Сущность миграционной политики и закономерности ее реализации на территории РФ на примере Курганской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Курганский Государственный Университет

Юридический факультет

Кафедра социологии и социальной работы

Дипломная работа

Сущность миграционной политики и закономерности ее реализации на территории РФ на примере Курганской области

Студент группы 586(4)

И.В. Котковец

Специальность - Социальная работа /040101/

Руководитель

ст. преподаватель В.В. Шайдт

Заведующий кафедрой

кандидат фил. наук, доцент В.И. Корниенко

2009

Введение

Начиная с 1992 года, наблюдается сокращение общей численности населения страны вследствие происходящих в ней демографических процессов. Согласно среднему варианту прогноза Госкомстата, сделанному на основании данных переписи 2002 года, население страны к 2026 году уменьшится до 137 млн. человек при условии некоторого прогресса в рождаемости и средней продолжительности жизни. При сохранении современных тенденций развития демографической ситуации численность населения страны может упасть до 125 млн. человек. Если естественная убыль трудоспособного населения в 2007 году составляла около 300 тыс. человек, то уже в 2010--2018 годах сокращение превысит 1 млн. человек в год [2.26, с.17].

Состояние российского рынка труда характеризуется низкой межрегиональной мобильностью трудовых ресурсов. Основной проблемой является территориальный и отраслевой дисбаланс трудоспособного населения, что проявляется в дефиците квалифицированных кадров в отдельных сферах деятельности при наличии незанятых внутренних трудовых ресурсов. В структуре внутренних миграционных перемещений 55 процентов осуществляются в пределах субъектов Российской Федерации, 45 процентов -- между ними [2.32, с.45]. Это характерно не только для ситуации на федеральном уровне, но и для регионов, в частности в Курганской области.

В этой связи привлечение мигрантов - иммиграция превращается в одно из стратегических направлений миграционной политики России. Именно поэтому анализ особенностей региональной миграционной политики приобретает сейчас особую актуальность.

Миграционные процессы оказались в центре внимания современных исследований в силу своей значимости и масштабов их непосредственного и опосредованного влияния на политическую, экономическую и социально-культурную жизнь как стран, продуцирующих миграционные потоки, так и стран, их принимающих [2.44, с.123].

Изучением сущности и особенностей миграции занималась С. К. Бондырева. Над проблемами беженцев и вынужденных переселенцев работали такие ученые, как С. В. Баранова, Е. К. Кириллова, Г. У. Солдатова, А. С. Шурупова. Интерпретацией понятия миграционная политика занимались Е. Б. Бреева, Е. Волосенкова, М. Б. Денисенко, И. Г. Зайнышев, В. А. Ионцев, Я. А. Пляйс, Б. С. Хорев. О проблемах современной миграционной политики, изменениях и противоречиях в законодательстве писали Г. Богодевич, О. Воробьева, Ю. Г. Ефимов, С. М. Подливалов, А. Синицын, Е. В. Шлыкова и другие.

Объектом нашей дипломной работы является миграционная политика.

Предметом - особенности реализации миграционной политики на территории Курганской области.

Цель нашего исследования состоит в следующем: на основе теоретических аспектов миграционной политики РФ проанализировать специфику реализации миграционной политики в Курганской области и дать рекомендации по повышению эффективности методов ее реализации.

В соответствии с целью нашей работы поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть мигрантов как объект миграционной политики: классификацию, проблемы мигрантов, формы и методы работы с ними;

2. Изучить сущность миграционной политики и закономерности ее реализации на территории РФ;

3. Проанализировать нормативно-правовые акты, регламентирующие данное направление социальной политики;

4. Проанализировать социально-демографическую, миграционную ситуацию в Курганской области и меры по обеспечению реализации региональной миграционной политики;

5. Определить механизмы по средствам, которых возможно ее совершенствование.

При написании дипломной работы были использованы следующие методы: анализ документов (нормативно - правовой базы, статистических данных), изучение и анализ социологических исследований и другие. В качестве материалов для этих методов были использованы данные Курганстата, Управления ФМС России по Курганской области, Курганского областного отделения Общероссийского общественного благотворительного фонда «Российский фонд помощи беженцам «Соотечественники».

Практическая значимость заключается в том, что рекомендации, предложенные на основе анализа социально-демографической, миграционной ситуации в Курганской области, методов по реализации региональной миграционной политики, могут быть использованы на практике в различных службах для анализа миграционной ситуации в области, оценки текущего состояния, а также выявления слабых сторон и их корректировки.

Структура нашей квалификационной работы определяется задачами исследования и состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемой литературы и приложений.

1.  Теоретические аспекты миграционной политики Российской Федерации

1.1 Мигранты как объект миграционной политики

Под объектом миграционной политики понимаются люди, участвующие в миграционных процессах - мигранты. Профессор В.И. Курбатов определяет мигрантов (от лат. «переселяющийся») как - лиц, покинувших места постоянного проживания для постоянного или временного переселения в другие регионы страны или за ее пределы [2.69, с.259].

В зависимости от типа, вида и причины миграции, в миграционном потоке можно выделить различные категории мигрантов, имеющих ряд общих признаков, проблем и являющихся носителями определенных свойств. Всех мигрантов делят на:

а) эмигрантов - граждане России, выезжающие с ее территории по каким-либо причинам;

б) иммигрантов - иностранцы (иностранные граждане и лица без гражданства), прибывающие в Россию (находящиеся на территории РФ) по различным причинам.

