Оценка эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Российская академия народного хозяйства и государственной службы ПРИ Президенте Российской Федерации»

Факультет (институт) Институт государственной службы и управления персоналом

Специальность Государственное и муниципальное управление

Специализация Государственная служба и кадровая политика

Кафедра государственной службы и кадровой политики

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему: «Оценка эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти»

Автор работы:

студент 5 курса

заочной формы обучения

Баринов

Руководитель работы:

к.с.н., доцент

Прибыткова Л.В.

Москва 2012 г.

Содержание

Введение

1. Теоретико-методологические основы оценки эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти

2. Менеджеризм как новая парадигма эффективного управления

3. Оценка эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти как инструмент повышения качества выполнения государственных функций

4. Влияние кадровых технологий на эффективность деятельности органов государственной и муниципальной власти

Заключение

Список используемой литературы и источников

Введение

Актуальность проблемы исследования. В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов власти всех уровней, с качеством оказываемых ими услуг в контексте развития гражданского общества. Реформирование российской государственности актуализирует проблему становления адекватной системы государственного управления, определения параметров, способствующих повышению эффективности деятельности органов власти всех уровней.

На современном этапе для государственного управления в России характерны концептуальная неопределенность модели, правовая и кадровая автаркизация, отсутствие систематизированного законодательства в сфере управления, огромное количество подзаконных нормативных актов, инструкций, приказов, разъяснений. Нечеткость в определении функций и регламентации деятельности органов государственной и муниципальной власти и служащих в сочетании с недостаточной прозрачностью их деятельности, низкой эффективностью порождают недоверие граждан к властным структурам, декларируемый принцип ответственности управленческого аппарата перед обществом на практике остается формальным. В результате существующий управленческий аппарат не только не соответствует новым принципам и задачам государственного управления, но зачастую тормозит преобразования, оставаясь в целом системой консервативной, чрезмерно иерархичной и закрытой.

В условиях неравновесности системы государственного и муниципального управления особую актуальность приобретают проблемы разработки технологий изучения ее как определенной социальной реальности, требуется дальнейшее концептуальное осмысление стратегии развития. При этом особое внимание должно быть сконцентрировано на обеспечении открытости, умении вести конструктивный диалог власти с обществом, что во многом позволит разрушить стену взаимного отчуждения.

Совершенствование государственного и муниципального управления, проведение административной реформы неотрывно связано с повышением транспарентности органов власти, которая должна рассматриваться как необходимый фактор повышения их социальной эффективности и способности к необходимым изменениям. Реформирование государственного и муниципального управления неразрывно связано с всесторонним рассмотрением сложного и противоречивого процесса трансформации социально-экономических отношений, анализом теоретико-методологических основ, выявлением доминирующих тенденций и перспектив развития современного российского общества. В связи с этим стратегия реформирования определяется не только собственной логикой ее развития, но и состоянием общественного организма в целом и теми условиями, в которых власть функционирует, включая исторически укоренившиеся взгляды и представления о власти отдельных граждан и населения в целом.

В целях достижения стабильности в обществе необходимо акцентировать внимание на всестороннем анализе состояния и эффективности органов власти, факторов формирования условий, обеспечивающих доверие граждан к институтам государства. Назрела объективная необходимость разработки эффективных моделей и адекватных механизмов превращения системы государственного управления в открытую систему, взаимодействующую с гражданами и их объединениями, отзывчивую к нуждам и запросам населения. В связи с этим актуальность темы определяется также необходимостью перехода российских органов власти в управлении от традиционных образцов реагирования к эффективному принятию решений, оптимизации управленческих структур, улучшения управленческого стиля. Таким образом, актуальность исследования обусловлена необходимостью научного анализа процессов становления и развития системы государственного управления Российской Федерации на современном этапе, осмысления сути происходящих перемен и потребностью в научно-обоснованных рекомендациях по реформированию деятельности органов власти в целях повышения их эффективности.

Степень научной разработанности проблемы исследования характеризуют труды и исследования разной тематической направленности. В условиях стремительных изменений во всех сферах общественной жизни, роста коммуникаций и взаимозависимостей в управлении принципиальную важность приобретает реализация инноваций в системе управления, изменение принципов организации и функционирования органов власти.

Для нашего исследования представляют интерес работы, посвященные исследованию проблем эффективности, где наряду с традиционными экономическими критериями оценки деятельности организаций, основанными на измерении эффективности через соотношение «результаты-затраты-ресурсы», на первый план выходят такие показатели как социальная прибыль, интеллектуальный капитал.

Проблемы легитимации власти и повышения эффективности органов власти и управления, способов ее оценки рассматриваются в работах М.Н. Афанасьева, В.Г. Игнатов, И. Котелевской, А.Кочеткова, М. Маркова, Ю. Олешук, Т.В. Погореловой, А.И. Соловьева и др.

Истоки и сущность негативных проявлений в органах власти, причины бюрократизации и коррупции, факторы и перспективы борьбы с ними в условиях административной реформы современной России рассматриваются в работах В.В. Бакушева, В.Н. Барышева, Л.Г. Бызова, А.В. Волковой, В.С. Комарова, В.С. Кота, А.В. Оболонского, Г.В. Пушкаревой, В.Л. Романова, В.Г. Смолькова, Л.В. Сморгунова.

