Происходящие в Российском обществе перемены, связанные с изменением социальной структуры общества, трансформацией базовых социокультурных основ этого общества, сменой доминирующих моделей социального поведения требуют и изменения моделей функционирования государственной службы. Если в рамках традиционной парадигмы взаимодействия между обществом и государством в России, общество рассматривалось как пассивный объект управленческого взаимодействия государства, что в принципе характерно для большей части аграрных и раннеиндустриальных обществ, то в современных условиях многое изменилось. Изменение социальной структуры, соотношение городского и сельского населения, прогресс в области информационных технологий, обеспечивший контакт между обществом и административными структурами все эти факторы привели к формированию в РФ слабого, но уже существующего гражданского общества. Конечно, большие размеры страны и здесь накладывают свой отпечаток, очевидно, что в различных её частях процесс формирования гражданского общества идет с разной скоростью, и наиболее успешно он продвигается в крупных городах. Однако процессы, идущих в этих "гравитационных центрах" со временем начинают свою экспансию и на социальную периферию. Таким образом, мы можем сказать, что сейчас мы переживаем непростой момент изменения моделей взаимодействия общества и государства, этот процесс открывает перед нами новые возможности, но также и таит в себе новые риски.

Изменение моделей взаимодействия общества и власти требует и изменения самих структур управления, методов их работы, принципов комплектования, критериев оценки эффективности их работы. Особую специфику этим процессам придает то, что в условиях РФ большая часть процессов социальной и экономической жизни осуществляется под прямым или косвенным контролем государства, так как у нас государство в целом ряде случаев заменяет собой рыночные структуры и структуры гражданского общества. Что с особой актуальностью ставит перед нами вопрос о рисках реформирования государственной службы.

Под государственной службой в отечественном социогуманитарном знании принято понимать - "профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий и функций государственных органов и должностных лиц, наделенных государственной властью". Социология управления: теоретико-прикладной толковый словарь / Отв. Ред. А.В. Тихонов - М.: КРАСАНД, 2015. С.57.

Государственная служба - это сложный социально-правовой институт, часть механизма государственного управления. Если говорить о специфике государственной службы в разных обществах, то надо отметить, что эта специфика зависит от целой совокупности факторов, в первую очередь таких как: тип государственного и политического режима, специфика структуры государственного аппарата, особенности политической системы.

Первый, кто начал проводить научный анализ этого феномена, был американский исследователь В. Вильсон Wilson W. The Study of Administration // Political Science Quarterly 2.1887, June. P. 197. Именно он сформулировал модель "административной эффективности" Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М, 1905. С.508, которая базировалась на двух основных принципах - профессиональной компетентности и вытекающего из него принципа политической несменяемости госслужащих (имелось в виду, что после очередных президентских или парламентских выборов основная часть государственных служащих должна была остаться на своих местах). С одной стороны этот принцип обеспечивал стабильность управления, с другой способствовал превращению государственных служащих в стоящую отдельно от общества касту.

В современной социологии управления выделают следующие модели организации госслужбы: государственно-административную, менеджеристскую, рационально-бюрократическую, трудовую.

Если говорить о структуре государственной службы в РФ, то необходимо отметить, что она включает в себя следующие компоненты:

- Государственная гражданская служба

- Военная служба

- Правоохранительная служба.

Основными проблемами, связанными с функционированием и эволюцией государственной службы в РФ, эксперты обычно называют концептуальную неопределенность российской модели государственной службы (проблема здесь состоит в том, что за образец для реформирования отечественной государственной службы обычно берут западные модели, но должных ресурсов - интеллектуальных, финансовых, социокультурных - для их реализации обычно не хватает, в силу чего происходит хаотическое смешение элементов этих моделей и традиционных моделей, изначально существовавших в российской системе управления).

Другой серьезной проблемой считается коррупция, которая, как правило, проистекает из неразработанности законодательства, финансовых ограничений, не позволяющих обеспечить финансирование внешне западно-образных структур по западным требованиям, российская традиция тотального государственного контроля (вызванная тем же самым дефицитом ресурсов), слабое развитие структур гражданского общества.

