Виды особых конституционно-правовых режимов и их особенности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы особых конституционно-правовых режимов

1.1 Понятие и сущность особых правовых режимов

1.2 Нормативно-правовая регламентация особых конституционно-правовых режимов

1.3 Проблемы обеспечения безопасности личности в период действия особых правовых режимов

Глава 2. Виды особых конституционно-правовых режимов и их особенности

2.1 Административно-правовой режим военного положения

2.2 Административно-правовой режим чрезвычайного положения

2.3 Административно-правовой режим, устанавливаемый на территории проведения контртеррористической операции

2.4 Задачи и принципы деятельности ВВ МВД России в условиях введения особых конституционно- правовых режимов. Права военнослужащих ВВ МВД России при несении ими боевой службы

Заключение

Список используемой литературы

Приложение №1

Приложение №2

Введение

1. Актуальность темы

Происшедшие за последние годы в Российской Федерации социально-экономические, культурные, демографические и геополитические изменения не могли не сказаться на правовой системе государства, что, в свою очередь, повлекло изменения наиболее сложных и востребованных элементов, которыми являются так же правовые режимы.

Изменения практически во всех сферах государственного управления показали, что без регулятивных функций правовых режимов государство не в состоянии выполнять возложенные на нее задачи и функции. Особенно отчетливо это видно при возникновении чрезвычайных ситуаций, вызванных природными, техногенными и социальными причинами.

В этой связи тема особых административно-правовых режимов представляется актуальной и своевременной. Следует сказать, что исследование проблем, связанных с реализацией исключительных административно-правовых режимов, имеет в нашей стране довольно продолжительную историю. Первые крупные работы, посвященные исследованию чрезвычайного законодательства, были опубликованы в нашей стране на рубеже Х1Х-ХХ вв. В советский период нашей истории данная проблема практически не поднималась. Интерес к ней вернулся в середине 80-х годов XX в. Объясняется это крупными техногенными авариями, межнациональными конфликтами, которые вызвали необходимость разработки и принятия ряда законов, содержащих в себе правовые нормы особых конституционно-правовых режимов.

Принятие Конституции Российской Федерации - это важный этап в деле развития института специальных конституционно-правовых режимов, которые в настоящее время занимают важное место в системе административно-правовых средств предупреждения и пресечения чрезвычайных ситуаций.

Несмотря на многие работы по данной проблеме, многие аспекты реализации особых конституционно-правовых режимов пока остаются недостаточно проработанными, в связи с чем их изучение позволит осознать эффективность применения правовых норм, регулирующих общественные отношения в условиях специальных конституционно-правовых режимов.

Все указанное дает основание рассматривать тему особых конституционно-правовых режимов как проблему, имеющую важное значение, как для развития теории административного права, так и в плане совершенствования правоприменительной практики, направленной на реализацию специальных административно-правовых режимов.

Данные обстоятельства предопределяют выбор темы настоящей дипломной работы.

2. Объект и предмет исследования

Объектом исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией особых конституционно - правовых режимов.

Предметом исследования является совокупность правовых и организационных средств обеспечения особых конституционно-правовых режимов.

3. Цель и задачи исследования

Целью данной работы является комплексное изучение особых конституционно -правовых режимов и анализ действующего законодательства, регламентирующего общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией особых конституционно-правовых режимов.

Достижение поставленной цели связана с решением следующих задач:

- определить понятие и содержание особого конституционно - правового режима;

- исследовать историю становления и развития конституционно - правовых основ особых конституционно -правовых режимов;

- исследовать правовые организационные средства обеспечения режима чрезвычайного положения;

- исследовать правовые организационные средства обеспечения режима военного положения;

- исследовать правовые организационные средства обеспечения режима контр - террористической операции;

- определить задачи и принципы деятельности ВВ МВД России в условиях введения особых конституционно- правовых режимов;

- изучить права военнослужащих ВВ МВД России при несении ими боевой службы в условиях введения особых конституционно - правовых режимов;

4. Методология и методика исследования

В процессе работы над темой дипломной работы, кроме общенаучных (анализ и синтез, исторический метод, а также обобщение, дедукция и индукция и т.п.) были применены и частно - научные методы: сравнительно-правовой (исследовались нормы законодательства и иные нормативные правовые акты о особых конституционно -правовых режимах); анализ других документов (законодательных и иных нормативных правовых актов, относящихся к теме данной работы). Методика исследования состояла из сбора материала, его обобщения, выдвижения предположений и их проверки, объединения полученных данных и построения на этой основе выводов.