Объект исследования - управленческая деятельность органов государственной и муниципальной власти.

Предмет исследования - оценка эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти.

Цель исследования - комплексный анализ эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти.

Для реализации поставленной цели необходимо достижение следующих исследовательских задач:

- рассмотреть теоретико-методологические основы оценки эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти;

- раскрыть менеджеризм как новую парадигму эффективного управления;

- представить оценку эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти как инструмент повышения качества выполнения государственных функций;

- определить влияние кадровых технологий на эффективность деятельности органов государственной и муниципальной власти.

Структура курсовой работы включает введение, три главы, заключение, список используемых источников и литературы.

1. Теоретико-методологические основы оценки эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти

Объективные потребности в изменении системы государственного управления актуализируют проблемы повышения эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти и разработки технологий оценки деятельности как органов власти в целом, так и профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих. муниципальный власть менеджеризм государственный

На современном этапе отсутвует единый подход к определению сущности эффективности деятельности и ее оценке, существуют различные концептуальные модели, что создает серьезные проблемы при анализе данного феномена. Разработке единой теории эффективности государственного управления мешает отсутствие связей между теоретическими и методологическими направлениями. В то же время многообразие терминологии, используемой исследователями, затрудняет взаимодействие между различными научными областями.

Определим значение понятий «эффективность» и «результативность», а также проанализируем спектр значений дефиниции «критерий».

В «Советском энциклопедическом словаре» дается следующее определение данному термину: «Критерий - средство для суждения, признак, на основании которого производится оценка, определение или классификация чего-либо; мерило оценки». Советский энциклопедический словарь /Под ред. А.М. Прохорова. - М., 1982.

У С.И. Ожегова находим значение слова «мерило», которое рассматривается как «признак, на основании которого можно произвести измерение, оценку, сравнение чего-нибудь (мерило художественности)». Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов /Под ред. Н.Ю. Шведовой. - М., 1988.

Словарь иностранных слов трактует критерий (от греческого) как «существенный отличительный признак, на основании которого производится оценка чего-либо». Словарь иностранных слов / Под ред. В.В Иванова. - М., 1994.

На первый взгляд определения иностранного слова «критерий» и русского слова «мерило» схожи, но в то же время они дополняют друг друга. Неслучайно определение понятия критерия дается через понятие «мерило». Поэтому, можно сказать, что эффективность и результативность - критерии оценки или признаки (мерила) на основании которых можно произвести оценку государственных органов и государственной службы как социальной организации.

Но, в свою очередь, у эффективности и результативности также есть критерии, с помощью которых их можно измерять, а также оценивать и сравнивать получаемые при этом показатели.

В управленческом аспекте как показатель соответствия достигнутых результатов поставленным целям организации рассматривается дефиниция «результативность». Она позволяет выявить имеющиеся отклонения и своевременно сделать корректировку задаваемого курса. Кроме того, результативность является индикатором, отражающим конечный выход организации.

Результативность сопоставляет результат деятельности с продуктом деятельности. Оценка результативности управленческой деятельности государственных и местных органов управления. Материалы межрегиональной научно-практической конференции 24-25 апреля 1996 г. / Под ред. Б.И Шумратова. - Саратов, 1996. Результативность характеризует в эффективности работы организации позицию граждан и их социальных институтов, которые оценивают эффективность организации потребляемыми продуктами ее деятельности. Следовательно, результативность отражает не только качество функционирования организационной системы, но и важнейшие ценности, отраженные в потребностях населения и его институтов.

Результативность профессиональной деятельности - это наличие позитивных и негативных (в том числе непредвиденных) изменений в предмете труда под влиянием данной деятельности. Эффективность профессиональной деятельности - это соответствие результата деятельности поставленным целям; эффективность - это достижение запланированных положительных результатов.

А.К. Маркова рассматривает эффективность как соответствие полученного результата поставленным целям и задачам и отмечает, что эффективность «определяют либо количеством затрат, необходимых для получения определенного результата, либо результатом, полученным при определенных затратах». Согласно данной точки зрения, различают предметные показатели эффективности труда, которые «чаще характеризуют результат труда», и психологические, личностные, которые «обычно относятся к процессу труда; вместе с тем при оценке результата учитывается и психологическая цена усилии человека».

Оптимальность профессиональной деятельности - достижение наилучшего результата в данных условиях при минимальных затратах времени и усилий участников. Профессиональную деятельность в целом мы рассматриваем как активность человека, направленную на получение какого-либо социально-значимого результата. Для управленца это деятельность по производству социальных услуг, то есть она направлена на оптимизацию различного рода процессов и подразумевает несколько видов реальной деятельности (аналитическую, координирующую и пр.), что требует от человека соответствующих профессиональных знаний и умений, профессионально-важных качеств личности, высокой степени профессиональной компетентности и высоких уровней профессионализма. Иными словами, профессионализм является основной значимой характеристикой каждого государственного служащего и основополагающим критерием оценки.