Еще одной серьезной проблемой является дефицит высококвалифицированных кадров, необходимых для успешного сочетания оперативной работы с различными гражданскими инициативами. Обычно здесь ссылаются на невозможность обеспечить этим кадрам должную оплату труда, но по нашему мнению проблема лежит несколько в иной плоскости.

Этих кадров в значительной мере нет, так как нет деятельности, в рамках которой они могли бы совершенствовать свои навыки, по прежнему большая часть работы в рамках повседневной деятельности государственной службы представляет собой деятельность внутри самой государственной службы по координации усилий различных её сегментов. Опытный и умелый администратор в РФ это тот, кто умеет договориться с другими администраторами в условиях правовой неопределенности.

Государственная служба реализуется посредством деятельности государственного аппарата. Под государственным аппаратом мы будем понимать систему учреждений, реализуемых функции государственной власти. Государственный аппарат включает в себя различные должности государственной службы. В рамках российской традиции управления должности делятся на категории и группы. Особую роль в формировании государственного аппарата и его работе играет кадровая политика.

Кадровая политика это довольно сложный и многогранный феномен. На сегодняшний день не существует единого определения кадровой политики. Так с точки зрения В.А. Беломанка и Г.В. Загория кадровая политика - совокупность принципов, методов, форм организационного механизма по выработке целей и задач, направленных на сохранение и укрепление кадрового потенциала Тенденции развития современных кадровых служб // Научно-практический журнал " Современные научные исследования и инновации" [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://web. snauka.ru/issues/2014/04/33856.

Такие авторы, как Т.Ю. Базарова и Т.П. Еремина См.: Управление персоналом. Под ред.Т.Ю. Базарова, Б.Л. Еремина. - 2-е изд., перераб. и доп. - М: ЮНИТИ, 2002. подчеркивают существование двух аспектов кадровой политики, если в широком смысле слова кадровая политика - это система принципов и норм, приводящих человеческий ресурс в соответствии со стратегией фирмы, то в узком смысле слова - непосредственная деятельность по отбору, обучению, продвижению кадров в соответствии с этими заранее сформулированными принципами.

Другой известный отечественный исследователь Ю.П. Сурнин считает, что государственная кадровая политика есть по сути своей деятельность государственного управления, направленная на удовлетворение потребности в кадрах, как в самом государственном управлении, так и в других сферах, находящихся под первоочередным вниманием государства. В основе кадровой политики лежит стремление получить определенную когорту персонала с определенными профессиональными компетенциями, способностью к усвоению новых знаний, с определенными социально - демографическими характеристиками Ю.П. Сурмин. Концептуально-методологические аспекты современной кадровой политики // Право и управление: XXI век. Интернет - журнал. 2008. - № 1 (2)..

В основе любой кадровой политики лежит достижение баланса между необходимостью обеспечения обновления структур управления и в то же время сохранения стабильности этой системы. Излишне быстро меняющаяся система становится неуправляемой в силу очевидных причин, но и застывшая система также становится практически неуправляемой. Кроме того требуется учитывать законодательные нормы, наем и увольнение сотрудников осуществляется не в соответствии с пожеланиями руководства, а в соответствии с четко обозначенными юридическими нормами. Необходимо также учитывать требования внешней среды, так к примеру, в ряде регионов принципиально важным вопросом является вопрос национального состава тех или иных структур управления, и излишние перекосы в ту или иную сторону способны спровоцировать национальные волнения в регионах, жители которых привыкли рассматривать государственную службу, как единственный источник доходов.

На формирование кадровой политики свое влияние оказывают различные факторы. В рамках традиции, принятой в отечественной социологии управления, в которой исторически сильны работы, выполненные в руссе системного подхода, их обычно делят на внутренние и внешние.