Кроме того, среди эмигрантов и иммигрантов выделяют категорию «транзитные» мигранты:

- эмигранты транзитные - граждане бывшего Союза ССР, не являющиеся гражданами России, постоянно проживающие в государствах - бывших республиках СССР и прибывающие в Россию с целью упрощения процедуры выезда в третьи страны (то есть выезжающие из одной страны СССР через Россию и едущие в другую страну СССР);

- иммигранты транзитные - иностранцы, прибывающие в России с целью упрощения процедуры выезда в третьи страны (например, граждане Китая въезжают в Россию, чтобы затем выехать в другую страну) [2.63, с.180].

К вынужденным внешним (с пересечением государственной границы) мигрантам можно отнести:

- людей, ищущих политическое убежище, так как в своей стране их преследуют по политическим, религиозным и другим мотивам;

- беженцев - лица (для РФ - не являющиеся гражданами РФ), которые в силу в полнее обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности, не могут пользоваться защитой или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее, вследствие таких опасений» [2.70, с.33];

- людей, ищущих работу, но попадающих в руки криминальных структур, обманом или силой вывозящих мигрантов в другие страны для эксплуатации.

К добровольным внешним мигрантам относятся:

- трудовые мигранты, находящие более выгодные условия приложения своих сил в другой стране. Например, из России, Индии в США, Германию переехало немало математиков, программистов, работавших в престижных университетах и центрах;

- мигранты, переезжающие в другие страны для воссоединения с семей - родители к детям, дети к родителям, к другим родственникам;

- репатрианты - часть соотечественников, возвращающихся из-за границы с целью стать гражданами на территории исторической родины. Часть таких мигрантов в некоторых странах (например, в Германии) пользуется услугами социальных работников, выполняющих задачу интеграции новых жителей в общество.

К вынужденным внутренним (в пределах государства, в пределах региона) мигрантам относятся:

- временно перемещенные лица, то есть на время, например, из районов землетрясения, наводнения, схода лавин и селей, из районов военных действий и т.д.; в перспективе они могут возвратиться на прежнее место жительства;

- вынужденные переселенцы - граждане Российской Федерации, покинувшие место жительства вследствие совершенного в отношении их или членов их семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка [1.5, ст.1].

- мигранты из зон экологических бедствий (экологические мигранты из зон, пострадавших от радиоактивного заражения в результате аварий на Чернобыльской АЭС, на производстве «Маяк»). Для этих групп мигрантов, членов их семей особенно актуально квалифицированное социальное обслуживание, осуществляемое социальными работниками, психологами и медиками.

К внутренним добровольным мигрантам относятся:

- переезжающие из сельской местности в города и, наоборот, в поисках более подходящих условий;

- трудовые мигранты, то есть люди, перемещающиеся внутри страны в поисках работы;

- переселяющиеся в поисках подходящего для здоровья климата, например, пенсионеры, выработавшие определенный трудовой стаж в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним [2.26, с.15].

Т.В. Кочуков предлагает выделить еще две основные категории иностранцев:

во-первых, граждане или лица без гражданства так называемого «ближнего зарубежья», бывшие граждане СССР, а ныне - выходцы из государств, образованных из бывших союзных республик (соотечественники);

во-вторых, приезжие из «дальнего» зарубежья, граждане всех прочих государств» [2.86].

Представленная выше классификация мигрантов указывает на существование разнообразных категорий этой группы людей, которым необходимо помочь найти себя в новых территориальных, социально-демографических, духовно-культурных и профессиональных условиях, как правило, неблагоприятных, обеспечить формирование новых личных и общественных связей взамен утраченных. Дезинтегрированность мигрантов существенно отличается от таковой у других слабых слоев населения, в силу чего необходимо выделять мигрантов как один из объектов социальной работы [2.26, с.20].

Среди основных социальных проблем, которые в той или иной степени испытывают почти все мигранты следует выделить:

· жилищную проблему;

· трудности в трудоустройстве;

· здоровье самих мигрантов и членов их семей;

· внутрисемейные противоречия и конфликты.

Для вновь прибывших одной из более остро стоящих социальных проблем является жилищное обустройство. Вследствие смены места проживания, многие из мигрантов остаются без жилья. Большая часть переселенцев проживает в общежитиях, домах, построенных специально для вынужденных переселенцев, полузаброшенных и развалившихся сооружениях, которым уже давно пора под снос. Но проблема заключается не только в качестве жилья, но и в том, что подавляющее большинство испытывает трудности при оформлении его на себя [2.28, с.141].

Проблема трудоустройства для мигрантов менее острая, большинству удается ее решить, особенно тем, кто живет в крупных городах. Однако часто приезжие устраиваются на работу не по специальности. Это связано с тем, что, не имея жилья, люди вынуждены выбирать для вселения не то место, где есть работа по специальности, а то, где можно получить жилье. Это в свою очередь приводит к снижению социального статуса мигрантов и к неравномерности распределения миграционных потоков [2.37, с.126].

Стрессовые ситуации, связанные с перемещением населения, как правило, повышают уязвимость мигрантов к заболеваниям. То есть они нуждаются в медико-социальной помощи, доступ к которой весьма ограничен. Так недостаток медицинских услуг во время транзита и на ранних адаптационных этапах миграции уже способствует увеличению у них числа нелеченных инфекционных и неинфекционных заболеваний. Этот аспект отражается не только на самих переселенцах, но и членах их семей, вызывая серьезные последствия на долгие годы [2.82].