Большие методологические возможности для оценки результативности содержит разработка организации как идеально-типического конструкта. Фокина Т.П. Теоретический образ организации // Теория организаций и организационное проектирование. - Саратов, 1997.

Организация как идеально-типический конструкт может служить эталоном, позволяющим достаточно достоверно оценить «хороша» ли органограмма данной организации или «плоха».

В рамках проводимого исследования обозначим особенности использования критерия эффективности в анализе социальной организации. По мнению британских исследователей, «эффективной (продуктивной, рентабельной) программой будет такая, которая выполнена с минимальной затратой средств. Зинченко Г.П. От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании) // Полис. 1996. №1. С.163 Эффективности можно добиться, сделав минимальные затраты по сравнению с выгодой, или наоборот, с максимальной выгодой по сравнению с затратами, или то и другое с разу. Решающий фактор в этом соотношении - «процесс преобразования затрат в выгоду».

Известные немецкие авторы Й. Хентце, А. Каммел и К. Линдерт, рассматривая эффективность «как достижение цели или решение задачи с наименьшими издержками», дают достаточно дифференцированную характеристику экономической и социальной эффективности. Hentze J., Kammel., Lindert K. Personal fuhrungslehre: grundlagen, Funrtionen und Modele der Furrung. 3 Aufl. Bern, Stuttgart, Wien: Haupt, 1997. §44-45. Согласно их трактовке, экономическая эффективность означает реализацию индивидами целей организации, и, прежде всего производительности труда и рентабельности, за счет экономичного использования ограниченных ресурсов. Социальная же эффективность проявляется в степени достижения индивидуальных целей членами организации и характеризует удовлетворение их ожиданий, желаний, потребностей и интересов. Кроме того, социальная эффективность имеет два основных измерения: ориентация на работу и ориентация на отношения с другими людьми.

Учитывая различные аспекты социальных взаимодействий, характеристика общей модели эффективности должна включать следующие три параметра: реализацию задач (экономическая эффективность), восприятие труда (социальная эффективность) и партиципацию (участие индивидов в принятии решений).

В научной литературе разработан вопрос об операционализации эффективности, ее конкретных эмпирически проверяемых показателях. Так, Витте Е. выделяет пять групп таких показателей. Witte E. Effizient der Fuhrung // Kiesen A., Reber G., Wunderen R. (Hrsg). Handworterbush der Fuhnung. - Stuttgart, 1995. Р. 263-276. Первые три из них характеризуют экономическую эффективность, четвертый и пятый - социальную.

1. Эффективность результатов деятельности (общая экономическая эффективность, индикаторами измерения которой являются прибыль, рентабельность, производительность, качество удовлетворения спроса).

2. Материальная эффективность производственного процесса (индикаторы измерения: отклонения от плана, брак, рекламации, качество продукции, своевременность поставок).

3. Нематериальная эффективность производства (индикаторы измерения: точность и время решения проблемы, готовность к инновациям, определенность цели, точность и своевременность информации).

4. Установки на труд (удовлетворенность трудом, инициатива, доля потерь рабочего времени, жалобы, способность брать на себя ответственность).

5. Установки на отношения с другими индивидами (восприятие влияния, готовность к кооперации, дружба, уважение, доверие, групповая сплоченность).

Экономическая и социальная эффективность могут, как дополнять и усиливать друг друга, так и противоречить друг другу. Важная задача управления социальной организацией состоит не только в их повышении, но и в оптимизации их взаимоотношения, прежде всего на базе экономической эффективности и организационных целей.

Эффективность также можно определить как интегральную, структурированную характеристику деятельности организации, комплексно отражающую ее успешность, соответствие миссии, целям и задачам.

Все перечисленные определения эффективности опираются на ее экономическую сущность, которая поддается расчетам. При оценке эффективности органов государственной власти в целом, и государственной службы как социальной организации важно знать и качественную сторону.

С этой точки зрения интересным является подход И. Ниссена и Э. Воутилайнена к понятию «эффективность управления», которое они определяют через понятие «эффективная работа». Ниссен И., Воутилайнен Э. Время руководителя: эффективность использования. - М., 1998. В соответствии с их представлениями эффективную работу можно охарактеризовать следующим образом:

во-первых, это полезная работа. Она является важнейшей составной частью трудового процесса. Никому ненужную, бесполезную работу тоже можно выполнить эффективно, но такая работа в соответствии с данным определением не является эффективной;

во-вторых, она оказывает положительное влияние на выполнение производственных (непроизводственных) заданий каждым работником и на результаты работы его подразделения или организации в целом. Работа, не связанная с производственными (непроизводственными) планами отдельного работника и его подразделения, является неэффективной. При эффективной работе внимание уделяется конкретным результатам труда, а не тому, насколько эффективной она кажется со стороны;

в-третьих, эффективная работа является интересной и должна стимулировать и развивать работника. Необходимо постоянно стремиться к тому, чтобы привлекательность работы и ее мотивирующее влияние с годами не проходило, иначе начинают исчезать и основы для эффективного труда. Следует постоянно совершенствовать приемы работы и ее содержание для сохранения к ней интереса;

в-четвертых, эффективная работа одного работника создает предпосылки для эффективной работы других. Наша собственная эффективная работа содействует повышению эффективности работы наших коллег, что в конечном итоге сказывается самым благоприятным образом на результатах деятельности всей организации и служит основой для выражения благодарности и признания отдельным эффективно работающим членам организации;

в-пятых, эффективная работа является продуктивной, и выполняется она экономично. Продуктивность означает, что производимая продукция отвечает требованиям высокого качества и ее количество достаточное. Экономичность означает, насколько рационально используются рабочие материалы и другие средства (бережливость, экономический расчет, учет материальных средств).

