Структура государственного механизма

40

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ 3
• 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА 5
• 1.1. Понятие государственного механизма 5
• 1.2. Принципы организации и деятельности механизма государства 8
• 2. СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА 11
• 2.1. Понятие и принципы построения органов государственной власти 11
• 2.2. Структура органов власти 17
• 2.3. Другие органы государственной власти 25
• 3. ОРГАНЫ ВЛАСТИ ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ 30
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ 39
• СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ 41

ВВЕДЕНИЕ

Механизм государства, охватывающий все государственные органы, непосредственно олицетворяет государство, представляет собой его реальное материализованное воплощение. Вне и без государственного механизма нет и быть не может государства.

Понятие «механизм государства» тесно связано с категорией «государственный аппарат». Последний принято употреблять в двух смыслах - широком и более узком. В широком смысле понятие государственного аппарата как совокупности всех государственных органов совпадает с определением механизма государства, идентично ему. В более узком смысле под государственным аппаратом понимают аппарат государственного управления. Именно в этом значении как совокупности исполнительно-распорядительных, управленческих органов используется термин «государственный аппарат» в науке административного права. В данной работе мы будем использовать понятие «государственный аппарат» в первом смысле.

Понятие механизма государства раскрывается через характерные черты или признаки, позволяющие ограничить его как от негосударственных структур в политической системе общества, так и от отдельно взятых государственных органов.

Во-первых, механизм государства - это система государственных органов, основанная на единстве принципов его организации и деятельности, закрепленных в Конституции Российской Федерации, Законе РФ « Об основах государственной службы Российской Федерации» и других федеральных законах.

Во-вторых, механизм государства характеризуется сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и группы государственных органов, их соотношением и взаимосвязями. При этом необходимо учитывать, какой системообразующий фактор структуры государственного механизма в соответствующих исторических условиях данного государства закреплен в его Конституции.

В-третьих, между государственным механизмом и функциями государства существует тесная обратная связь. Функции современного Российского государства осуществляются, получают свое реальное воплощение, обретают жизнь при помощи государственного механизма, посредством деятельности всей системы объединяемых им и взаимосвязанных между собой государственных органов.

Вместе с тем от функций государства зависит структура государственного механизма, они непосредственно влияют на возникновение, развитие и содержание деятельности тех или иных органов государства.

В-четвертых, механизм государства для обеспечения возложенных на него задач управления делами общества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнения связанных с этим государственных функций располагает необходимыми материальными средствами, так называемыми «вещественными придатками», на которые опираются в своей деятельности отдельные государственные органы и без которых не может обходиться ни одно государство.

Механизм современного Российского государства - это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей и располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства.

Цель данной курсовой работы - рассмотреть государственный механизм.

Для этого мы решим следующие задачи:

- рассмотрим понятие государственного механизма и принципы его организации и деятельности;

- рассмотрим структуру государственного механизма;

- сделаем соответствующие выводы.

Структура работ выстроена в соответствии с последовательным решением поставленных задач.

В ходе выполнения работы использовались работы следующих авторов: Шершеневич Г. Ф. «Общая теория права», Венгеров А.Б. «Теория государства и права», Марченко М.Н. «Теория государства и права» и других.

1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА

1.1. Понятие государственного механизма

Государственный механизм представляет собой систему органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции государства, достигаются стоящие перед ним на различных этапах его развития цели и задачи. Механизм является важнейшим составным элементом любого государства. С его помощью производится управление государственными и отчасти общественными делами.

По мере развития общества это управление, а вместе с ним и государственный механизм непрерывно усложняются и совершенствуются Марченко М.Н. Теория государства и права: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2005. С. 342..

Наиболее бурного развития данный процесс достиг в последние столетия. «Государственная деятельность,-- справедливо отмечалось в связи с этим в дореволюционной (до 1917 г.) российской литературе,-- начинаясь с простого, примитивного господства, развивается до большого многообразия форм, до законодательной, судебной, административном полицейской, фискальной, финансовой и культурной деятельности, чего и не предполагали даже величайшие политические мыслители древности». Недавно еще считавшиеся достаточными категории «законодательство», «суд» и «управление» уже сегодня не в состоянии исчерни и всей деятельности государства. Само управление теперь «разветвляется на множество отраслей, среди которых выделяются общественная безопасность, общественное благосостояние, пути сообщения, торговля, почты и телеграфы, общественные работы, санитарное дело, образование, защита интересов рабочих и т. д.» Цит. по: Гумилович Л. Общее учение о государстве. С. 267. .