Если говорить о внешних факторах, то в первую очередь здесь внимание надо обратить на такие из них, как:

1) ситуация, сложившаяся в социальной сфере (демографические особенности, уровень образования, уровень развития структур гражданского общества, к примеру, профсоюзов, общий уровень конфликтной напряженности в обществе);

2) основные тенденции экономического развития (переживает общество экономический спад или подъем, большее развитие получили крупные корпорации или малый бизнес, речь идет об экономически успешном регионе или депрессивном);

3) научно-технический прогресс - вся структура общества и систем управления им в значительной мере зависит от достигнутого технологического уровня, что и определяет реальные возможности и ограничения общественного развития. Чем выше уровень технологического развития, тем большее значение имеют для общества высококвалифицированные кадры, забота о подготовке которых и становится основой кадровой политики государственных и частных структур.

4) Нормативно-правовая среда - это различные законодательные нормы, которые и определяют взаимодействие людей на рынке труда (трудовое законодательство, законы, связанные с охраной труда, социальные гарантии). Большая часть этих факторов находится вне нашего эффективного воздействия на них.

Если говорить о второй группе факторов - внутренних, то это те факторы, которые могут быть отрегулированы со стороны той или иной управляющей структуры организации. Среди наиболее важных внутренних факторов выделяют:

1) Цели организации (как правило, вся кадровая политика формируется, исходя из целей);

2) Стиль управления, принятый в организации (очевидно, что для жестко централизованный или для матричной структуры организации требуются разные специалисты);

3) Наличные ресурсы (в случае дефицита финансовых ресурсов);

4) Кадровый потенциал - здесь речь идет о всесторонней оценке сильных и слабых мест имеющегося персонала, и так же с попыткой более тонкого распределения полномочий между ними.

Если говорить об основных направлениях кадровой политики, то в большом числе работ, выполненных в русле отечественной школы социологии управления, среди базовых направлений перечисляют: управление персоналом организации, подбор и расстановка персонала, формирование и подготовка резерва для выдвижения на руководящие должности, оценка и аттестация персонала, развитие персонала, мотивация и стимулирование персонала.

Рассмотрим подробнее каждое из этих направлений.

Управление персоналом организации предполагает системный анализ деятельности организации, в основе которого лежит необходимость координации усилий отдельных подразделений организации и индивидов, а также достижение баланса интересов между разнонаправленными интересами администрации и рядовых работников, если не путем реального снятия противоречий, то хотя бы путем минимизации внутренних конфликтов.

Подбор и расстановка персонала - это направление основано на достижение реально работающего баланса между делегированными человеку полномочиями и заданиями и между реальными возможностями человека. В основе подбора и расстановки персонала лежит принцип профессиональной компетенции и практических достижений. В соответствии с ними назначение на ту или иную позицию в организации возможно только для людей, обладающих определенным уровнем образования и компетенциями, то есть реальным опытом применения этих знаний.

Формирование и подготовка резерва для выдвижения на руководящие должности - в основе этого направления лежит следующий набор принципов.

Во-первых, отбор кандидатов на руководящие должности проводится на конкурсной основе, это позволяет отобрать наиболее сильных и эффективных кандидатов, и в то же время снизить остроту конфликта с теми, кто не прошел отбор.

Во-вторых, речь идет о планомерной смене персонала на различных должностях, карьера одних сотрудников стремится вверх, другие уже достигли пика возможностей, третьим не повредит стажировка в соседнем отделе. В случае успешной организации этого направления работы организация обладает резервом подготовленных кадров на случай резкого изменения условий её существования.

Оценка и аттестация персонала - предполагает создание определенной системы критериев, по которым проводится регулярная и систематическая оценка персонала. Результаты оценки на аттестации должны быть тесно связаны с таким направлением кадровой политики, как формирование и подготовка резерва для выдвижения на руководящие должности.

Другим важным направлением кадровой политики является развитие персонала. В основе этого направления лежит стремление организации способствовать повышению квалификации сотрудников и их саморазвития. Это не простая деятельность, и она предполагает необходимость регулярного пересмотра различных должностных инструкций для более успешного раскрытия внутреннего потенциала сотрудников. На этом пути организацию ждут серьезные риски - так она может затратить время и ресурсы на развитие персонала, который потом просто перейдет на работу в другую более успешную организацию, или же в случае успешного саморазвития может произойти "революция притязаний", когда большая часть персонала перерастет предлагаемые им виды деятельности, и произойдет резкое снижение эффективности работы, обострение конфликтного противостояния за руководящие позиции и т.д.