Продуктивность и экономичность применительно к органам государственной власти и государственной службе имеют несколько иное значение, чем при оценке социальных организаций производственной сферы.

Продуктивность управления определяется прежде всего качеством и оптимальным количеством принимаемых решений, которые затем должны оказывать положительный эффект на объект управления, то есть на население. Экономичность государственного управления заключается в рациональном использовании необходимых организационных ресурсов (финансовых, информационных и иных). Наиболее значимым ресурсом остается время, так как главный продукт управленческой деятельности - принятое решение - должно носить оперативный и своевременный характер.

Исходя из вышеизложенного подхода, целесообразно выделить две группы параметров, по которым можно оценить эффективность органов государственной и муниципальной власти и государственной и муниципальной службы как социальной организации: первая группа параметров касается внешней оценки деятельности органов государственной и муниципальной власти и служащих и включает: полезность деятельности для населения; плановость и результативность; продуктивность и экономичность; вторая группа параметров относится к внутренней оценке организационных основ государственной и муниципальной службы. Наиболее значимы следующие параметры: наличие стимулирующих факторов, воздействующих на работников аппарата; показатели эффективности труда государственных служащих.

Таким образом, радикальные изменения условий функционирования социальных организаций (становление рыночных отношений, динамизм среды, экономический кризис, изменение идеологических ориентации, возрастание нестабильности), а также изменения условий развития самой науки обусловили поиск новых методологических принципов понимания природы организации и принципов работы с нею.

Наиболее значимым параметром, определяющим потенциал устойчивости деятельности социальной организации является эффективность. Обзор наиболее общих определений параметра организации «эффективность» показывает, что структурированность, многомерность самого понятия означает невозможность отразить вкладываемое в него содержание каким-то одномерным показателем. Поскольку эффективность деятельности определяет потенциал устойчивости, то ее можно принять за критерий устойчивости функционирования организации вместе с другими критериями при осуществлении диагностики организации, что позволяет производить оценку органов государственной и муниципальной власти и государственной и муниципальной службы как социальной организации и сравнивать получаемые при этом показатели в процессе социологического изучения и анализа.

2. Менеджеризм как новая парадигма эффективного управления

Проблема качественных изменений управления неразрывно связана с выработкой механизма согласования интересов управляемых и управляющих, которые должны получить основание в законодательстве, в общественном сознании и политической культуре государственных и муниципальных служащих, политиков и граждан. Объективные потребности общественного развития на современном этапе органично связаны с необходимостью формирования нового типа государственного и муниципального управления, выработки эффективной стратегии взаимоотношений между государством и обществом, построенных на основе диалоговых, партнерских отношений.

В настоящее время актуализируется проблема отношений, взаимозависимостей между социальными институтами. Система государственного и муниципального управления обладает тем свойством, что изменение одной из ее составляющих в той или иной мере сказывается на остальных. Неслучайно многие проблемы сопряжены с трансформацией статуса и функций органов власти, с качественно иным уровнем открытости администрации, с ее адаптацией к условиям постиндустриального, информационного общества, которое в определенной мере становится реальностью и в России Политико-административное управление / Под ред. В.С. Комаровского. и Л.В. Сморгунова. - М.: Издательство РАГС при Президенте РФ, 2004..

В последнее время эффективность власти и управления связывают с развитием менеджеристского подхода. Государственный менеджмент как новая трактовка государственного управления возник в 70-е годы прошлого века вместе с развитием школы государственной политики. Он начался с акцента на важности окружения и стратегии высших должностных лиц и заимствовал из бизнес-школ метод ситуационного анализа («case studies») как основной в исследовании управленческих процессов и обучении менеджменту. Переход от государственного управления к государственному менеджменту означает уход от традиционного институционального подхода в сторону изучения реально действующих процедур управления с использованием современных средств анализа управленческих решений и практики их реализации через конкретные программы (как государственные, так и в сфере бизнеса) См.: Политико-административные отношения. - М., 2001; Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. - М., 2004; Технологии в политике и политическом управлении. / Под ред. Анохина М.Г., Комаровского В.С., Матвеенко Ю.И. - М., 2000; Пушкарева Г.В. Политический менеджмент. - М., 2002..