Вместе с усиливающимся «разветвлением» управления в качественном, а чаще в количественном отношении растет и государственный механизм. Умножается число чиновников, непосредственно не производящих материальных или духовных благ, а занимающихся исключительно осуществлением власти и управления. «Человеку, изучающему структуру и работу государственных учреждений,-- не без юмора писал в связи с этим известный английский антрополог Сирил Паркинсон,-- этот экскурс покажет, что чиновники в той или иной степени подвержены размножению». Данный тезис он проиллюстрировал на примере британского адмиралтейства, число управленческого персонала в котором год от года продолжало расти, в то время как число моряков, которыми он «управлял», продолжало постепенно уменьшаться. Так, если в 1914 г., подмечал автор, на 146 тыс. моряков приходилось 3249 чиновников, то в 1928 г. на 100 тыс. моряков приходилось уже 4558 чиновников. В 1935 г. адмиралтейский штат чиновников вырос до 8118 человек, а в 1945 - до 33788 человек. Паркинсон С. Законы Паркинсона. М. Питер., 1999. С. 11.

Подобный процесс наблюдается и в настоящее время. Причем не только в одной какой-либо стране, а во многих индустриально развитых и развивающихся странах.

В основе построения и функционирования государственного механизма любой страны лежат объективные и субъективные факторы. Они предопределяют наиболее важные особенности его внутреннего строения, структуры, характера, форм и методов деятельности, в значительной мере способствуют соединению его различных составных звеньев в единую систему.

Механизм любого государства -- это не механическое соединение его органов, а их четко организованная, строго упорядоченная, целостная система. В число факторов, оказывающих решающее воздействие на функ-ционирование и постоянное развитие государственного механизма, как единой, целостной системы, входят: общность экономической основы государственных органов и организаций -- системы хозяйства и различных форм собственности на средства производства; единство политической основы и государственных органов, организаций и учреждений; наличие в некоторых странах единой официальной идеологии; наличие общих принципов построения и функционирования государственных органов -- составных частей государственного аппарата; общность конечных целей и задач, стоящих перед государственными органами и организациями.

К числу факторов, во многом предопределяющих функционирование государственного механизма как единой системы, следует отнести также те, которые связаны с обеспечением всех его звеньев едиными организационными, финансовыми, а при необходимости и принудительными средствами, общей направленностью их деятельности на проведение политической линии и выражение интересов всего общества, правящего класса или классов, отдельных социальных слоев.

Понятие государственного механизма весьма емкое и многогранное. Его недопустимо, как представляется, отождествлять с другими тесно связанными с ним, но неравнозначными по своему логическому объему и содержанию понятиями, в частности с понятием политической системы общества. Если понятием политической системы общества охватывается весь комплекс самых различных по своему характеру государственных и негосударственных органов и организаций, принимающих участие в по-литической жизни страны и в осуществлении государственной власти, то понятием государственного механизма охватывается лишь система государственных органов. Понятие политической системы общества является, таким образом, более емким, чем понятие государственного механизма.

Аналогично в научной и учебной литературе зачастую решается во-прос о соотношении понятий государственного аппарата и государственного механизма. Государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, воору-женных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат -- лишь как система государственных органов.

Наряду с данной точкой зрения имеются и другие мнения, в соответствии с которыми вполне обоснованно «государственный механизм» и «государственный аппарат» представляются как идентичные понятия. Хропанюк В. Н. Теория государства и права. М.: Проспект, 1997.С. 100--101. Государственный механизм в таких случаях нередко именуется государственным аппаратом в широком смысле слова, а система государственных органов -- аппаратом в узком смысле слова.

Независимо от того, какой смысл вкладывается в содержание государственного механизма, его важнейшими и неотъемлемыми частями неизменно выступают государственные органы. В научной и справочной литературе они тоже понимаются неодинаково. Например, в одних случаях под государственным органом имеется в виду «учреждение, выполняющее определенные задачи в той или иной области общественной жизни (например, орган здравоохранения, орган образования)» Советский энциклопедический словарь. С. 943.. В других случаях государственный орган рассматривается как составная часть, механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое. Хропанюк В. Н. Теория государства и права. М.: Проспект, 1997.С. 105. В третьих же случаях государственный орган трактуется как «определенным образом организованная группа людей, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций» Денисов С. А., Смирнов П. П. Теория государства и права: Конспект автор-ских лекций. Тюмень, 2000. С. 185. .

Имеются и другие, в той или иной мере различающиеся определения понятия государственного органа. Однако не в них сейчас дело Они отражают различные подходы к одному и тому же явлению, именуемому государственным органом, и, несомненно, имеют полное право на существование.

Важно отметить другое. А именно, что государственные органы независимо от их понимания и толкования «заполняют собой» все содержание и формируют всю структуру государственного механизма. От каждого из них, взятого в отдельности, или ото всех них вместе -- от уровня их развития, четкости определения сферы деятельности и компетенции, упорядоченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органами и организациями, входящими в качестве структурных элементе» в политическую систему общества, в значительной степени зависят уровень развития и эффективность государственного механизма.

Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного механизма, создаваемое государством для осуществления строго определенно го вида государственной деятельности. Каждый государственный орган наделен соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принуди-тельную силу государства Старилов Ю. Н. Административное право. Часть 2. Книга первая. Изд-во Воронежского университета, 2001. С. 61. .

Специфические признаки, отличающие государственные органы от негосударственных органов и организаций, следующие: а) формирование государственного органа по воле государства и осуществление им своих функций от имени государства; б) выполнение каждым государст-венным органом строго определенных, установленных в законодательном порядке видов и форм деятельности; в) наличие у каждого государст-венного органа юридически закрепленных организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, оп-ределяющего его место и роль в государственном аппарате, а также порядка его взаимоотношений с другими государственными органами и организациями; г) наделение государственного органа полномочиями государственно-властного характера.

Наличие государственно-властных полномочий -- наиболее су-щественный признак государственного органа. В совокупности с други-ми этот признак позволяет провести достаточно четкое различие между государственными органами, с одной стороны, и государственными орга-низациями (предприятиями и учреждениями), а также негосударственны-ми органами и организациями -- с другой.

Государственно-властные полномочия практически выражаются в из-дании государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных актов, в осуществлении ими наблюдения за строгим и неуклонным соблюдением требований, содержа-щихся в данных актах, в обеспечении и защите этих требований от нару-шения путем применения мер воспитания, убеждения, разъяснения и по-ощрения, а в необходимых случаях и мер государственного принуждения.

В состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными исполнителями возложенных на него полномочий, и лица, технически обеспечивающие выполнение его функций и полно-мочий. В его составе есть также особый технический аппарат, особые материально-технические средства («материальные придатки» государст-венной власти). К нему примыкают различные находящиеся в его веде-нии и управлении организации и учреждения.

Будучи составными частями государственного механизма, органы лю-бого государства различаются порядком образования, видами выполняе-мой ими государственной деятельности, характером и объемом компе-тенции, особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и методами осуществления ими государственных функций.

1.2. Принципы организации и деятельности механизма государства

Принципы организации и деятельности механизма государства подразделяются на общие принципы, относящиеся к механизму государства в целом, и на частные принципы, действие которых распространяется лишь на некоторые звенья государственного механизма, отдельные органы или группы органов.

В качестве примера частного принципа можно сослаться на предусмотренный Конституцией РФ и федеральными процессуальными законами принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, на закрепленный в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» принцип организации и деятельности прокуратуры РФ, согласно которому органы прокуратуры осуществляют полномочия в строгом соответствии с действующими на территории России законами, независимо от федеральных органов государственной власти.

Общие принципы, в свою очередь, принято делить на две группы. Иванников И. А. Теория госу-дарства и права. Ростов-на-Дону, 2001. С. 311.

К первой относятся принципы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, ко второй - принципы, сформулированные в Федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и иных федеральных законах.

Первая группа охватывает конституционно закрепленные принципы организации и деятельности механизма государства: народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность.

Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, республиканской форме правления, при которых носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации - многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть по различным каналам, в том числе и непосредственно (выбор президента и представительных органов государственной власти) или через органы местного самоуправления. Однако главное место в ряду средств осуществления власти народа Российской Федерации занимает механизм государства в лице объединяемых им органов.

Принцип гуманизма в формировании и деятельности механизма Российского государства зиждется на том понимании, что оно - социальное государство, политика которого направлена на удовлетворение благосостояния человека и общества.

Принцип разделения властей, согласно которому государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, предусматривает самостоятельность органов, относящихся к различным ветвям власти, их способность обеспечить механизм сдержек и противовесов в отношении друг друга с тем, чтобы предотвратить чрезмерное усиление и возвышение над другими какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти, установления диктатуры.

Принцип федерализма в формировании и деятельности государственного механизма определяется тем, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов, каковыми республики, края, области, города федерального значения, автономные области и округа.

Принцип законности заключается во всеобщности требования соблюдать и исполнять законы.

Рассмотренные общие конституционные принципы организации и деятельности механизма государства получают свое подкрепление, развитие и конкретизацию во второй группе принципов, закрепляемых в федеральных законах. Комплексное выражение эта группа получила в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Наряду с подтверждением конституционного принципа разделения законодательной, исполнительной, и судебной власти, в этом нормативно-правовом акте сформулированы следующие принципы.

верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

обязанность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и на основе законодательства Российской Федерации;

профессионализм и компетентность госслужащих;

гласность в осуществлении государственной службы;

ответственность служащих за принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства;

и некоторые другие.

2. СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА

2.1. Понятие и принципы построения органов государственной власти

Одно из главнейших предназначений Конституции РФ состоит в организации системы органов государственной власти, через которую государство осуществляет свои функции. Эта система включает в себя не только органы государственной власти, через которые осуществляются властные полномочия и наличие которых определено Конституцией, но и большое число других органов и учреждений, построенных по вертикали и горизонтали, отражающих различную степень соподчиненности. Совокупность этих органов и учреждений составляет государственный механизм, который должен действовать как единая и эффективная система властвования.

Органы государственной власти - важнейшая часть этого механизма, выравнивающие, в первую очередь, организаторскую роль государства в обществе. Поэтому орган государственной власти имеет такие задачи и собственные полномочия, которые соответствуют функциям государства.

Орган государственной власти создается только государством и действует от имени государства. Только государство устанавливает порядок организации и функционирования этих органов, наделяет их кругом конкретных полномочий, за который они не должны выходить, устанавливает их права и обязанности и объем ответственности в случае их нарушения.

Каждый орган государственной власти имеет свою особую структуру и объем полномочий, которые отличают его от других органов государственной власти, но все они вместе выступают как единое целое, как единая государственная власть, осуществляющая функции государства. Таким образом, орган государственной власти - это составная, относительно обособленная и самостоятельная часть государственного механизма, которая участвует в осуществлении функций государства, действует от имени государства и по его поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет установленную государством структуру и компетенцию и применяет присущие ей организационно-правовые формы деятельности.

Орган государственной власти для реализации задач и функций государственной власти Российской Федерации наделяется государством определенными правовыми и материально-финансовыми средствами.

Конституционно-правовой статус органа государственной власти характеризуется рядом основных черт, которые отличают его от множества других органов, организаций, учреждений, которые могут входить в механизм государственной власти, но органами государственной власти не являются. Прежде всего, орган государственной власти устанавливается только государством и в особом порядке. Он создается в соответствии с нормами Конституции, законами или другими нормативными правовыми актами. Это означает, что вне установленного порядка образования органа государственной власти, он не может быть создан и функционировать. Конституция РФ прямо гарантирует этот принцип, определяя в ст. 3 (ч. 4), что никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Конституция определяет способ и порядок образования органов государственной власти. На федеральном уровне государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ. Эти органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой Конституции РФ. Вместе с тем, Конституция устанавливает, что образование этих органов должно осуществляться в соответствии со специально принятыми законами, поскольку в Конституции невозможно предусмотреть все детали и особенности формирования и функционирования органов государственной власти. Через соответствующие конституции, уставы и законы образуются органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Президент РФ и Государственная Дума, например, избираются непосредственно гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, а судьи Конституционного Суда, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания РФ, как и Генеральный прокурор РФ. Председатель Правительства РФ назначается по представлению Президента Государственной Думой; члены Правительства назначаются Президентом по представлению Председателя Правительства РФ. В создании органа могут участвовать не один, а несколько органов государственной власти. Так, например, Конституция РФ предусматривает, что половину состава аудиторов счетной палаты и ее председателя назначает Государственная Дума, а вторую половину состава аудиторов и заместителя председателя Счетной палаты назначает Совет Федерации.

Органы государственной власти могут быть созданы, преобразованы или ликвидированы не только законами, но и подзаконными актами, например, указами Президента РФ или главы исполнительной власти субъекта РФ. Это касается, прежде всего, структуры и полномочий органов исполнительной власти.
Для органа государственной власти характерно то, что он создается для осуществления задач государственной власти, осуществления деятельности российского государства. Так, например, Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации, Президент является главой государства, а Правительство осуществляет исполнительные функции. Задачи и функции органов государственной власти субъектов РФ определяются их Конституциями, уставами и другими законодательными актами.
Признаком органа государственной власти являются его властные полномочия. Это означает, что его решения носят общеобязательный характер, и для их осуществления при необходимости может быть использовано государственное принуждение. Органы государственной власти издают нормативные правовые акты, которыми устанавливается порядок использования гражданами, общественными организациями и должностными лицами своих прав и выполнение обязанностей и регулирование отношения между государством и гражданином в установленной сфере государственной жизни.

Государственный орган имеет определенные права, которые выступают для него и в качестве обязанностей, имеет четко установленную сферу применения этих прав, пределы их территориального использования. Установлено это для того, чтобы орган государственной власти не выходил за рамки своей компетенции и не присваивал себе полномочий других органов государственной власти.

Обычно объем компетенции органа государственной власти устанавливается при его создании нормативными правовыми актами - законами, указами, положениями и т.д., которые впоследствии законным порядком могут быть изменены или дополнены. Орган государственной власти обладает самостоятельной компетенцией, чего, как правило, лишены его внутренние подразделения и в силу чего они не могут рассматриваться как самостоятельные государственные органы.

