ее комплектом одежды), а также спортивной формой на период обучения в общеобразовательной школе;

- бесплатное посещение музеев, парков, выставок (один день в месяц);

- необходимую помощь родителям, желающим организовать крестьянские (фермерские) хозяйства, малые предприятия и другие коммерческие структуры, выделение для этих целей земельных участков, а также предоставление льгот по взиманию земельного налога и арендной платы; предоставление безвозмездной материальной помощи либо беспроцентных ссуд для возмещения расходов на развитие крестьянского (фермерского) хозяйства;

- обеспечение первоочередного выделения садово-огородных участков;

- содействие в предоставлении льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья;

- учет необходимости трудоустройства многодетных родителей при разработке региональных программ занятости, возможности их работы на условиях применения гибких форм труда;

- организация обучения и переобучения многодетных родителей с учетом потребностей экономики региона.

Несмотря на широкий спектр предусмотренных Указом льгот, меры государственной помощи многодетным семьям, как обоснованно пишет В.Н. Герасимов, нельзя считать адекватными. Относительно реализации немонетарных льгот рекомендательного характера вообще говорить не приходится. Все, что обещано государством, но записано в виде формулировок "помощь в выделении" и "содействие в предоставлении", на практике не срабатывает, поэтому предоставление беспроцентных ссуд, льготных кредитов и т.п. фактически не происходит. Более половины льгот существует только на бумаге и поставлено в прямую зависимость от состояния платежеспособности бюджетов субъектов РФ. Такое положение вещей не позволяет в надлежащей мере реализовать права детей из многодетных семей на приемлемые условия содержания, воспитания и всестороннего развития.

Наиболее массовым видом социальной поддержки бедных семей является ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до 16 (18) лет. С 1 января 2005 г. ст. 16 Закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" отнесла вопросы установления порядка, размеров и условий выплаты пособия к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, а финансовое обеспечение - к их расходным обязательствам. Согласно ч. 2 ст. 153 Закона № 122-ФЗ размеры и условия выплаты пособий, вновь устанавливаемые органами государственной власти субъектов РФ, не могут быть ниже размеров и условий, предоставлявшихся на федеральном уровне. Поскольку на эту дату право на пособие (назначаемое на ребенка любой очередности) зависело от доходов семьи, оно чаще предоставлялось именно многодетным семьям. При этом размер пособия был настолько низок, что по существу не влиял на уровень материальной обеспеченности детей. В докладе Минздравсоцразвития России говорилось, что практически во всех регионах ежемесячное пособие на детей из многодетных семей выплачивается в повышенном размере. Так, в Республике Карелия при базовом размере пособия, равном 162 руб., на ребенка из многодетной семьи оно составляло 1000 руб., в Тамбовской области - 110 и 300 руб., в Свердловской области - 330 и 1320 руб., в Хабаровском крае - 300 и 1000 руб. соответственно. Как видно, наблюдается произвольное определение как основного, так и повышенного размеров пособий, при том что они во всех случаях крайне незначительны и в среднем составляют примерно 7% прожиточного минимума ребенка. таким образом, на фоне общего материального неблагополучия многодетных семей крайне неэффективной выглядит и система получаемых ими государственных пособий. Они не могут рассматриваться как реальное подспорье в расходах на содержание детей.