Большая часть мигрантов - это семейные люди. Пытаясь решить жизненно важные проблемы, связанные с переменой места жительства, супруги не придают особого значения своим отношениям, которые постепенно уходят на второй план [2.71, с.421]. В результате не удовлетворяется потребность в положительных эмоциях, ласки, заботы, внимания и понимания. В данном случае может наблюдаться психологическое отчуждение супругов, пристрастие одного из них к алкоголю. Нередко возникают споры, ссоры, скандалы, конфликты. Все это ведет к угрозе распада семьи [2.66, с.182]. Кроме того, супруги, пытаясь разобраться с базисными проблемами, не придают особого значения тому, что чувствует и переживает их ребенок. Дети переселенцев испытывают постоянно нарастающее напряжение, в связи с отсутствием надлежащего жилья, медицинского обслуживания, недостатка родительской заботы и любви. Это приводит к физическому истощению организма. В результате развитие ребенка замедляется, истощается его эмоциональный потенциал. А это может привести к достаточно серьезным последствиям в будущем [2.71, с.423].

При перемене места жительства возникает юридический факт, имеющий определенные последствия (выбытие, вид на жительство, регистрация места пребывания, разрешение на работу, определение источников дохода и т.д.) [2.26, с.37]. При въезде в другую страну иностранные граждане испытывают трудности в оформлении документов при регистрации, получении гражданства и российского паспорта, в оформлении документов на собственность и т.д. Таким образом, миграция ставит человека в униженное положение [2.59, с.267]. В связи с этим мигрантам и членам их семей также необходима правовая защищенность и поддержка наравне с гражданами принимающих государств.

Практически всегда переселение людей сопровождается экономическими трудностями. Имеющиеся денежные средства или сбережения не всегда достаточны для удовлетворения необходимых потребностей человека, в частности для покупки качественных продуктов питания, одежды, пригодного для жизни жилья. Уровень материальной обеспеченности вновь прибывших очень низкий. По нашему мнению, это можно объяснить тем, что большая часть семей мигрантов - это малообеспеченные, многодетные семьи. Кроме того, перед отъездом в Россию не всегда удавалось быстро реализовать движимое и недвижимое имущество по рыночной стоимости. К тому же им пришлось понести значительные транспортные расходы при переезде [2.60, с.149]. Именно поэтому миграция входит в число трудноразрешимых жизненных ситуаций.

С психологической точки зрения индивиду, прибывшему в новую среду приходится сталкиваться с рядом трудностей. Так любая культура - это совокупность определенных достижений и определенных запретов, и в каждой культуре - свое, мигранту приходится сталкиваться не только с тем, что ранее не разрешимое, отныне для него оказывается разрешимым, но и наоборот. В условиях миграции возникает необходимость одновременно принимать несколько (разных, новых) решений, что создает психическое напряжение. Вследствие большого объема и новизны информации индивиду трудно оценить значимость информации. Все это в совокупности может вызвать негативные эмоции, вплоть до переживания (временно), утраты смысла жизни и потери душевного равновесия [2.31, с.179]. Необходимо отметить, что на адаптацию мигрантов к новому месту жительства большое влияние оказывают заметные социальные отличия от местного населения. Часто они относятся к приезжим с недоверием, их терпимость по отношению к переселенцам невысока [2.64, с.114].

В этом чуждом, непонятном мире мигранту невозможно не почувствовать себя лишним, никому не нужным. Невидимые социальные границы изолируют мигрантов, делают их одинокими. В зависимости от этих и ряда других причин адаптация может затянуться или не произойти совсем [2.28, с.50].

В отдельный блок проблем мигрантов следует отнести их информационную неосведомленность. Данная категория людей не всегда знает свои права, куда можно обратиться для получения какой-либо консультации, решения своих проблем. Все это только усугубляет их и без то го сложную жизненную ситуацию.

Кроме того, следует обратить внимание на то, что мигранты могут составлять более сложный объект социальной работы. В таком случае ученые рассматривают их уже не только как лиц, перемещающихся с одной территории на другую и связанные с этим проблемы, а как малообеспеченную семью мигранта, многодетную семью, семью с трудными детьми, семью, имеющую в своем составе пожилых людей и инвалидов и т.д. В таком аспекте уже мигрант будет иметь не только специфические проблемы (жилищная проблема, трудности в трудоустройстве, получение прописки, гражданства, социально-психологическая адаптация), но и проблемы присущие многодетной, малообеспеченной семье и т.п. [2.58, с.34].

Впервые работа с мигрантами начинает выделяться как специализация и развиваться в тех странах, куда поступали значительные потоки мигрантов, и где было необходимо их интегрировать, например, в США, Германии, Израиле, Франции, Испании. Там даже появились соответствующие отраслевые министерства [2.26, с.145].

В России социальная работа с мигрантами развивалась слабо. Изначально в большей степени это был административный контроль за соблюдением существующих в российском законодательстве норм мигрантами. Лишь в отношении беженцев и вынужденных переселенцев социальная работа была более выражена. Механизм помощи соотечественникам из стран СНГ и Балтии начинает формироваться только с 2006 года [2.26, с.114].