Кроме того, в ходе исследования был проведен анализ законодательства, определяющего статус особых конституционно - правовых режимов.

5. Теоретическая и практическая значимость работы

Теоретическая значимость работы состоит в обосновании использования правовых средств обеспечения особых конституционно - правовых режимов. В условиях реформирования системы управления в сфере безопасности выводы дипломной работы будут способствовать более правильному пониманию положений законодательства об особых конституционно -правовых режимах..

Практическое значение работы состоит в том, что материалы дипломной работы могут быть использованы курсантами младших курсов для написания докладов, сообщений, рефератов. Также материалы дипломной работы могут быть использованы курсантами выпускного курса для написания выпускных квалификационных работ по аналогичным темам. Кроме того, автор полагает, что данная тема может быть использована офицерами , которые проходят курсы повышения квалификации.

7. Объем и структура работы

Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Дипломная работа состоит из введения, двух глав заключения и списка литературы.

Глава 1. Теоретико-правовые основы особых конституционно-правовых режимов

1.1 Понятие и сущность особых правовых режимов

Развитие общества -это сложный и противоречивый процесс. В определенные периоды его жизни происходит обострение противоречий, носящих различный характер (социальный, техногенный, природный). Это может привести к возникновению конфликтов, катастроф, аварий, которые наносят ущерб (иногда необратимый) общественным интересам. Важная роль в их предотвращении принадлежит праву. Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. При этом жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов:

- степенью угрозы общественной безопасности; - международными обязательствами государства;

- предназначением регламентируемого объекта.

Специальные правовые режимы, вводимые при наступлении чрезвычайных ситуаций различного вида на основе норм чрезвычайного законодательства, следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, в отличие от иных правовых институтов отражают сущность органов власти и политического режима в государстве.

Чрезвычайное законодательство в большей степени, чем обычное законодательство отражает государственную идеологию, которая может выступать в различных формах. Например, быть мощнейшим средством объединения общества. В тоже время, государственная идеология может насильно навязываться народу, а значит и не быть приемлемой им. Исторические факты свидетельствуют, что важную, а может и определяющую роль в формировании системы законодательства, в том числе и чрезвычайного, играют политические режимы государства. В этом и заключается главное отличие вводимого на основе чрезвычайного законодательства одного из видов особых правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение, военное время, режим проведения контртеррористической операции) от разновидностей антидемократических политических режимов (фашистский, тоталитарный, деспотический, милитаристский...), представляющих собой применяемую на постоянной основе совокупность способов и методов осуществления государственной власти. Чтобы лучше понять природу различных особых или специальных правовых режимов необходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего основным по отношению ко всем остальным.

Словарное понимание выражения «режим» сводится к «способу управления, совокупности административных мероприятий», или к «совокупности правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели».Ожегов С.И. «Словарь русского языка» Изд-во «Русский язык» ,М., 1989г. с.-345В контексте излагаемого материала одно из определений термина «режим» означает «установленный порядок жизни». Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение осуществляется посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности, прежде всего, направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации.

Учеными и законодателями даются различные трактовки понятия безопасность и его многочисленных разновидностей. Наиболее широким среди них является понятие «общественная безопасность». Ее обеспечение выступает необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Она является одним из элементов национальной безопасности Российской Федерации. Исходя из многообразия существующих угроз (классификация предоставлена в приложении №1), объектами общественной безопасности являются права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, государственные и общественные институты, функционирование которых обеспечивает удовлетворение жизненно важных интересов.

Под особым правовым режимом условимся понимать определяемую законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей. Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши; противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасности.

Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение: суверенитета и обороны государства; общественного порядка и общественной безопасности; охраны здоровья и жизни граждан; функционирования институтов гражданского общества. Правовое регулирование, связанное с необходимостью установления специальных правовых режимов, всегда влечет за собой необходимость принятия комплекса разнообразных мер, отражающих: процедуру принятия ограничительных мер; особенности объекта деятельности; временные и пространственные сферы действия; места и режим осуществления действия устанавливаемого правового режима.