Менеджеризм привлек внимание к непоследовательности и противоречивости доктрин, на основе которых строится современное административное государство. После появления этой концепции модели контроля и подотчетности, основанные на принципах иерархии и разделения внутренних и внешних функций, уже больше не принимались безоговорочно. Во многих исследованиях подчеркивается, что позитивные возможности государства определяются не его силой, а способностью создавать и поддерживать «сетевые структуры», в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему управления. Тем самым государственный менеджмент означает уход от традиционного институционального подхода в сторону изучения реально действующих процедур управления с использованием современных средств анализа управленческих решений и практики их реализации через конкретные программы. Современные исследователи государственного управления сосредоточиваются на изучении коммуникаций, связей и взаимодействий между менеджерами государственных, частных и общественных организаций, поскольку именно в этой сфере принимаются реальные решения и осуществляются управленческие функции См.: Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба России. - М., 1997; Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. - СПб., 2000. С.31..

Целевая установка менеджеризма состоит в переходе от бюрократического поведения к предпринимательскому в органах власти См.: Грэй Э., Дженкинс Б. От государственного управления к государственному менеджменту: переоценка поворота // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Вып. 8. - М., 1995; Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3. . Важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы является мнение о том, что органы власти должны быть ведомы клиентом и ориентированы на оказываемые услуги. Рассуждения о клиентах и услугах помогают управляющим вырабатывать альтернативные решения для конкретных проблем, которые они считают заслуживающими внимания. Менеджеризм открыто выступил против традиционных веберовских идей об организациях и о том, как они должны функционировать. Его основные положения следующие: Купряшин Г.Л. Государственный менеджмент: возможности и ограничения. // Государственное управление. Электронный вестник. 2003. № 1.

1. Ориентация на клиента, включая расширение зоны ответственности государственных (муниципальных) учреждений за счет новых сфер потребностей граждан, не входивших ранее в зону ответственности государства. Государственные и муниципальные организации переделывают свои основные операции, чтобы удовлетворять нужды клиентов; используют динамику рынка, то есть конкуренцию и выбор клиента, чтобы создать стимул для сотрудников думать, прежде всего, о клиенте.

2. Рыночная оценка деятельности государственных и муниципальных структур, когда они отвечают не за выполнение правил, а за достижение результатов. Они модернизируют бюджет, персонал, систему поставок, давая организациям свободу выполнять свои задачи; переориентируют системы контроля таким образом, чтобы решить проблему, а не наказать тех, кто делает ошибки; удаляют ненужные положения, которые мешают инновациям; отменяют регулирование тех организаций, которые материально зависят от них, такие, как низшие уровни государственного управления. Персональная ответственность за качество работы устанавливается через оценку результатов деятельности путем сопоставления с затратами или другими критериями.

3. Приватизация многих направлений деятельности государственных и муниципальных агентств, когда их функции передаются частным организациям, обычно по контракту. На протяжении последнего десятилетия некоторые страны испытывали определенные трудности при внедрении методов приватизации услуг, предоставляемых государством, когда частная монополия могла стать даже хуже, чем государственная.

4. Децентрализация управления, что выражается в активизации деятельности местных органов, а также в повышении масштабов использования потенциала негосударственных институтов для обеспечения выполнения целей государственной политики. Кроме того, наделяются властью те, кто работает в первых рядах, чтобы они принимали собственные решения и разрешали больше возникающих у них проблем. Сокращая штат и наделяя сотрудников низового уровня полномочиями, государственный менеджмент заставляет организации отвечать за достижение результатов.

5. Расширение спектра методов, которые могут применяться для эффективного управления. Благодаря этой концепции в практике государственного и муниципального управления появился такой инструмент менеджмента как стратегическое планирование, стали использоваться такие методы, как программы решения приоритетных задач, контроль за исполнением отчетности, финансовое управление и электронная обработка данных, то есть методы частного сектора, направленные на сокращение издержек и контроль за расходами.

Менеджеризм сфокусирован на улучшении организационной эффективности, что включает следующее: усиление качества целеполагания и ориентации на граждан, повышение социального эффекта в деятельности органов государственной и муниципальной власти; сравнение в процессе внедрения новых измерительных механизмов для оценки эффективности; обеспечение информации для мониторинга и оценки эффективности и рациональности действий органов власти; изучение затрат и результатов на основе четко определенных бюджетных средств и ожидаемых результатов действий (бюджетирование по результатам); сравнение эффективности близких по характеру деятельности организаций или подобных действий в разных организациях и идентификации тех видов деятельности, где можно добиться улучшений Купряшин Г.Л. Государственный менеджмент: возможности и ограничения. // Государственное управление. Электронный вестник. 2003. № 1..