Для органа государственной власти характерен особый, как правило, установленный Конституцией порядок его деятельности. Он более детально регламентирован в отношении Государственной Думы, Совета Федерации и судебных органов, причем последние действуют в рамках уголовного и гражданского судопроизводства, и менее четко - в отношении Президента, Правительства и других органов исполнительной власти, порядок деятельности которых устанавливается специальными конституционными законами.

Характерным признаком органа государственной власти является установленная в правовых формах его структура, внутренняя организация данного органа, обычно закрепляемая Конституциями, уставами, законами, другими нормативными правовыми актами. Внутренняя структура органа государственной власти зависит от модификаций, объема компетенции, правового статуса. Она может быть очень простоя (прокурор субъекта Федерации) или сложной (двухпалатная структура Федерального Собрания РФ).

Органы государственной власти могут состоять из выборных депутатов или назначенных в установленном законом порядке государственных служащих, осуществляющих от имени государства определенные властные полномочия. Орган государственной власти может быть представлен и в лице одного человека. Это, например, Президент РФ, президенты республик в составе Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека. Эти должностные лица действуют в силу конституционных норм или на основе закона и несут ответственность только перед теми, кто их избрал или назначил.

В зависимости от порядка принятия властных решений органы государственной власти могут основываться на принципах единоначалия (Президент, министерство) или на принципах коллегиальности (Правительство РФ). Наряду с органами государственной власти, Конституция закрепляет создание и функционирование органов местного самоуправления, которые в соответствии с Конституцией не входят в систему органов государственной власти. Эти органы обладают особым правовым статусом, но для них также характерны основные признаки органа государственной власти - установленный законом порядок создания, структуры и функционирования этих органов, их властные полномочия.

Местное самоуправление - это не государственная власть, но оно не может функционировать без соответствующих органов, наделенных своей компетенцией, объемом ответственности, правом прибегать к принуждению для обеспечения реализации своих властных полномочий и т.д. Особенностью органов местного самоуправления является то, что они формируются населением определенной территориальной единицы, прямо не подчинены органам государственной власти РФ или ее субъектов и занимаются, в основном, делами, имеющими местное значение.

Система органов государственной власти Российской Федерации строится на определенных принципах, которые в совокупности позволяют государственному механизму осуществлять свои функции. Прежде всего, органы государственной власти действуют на принципе суверенитета государственной власти, т.е. ее полной независимости внутри страны и на международной арене. Суверенитет государственной власти основывается на принципе суверенитета народа и осуществляется в форме прямой (непосредственной) и представительной демократии.

Другим важнейшим принципом системы органов государственной власти является принцип единства системы государственных органов. Это означает, что вся система органов государственной власти должна действовать как единый организм в рамках единого суверенного государства. При этом Президент как глава государства координирует функциональную деятельность органов государственной власти на федеральном уровне. Но не все органы государственной власти субъектов РФ образуют единую построенную на иерархической основе структуру с органами государственной власти Российской Федерации. Конституция РФ предусматривает в определенных пределах установление такой системы для судебных и исполнительных органов государственной власти. Но такая система, построенная на иерархической основе, совершенно исключена для органов законодательной власти, которые действуют на основе полной самостоятельности, и решения которых не могут быть отменены или изменены соответствующим общефедеральным органом законодательной власти РФ. А такие органы государственной власти, например, как прокуратура, не могут в смысле полной самостоятельности быть разделены на органы общефедеральные и субъектов Федерации, имея в виду полную самостоятельность последних, так как система прокуратуры строится на основе строгой централизации и подчиненности нижестоящего прокурора вышестоящему, а всей системы прокуратуры - Генеральному прокурору РФ.

Важнейшим принципом системы государственных органов Российской Федерации является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Как уже отмечалось, Конституция РФ определяет компетенцию самой Федерации и совместную компетенцию Федерации и ее субъектов. Так называемые "остаточные" полномочия входят в предмет ведения исключительно субъектов Федерации и в данном случае субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Однако, в вопросах распределения компетенции между самой Федерацией и ее субъектами остается много нерешенных проблем. В частности, нет четкого распределения полномочий в системе органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, распределения полномочий в других областях государственной жизни.

Важнейший принцип системы органов государственной власти - принцип выборности. Этот принцип распространяется на формирование высших представительных органов Российской Федерации и ее субъектов - Президента РФ, Президентов и других высших должностных лиц субъектов Федерации. С принципом выборности ряда органов государственной власти тесно связан и принцип участия граждан в формировании и деятельности органов государственной власти. Граждане участвуют, прежде всего, в выборах представительных органов государственной власти и в выборах органов местного самоуправления. Кроме того, законодательством субъектов Федерации может быть установлено формирование и других государственных органов. Следует отметить, что деятельность граждан в органах государственной власти оформляется как государственная служба со всеми присущими ей обязанностями, требованиями и привилегиями. Работать в органах государственной власти могут только граждане РФ. Ни министры, ни лица без гражданства не могут принимать участие в государственной службе, которая, помимо прочего, строится на принципах профессионализма.