В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные стороны: содержательная - определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты; юридическая - определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедура введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т. д.). Виноградов О.В., Султыгов М.М. Правомерное ограничение конституционных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения // История государства и права. 2009. - № 1-2. - С. 22-23. Устанавливаемые правовые режимы имеют особенности, выражающиеся в определении: объектов специального правового воздействия; круга субъектов реализации правовых установок, а также объеме их полномочий; особых принципов, форм и методов их деятельности.

Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Жесткость юридического регулирования соответствующих общественных отношений определяется необходимостью обеспечения стабильности государства.

Классификация любого, в том числе и правового явления, начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и в тоже время является консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно изучить как целое. Классификация правовых режимов, осуществляемая законодателем и исследователями, проводятся по различным основаниям (приложение №2).

Наиболее общими из них являются: сферы действия - это наиболее общий подход к классификации, позволяющий подразделяются на международно-правовые и внутригосударственные правовые режимы; отрасли права - наиболее «популярным» является административно - правовой режим, который в силу комплексного характера административного законодательства может одновременно отражаться в различных отраслях права; продолжительность действия (временные или постоянные); основания установления; объекты правового воздействия; субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний.

В практике государственного управления далеко не всегда имеется достаточная обеспеченность его необходимыми административно-правовыми режимами. А это влечет за собой многочисленные нарушения со стороны чиновников (в том числе и факты коррупции). Поэтому необходимость установления конкретных полномочий, в рамках которых должны действовать государственные служащие и особенно должностные лица, следует рассматривать как разновидность специальных должностных правовых режимов. Их действие в большинстве случаев носит постоянный характер.Виноградов О.В., Султыгов М.М. Правомерное ограничение конституционных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения // История государства и права. 2009. - № 1-2. - С. 25

Субъектами правового воздействия являются конкретные лица (госслужащие) в период выполнения ими своих служебных полномочий. Эффективность соблюдения ими правовых предписаний в данном случае непосредственным образом оказывает влияние на качество и уровень законности в сфере государственного управления.

Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы. Определенную роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые могут: устанавливать определенные виды административно-правовых режимов; предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах; содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия.

Процесс зарождения чрезвычайного законодательства, имеющего по отношению к обычному законодательству обособленный и более предметный характер, насчитывает многовековую историю. Еще римские юристы отмечали, что «особое право - это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой-нибудь потребности». Институт возникновения специальных правовых режимов (например, чрезвычайного положения) в истории человечества не имеет точной даты. Известный историк профессор Скрипилев Е.А. считает, что одной из первых форм специального правового режима был институт диктатуры. Он является «очень древним и восходит еще к царскому периоду» древнеримского государства с республиканской формой правления (шестой - первый века до новой эры).

Одними из самых «старых» считаются древневосточные государства (Египет, Вавилон, Индия, Китай и другие), которые возникли около пяти тысяч лет назад в зоне поливного земледелия. В первоначальном, истинном значении этого слова диктатором называлось должностное лицо, стоящее во главе ополчения общины римского народа. К его назначению прибегали лишь при чрезвычайных обстоятельствах (состояние войны или волнения внутри государства) и на срок не более 6 месяцев. На закате Римской республики сенат уполномочивал высших магистров прибегать к любым средствам, в том числе и неконституционным, чтобы овладеть ситуацией и сохранить действующий политический режим. В последующем изначальный смысл и предназначение диктатора было постепенно видоизменено. Диктатором стал называться глава государства, действующий на постоянной основе и обладающий фактически неограниченными полномочиями во всех сферах жизнедеятельности общества.Воеводин Л.Д. Государственное право зарубежных социалистических стран: учебник .М., 2009.с.-234

В 1917 г. впервые в истории существования человечества возникло социалистическое государство в форме диктатуры пролетариата с соответствующими названию функциями и задачами. Подавление сопротивления эксплуататорского класса на официальном уровне было определено одной из ее основных функций, носящей временный характер. «Набор» применяемых методов соответствовал остроте переживаемого периода. Со временем он совершенствовался. Специальным правовым режимам стали придаваться юридически значимые формы, которые затем были закреплены «в государственно-правовом механизме большинства» государств. Некоторые из них сохранили преемственность и отражены в чрезвычайных законодательствах современных государств.