Важно подчеркнуть, что одновременно с развитием и распространением идей менеджеризма существуют и достаточно веские возражения, которые делают акцент на заметные различия между государственными/муниципальными и коммерческими организациями. Поэтому важно отметить явные недостатки менеджеризма:

1) нельзя рассматривать граждан как клиентов, а правительство как предпринимательскую структуру, так как правительства - не рынки, а граждане не клиенты - они источники власти. Органы власти должны защищать общественные интересы всех граждан, стремясь достичь оптимального положения, используя реально взвешенные подходы. Предпринимательство как концепция не применимо к государственному и муниципальному управлению, так как в большинстве их функций практически отсутствует частная конкуренция. Правительство должно осуществлять ту работу, которая является важной для граждан и которую нельзя отдавать в частные руки. Основная цель органов власти не может состоять в получении прибыли. Система государственного и муниципального управления, прежде всего, обслуживающая система;

2) в демократическом государстве бюрократией должно управлять право, а не конкуренция. Доводы сторонников менеджеризма подрывают конституционно закрепленную систему демократии. Менеджеры низшего уровня становятся обладателями слишком большой власти, самостоятельно решают, что представляет собой закон, и возможности его реализации. Власть передается от народа к выборным должностным лицам, и от них к управленцам под тщательным контролем руководителей;

3) и главное, что такие направления, как сопоставление доходов и расходов, ориентация на клиента, производство товаров и услуг вообще не являются главными направлениями деятельности государства. Государство имеет изначально существенные отличия от предприятия. Действия государства должны быть правовыми, демократически легитимными и политически ответственными См.: Купряшин Г.Л. Государственный менеджмент: возможности и ограничения /Государственное управление. Электронный вестник. 2003. № 1; Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. - М.: Прогресс, 2001..

В тоже время «контрактное» государство не означает его ослабление, а свидетельствует об изменениях, которые претерпевает регулятивная деятельность государства, о новых формах контроля за бюрократией и стратегическими звеньями государственного и муниципального управления. Если частные фирмы строят лучше и быстрее жилье для населения или обеспечивают телефонную связь, то правительство, предоставляя им лицензии, имеет больше власти над такими фирмами, чем над организациями, выполнявшими те же функции и принадлежащими самому государству. Именно в первом случае у государства больше возможностей отстаивать интересы населения Афанасьев М.А. Клиентелизм и российская государственность. - М., 2000; Гришковец А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 12. .

На наш взгляд, при рассмотрении менеджерского подхода в государственном и муниципальном управлении необходимо учитывать ограничения, вытекающие из сохраняющихся достаточно серьезных отличий менеджмента в государственных/муниципальных и коммерческих организациях и критериях оценки их деятельности. Так, в государственных и муниципальных структурах в качестве такого критерия, наряду с эффективностью и результативностью, выступает социальная справедливость, имеющая ценностную природу, выходящую за рамки менеджмента. Кроме того, есть одно фундаментальное отличие, связанное с огромным влиянием политики на государственное и муниципальное управление, без учета которого менеджмент превращается лишь в достаточно узкий набор управленческих технологий, применение которых может иметь достаточно ограниченные последствия. Известными сторонниками менеджеризма Д. Осборном и П. Пластриком признается большая разница между бизнесом и государственным управлением, поскольку государственная организация живет в политической среде, тогда как частный бизнес живет в рыночной экономике. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. - М.: Прогресс, 2001. Кроме того, частные организации существуют внутри более крупных систем, или рынков, которые в основном функциональны. Поэтому большинство частных, работающих ради прибыли организаций, имеют четкие цели и задачи. Они знают, как измерять окончательные результаты своей деятельности, работают в условиях конкуренции и испытывают весьма реальные последствия своих успехов или неудач, несут ответственность перед своими потребителями. Поэтому исследования по коммерческому менеджменту сосредоточены, прежде всего, на том, как изменить саму организацию, а не ту систему, внутри которой она существует. Последней задачей занимается не менеджмент, а экономическая теория Купряшин Г.Л. Государственный менеджмент: возможности и ограничения /Государственное управление. Электронный вестник. 2003. № 1..

Практика последнего десятилетия показала бесперспективность механического заимствования и перенесения на российскую почву многих социальных институтов и практик, хорошо зарекомендовавших себя в других странах. Попадая в непривычный для себя социокультурный контекст, эти институты и практики демонстрируют весьма низкую эффективность, а нередко дают результаты, обратные ожидаемым. Этот вывод в полной мере относится и к попыткам построить в России гражданское общество по «лекалам» развитых стран. Новые вызовы общественного развития, вызванные усложнением контекста политической, социальной и экономической трансформации, создают повышенный спрос на функции и услуги, связанные с потребностью в поддержке как со стороны гражданского общества, так и центров публичной политики. В этом, видимо, кроется глубинный настрой государства поддерживать формат взаимодействия с гражданскими структурами. Таким образом, вопрос о том, в каком направлении будет развиваться дальше этот формат - «корпоративно-бюрократическом» или «гражданско-модернизационном» - остается открытым. Это, видимо, один из тех вопросов, по поводу которого России тоже предстоит сделать определенный выбор.

3. Оценка эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти как инструмент повышения качества выполнения государственных функций

Рассмотрим показатели оценки результативности деятельности органов исполнительной власти с позиции реализации ими своих публично-нормативных обязательств в части осуществления бюджетных расходов. В соответствии с распоряжением Правительства РФ “Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года” № 1101-р от 30.06.2010 г. представлена одноименная программа. Данная программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года разработана с целью создания условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития. В Программе сформулированы основные задачи, решение которых должно обеспечить достижение ее цели, а также определены направления деятельности Правительства РФ на 2010-2012 годы. Цель и задачи Программы свидетельствуют о том, что она будет реализовываться в рамках, проводимых в стране административной и бюджетной реформ.