Принципом деятельности системы государственных органов является право граждан обжаловать в вышестоящий государственный орган или в суд неправомерные действия или бездействие органов государственной власти. Это конституционное право граждан на обжалование действий органов государственной власти и должностных лиц нацелено на усиление правомерности и эффективности деятельности органов государственной власти, защиты конституционных прав граждан и охраны конституционного строя РФ.

Еще один принцип системы органов государственной власти - принцип гласности и открытости в порядке формирования и деятельности этих органов. Этот принцип предполагает широкое освещение деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации, периодическую информацию широких слоев населения о работе этих органов, проблемах, стоящих перед ними. Принцип гласности предполагает более тесное взаимодействие органов государственной власти с населением, контроль общественности за порядком формирования и деятельности органов государственной власти. И наконец, важно выделить принцип разделения властей, на котором строится система органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах. В соответствии с этим принципом органы государственной власти РФ делятся на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые соответственно осуществляют основные функции государственной власти (правотворческую, исполнительно-распорядительную и правоохранительную). Эти органы образуют основу конституционной системы органов российского государства. При этом предполагается, что три ветви власти должны взаимно дополнять друг друга, взаимно контролировать и сдерживать друг друга по классической схеме системы "сдержек и противовесов", отработанной мировым конституционным опытом. Принцип разделения властей предполагает и влияние на каждую из них со стороны прокуратуры, которая должна принимать меры к устранению нарушения законов, от какого бы органа государственной власти, его структурного подразделения или должностного лица они ни исходили. Важнейшая роль в деле защиты конституционных прав и свобод российских граждан от возможного произвола со стороны органов государственной власти должна принадлежать Уполномоченному по правам человека РФ.

Единая система государственных органов должна быть четко и повсеместно скоординирована.

Прежде всего, эту сложную работу по координации деятельности органов государственной власти осуществляет Президент РФ как глава государства.

Конституция Российской Федерации, провозглашая принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, выводит Президента РФ за рамки этих отраслей власти, не относя его ни к одной из вышеперечисленных отраслей, хотя по тексту Конституции он провозглашается в качестве самостоятельного субъекта осуществления государственной власти. Это дало основание некоторым российским конституционалистам утверждать, что в России формируется отдельная самостоятельная Президентская отрасль власти или даже сверхпрезидентская Горелов А.А. Политология. М.: Флинта. 2002. С. 177.. Видимо, такая точка зрения имеет право на существование, поскольку в установленной ныне форме принцип разделения властей в Российской Федерации носит довольно ограниченный характер, в то время, как в чисто президентской республике (например, США) президент является главой исполнительной отрасли власти и несет ответственность за результаты работы кабинета министров, а в России Президент активно воздействует на законодательную отрасль власти, контролирует и фактически руководит действиями Правительства, а сам выведен из-под влияния этой системы, в том числе и из-под влияния какой-либо формы контроля со стороны органов государственной власти.

За исключением института отрешения президента от должности по обвинению в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (процедуры очень усложненной и практически неосуществимой) у Федерального Собрания и судебной власти, равно как и у избирательного корпуса, нет реальных рычагов воздействия на деятельность президента или установление ответственности за последствия этой деятельности.

Видимо, такая конституционная модель института Президентства была установлена в силу особенностей переходного периода, переживаемого Россией, и во многом была приспособлена под Президента Ельцина. Не исключено, что в дальнейшем по мере стабилизации конституционного строя в России, принцип разделения властей будет приближаться к его классической форме при установлении чисто Президентской республики.

2.2. Структура органов власти

Исходя из установленного Конституцией РФ принципа разделения властей, система органов государственной власти по функциональному принципу делится на органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы законодательной власти - Федеральное Собрание РФ в составе двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации, парламенты - законодательные и представительные органы республик в составе Российской Федерации: Государственный Совет Татарстана, Народный Хурал Бурятии, Государственное Собрание (Курултай) Башкортостана и т.д.; законодательные представительные органы других субъектов Федерации (краевые, областные, городские думы или законотворчества собрания и т.д.). Основная их функция - осуществление общефедерального или регионального законодательства, принятие законов. Все органы законодательной власти являются выборными, т.е. формируются на самой демократической основе путем всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. На общефедеральном уровне орган законодательной власти представляет население всей страны, а законодательные органы субъектов Федерации представляют население только этих субъектов.