В древнем Риме на период избрания диктатору принадлежала вся полнота власти. На него нельзя было жаловаться. Все прочие магистраты (выборные должностные лица в Риме), в том числе и консулы (высшие правительственные чиновники Рима), становились под контроль диктатора и обязаны были ему подчиняться. Помимо этого, за ним закреплялись полномочия высшей судебной инстанции. Он обладал правом вынесения приговора вплоть до смертной казни. Это решение являлось окончательным. В пределах города Рима такой приговор нельзя было обжаловать даже в народном собрании, которое наряду с Сенатом и магистратурой являлось одним из высших органов государственной власти Римской республики. Считалось, что принятое народным собранием решение «имеет силу общенародного закона», но только не в период действия диктаторских полномочий. Правомочия диктатора на войне были вполне аналогичны консульским (набор войска, командование им, право распределения добычи, высшая юрисдикция в войске и т. п.). Воеводин Л.Д. Государственное право зарубежных социалистических стран: учебник .М., 2009.с.-246

Во избежание повторения трагических ошибок мировое сообщество пришло к необходимости разработки условий (критериев) применения государствами чрезвычайного законодательства. Их основные положения отражены в ныне действующем чрезвычайном законодательстве Российской Федерации.

В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного законодательства, как было отмечено в докладе специального докладчика ООН Н. Кестье (Франция), представленном 27 июля 1982 г. 35 сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный Совет ООН, Комиссия по правам человека), может быть совместима с демократическими принципами при выполнении следующих условий:

- если такое законодательство принято до возникновения кризиса;

- если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль;

- если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера. Барбин В.В. «Конституционно-правовые основания ограничения основных прав и свобод человека и гражданина»: лекция. -- М., 2013. с.-18

С реальным воздействием административно-правовых режимов на характер правовой регламентации определенного вида общественных отношений непосредственно связана эффективность государственного управления. Любая его область обладает собственными административно-правовыми режимами (экономический, таможенный, санитарный, ветеринарный, налоговый, противопожарный режим, режим регистрации и др., которые установлены в соответствующих федеральных законах).

В.М. Гессен, анализируя правомерность процедуры введения специальных правовых режимов, признавал необходимость того, что при известных условиях власть оказывается вынужденной прибегать к введению в действие чрезвычайного законодательства, присвоив себе полномочия, не принадлежащие ей в повседневной действительности. Исключительное положение в условиях крайней необходимости вводится в административном порядке даже в тех государствах, конституции которых его не предусматривают.

При введении в действие норм чрезвычайного законодательства необходимо соблюдать несколько требований. Ему подчиняются граждане, как непреодолимой силе. В тоже время, его не знает и ему не должен подчиняться суд (т. е. создание чрезвычайных судов признается противозаконным). Президент и Правительство страны, действуя на свой риск и страх, берет на себя ответственность за объявляемый конкретный вид особого правового режима. Указ о его введении является неправомерным актом до тех пор, пока он не легализуется законодателем. Эти базовые положения, заложенные в основу чрезвычайного законодательства более ста лет назад, нормами международного права сейчас признаются обязательными.

Среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содержания различных правовых режимов (Д.Н. Бахрах, В.М. Гессен, В.В. Гущин, Д.С. Жданкин, В.Б. Рушайло, А.В. Малько и О.С. Родионов, С.В. Пчелинцев, Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов, Н.Ф. Попова, И.С. Розанов, Ю.А. Тихомиров и др.) нет единства точек на сущность тех административно-правовых режимов, которые являются обязательной составной частью особых правовых режимов.

Действующие в Российской Федерации чрезвычайные правовые режимы многообразны и многоаспектны. Это отражение сущности самого права, имеющего универсальный характер. Поэтому унификация взглядов на виды правовых режимов, по мнению автора, просто невозможна. В тоже время, речь может идти о выделении общих основных черт, характерных для различных правовых режимов. Власов Д. Понятие и содержание режима чрезвычайного положения // Право и жизнь. 2012. - № 46. - С.43 В качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, могут выступать как законы («О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О безопасности», «О противодействии терроризму» и др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство.