Главным гарантом в реализации, охране и защите прав мигрантов является государство, которое осуществляет свою деятельность посредствам разработки основ законодательства в данной сфере, определения приоритетных направлений государственной поддержки мигрантов и др. В июле 1992 г. была создана Федеральная Миграционная Служба (ФМС) как основной структурный элемент реализации миграционной политики. Данная служба с некоторыми изменениями существует и сегодня. На ФМС России возложено выполнение следующих функций:

· разработка текущих и долговременных прогнозов внутренней и внешней миграции;

· организация научных исследований по проблемам миграции;

· обеспечение защиты прав и социальных гарантий мигрантов в соответствии с законодательством;

· контроль за реализацией законодательства по проблемам миграции;

· рассмотрение и решение вопросов компактного расселения мигрантов;

· определение порядка выплаты беженцам и вынужденным переселенцам пособий;

· оказание помощи в трудоустройстве мигрантов;

· регистрация и учет этих граждан;

· иммиграционный контроль и регулирование внешней трудовой миграции и др. [2.89].

Кроме миграционных служб в решении задач государственной миграционной политики также принимают участие органы социальной защиты населения, социальные службы помощи семьи и детям, службы занятости населения, пенсионные фонды, банки и другие структуры. В связи с этим мигранты попадают под пристальное внимание не только сотрудников ФМС, государственных служб, но и социальных работников [2.85].

Они реализуют следующие функции социальной работы с мигрантами:

· интегративную;

· компенсационную (восстановление социальных связей взамен утраченных);

· адаптационную;

· восстановительную (восстановление социального статуса);

· правозащитную;

· развивающую (собственные жизненные ресурсы и способности) [2.26, с.154].

Интегративная функция социального работника должна рассматриваться в двух направлениях: во-первых, воздействие на среду, в которую включается мигрант с целью усиления установок толерантности; во-вторых, воздействие на самих мигрантов с целью повышения их свойств и способностей натурализоваться, адаптироваться [2.26, с.155].

Адаптационная функция социального работника заключается в оказании содействия приспособлению мигрантов к новой среде, новой культуре. Это осуществляется через: развитие сети дошкольных и общеобразовательных учреждений для воспитания и обучения детей мигрантов; осуществление их социального обслуживания, включая консультирование по различным вопросам. Это необходимо дополнять рядом мероприятий, таких как: обучение языку, создание классов с этнокультурным компонентом, посещение музеев, театров, участие различных этносов в фольклорных праздниках и др. [2.67, с.162]. Кроме того, в области профессиональной адаптации социальный работник осуществляет содействие занятости мигрантов, включая помощь в профподготовке и переподготовке, повышении квалификации, организации самозанятости и создания рабочих мест, в получении документов, необходимых для сохранения и восстановления трудового стажа и решения других вопросов [2.59, с.162].

У социального работника часто возникает необходимость познакомить мигранта с документами, например, о порядке выдачи свидетельства о регистрации, получении денежного пособия и др. Часть мигрантов обеспечивается временным жильем. Социальные работники вместе с юристами дают соответствующие рекомендации, которые позволяют облегчить процесс натурализации (получения гражданства). Такие знания помогают поддержать и защитить личное достоинство людей, попавших в трудную жизненную ситуацию [2.67, с.123].

Вместе с вышеназванными структурами помощь мигрантам оказывают

негосударственные организации в виде некоммерческих организаций - фондов, общественных благотворительных объединений. По самым скромным подсчетам, только на Европейской части России действует более 200 объединений мигрантов и помогающих им отечественных и зарубежных организаций. Одним из наиболее ярких примеров является Общероссийский фонд помощи беженцам «Соотечественники», помогающий создавать рабочие места и временные трудовые коллективы. Международная организации по миграции (МОМ) оказывает экспертную и консультативную помощь, организует семинары, помогает инструментами и машинами, оказывает содействие в осуществлении пилотных проектов расселения вынужденным мигрантов в Тамбове и Новгороде. ЭКО-центр «Среда обитания», разрабатывает проекты расселения и строительства жилья для вынужденных мигрантов с их участием. Белгородская региональная общественная организация «Пристань» помогает переезжать и обустраиваться переселенцам из стран СНГ, способствует устройству детей мигрантов в школы, строительству домов для мигрантов [2.26, с.177].

Общественные переселенческие организации консультируют мигрантов по вопросам оформления гражданства (в частности по сбору необходимых документов), помогают сориентироваться в ситуации на новом месте жительства, оказывают помощь в регистрации, трудоустройстве, создании рабочих мест, строительстве компактных поселений [2.46, с.49].

Специалисты, работающие с данной группой используют в своей деятельности большой арсенал средств и методов. Тут представляется важным сочетание социального административного планирования, индивидуальной, семейной, групповой и общественной социальной работы. Также чрезвычайно важно сотрудничать с органами власти, со средствами массовой информации в формировании своеобразной идеологии. Это идеология абсолютной ценности каждого человека. В этом плане важна специальная пропаганда прав человека, разъяснение прав мигрантов. В индивидуальной работе применимы такие методы, как психологические, психотерапевтические, психоаналитические, педагогические, социометрические, возрастной психологии, медико-социальные, консультативно-правовые, информационные, материальные, финансовые, трудовые [2.85]. В групповой работе продуктивны методики «группы самостоятельного опыта», «группы взаимопомощи», групповая психотерапия, поддержка соседских общностей (в местах компактного проживания), также метод психодрамы.

Кроме того, всю совокупность методов (методик), используемых в работе с различными категориями мигрантов, можно подразделить на две группы: теоретические и практические.

К теоретическим методам следует отнести общенаучные методы (сравнение, анализ, обобщение, восхождение от абстрактного к конкретному, индукцию и дедукцию), которые используются в практической деятельности в неявном виде, но имеют прямое соотношение к принятию конкретных решений [2.59, с.211].