Кроме законодательной функции, эти органы осуществляют финансово-бюджетные полномочия на соответствующем уровне, а также контроль за деятельностью исполнительных органов власти; хотя последняя функция на всех уровнях развита явно недостаточно и в большинстве случаев не имеет принципиального значения.

Законодательные органы на всех уровнях являются органами коллегиального характера, которые принимают решения большинством голосов, и решения которых носят обязательный характер. Система органов законодательной власти не является иерархически подчиненной, но это не значит, что не должно быть определенной координации законодательства субъектов Федерации и самой Федерации.

Работа депутатов в законодательных органах в подавляющем большинстве случаев осуществляется на профессиональной основе, что означает, что депутаты не могут заниматься никакой другой деятельностью или получать какие-либо дополнительные доходы, кроме зарплаты депутата. Профессионализм депутатов должен гарантировать в данном случае их независимость от любых юридических или физических лиц.

Органы исполнительной власти - это Правительство РФ, Правительства республик в ее составе, Правительства в ряде субъектов (Москва, Санкт-Петербург и другие), администрации краев, областей, автономных округов. Кроме того, к ним относятся министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти, включая их подразделения в субъектах Федерации, а также комитеты, отделы, управления и другие подразделения исполнительной власти в субъектах Федерации.

Основное назначение органов исполнительной власти - деятельность по организации исполнения Конституции, других законов и иных правовых нормативных актов, исполнение государственного бюджета, программ экономического и социального развития, а также решение различных оперативных вопросов, входящих в компетенцию органов исполнительной власти. Эти органы обладают также полномочиями распорядительного характера, т.е. могут распоряжаться материальными, финансовыми и иными ресурсами, управлять государственным имуществом и т.д.

Органы исполнительной власти подразделяются на:

- органы общей компетенции (Правительство РФ, правительство субъектов Федерации, администрации краев, областей и т.д.); и

- органы специальной компетенции, действующие по отраслевому принципу (министерства обороны, иностранных дел, комитет по рыболовству и другие).

В отличие от органов законодательной власти органы исполнительной власти РФ и ее субъектов образую единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Это означает не только координацию деятельности этих органов, но и обязательность указаний и решений федеральных исполнительных органов для исполнительных органов субъектов Федерации.

В системе органов государственной власти Правительству Российской Федерации принадлежит особое место. Конституционному положению Правительства РФ в системе органов государственной власти посвящена отдельная шестая глава Конституции. Вместе с тем, о Правительстве упоминается и в других главах Конституции. Эта особенность российской Конституции, так как во многих зарубежных демократических Конституциях о правительстве говорится очень скупо, некоторые зарубежные конституции просто упоминают о нем, другие вообще о нем умалчивают. Выделение целой главы в Конституции РФ, посвященной Правительству, прямо подчеркивает ту особую роль, которую Правительство должно играть в системе органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с принципом разделения властей Правительство РФ осуществляет только исполнительную власть. Конституция РФ относит Правительство к органам, которым предоставлено право осуществлять государственную власть, наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами. Это означает, что правительство - это орган государственной власти, который занимает свое особое место в этой системе и взаимодействует с другими субъектами государственной власти (Президентом, Федеральным Собранием, судами).

Роль Правительства регулируется помимо Конституции федеральным конституционным законом 1997 г. "О правительстве Российской Федерации", другими федеральными законами, указами Президента РФ.

Конституция РФ определяет порядок формирования Правительства РФ. Особенность его формирования определяется особой формой правления в РФ, устанавливаемой Конституцией (смешанная республика).

Правительство действует в течение срока полномочий Президента (т.е. в течение четырех лет). В соответствии с Конституцией Правительство прежнего состава слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. При этом до сформирования Правительства нового состава старое Правительство продолжает выполнять свои полномочия и прекращает их выполнение после утверждения состава нового Правительства. Возглавляет Правительство председатель, который назначается на свою должность Президентом с согласия Государственной Думы. Совет Федерации в назначении председателя Правительства не участвует. Президент обязан внести предложение о кандидатуре на пост председателя Правительства не позднее двух недель после вступления Президента в должность или после отставки Правительства прежнего состава. Государственная Дума рассматривает кандидатуру председателя Правительства в течение недели со дня получения предложения о кандидатуре. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в недельный срок должен представить Государственной Думе новую кандидатуру.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы кандидат на должность председателя Правительства представляет в Государственную Думу доклад об основных направлениях политики будущего Правительства и отвечает на вопросы депутатов. Назначение председателя Правительства проводится тайным голосованием депутатов Государственной Думы, при этом принимается специальное постановление. Если Государственная Дума трижды подряд отклоняет кандидатуру председателя Правительства, Президент в соответствии с конституцией своим указом назначает председателя Правительства, одновременно распуская Государственную Думу и назначая досрочные выборы депутатов Государственной Думы.