Сроки и ответственные за выполнение Программы детально закреплены в “Плане мероприятий по реализации в 2010 году Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года”, при этом во всех случаях в качестве исполнителей названы федеральные органы исполнительной власти, и в первую очередь Минфин России, Минэкономразвития России и Минрегион России. Для реализации своих полномочий органы исполнительной власти (ОИВ) имеют соответствующие организационные структуры (совокупность департаментов, управлений и отделов, а также территориальные органы) и аппараты сотрудников (совокупность государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы). В связи с этим возникает практическая потребность в декомпозиции и трансляции ответственности за выполнение мероприятий Программы с уровня ОИВ на уровни структурных подразделений и сотрудников ОИВ.

Программа предусматривает комплекс мероприятий по совершенствованию функционирования, как сектора государственного управления, так и государственного сектора экономики в целом. Серьезные изменения планируется провести также в оптимизации деятельности самих ОИВ -- основных исполнителей реформ. Выполнение программы должно обеспечить повышение доступности и качества государственных услуг (функций) при сокращении бюджетных расходов на содержание ОИВ и оптимизации численности государственных гражданских служащих ОИВ, и это представляется непростой задачей. Для ее решения необходимо внимательно проанализировать роль и значение сотрудников в реализации полномочий ОИВ, а также установить зависимости между сокращением бюджетных расходов, оптимизацией численности гражданских служащих и получаемыми социальным и экономическим эффектами.

Следует отметить, что до настоящего времени остается открытым вопрос оценки эффективности и результативности деятельности федеральных ОИВ как с методологической, так и с практической стороны. В научной литературе авторы используют различные подходы к определению и оценке результатов функционирования государственного аппарата. Самое распространенное мнение по данному вопросу заключается в том, что деятельность ОИВ следует оценивать с применением трех укрупненных показателей: индекса социальной эффективности деятельности, индекса экономической эффективности деятельности и индекса результативности деятельности.

Индекс социальной эффективности деятельности следует рассматривать как показатель, отражающий соотношение запланированных и достигнутых социальных эффектов. Например, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года предусмотрено создание условий для повышения к 2025 году средней продолжительности жизни до 75 лет. В настоящее время средняя продолжительность жизни в России составляет 65,94 года, у мужчин -- 59,19 лет, а у женщин -- 73,1 года. Если правительством страны этот показатель будет достигнут, то следует говорить о социально эффективной деятельности правительства в данном направлении. Можно также определить и степень социальной эффективности деятельности. Так, например, если к 2025 году средняя продолжительность жизни россиян составит 75 лет, то индекс социальной эффективности будет равен 100 % ((75 -- 65,94) : (75 -- 65,94) х 100 = 100 %), а если средняя продолжительность жизни населения страны составит только 70 лет, то индекс социальной эффективности будет равен 44,81 % ((70 -- 65,94) : (75 -- 65,94) х 100 = 44,81 %).

Индекс экономической эффективности деятельности представляет собой стоимостное отношение результатов деятельности ОИВ и ресурсов, затраченных на обеспечение их деятельности. При этом следует отметить, что целями деятельности ОИВ является качественное выполнение соответствующих государственных функций и оказание государственных услуг, а не получение прибыли. Такой характер деятельности ОИВ не позволяет оценивать экономическую эффективность его деятельности по правилам, принятым в реальном секторе экономики, где основными индикаторами экономической эффективности деятельности хозяйствующего субъекта являются самоокупаемость, производительность и рентабельность. Но это обстоятельство не говорит о том, что нет возможности определять экономическую эффективность деятельности ОИВ, просто содержание этого индикатора иное, нежели чем для коммерческих организаций. Данный показатель должен отражать экономическую отдачу от деятельности ОИВ и оптимальность его внутренней организации. Для определения этого индекса необходимы значения двух индикаторов в стоимостном выражении: стоимости ресурсов на содержание ОИВ (затрат) и стоимости результатов деятельности ОИВ. Вопрос определения затрат на содержание ОИВ не представляется сложным, так как объем лимитов бюджетных обязательств ОИВ на текущий финансовый год как раз и является теми издержками, которые несет государство на осуществление соответствующих полномочий. Намного сложнее обстоит дело с определением стоимости результатов деятельности ОИВ (такая задача была поставлена еще на старте административной реформы в 2004 году и до настоящего времени окончательно не решена). Определение же этого показателя имеет ключевое значение для определения экономической отдачи от деятельности ОИВ.