Среди практических методов работы с мигрантами наиболее распространенным является библиографический (метод личных документов), посредством которого на основе исследования личных документов (автобиографий, дневников, мемуаров) изучаются субъективные стороны миграции. Исследуемые документы фиксируют личные отношения человека к тем или иным социальным процессам, социально психологическим ситуациям, в которые он был включен тем или иным образом (опосредованно или неопосредованно). Применительно к обстоятельствам биографический метод может моделироваться в такие разновидности, как ненаправленное интервью, свидетельства родственников. Интервью позволяют специалисту выбрать наиболее адекватные для ситуации вынужденной миграции способы получения необходимой информации о клиенте и социальной помощи, в которой он нуждается [2.67, с.299].

Актуальным при определении методов работы с мигрантами является рассмотрение их потребностей, а также учет степени их адаптации и интеграции в России. Например, для африканцев, китайцев и вьетнамцев, выходцев из Таджикистана, плохо знающих русский язык нужно применение одних методов оказания помощи и поддержки, для русскоязычных из Казахстана или Киргизии, русских и украинцев из Восточной Украины - уже других и т.д. [2.26, с.67].

Для специалистов (прежде всего психологов, социальных работников) важно снять или смягчить негативные переживания переселенцев с помощью индивидуальной и групповой психотерапии, развития способностей к коммуникативности, самостоятельности и терпимости [2.77, с.88].

Таким образом, различные категории мигрантов (как вынужденные, так и добровольные) выступают основным объектом миграционной политики. В разрешении проблем по удовлетворению потребностей и защите их интересов значительную роль играет государство в лице государственных структур по средствам государственной миграционной политики. В следующем параграфе нашей дипломной работы будут рассмотрены сущность миграционной политики и ее влияние на развитие государства в целом.

1.2 Сущность и особенности миграционной политики на территории РФ

При формулировании понятия «миграционная политика» мы сталкиваемся с многообразием подходов и точек зрения.

Например, миграционная политика - это совокупность социально-политических концепций и взглядов на миграционную ситуацию, складывающуюся в стране, а также конкретных организационно-правовых и социально-экономических мероприятий по регулированию миграционных процессов, направленных на создание условий для обустройства и социальной адаптации мигрантов, вынужденных переселенцев и беженцев [2.73, с.167] . Это определение, заимствованное из учебного пособия по социальной работе, давая общую характеристику данной отрасли деятельности государства, акцентирует внимание преимущественно на категориях мигрантов и задачах, попадающих в сферу рассмотрения указанной дисциплины.

Денисенко М.Б., Ионцев В.А. и Хорев Б.С. дают следующее определение: «миграционная политика - это, прежде всего, воздействие на миграционное поведение, которое является одним из видов, элементов социального поведения» [2.40, с.55]. Здесь отражается взаимосвязь интересов государства и поведения личности, однако, как подчеркивают авторы, в широком смысле миграционная политика должна воздействовать на совокупность всех факторов, определяющих характер миграционных процессов - распределение рабочих мест, различия в условиях жизни населения и т. д.

Т.И. Леонидова вводит новое понятие, характеризующее рассматриваемую область государственной деятельности - миграционная функция государства, призванная, по мнению автора, обеспечить контроль государства и его органов за пребыванием на территории государства в целях восполнения и воспроизводства общества [2.51, с.24].

Определение, представленное И. Г. Зайнышевым, выглядит наиболее точным и отражает основные составляющие данного действия. Схожие взгляды мы встречаем у Е.Б. Бреевой.

Наконец, Е. Волосенкова, П. Кабаченко и Е. Тарасова, обобщая многочисленные исследования, приводят ряд неотъемлемых характеристик миграционной политики:

- «миграционная политика - есть продукт политической системы»;

- это прерогатива не только государства, но и общественных институтов;

- миграционная политика - это процесс согласования интересов государства в области регулирования миграций на федеральном и региональном уровнях с интересами мигрантов, местного сообщества, политических и экономических элит, партий, общественных институтов;

- «миграционная политика - это процесс взаимодействия между государствами, при котором происходит передача юрисдикции, так как мигранты, прекращая быть членами одного общества, становятся членами другого» [2.73, с.219].

Также авторы отмечают, что миграционная политика подразделяется на реальную (выражающую интересы государства) и декларируемую (провозглашающую своей целью защиту интересов мигрантов).

По мнению Акмаловой А. А., для понимания международной трактовки миграционной политики следует также ввести термин абсорбция, применяющийся в Израиле. Абсорбция - это процесс, цель которого - сближение репатриантов с исторической родиной, нейтрализация тех свойств, которые мешают такому сближению. Учреждения по абсорбции оказывают социальную помощь, организуют различные курсы с целью приобщения к языку, истории, обычаям, духовной культуре, экономической сфере. В идеале абсорбция приводит к результату, когда репатрианты наиболее полно идентифицируются с территорией и культурой общества, становятся его гражданами [2.26, с.41].

Современная миграционная политика Российской Федерации определяется на основании Концепции регулирования миграционных процессов в РФ, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 года №256-р. Концепция представляет собой стратегический курс политики Российской Федерации в сфере миграции направленный на стабилизацию общей численности населения и содействие устойчивому социально-экономическому развитию страны, реализацию ее национальных и геополитических интересов на период до 2015 года. Она определяет: цель, приоритетные направления, принципы, основные задачи, механизм, этапы и ожидаемые результаты реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. Данная концепция разработана в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права в сфере миграции; опирается на преемственность развития отечественной миграционной политики и учитывает особенности международного опыта в сфере миграции [1.19].