После назначения председателя Правительства состав Правительства далее формируется Президентом по представлению председателя Правительства без участия Государственной Думы. Это заместители председателя Правительства и федеральные министры. Все без исключения федеральные министры являются членами Правительства. Руководители других ведомств могут иметь статус члена Правительства (федерального министра), только если это предусмотрено законом или по указанию Президента.

Членам Правительства запрещено заниматься какой-либо иной оплачиваемой деятельностью в государственных, коммерческих, общественных организациях, кроме преподавательской, научной или иной творческой работой. Члены Правительства не могут быть одновременно депутатами Государственной Думы или депутатами других представительных органов.

Правительство имеет право в полном составе подать в отставку, если сочтет невозможным осуществление возложенных на него функций до окончания срока своих полномочий. Подать в отставку имеют право и отдельные члены Правительства. Отставка всего Правительства или отдельных министров принимается или отклоняется Президентом РФ. Никакого утверждения со стороны Государственной Думы такой отставки не требуется. Отставка Правительства или его отдельных членов оформляется указом Президента. Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Государственная Дума путем голосования может выразить Правительству вотум недоверия. Но это еще не означает, что Правительство тут же уйдет в отставку. Вопрос об отставке Правительства опять решает только Президент. Он может не согласиться с решением Государственной Думы об отставке Правительства, и правительство в этом случае будет продолжать осуществление своих функций. Но если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит этому же Правительству вотум недоверия, тогда Президент вынужден будет либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Государственную Думу и назначить досрочные выборы, т.е. Президент в этом случае может осуществить свое право на досрочный роспуск парламента.

Члены Правительства имеют право присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Они могут получить слово и выступить по любому обсуждаемому вопросу. В свою очередь, комитеты, комиссии палат парламента, депутаты, депутатские фракции, депутатские группы, члены Совета Федерации имеют право запроса Правительству в целом или его отдельным членам. Запрос направляется в письменном виде, Правительство обязано дать ответ в установленные сроки. По запросам Государственной Думой может быть принято специальное постановление.

Правительство в целом обладает правом законодательной инициативы, т.е. правом внесения на рассмотрение Государственной Думы законопроектов от своего имени. По ряду законопроектов (о введении или отмене налогов, государственных займах, изменении финансовых обязательств государства, предусматривающих расходы из государственного бюджета) требуется обязательное согласование (экспертиза) Правительства.

Правительство имеет своего представителя в Федеральном Собрании, который назначается и освобождается Правительством по представлению руководителя аппарата Правительства. Этот полномочный представитель Правительства.

Правительство РФ - это коллегиальный орган, основной организационной формой работы которого являются заседания, где обсуждаются и принимаются все основные решения. Процедура проведения заседаний определяется Регламентом Правительства, который утверждается самим Правительством.

В соответствии с Регламентом доклад на заседании Правительства допускается продолжительностью до 15 минут, содоклад - 10, выступление - 5, справки - 3 минуты. Кроме членов Правительства на заседании имеют право выступать специально приглашенные специалисты и эксперты. Прения прекращаются по предложению председателя Правительства, который руководит его заседаниями, а в его отсутствие - одного из его заместителей. На заседаниях Правительства может присутствовать и председательствовать по своему усмотрению Президент РФ.

Председатель Правительства организует работу Правительства, проводит его заседания, распределяет обязанности между своими заместителями. Председатель Правительства представляет Правительство в международных отношениях. Для оперативного управления формируется постоянный орган Правительства - его Президиум, в состав которого входит председатель Правительства, все его заместители, руководитель аппарата Правительства. Кроме того, в состав Президиума могут быть включены по предложению председателя Правительства и отдельные федеральные министры. Обычно это министр финансов, торговли и экономического развития, иностранных дел, обороны, внутренних дел и некоторые другие. Президиум Правительства может оперативно рассматривать и решать текущие вопросы деятельности Правительства, осуществлять контроль за выполнением принятых Правительством решений.

Заседания Президиума проводятся по мере необходимости и решения принимаются большинством голосов от общего числа членов Правительства. Решения Президиума не должны противоречить решениям всего Правительства. В случае необходимости правительство может отменить любое решение своего Президиума. Аппарат Правительства взаимодействует с администрацией Президента. Аппарат Правительства разрабатывает правительственные документы, докладывает председателю Правительства или его заместителям содержание документов, полученных от центральных органов исполнительной власти, от субъектов Федерации, от других органов государственной власти, от предприятий, учреждений и т.д; готовит по ним аналитические справки, осуществляет подготовку заседаний Правительства и его Президиума.