В отличие от подзаконных актов установленные законом административно-

правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом можно убедиться на примере закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» (1992 г.).Федеральный закон " О закрытом административно-территориальном образовании "от 14.07.92 № 3297-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. - № 33. - Ст. 1915.(в редакции от 28 ноября 1996 г. N 144-ФЗ) Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установлении специальных административно-правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой сфере.

Отечественный и зарубежный опыт показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие носящих комплексный характер ограничений конституционных прав и свобод субъектов права в рамках особых правовых режимов. Во всех правовых государствах мира (в том числе и в России) разработаны критерии по ограничению конституционных прав и свобод, адекватному фактора опасности как для граждан, так и для всего общества. Устоявшаяся практика свидетельствует, что подобная возможность предусматривается на конституционном уровне. В конституциях России, стран СНГ и Балтии подобные оговорки также имеются.

Например, Конституция Республики Армения (ст. 45) предусматривает, что отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть временно ограничены «в период военного положения» или «в случае непосредственной опасности, угрожающей конституционному строю» (п. 14 ст. 55). Конституция Республики Беларусь возможность ограничения «прав и свобод личности» допускает не с введением специальных правовых режимов, а с интересами «национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц» (ч. 1 ст. 23). Подобный подход отражен и в текстах конституций ряда других государств. Целью их установления являлась ликвидация угрозы (чаще всего существующей, а не потенциальной) государственной или общественной безопасности.

В заключение отметим, что под особым правовым режимом понимается определяемая законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения и внутригосударственной безопасности.

1.2 Нормативно- правовая регламентация особых конституционно- правовых режимов

Законодательство Российской Федерации дает определение понятий только двух видов особых правовых режимов: чрезвычайное положение и военное положение. Особые правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства. Это следует рассматривать как естественную и в тоже время необходимую и обязательную реакцию государства на конкретный вид угрозы. Чаще всего это группа угроз внутригосударственного или внешнего характера, способных повлечь за собой возможность наступления (или наступление) чрезвычайной ситуации, представляющей опасность для интересов личности, общества и самого государства.

Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером. Оно является составной частью системы действующего законодательства государства, основывается на соответствии нормам международного права, вступает в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени . Так же оно предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права в зависимости от характера данных ситуаций. Алехин А.П. Административное Право России, СПБ, 2013.,с.- 232-233

Например: 1) Законом "О чрезвычайном положении"«О чрезвычайном положении»: Федеральный конституционный закон от 30.05.01 № З-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 23. - Ст. 11. и Законом "О военном положении" «О военном положении»: Федеральный конституционный закон от 30.01.02 № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002.-№2.-Ст.7,8.определены временные ограничения, которые применяются во всех случаях независимо от оснований введения чрезвычайного или военного положения. К ним относятся: а) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное или военное положение, и выезда с нее, а также установление ограничений на свободу передвижения; б) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; в) запрещение забастовок и иных форм приостановления или прекращения деятельности организаций; г) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.

2) Законом "О чрезвычайном положении" (ст. 12) и Законом "О военном положении" (ст. 7) установлены меры, которые применяются лишь при введении чрезвычайного положения по отдельным основаниям (в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями), а при введении военного положения независимо от оснований. К таким мерам, в частности, относятся: а) установление запретов на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток (введение комендантского часа); б) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и медицинских препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков; в) временное изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ; г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств.

3) Законом "О чрезвычайном положении" Статья 12 указанного законазакреплены меры, которые могут применяться исключительно при введении чрезвычайного положения по вышеназванным основаниям (в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации и др.), но не применяются в условиях военного положения, а именно: а) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке; б) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