Мотивация и стимулирование персонала - последнее направление кадровой политики, которые мы будем рассматривать. В основе этого направления лежит принцип сочетания стимулов (в первую очередь материальных) и санкций. Размер оплаты труда должен соответствовать объему и сложности выполняемой работы.

Направление кадровой политики реализуется посредством определенных инструментов. В числе наиболее часто используемых инструментов кадровой политики обычно перечисляют такие инструменты, как: кадровое планирование, мероприятия по решению социальных проблем, кадровая работа, развитие персонала и повышение его квалификации, вознаграждение и мотивация, руководство персоналом. Использование этих инструментов позволяет нам изменять структуру коллектива, изменять модели поведения сотрудников.

Как и любая сложная деятельность, кадровая политика при своей реализации предполагает следование определенным этапам. Вопрос об основных этапах кадровой политики достаточно сложен и в основном связан с учетом особенностей того направления социологии управления, которого придерживается конкретной исследователь. В самом общем случае принято выделять следующие этапы:

1. Анализ ситуации в организации и в её внешней среде, построение прогнозов изменения ситуации в организации и вне её. На этом же этапе обычно проходит формирование стратегических целей организации.

2. Далее следует формулирование общих принципов кадровой политики, тех принципов в кадровой сфере, к которым по мере возможности будет стремиться организация.

3. Третий этап предполагает формальное утверждение базовых принципов кадровой политики организации, которые закрепляются в каком-либо официальном документе.

4. На четвертом этапе происходит интенсивное продвижение информации, коллектив в организации информируется о базовых принципах кадровой политики, в ряде случаев устраивается коллективное обсуждение этих принципов.

5. На пятом этапе необходимо провести анализ финансовых ресурсов, необходимых для реализации выбранного типа кадровой политики.

6. На следующем, шестом, этапе кадровая политика уже входит в стадию своей реализации - начинается планирование потребностей организации в тех или иных трудовых ресурсах, их количестве и качестве, прогноз будущих потребностей, уточнение штатного расписания и функционала сотрудников, создание определенных кадровых резервов, ранжирование различных кадровых мероприятий по уровню их значимости.

7. Седьмой этап представляет собой практическую реализацию кадровых мероприятий.

8. Восьмой этап по сути своей является главным элементом контура обратной связи - когда проводится анализ эффективности проведенных кадровых мероприятий стратегическим целям организации, выявление возможных проблем и поиск путей их решений.

Процессы, происходящие в современном обществе, отличаются асинхронностью, не линейностью и неустойчивостью, для них характерна такая черта, как повышенная сложность, что в свою очередь ведет к дестабилизации социальных систем и переходу их в состояние неустойчивого равновесия. Это приводит к тому, что в различные моменты существование социума и в различных его сегментах приходится прибегать к различным видам кадровой политики. Существующие виды кадровой политики могут быть сгруппированы по различным направлениям. Обычно выделяют две точки - масштаб кадровых мероприятий и степень ее активности и открытость кадровой политики.

По масштабу кадровых мероприятий и степени её открытости обычно выделяют такие виды кадровой политики как - пассивная, реактивная, превентивная, активная.

Рассмотрим их подробнее.

Пассивная кадровая политика является наиболее примитивным видом кадровой политики, как правило, она характерна для небольших предприятий, в основе деятельности которых лежит стратегия выживания. Если говорить о государственной службе, то здесь речь может идти о второстепенных контролирующих подразделения, которые испытывают постоянный дефицит финансовых ресурсов. Кадровая работа здесь не имеет сколько-нибудь осмысленной стратегии и представляет собой череду единичных, реактивных действий, с целью минимизации негативных последствий возникающих конфликтов, внезапных увольнений и т.д. и т.п. Очевидно, что в этом случае говорить о стратегии развития организации не приходится.

