Систматизация нормативных актов

Большинство научных работ, посвященных систематизации законодательства, выводят учет нормативных правовых актов за рамки систематизации либо вовсе не рассматривают данный вид деятельности. В ряде работ отстаивается позиция, согласно которой учет должен рассматриваться в качестве самостоятельной формы систематизации.

Однако если исходить из точного по сути тезиса о том, что систематизация законодательства - это «постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы», становится очевидным логическое противоречие в двух названных утверждениях. Учет, направленный на простую констатацию фактов принятия, изменения и дополнения, отмены нормативных правовых актов, хотя бы и с группировкой их в зависимости от содержания или наименования по определенным критериям, не связан с развитием законодательства. Он не влияет на содержание нормативных правовых актов как в плане внешней правки, что характерно для инкорпорации и консолидации, так и тем более в аспекте изменения существа правового регулирования, что происходит при кодификации.

А.В. Мицкевичем были четко разграничены понятия систематизации и учета на том основании, что «в процессе систематизации происходит внесение изменений и отмена актов, тогда как при учете этого нет» Игнатьева И.А. Учет, классификация нормативных правовых актов и систематизация экологического законодательства // Экологическое право. 2006. № 6..

Совершенно обособленной следует считать точку зрения, когда систематизация вообще рассматривается именно как ведение картотек, классификаторов, журналов, тетрадей с отметками о внесении изменений в действующие нормативные правовые акты и об ознакомлении с вышедшими изданиями, официально публикующими тексты последних. Данная позиция отражена в Инструкции о порядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры, утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 19 апреля 2004 г. № 9. В частности, под систематизацией в ней подразумевается следующий комплекс действий:

· учет федеральных нормативных актов;

· поддержание нормативной базы и кодексов Российской Федерации в контрольном состоянии;

· учет нормативных актов соответствующего субъекта Российской Федерации;

· поддержание нормативной базы и кодексов соответствующего субъекта Российской Федерации в контрольном состоянии;

· консультационно-справочная работа и подготовка справочных материалов, в том числе на основе применения современных информационных технологий;

· контроль за своевременным обновлением электронной базы правовой информации;

· информирование работников прокуратуры о новом законодательстве и изменениях в действующем законодательстве;

· обеспечение работников аппаратов и подчиненных прокуратур нормативными актами и юридической литературой;

· контроль за состоянием работы по систематизации законодательства и соблюдением названной Инструкции в подчиненных органах прокуратуры, оказание им практической помощи.

Очевидно, что в данном пространном перечне лишь работы по подготовке справочных материалов могут быть в некоторой степени связаны с систематизацией законодательства (если под справочными материалами понимать сборники нормативных правовых актов) Спиридонов Л.И. Теория государства и права. СПб., 2001. С. 71..

Известно, что теория систематизации законодательства на протяжении нескольких десятков лет получила широкое развитие и углубление и в настоящее время достаточно разработана по основным вопросам, в том числе по понятию систематизации, в связи с чем приведенное понимание систематизации никоим образом не соответствует основным научным исследованиям в данной области. При всем том можно установить, что данный подход свидетельствует о предъявляемой на практике высокой степени востребованности юридической деятельности по учету нормативного материала, что само по себе, однако, не создает условий для его рассмотрения в качестве формы систематизации.

При соотнесении учета и систематизации важно, что связанную самым тесным образом с учетом классификацию, которая, безусловно, позволяет выйти на более высокий уровень упорядочивающей работы с законодательством, чем это возможно при ведении учета нормативных правовых актов, исследователи, тем не менее, ставят вне систематизации законодательства. Классификация не является даже стадией отбора нормативных правовых актов для систематизации: в частности, он установил, что различные рассмотренные им виды классификации «сами по себе еще не предрешают вопроса о том, какие именно нормативные акты (или извлечения из них) должны быть отобраны для включения в Систематическое собрание... Они призваны оказать помощь в разработке конкретных инструктивных предписаний, определяющих принципы и основания для такого отбора» Кузьмин А.В. Юридическая деятельность: проблемы единства позитивистского и естественно-правового начал. М.: СПюГУСЭ, 2008. С. 69..

Необходимо иметь в виду, что систематизация - это всегда динамика законодательства; последнее должно быть усовершенствовано либо преимущественно по форме (инкорпорация, консолидация), либо по форме и содержанию (кодификация). Но, с другой стороны, систематизация завершается принятием некоего письменного свидетельства своего окончания - сборника актов, консолидированного или кодифицированного нормативного правового акта. И в этом статика результата систематизации.

2. Виды систематизации нормативных актов

2.1 Инкорпорация и консолидация

Инкорпорация (позднелат. Incorporatio - включение в свой состав) - объединение в одно целое двух и более основ, автономных по своему значению (считается в морфологии).

Инкорпорация - форма систематизации, при которой нормативные акты определенного уровня объединяются в издаваемые для широкого пользования сборники, т.е. инкорпорация является постоянной деятельностью, направленной на поддержание законодательства в действующем («контрольном», «рабочем») состоянии.

Отличительной особенностью инкорпорации является то обстоятельство, что изменения в содержание помещаемых в сборники актов, как правило, не вносятся, таким образом, содержание правового регулирования, по существу, не меняется. Именно это свойство инкорпорации - сохранение неизменным содержания нормативного регулирования - отличает ее от кодификации и консолидации Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики. М.: МГУ, 2009. С. 36..

Классификация инкорпорации на отдельные виды осуществляется по различным основаниям.