4) Законом "О чрезвычайном положении" Статья 13указанного законаи Законом "О военном положении" Статья 7 указанного законаустановлены меры, которые применяются при введении чрезвычайного положения в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, чрезвычайными экологическими ситуациями, требующими проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (а при введении военного положения независимо от оснований). К ним, в частности, относится мобилизация (привлечение) трудоспособного населения (граждан) к выполнению аварийно-спасательных работ (работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями). 5) В Законе "О чрезвычайном положении" Статья 13 указанного законаперечислены меры, которые могут применяются исключительно при введении чрезвычайного положения в связи с вышеназванными чрезвычайными ситуациями, но не могут применяться в условиях военного положения: а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий; в) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных и негосударственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей. 6) К числу временных мер, применяемых на территории, на которой введено военное положение, исходя из особых задач режима военного положения, относятся следующие возлагаемые на граждан обязанности и ограничения (которые, однако, не предусмотрены Законом "О чрезвычайном положении"): а) выполнение требований федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц и оказание содействия таким органам и лицам; б) явка по вызову в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы военного управления, обеспечивающие режим военного положения, а также в военные комиссариаты, на территории которых проживают граждане; в) выполнение требований, изложенных в полученных гражданами предписаниях, повестках и распоряжениях федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц; г) предоставление гражданами в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества (с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества); д) задержание по основаниям, установленным федеральным законом, граждан и транспортных средств на срок до 30 суток; е) введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами; ж) запрещение работы приемопередающих станций индивидуального пользования; з) интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с РФ; и) запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории РФ; к) запрещение или ограничение выбора места пребывания или места жительства.

Содержание особых правовых режимов определяется федеральным законодательством и включает в себя комплекс экономических, политических, административных (им принадлежит ведущая роль в процессе реализации устанавливаемых государством властных предписаний), военных, правовых, идеологических и иных мер, направленных на предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, угрожающих личности, обществу и государству.

Вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, а также «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий», т.е. с чрезвычайными обстоятельствами различного вида, находятся в совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 30 декабря 2008 г.) - п.п. «б» и «з» ч. 1 ст. 72.. Поэтому организация деятельности органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых условиях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отмеченная особенность накладывает определенный отпечаток одновременно на процесс формирования соответствующего законодательства и содержание создаваемого механизма правового регулирования, предназначенного для его реализации. Все ветви и уровни органов власти в определенных законом формах принимают участие в этом процессе, отражая тем самым различные аспекты механизма правового регулирования - политические, правовые, организационные, экономические, идеологические, информационные и иные. Гончаров И.В. Обеспечение основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения: Учебное пособие. М.: Академия управления МВД России, 2006. с.- 39.

Посредством принятия ведомственных нормативных правовых актов общие задачи министерств и ведомств конкретизируются, приобретая более предметный характер. Изложенное выше позволяет отметить следующие основные черты, характерные для особых правовых режимов и отличающие их от многочисленных иных правовых режимов:

1) основаниями их установления являются два обязательных условия: фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона);

2) первичным и основным источником формирования особых правовых режимов являются нормы международного права; по правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие;

3) их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и конкретизируется специальным федеральным законодательством;

4) порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием Российской Федерации), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций);

5) правом на их введение обладает только Президент Российской Федерации своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего;

6) указ Президента Российской Федерации обязательно должен отражать определенные законодательством вопросы (обстоятельства принятия такого решения, дата и время его действия, границы территории его действия и т.д.);

7) основаниями введения являются угрозы личности, обществу, или государству, предусмотренные федеральными законами;

8) продолжительность их действия носит временный характер - фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послужившим основанием их введения: восстановление конституционного строя, подписание акта о капитуляции, ликвидация непосредственной угрозы, до ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т.д. (военное время, военное положение, конфронтационный вид федерального вмешательства) изменяются критерии типологизации органов исполнительной власти, а также их системное и структурно - штатное построение;

9) на период их действия в рамках действующего законодательства фактически устанавливается диктатура (военная или гражданская) государства в лице федеральных (или создаваемых ими) органов власти;

10) между федеральным центром и субъектами Российской Федерации происходит изменение не только в предметах ведения, но и в объеме полномочий в рамках прежних подходов к подобному разграничению; 11) у ряда федеральных министерств и ведомств появляются дополнительные полномочия;

12)при необходимости создаются новые органы государственного управления, наделяемые одновременно контрольными и надзорными функциями;

13) изменяются процессуально- процедурные основы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц;

14) ужесточаются меры юридической ответственности и предусматривается формирование новых составов правонарушений;

15) более высокий характер угроз определяет конституционное право государства на возможность ограничения ряда основных прав и свобод физических и юридических лиц;

16) объем вводимых ограничений может носить последовательно постепенный характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз;

17) их введение рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения, или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

18) обеспечение особых правовых режимов осуществляется при помощи механизма правового регулирования, содержащего подзаконные нормативные правовые акты, в которых определяется роль и место министерств и ведомств по ликвидации возникших угроз;

19) в качестве административно-предупредительной меры, направленной на предотвращение чрезвычайных ситуаций, способных повлечь за собой введение в действие федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», как показывает международная практика, целесообразно предусмотреть возможность введения экономических санкций («замораживание» активов противостоящих государств, штрафные санкции и т. д.).