Реактивная кадровая политика несколько более сложный и ресурсоемкий тип кадровой политики. Здесь руководство старается отслеживать возможные кризисы и выявлять их причины: возникновение конфликтов, несоответствие уровня квалифицированной рабочей силы уровню стоящих перед организацией задач, проблемы в области мотивации. Но большая часть решений, принимаемых после вскрытия и анализа проблемы, направлены на решение возникшей здесь и сейчас проблемы, в то время как со среднесрочным планированием возникают серьезные проблемы. Превентивная кадровая политика - это более сложный типа кадровой политики, но он не возможен до тех пор, пока руководство организации не имеет адекватных прогнозов развития организации. Здесь кадровые службы могут не только диагностировать возникновение кризисных ситуаций, но и прогнозировать развитие ситуации на среднесрочный период. Единственной серьезной проблемой организации с такой кадровой политикой является создание и апробация целевых кадровых программ.

Активная кадровая политика - наиболее современный тип кадровой политики. Он возникает тогда, когда руководство организации способно не только анализировать сложившуюся кадровую ситуацию, прогнозировать основные направления её изменения, но и обладает полным набором ресурсов и приемов воздействия на ситуацию.

Однако здесь мы подходим к одному достаточно сложному моменту, проблема заключается в том, что механизмы, которыми пользуется руководство при анализе ситуации, могут носить как рациональный, так и иррациональный характер. Под рациональными мыслительными процедурами мы будем понимать те, которые поддаются алгоритмизации и описанию; под иррациональными - те, которые в большой мере носят мало рефлексируемый интуитивный характер. Поэтому выделяют еще два подвида активной кадровой политики: рациональную и авантюристическую.

Если мы говорим о рациональной кадровой политике, то необходимо отметить, что в этом случае руководство организации обладаем тремя компонентами: пониманием сложившейся ситуации, прогнозом её изменения и средствами влияния на ситуацию. У организации есть программа краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного развития кадрового состава. В случае так называемой авантюристической кадровой политики руководство организации стремится влиять на организацию, не имея внятного диагноза сложившейся ситуации. Еще одной серьезной проблемой является то, что у организации, как правило, есть план развития персонала, который она и пытается реализовывать, не смотря на изменение внешней ситуации.

Еще одним очень важным критерием для выделения типа кадровой политики является деление организаций на тех, кто ориентируется на внешний или на свой собственный персонал.

Открытая кадровая политика предполагает открытость организации, претендент на должность может прийти из другой организации и даже если изначально он занимал самые низшие должности это ни в коей мере не помешает ему в его служебном продвижении. Подобная кадровая политика характерна для молодых, быстро развивающихся организаций, которые нацелены на экспансивный рост.

Закрытая кадровая политика исходит из того, что организация набирает сотрудников извне только на самые низшие должности, а замещение руководящих должностей происходит только из числа сотрудников организации. В этом случае созданию и поддержанию определенной корпоративной культуры дается приоритет перед свободной конкуренцией кадров, с одной стороны это ослабляет организацию, с другой - формирует особые отношения преданности и доверия.

Выводы:

1) Под государственной кадровой политикой мы будем понимать государственную деятельность, направленную на удовлетворение потребности в кадрах, как в государственном управлении, так и в других сферах.

2) Целью государственной кадровой политики является достижение баланса между обновлением структур управления и сохранением стабильности этой системы, в соответствии с потребностями организации, внешней среды и особенностями действующего законодательства.

3) На формирование и развитие государственной кадровой политики оказывают влияние как внешние факторы, так и внутренние. Внешние факторы - это те, которые мы не можем изменить, но которые должны учитывать в своей деятельности - ситуация в социальной сфере (демографические особенности, уровень образования, уровень развития структур гражданского общества), основные тенденции экономического развития, нормативно-правовая сфера, переживаемый обществом этап научно-технической революции. Внутренние факторы это те факторы, которые могут быть отрегулированы со стороны той или иной управляющей структуры организации - цели организации, стиль управления, принятый в организации, наличные ресурсы, кадровый потенциал.

4) Инструментами реализации кадровой политики организации являются: кадровое моделирование, текущая кадровая работа, руководство персоналом, мероприятия по повышению квалификации персонала, мероприятия по решению социальных проблем, вознаграждение и мотивация.

1.2 Система государственной службы современной России