Сегодня особую актуальность приобретают вопросы гармонизации целей деятельности служащих и ОИВ, а также механизмы оценки результативности деятельности сотрудников ОИВ, стимулирование их к более результативной деятельности при проведении правительственных реформ. Роль и значение сотрудников ОИВ в обеспечении выполнения полномочий ОИВ зависят от таких факторов, как направления деятельности ОИВ и статус сотрудника. Абстрактно направления деятельности ОИВ можно разделить на два вида: внешнее (политическое) и внутреннее (обеспечивающее) направления. К примеру, в настоящее время к внешнему (политическому) направлению деятельности Казначейства России относятся полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, предварительному и текущему контролю за операциями администраторов средств федерального бюджета. К внутреннему (обеспечивающему) направлению деятельности Федерального казначейства относятся полномочия по обеспечению защиты информации, внутреннему контролю и аудиту, финансовому, кадровому, правовому, информационно-техническому и административно-хозяйственному обеспечению. При такой группировке направлений деятельности ОИВ очевидно, что для внешней среды -- субъектов, в чьих интересах выполняются государственные функции и оказываются государственные услуги, наибольшее значение имеют сотрудники ОИВ, осуществляющие свои полномочия в рамках политического направления деятельности ОИВ. Вместе с этим политические полномочия не могут быть успешно реализованы без надлежащей внутренней инфраструктуры ОИВ, и в этом плане -- обеспечения функционирования ОИВ как надежного инструмента государственного управления -- важная роль отводится сотрудникам ОИВ, работающим на внутреннем (обеспечивающем) направлении. В этой связи возникает практическая потребность определения оптимальных долей сотрудников ОИВ внешней и внутренней компетенции.

Таким образом, оценка результативности деятельности органов исполнительной власти опирается главным образом на мотивацию персонала и результаты его труда. Рассмотрим подробнее данный подход оценки в следующей части работы.

4. Влияние кадровых технологий на эффективность деятельности органов государственной и муниципальной власти

Результативность государственного управления зависит от количественного, а главное от качественного состава государственных и муниципальных служащих на всех уровнях власти.

Исследование данного вопроса позволит выявить резервы возможной результативности государственного управления и определить взаимосвязь конечных результатов управленческой деятельности и качественно-количественного состава государственных служащих.

Для повышения результативности и эффективности государственной гражданской службы и муниципальной службы становится необходимым внедрение современных кадровых технологий в деятельности кадровых служб государственных органов.

Кадровые технологии на госслужбе и муниципальной службе должны отвечать следующим требованиям:

эффективность;

экономичность в использовании;

унифицированность и адаптированность к специфике государственной службы;

открытость для контроля со стороны общества.

Федеральные закон «О государственной гражданской службе в РФ» и «О муниципальной службе в РФ», нормативные правовые акты в его развитие фактически определяют те кадровые технологии, применение которых необходимо на государственной службе. Среди них:

открытый кадровый конкурс;

формирование и использование кадрового резерва;

аттестация;

квалификационный экзамен;

образовательные технологии;

мотивация и стимулирование на основе оценки результатов деятельности;

регламентация деятельности (использование должностных регламентов).

Кадровый конкурс позволяет реализовать принцип комплектования государственной службы высокопрофессиональными кадрами на конкурентной основе - один из основных принципов открытой кадровой политики. Коротко технологию конкурса можно охарактеризовать следующим образом: конкурс организован по принципу «воронки» и согласно действующему законодательству проводится в два этапа - дистанционный (заочный) и очный. Кандидаты оцениваются по критериям, разработанным на основе анализа деятельности государственного служащего и описывающим модель успешного специалиста на вакантной должности. Но эта технология пока не приобрела государственного масштаба, а в ряде случаев превращается просто в ритуальные процедуры. Реальный конкурсный отбор может появиться тогда, когда госслужащих будут отбирать независимые в организационном и финансовом аспектах конкурсные комиссии, сформированные из специалистов и авторитетных представителей гражданского общества.

Для успешного внедрения конкурсной технологии в нормативной правовой базе должны быть закреплены следующие базовые принципы проведения конкурса:

1) гибкий срок приема документов от кандидатов - в зависимости от уровня должности и специализации госслужащего, а также от ситуации на рынке труда;

2) необходимость создания помимо конкурсной комиссии рабочей группы по проведению конкурса;

3) обязательность публикации объявлений о конкурсе в сети Интернет;

4) необходимость по итогам конкурсных процедур составлять ранжированный список кандидатов.

Проблема конкурсного отбора на государственную гражданскую службу и муниципальную службу тесно увязана с проблемой формирования кадрового резерва на гражданскую службу. Кадровый резерв должен формироваться на конкурсной основе, то есть с применением описанной технологии конкурса, поскольку, согласно закону о государственной гражданской службе, вакантные должности могут замещаться из кадрового резерва. Резерв должен формироваться из числа наиболее компетентных и профессионально подготовленных служащих, а также лиц, не состоящих на гражданской службе, потенциал которых может быть использован более эффективно.

Резерв кадров является необходимым условием преемственности в развитии всех звеньев государственной гражданской службы и муниципальной службы, что, в свою очередь, является гарантом стабильности на всех уровнях управления, высокой эффективности исполнения обязанностей должности, стимулом повышения профессионализма и деловой активности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, своевременного укрепления ответственных участков управления подготовленными руководителями. Резерв кадров обеспечивает также сокращение периода адаптации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, назначаемых на более высокие должности.