Следует подчеркнуть, что государство, реагируя на угрозы чрезвычайных ситуаций посредством введения временных ограничений определенного вида на ряд конституционных прав и свобод, помимо обеспечения общественной безопасности отражает не только свою сущность, но также зрелость гражданского общества и степень уважения к гражданам. Попов А.А. « Административное право», учебник. М.: Юрист, 2009.стр. 188-189

Таким образом, особые правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства. В Российской Федерации оно представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером. Оно является составной частью системы действующего законодательства государства, основывается на соответствии нормам международного права, вступает в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени ,а так же предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права в зависимости от характера данных ситуаций.

1.3 Проблемы обеспечения безопасности личности в период действия особых правовых режимов.

Обеспечение безопасности личности, ее прав и свобод в РФ является важнейшим направлением деятельности государства в области безопасности. Согласно ст. 13 Закона РФ "О безопасности" Федеральный закон "О безопасности" от 28.12.2010 N 390-ФЗ //Российская газета , N 295, 29.12.2010, рассмотрение вопросов безопасности личности входит в компетенцию Совета Безопасности РФ. По заключению научного совета при Совете Безопасности РФ проблема обеспечения безопасности личности является одной из ключевых в социально-политической обстановке государства и должна лечь в основу политики возрождения России.

В современной научной литературе под безопасностью личности принято понимать: а) защищенность условий, обеспечивающих реализацию прав и свобод личности и возможности для ее саморазвития; б) состояние защищенности человека от факторов опасности на уровне его личных интересов и потребностей; в) социальную защищенность человека, обеспечивающую сохранность самого человека и его отдельных жизненно важных функций в соответствии с наибольшими возможностями общества.Барбин В.В. «Конституционно-правовые основания ограничения основных прав и свобод человека и гражданина»: лекция. , М., 2013. с.- 15.

Обеспечение безопасности личности, включая реальное обеспечение прав и свобод граждан, духовное и интеллектуальное развитие, достойного и гарантированного государством минимума условий существования, относятся к жизненно важным интересам государства. Важной составляющей безопасности личности является юридическая безопасность, под которой подразумевается состояние защищенности человека в связи с вступлением его в сферу правовых отношений .

Решение проблемы обеспечения безопасности личности приобретает приоритетный характер в период действия особых правовых режимов, (наиболее распространенными из которых являются режимы чрезвычайного и военного положения). Приоритетная задача обеспечения прав и свобод граждан приобретает особое значение в период действия особых правовых режимов при возникновении различных ситуаций чрезвычайного характера, когда нормальное функционирование общества и государства вследствие тех или иных причин становится невозможным. Такими обстоятельствами, когда происходят глубокие изменения во всех сферах жизни общества, могут быть, например, такие причины, как агрессия иностранного государства либо непосредственная угроза жизни и безопасности граждан или конституционному строю государства (например, попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межконфессиональные и региональные конфликты, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и др.). Исторический опыт свидетельствует о том, что в подобных случаях вводятся предусмотренные национальным законодательством особые (чрезвычайные) правовые режимы деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и организаций (далее - особые правовые режимы).

Исходя из анализа зарубежного законодательства и приводящейся в юридической литературе классификации к таким режимам, в частности, представляется возможным отнести:

а) чрезвычайное положение (Алжир, Великобритания, Зимбабве, Индия, Ирландия, Канада, Португалия, США, ЮАР);

б) военное положение (Болгария, Великобритания, Индия, Нидерланды, Польша, Румыния, США и др.);

в) осадное положение (Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Венесуэла, Греция, Испания, Мали, Португалия, Франция);

г) состояние войны (Бельгия, Италия, Кабо-Верде и др.);

д) состояние общественной опасности (Италия);

е) состояние напряженности (ФРГ);

ж) состояние обороны (ФРГ, Коста-Рика, Финляндия);

з) состояние угрозы (Испания);

и) состояние готовности (Норвегия).Воеводин Л.Д. Государственное право зарубежных социалистических стран: учебник .М., 2009.с.-311-314.