В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства:

· официальная - осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер. Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед предшествующими официальными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции. Это означает, что в случае расхождения текста акта, опубликованного в Собрании (Своде) и иных, более ранних, официальных изданиях, аутентичной признается та его редакция, которая помещена в Собрании (Своде);

· официозная (полуофициальная) - представляет собой издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами;

· неофициальная - осуществляется федеральными органами исполнительной власти, организациями, государственными либо частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, т.е. теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать Собрание законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе. Необходимо помнить, что неофициальные сборники законодательства не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права.

По характеру расположения материала:

· хронологическая - в хронологических собраниях нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания. В хронологическом порядке издаются законы и подзаконные акты в специальных официальных изданиях;

· систематическая - в систематических собраниях нормативные акты располагаются по тематическим разделам в зависимости от их содержания, причем в каждом разделе акты располагаются опять же не в хронологическом порядке, а по предметному принципу, т.е. по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности.

В зависимости от объема охватываемого нормативного материала:

· генеральная (полная) инкорпорация - в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.д.;

· частичная инкорпорация - составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

По методу обработки нормативных актов:

· простая - из актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные положения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц;

· сложная - наряду с указанными действиями из сборников исключаются также формально не отмененные, но фактически утратившие силу акты.

Выделение консолидации как формы систематизации законодательства вызывает оживленные споры в научной литературе. Одни исследователи признают и обосновывают существование такой формы упорядочения нормативных правовых актов как вполне самостоятельной Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. Спб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 41., другие не усматривают в ней должной специфики Теоретические вопросы систематизации советского законодательства/ Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М.: Госюриздат, 1962. 27 с..

По мнению большинства ученых, сущность консолидации состоит в создании единого нормативного правового акта на основе нескольких действующих, которые после его принятия признаются утратившими силу. Множество объединяемых нормативных правовых актов должны регулировать одну группу общественных отношений, формировать один правовой институт и т.п. Основная характерная черта консолидации - неизменность содержания правового регулирования соответствующих общественных отношений. Иными словами, консолидация являет собой «не более как особый вид, способ внешней обработки законодательных материалов» Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. Спб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 42.. Особенно эффективна данная форма систематизации при «объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании единых актов по определенным вопросам» Пиголкин А.С. Проблемы систематизации законодательства Российской Федерации // Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 63..

При консолидации допускается некоторое редактирование текстов объединяемых нормативных правовых актов: устраняются устаревшие нормы, противоречия и повторы, унифицируется терминология, текст излагается в едином стиле. Эти же действия наряду с признанием некоторых положений или нормативных правовых актов в целом утратившими силу свойственны инкорпорации законодательства, что дает основание противникам выделения консолидации как самостоятельной формы систематизации считать ее «лишь приемом, который может применяться при инкорпорации законодательства» Игнатьева И.А. Консолидация в экологическом законодательстве России: теоретические проблемы и перспективы применения // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 13..

Существенным отличительным признаком консолидации является получение в ее результате одного нормативного правового акта, консолидирующего правоположения из нескольких. Что касается инкорпорации, то она представляет собой систематизацию действующего права путем объединения в сборнике или своде правовых актов.

Следует иметь в виду, что развитие регулируемых общественных отношений, требующее постоянного совершенствования законодательства, объективно снижает возможность использования консолидации: «на практике объединение значительной группы актов (норм) в один акт, как правило, связано с переработкой их в той или иной степени по существу, так как при этом не могут не учитываться практика применения норм, выдвигаемые жизнью новые требования и т.п.». Это признают и приверженцы идеи консолидации как самостоятельной формы систематизации законодательства. Так, А.С. Пиголкин, анализируя опыт создания консолидированных актов, отмечал: «Создать единый логически выдержанный акт без определенных корректив действующего регулирования было достаточно трудно. Соответствующая работа не получила широкого развития и затем полностью прекратилась. Связано это было в первую очередь с тем, что процесс укрупнения нормативных актов не совмещался с отражающим интересы времени обновлением действующего регулирования, его модернизацией» Пиголкин А.С. Проблемы систематизации законодательства Российской Федерации // Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 63..

Следовательно, в большинстве случаев в работе по объединению актов «речь идет о создании укрупненных актов, которые не только объединят нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные новеллы правового регулирования». И поскольку при работе по укрупнению актов зачастую требуется не простая внешняя правка, а изменение содержания правового регулирования, например, его расширение, создание новых правовых норм, постольку консолидация в чистом виде фактически не имеет каких-либо перспектив среди других форм систематизации.

Тем не менее, даже в случае проведения при объединении нормативных правовых актов необходимой модернизации законодательства такую работу не следует считать кодификацией, так как характерными признаками последней наряду с названными является «создание крупного и сложного по своей структуре акта, являющегося головным в той или иной отрасли права или законодательства, отличающегося стабильным содержанием».

В российском законодательстве имеются случаи консолидирования некоторыми органами государственной власти нормативных правовых актов вышестоящих органов государственной власти.

В земельном законодательстве имеется Сборник цен (сметных расценок) и норм времени на инвентаризацию земель населенных пунктов, который рекомендовался для изучения письмом Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 25 апреля 1993 г. N 5-11/385 Письмо Роскомзема от 25.04.1993 N 5-11/385 «О Сборнике цен и норм времени на инвентаризацию земель населенных пунктов» // СПС Консультант Плюс.. Этот Сборник объединил несколько разнообразных по юридической силе, субъектам принятия нормативных правовых и нормативно-технических актов. Данные примеры единичны, основаны на некоторых весьма специфичных, хотя и неоднородных условиях области правового регулирования, но все же это случаи именно консолидации.

2.2 Кодификация как особый вид систематизации