Целью государственной миграционной политики Российской Федерации является эффективное управление миграционными процессами для устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, обеспечения ее национальной безопасности, геополитических интересов, прав и свобод человека и гражданина [2.68, с.74].

Приоритетные направления государственной миграционной политики:

1. разработка и реализация мер по привлечению в Российскую Федерацию иммигрантов, прежде всего квалифицированных трудовых ресурсов;

2. содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;

3. формирование гармоничной системы расселения на основе обеспечения миграционной привлекательности регионов страны в зависимости от демографической ситуации, потребности в трудовых ресурсах, прогноза социально-экономического развития, а также создание благоприятных условий для жизнедеятельности местного населения;

4. эффективное противодействие правонарушениям и преступлениям в сфере миграции в системе борьбы с преступностью и терроризмом на международном и национальном уровнях [1.19].

В процессе реализации миграционной политики необходимо применять следующие основные принципы:

- обеспечение национальной безопасности и защиты интересов РФ;

- соответствие государственной миграционной политики тенденциям социально-экономического и демографического развития Российской Федерации при одновременном создании условий, благоприятных для рождения детей, снижения уровня смертности и увеличения продолжительности жизни населения страны;

- учет интересов коренного населения, приоритетное использование национальных трудовых ресурсов;

- преобладание мер социально-экономического характера, направленных на повышение миграционной привлекательности территорий, испытывающих отток населения и имеющих приоритетное значение для национальных интересов;

- обеспечение в рамках законодательства Российской Федерации общепризнанных прав и свобод мигрантов, включая их защиту от насилия, ксенофобии, дискриминации и иных преступных посягательств, на основе принципа равенства всех перед законом и судом [2.68, с.91];

- взаимоуважение и добрососедство местного населения и мигрантов, преодоление ксенофобии;

- участие органов местного самоуправления, институтов гражданского общества в решении задач государственной миграционной политики;

- взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления с общественными организациями и средствами массовой информации с целью формирования толерантных отношений между мигрантами и принимающим населением;

- открытость и доступность информации о миграционных процессах, действиях и решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- научная обоснованность и научное сопровождение мероприятий государственной миграционной политики Российской Федерации [2.57, с.43].

Концепция о регулировании миграционных процессов выделяет 4 блока задач миграционной политики: в области законодательства, в социально-экономической области, в области информатизации, в области иммиграции и трудовой миграции.

в области законодательства:

- обеспечение интересов Российской Федерации при заключении и реализации международных договоров в сфере миграции;

- совершенствование законодательного регулирования въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, включая их трудовую деятельность;

- совершенствование законодательства в социальной сфере;

- содействие легализации трудовых мигрантов;

в социально-экономической области:

- реализация государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом;

- разработка и внедрение федеральных и региональных программ, направленных на создание благоприятных условий для адаптации и интеграции иммигрантов в российское общество;

- обеспечение образовательных и культурных потребностей иммигрантов, в том числе связанных с изучением ими русского языка и культуры, формированием толерантных взаимоотношений и механизмов предотвращения этноконфессиональных конфликтов;

- обеспечение государственной поддержки лиц, имеющих статус вынужденного переселенца;

- создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы миграции, а также ее научного обеспечения;

- разработка мер по стимулированию обучения в образовательных учреждениях Сибири и Дальнего Востока граждан государств - участников СНГ, создание условий для их дальнейшего трудоустройства в этих регионах, а также возможности постоянного проживания [1.19];

в области информатизации:

- создание автоматизированной системы статистического учета различных категорий мигрантов, адекватно отражающей миграционные процессы;

- информационно-коммуникационное обеспечение взаимодействия органов управления миграционными процессами между собой и со средствами массовой информации;

- обеспечение оперативного информирования российских и иностранных граждан о возможностях переезда, трудоустройства, получения образования, обеспечения жильем и социальными гарантиями в регионах, принимающих трудящихся-мигрантов [2.68, с.99];

в области иммиграции и трудовой миграции:

- содействие привлечению высококвалифицированных специалистов из числа иностранных граждан, в том числе соотечественников, проживающих за рубежом, а также лиц, выехавших за границу на учебу;

- совершенствование механизма регулирования процессов трудовой миграции путем установления квот, определяющих допустимые доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами в зависимости от различных критериев;

- создание федеральной системы учета российских юридических лиц, представительств иностранных юридических лиц, работающих в сфере туризма, организующих прием иностранных граждан для обучения, лечения, а также привлечение для трудовой деятельности, найма и трудоустройства российских граждан за рубежом и др. [2.57, с.64].

Современная миграционная обстановка в Российской Федерации продолжает оставаться сложной, но вместе с тем и прогнозируемой. Общая численность ежегодно прибывающих на территорию Российской Федерации иностранных граждан составляет более 20 млн. человек, преимущественно из сопредельных государств. Так, в 2005 году въехало 22,2 млн. человек [2.53, с.13].