Конституция РФ предусматривает возможность введения в РФ особых правовых режимов в форме чрезвычайного и военного положения. В соответствии со ст. 87 Конституции РФ военное положение может быть введено Президентом РФ в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ. Что касается чрезвычайного положения, то, как было закреплено в ст. 56 и 88 Конституции РФ, оно может вводиться Президентом РФ при наличии обстоятельств и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом. Такие обстоятельства могли заключаться в довольно широком перечне условий (например: попытки насильственного изменения конституционного строя, межнациональные конфликты, стихийные бедствия, эпидемии и другие обстоятельства, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов), определяемых соответствующим федеральным конституционным законом.

Согласно ст. 87 и 88 Конституции РФ о введении военного или чрезвычайного положения Президент РФ должен незамедлительно сообщить Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В соответствии с п. "б" и "в" части первой ст. 102 Конституции РФ Российская газета. 2009. 21 янв. № 7.непосредственно утверждение соответствующих указов Президента РФ входит в компетенцию Совета Федерации, что в случае необходимости должно осуществляться в порядке, предусмотренном Регламентом Совета Федерации. Вместе с тем специальные конституционные законы, которые должны были четко конкретизировать основания введения военного и чрезвычайного положения и их режимы, несмотря на очевидную необходимость их оперативного рассмотрения, не принимались в течение довольно длительного времени. Международная практика применения институтов чрезвычайного и военного положения в различных странах свидетельствует о том, что законодательство большинства зарубежных государства рассматривает эти режимы в качестве правовых институтов, регламентирующих чрезвычайный режим осуществления государственной власти в различных ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства становится невозможным. При этом поддержание режима чрезвычайного или военного положения практически неизбежно связано с ограничениями прав и свобод граждан, приобретающими зачастую неоправданно жесткий характер.

С учетом изложенного представляется крайне важным объективное сочетание целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения прав и свобод граждан, которые при этом не должны противоречить нормам международного права, установленным в обществе основам правопорядка и конституционным нормам

Анализ зарубежной практики свидетельствует о том, что ограничения прав и свобод в период чрезвычайного или военного положения, как правило:

а) не распространяются на основные права граждан;

б) носят ограниченный по объему и времени действия характер;

в) применяются только на основании соответствующего законодательного акта. Даже при введении чрезвычайного или военного положения основные неотъемлемые права человека (на жизнь, достоинство личности, равноправие и отсутствие дискриминации, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свободу совести, свободу вероисповедания, свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право на жилище, право на судебную защиту прав и свобод и др.) должны непременно соблюдаться.Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник.- М.: Норма-Инфра, 2000.с.-435-436.

Закрепленный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ принцип возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, содержит требование разумной достаточности применяемых мер, которые могут осуществляться только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с обязательствами РФ по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения, а также не предусматривают ограничения прав и свобод, перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, которые не могут ограничиваться ни при каких обстоятельствах, в том числе и в условиях чрезвычайного положения.

С учетом изложенного автором был сделан вывод о том, что законодательством РФ могут предусматриваться ограничения отдельных прав граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на время военного и чрезвычайного положения, но только в соответствии с вышерассмотренными требованиями норм международного права. Непременное соблюдение этого требования является предпосылкой обеспечения безопасности личности в условиях особых правовых режимов. Гончаров И.В. Обеспечение основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения: Учебное пособие. М.: Академия управления МВД России, 2006. - стр.33. Видна необходимость включения в законопроект норм, которые предусматривали бы некоторые временные запреты и ограничения в условиях военного положения на территории, где оно введено (с приведением их возможного перечня). Это во многом было реализовано и в последующем нашло закрепление в Федеральных конституционных законах "О чрезвычайном положении" Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 23. - Ст. 277. (далее - Закон "О чрезвычайном положении") и "О военном положении"Собрание законодательства Российской Федерации. -2002.-№2.-Ст. 375. (далее - Закон "О военном положении"), которые в настоящее время являются правовой основой двух особых правовых режимов РФ в исключительных для государства обстоятельствах.