По-мнению многих политических деятелей главной предпосылкой возникновения миграционных потоков в рамках СНГ стала поляризация стран содружества по демографическому потенциалу и дифференциация спроса на рабочую силу. На сегодняшний день в странах СНГ соотношение спроса и предложения рабочей силы оценивается экспертами в 15 раз, а дифференциация по уровню оплаты труда в 2008 году превышала 10 раз. Главным вектором миграции на территории СНГ остается движение в Россию. Сальдо миграции РФ со всеми странами СНГ за годы существования содружества только по официальным источникам составило 5 млн. человек. Наибольшее число переселенцев в Россию прибыло из Казахстана - 30% от общего миграционного прироста, Узбекистана -15% [2.88].

В связи с этим миграционная привлекательность Российской Федерации повышается. Так, увеличивается доля иностранных работников в строительстве, сельском хозяйстве, торговле и других отраслях. Растет экономическая выгода государства вследствие увеличения налоговых поступлений в результате трудовой деятельности мигрантов, активизации процесса легализации иностранных работников и снижения доли их занятости в теневом секторе экономики. Постепенно улучшается социально-экономическое положение трудящихся-мигрантов. Количество иностранных граждан, законно осуществляющих трудовую деятельность, на территории Российской Федерации в 2005 году (по сравнению с 2004 г.) возросло более чем в 1,5 раза и составило свыше 702,5 тыс. человек [2.37, с.125]. Соответственно и число законно работающих мигрантов в нашей стране увеличилось в разы. По итогам 2008 года за счет миграционного прироста удалось на 71% возместить численные потери населения, тогда как в 2003 году - на 4%. Миграционный прирост отмечался во всех федеральных округах, за исключением ДВФО [2.88].

Одним из новых приоритетных направлений государственной миграционной политики является содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом. За пределами Российской Федерации проживают 29 млн. соотечественников, из них 26 млн. -- этнические русские. Это выпускники российских вузов, оставшиеся после распада СССР в бывших братских республиках, пророссийски настроенная интеллигенция, специалисты, в том числе работающие на зарубежных российских объектах (например, на Байконуре, военных базах, в филиалах российских предприятий). Среди них немало трудоспособных людей среднего возраста высокой квалификации, а также хотя и не обладающих высокой квалификацией, но готовых заполнить необходимую нишу среднеквалифицированного и неквалифицированного труда, недостаток в котором ощущает Россия. Они хорошо знают русский язык, принимают русскую культуру и готовы жить и работать на территории России [2.26, с.101]. Воспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским языком и не желающие терять связь с Россией, соотечественники в наибольшей мере способны к адаптации и скорейшему включению в систему позитивных социальных связей принимающего сообщества. Для организации процесса добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников с учетом потребностей социально-экономического развития российских регионов принята и реализуется Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом [2.61, с.2].

Органами государственной власти предприняты административно-правовые меры по совершенствованию государственной миграционной политики. Изменяется информационное, научно-методическое и кадровое обеспечение миграционной системы страны. С целью повышения оперативности, полноты и достоверности статистических данных о миграционных процессах на территории Российской Федерации завершается создание центрального банка данных по автоматизированному учету иностранных граждан и лиц без гражданства.

Внесены коррективы в уголовное и административное законодательство в части усиления ответственности за правонарушения в сфере миграции. Одновременно предпринимаются шаги по упрощению процедуры оформления права иностранных граждан на законное пребывание и занятие трудовой деятельностью, а также по регулированию порядка привлечения иностранных работников к трудовой деятельности в Российской Федерации [2.53, с.14].

Повышается действенность принимаемых мер по борьбе с произволом чиновников и коррупцией в области регулирования миграционных процессов. Благодаря упрощению процедуры приема в российское гражданство в 2005 году по сравнению с 2004 годом в 1,5 раза (до 508,5 тыс. человек) увеличилось число лиц, получивших гражданство Российской Федерации [2.58, с.24]. По словам заместителя руководителя Федеральной миграционной службы, упрощения миграционных процедур и в 2007 году также позволили повысить легальность как нахождения в РФ мигрантов, так и осуществления ими трудовой деятельности. По статистике ФМС, по итогам 2008 года и первого квартала 2009 года в России находилось 14 млн. 424 тыс. иностранных граждан. Из числа приехавших иностранных граждан 80% - лица трудоспособного возраста. Как показывают данные мониторинга только 20% мигрантов въезжают в РФ впервые, 50% мигрантов заранее знают своего работодателя, 63% - имеют профессиональную квалификацию [2.88].

Поэтому изучение статистических данных, современного состояния миграционной политики в целом, позволяют нам выделить позитивную и негативную стороны в увеличении роли иммиграционной политики РФ.

Положительная роль заключается, прежде всего, в том, что это может улучшить демографическую ситуацию (выступает как фактор сдерживания естественной убыли и компенсации старения населения России). Передвижение миграционных масс может служить источником восполнения потерь трудоспособного населения и удовлетворения потребностей развивающейся экономики в рабочих руках, а также повлиять на перераспределение трудовых ресурсов между регионами. В-третьих, в гуманитарной сфере привлечение мигрантов расширяет возможности знакомства с иными культурами, создает предпосылки для их взаимопроникновения. Кроме того, предоставление убежища лицам, преследуемым на своей предыдущей территории проживания, отвечает общечеловеческим целям милосердия [2.74, с.136].

Но с другой стороны имеются и отрицательные последствия привлечения мигрантов: возрастание численности населения за счет мононациональных семей иммигрантов имеет заметную тенденцию к изменению этнического баланса не в пользу принимающего сообщества; во-вторых, в территориальном аспекте существует опасность ослабления суверенитета России над отдельными территориями Сибири и Дальнего Востока. Ученые полагают, что истощение природных ресурсов, чрезмерная эксплуатация рабочей силы, растущая социальная поляризация при определенных условиях могут привести к социальному взрыву, беспорядкам и, как следствие, к неотвратимому потоку китайских беженцев. В связи с этим риск дробления территории России возрастает. В-третьих, в экономической сфере возможно нарастание напряженности и угроз развертывания конфликтов из-за неконтролируемого и все возрастающего воздействия иммигрантов на рынок труда. Проблему усугубляет растущая специализация этнических групп на определенных видах деятельности и, как следствие, обострение борьбы за вытеснение конкурентов из той или иной сферы, причем в качестве конкурентов выступает принимающее сообщество [2.42, с.63]. Кроме того, нелегальные мигранты активно вливаются в криминальную среду, то есть с этой точки зрения миграционные процессы несут в себе социальные и социокультурные угрозы на уровне общества и отдельных территориальных общностей. Данная противоречивость последствий миграционных процессов требуют адекватных управленческих решений. И главную роль в этом должна играть миграционная политика государства, основой которой является законодательная база [2.58, с.41].

Однако необходимо отметить, что в настоящее время влияние мирового экономического кризиса несколько отразилось на миграционной ситуации. В первом квартале 2009 наблюдалось снижение числа въезжающих на 13%, или на 700 тыс. человек, по сравнению с АППГ. В то же время, по прогнозам экспертов, поскольку кризис в странах СНГ еще не достиг глубины, возможно увеличение притока мигрантов, в том числе, нелегальных. В этих условиях ведущие мировые страны принимают прямо противоположные шаги: от ужесточения миграционной политики как меры, направленной на обуздание безработицы, до полной либерализации миграционной политики как способа решения демографических проблем. По прогнозам, к концу 2009 года уровень безработицы в РФ может достичь 10-12% [2.88].

Следовательно, российская миграционная политика, в том числе в вопросах трудовой миграции, должна меняться, подстраиваться под современность. Нужно принимать новые законопроекты, но не в пользу либерализации или ужесточения, а в сторону эффективности. Это значит, что нужно от количественного подхода переходить к качественному, делая ставку на привлечение тех профессионалов среди мигрантов, которые действительно нужны экономике России.

Таким образом, грамотно составленные нормативно-правовые акты позволяют целенаправленно воздействовать на миграционные процессы.

В следующем параграфе нашей дипломной работы мы рассмотрим законодательные акты, которые в большей степени отражают социальную сторону миграционной политики и тем самым позволяют реализовывать основные ее направления. А именно, нормативно-правовые акты, содействующие добровольному переселению соотечественников в РФ, привлекающие, прежде всего квалифицированные трудовые ресурсы и обеспечивающие привлекательность регионов страны для приезжих с целью равномерного их распределения.

1.3 Социальные аспекты миграционного законодательства РФ

Социальность, говоря в самом общем виде, по мнению Александра Круглова - это предрасположенность и способность индивидов к совместному существованию, обусловленная невозможностью выживать во внешнем мире поодиночке без посторонней помощи [2.91]. Совокупность отраслей, организаций, непосредственно связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние и потребление есть социальная сфера. Она включает в себя широкий спектр компонентов: социальную защиту, социальное обеспечение, социальные гарантии, минимальные социальные стандарты и т.д., которые необходимы для поддержки наиболее уязвимых слоев населения. Социально слабые группы населения - граждане, которые по объективным причинам не могут обеспечивать и обслуживать себя самостоятельно. К ним ученые относят: инвалидов, пожилых людей, детей, одиноких матерей, безработных, мигрантов и многих других [2.80].

В связи с этим в миграционном законодательстве, на наш взгляд, можно выделить социальные аспекты (стороны), включающие в себя некоторые способы поддержки слабо защищенных людей (в т.ч. и разные категории мигрантов):

· пенсионное обеспечение, пособия, льготы;

· медицинская и лекарственная помощь;

· предоставление временного жилья, питания;

· направление на профессиональное обучение и содействие в трудоустройстве;

· устройство детей мигрантов в детские сады и образовательные учреждения.

В России основой текущего законодательства, в том числе и миграционного, является Конституция РФ. Она наделена высшей юридической силой и выступает важной гарантией социальных прав мигрантов. Особую значимость имеют ч. 1 и 2 ст. 27 Конституции РФ, согласно которым установлены: право на свободу передвижения (в том числе право на свободный выезд за пределы России, и для граждан России - право на беспрепятственное возвращение на ее территорию) и выбора места пребывания (жительства) принадлежит лицам, находящимся на территории России на законных основаниях, будь то гражданин России, иностранный гражданин или апатрид (лицо без гражданства) [1.1].

Конституционно-правовые гарантии должны быть подкреплены положениями нормативных и программных документов. Положения Конституции РФ, регулирующие отношения в сфере миграционных процессов, получили свое непосредственное отражение в более чем 30 действующих на настоящий момент федеральных законах России. Основные нормативно-правовые акты РФ в области социальных аспектов миграционной политики были приняты в первые два года существования независимого российского государства [2.26, с.70].

Одним из самых первых был принят закон РФ «О гражданстве» от 28 ноября 1991г. В данном законе содержатся принципы гражданства РФ и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством РФ, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства РФ. В Европейской конвенции о гражданстве, под гражданством понимается устойчивая правовая связь между отдельным лицом и государством, и не указывающая на этническое происхождение этого лица [2.73, с.216]. Так, с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации могут обратиться иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, при условии, если указанные граждане и лица: