Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ

1.1 Понятие, принципы и способы размещения государственных и муниципальных заказов

1.2 Нормативно-правовое обеспечение государственных и муниципальных закупок для государственных и муниципальных нужд

ГЛАВА 2. ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

2.1 Планирование государственных и муниципальных закупок

2.2 Размещение государственных и муниципальных заказов

2.3 Участие бюджетных учреждений в государственных и муниципальных закупках

2.4 Эффективность функционирования системы государственных и муниципальных закупок

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

3.1 Краткая экономическая характеристика ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России

3.2 Проблемы функционирования механизма государственного заказа на примере ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России и пути их решения

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЕ



ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время идет процесс обновления законодательства в системе государственного и муниципального заказов для её большей адаптации к требованиям времени. Успешное функционирование системы государственных закупок является необходимым условием эффективного развития современной экономики. Практика в сфере государственных и муниципальных закупок товаров (осуществления работ, услуг) показала, что законодательство, их регулирующее, нуждается в совершенствовании. В условиях глобального макроэкономического кризиса нашим государством до сих пор не выработан качественно новый подход к проблеме государственного регулирования экономики в целом и механизмов размещения государственного заказа, в частности. Тем более, когда речь идет о разрастании коррупции в государственном аппарате. В кризисной ситуации повышение эффективности размещения государственного заказа может дать новые стимулы к экономическому развитию и улучшить условия равноправной конкуренции, что облегчит выполнение такой функция государства, как обеспечение позитивной динамики общественной и экономической активности населения. Государственный заказ в условиях почти 40% бюджетного изъятия ВВП способен стимулировать экономическую активность предприятий и предпринимателей в нормальных конкурентных условиях и служить механизмом подавления недобросовестной конкуренции.

Актуальность темы дипломной работы обусловлена тем, что условиях экономического кризиса в качестве меры поддержки предпринимательства особое внимание следует уделить формированию эффективной системы государственных заказов, обеспечивающей производство и поставку продукции или услуг для общественных нужд. Механизм размещения государственного заказа, как свидетельствует практика развитых стран, является наиболее гибким инструментом бюджетно-налоговой политики государства в деле стимулирования предпринимательской деятельности.

Все вышесказанное свидетельствует об актуальности совершенствования механизма государственного заказа, позволяющего эффективно осуществлять государством регулятивные воздействие в экономической и социальной сфере общества.

Проблемам эффективности механизма государственного заказа в числе проблем государственного регулирования предпринимательства посвящены труды Виленского А., Белоусова Р., Емцова Р., Иноземцева В., Каплана Р., Клейнера Г., Кузнецова Ю., Куликова В., Мау В., Макарова Л., Мильнера Б., Радыгина А., Симонова В., Филатова В., Шестакова А. и др.

Однако существующие в организации размещения государственных заказов проблемы, снижающих эффективность этого элемента системы государственного управления, все еще очень велики, недостаточно исследованы и усугублены макроэкономическим кризисом.

Для того чтобы заказы распределялись не заранее определенным предприятиям, близким отдельным чиновникам, посредникам или иностранным компаниям, необходимо не только внести коррективы в Федеральный закон № 44-ФЗ, но и усилить борьбу с коррупцией, повысить прозрачность размещения госзаказов, расширять круг привлекаемых отечественных предприятий и малого бизнеса, совершенствовать механизмы государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов, консолидации заказчиков, использования комплексных методов управления инвестиционными проектами. На необходимость этого указывалось и в Бюджетном послании Президента РФ. Государственные закупки должны использоваться в качестве инструмента управления структурными преобразованиями и стимулирования технологической модернизации.

Поэтому необходим и анализ теоретического и практического материала в условиях кризиса для выработки рекомендаций по повышению эффективности системы размещения госзаказа.

Объектом дипломной работы является система управления государственными закупками в бюджетной сфере.

Предметом данной работы выступает организация государственных закупок на примере ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России.

Целью дипломной работы является разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию системы размещения государственного заказа с точки зрения ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

1. Провести теоретический анализ сущности и содержания процесса организации государственных закупок.

2. Исследовать опыт формирования и исполнения государственных и муниципальных заказов в бюджетной сфере.

3. Разработать предложения по совершенствованию системы государственных закупок в ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России.

Практическая значимость представленной работы заключается в определении проблем осуществления государственного и муниципального заказа и поиском путей их решения (в поиске путей оптимизации системы организации и исполнения государственного контракта).



ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ

1.1 Понятие, принципы и способы размещения государственных и муниципальных заказов

В настоящее время основой контрактной системы закупок для государственных и муниципальных нужд является понятие государственного (муниципального) заказа.

Рассматриваемая нами категория в зарубежных странах называется по-разному - государственный заказ, государственный рынок, контрактная система во Франции или Федеральная контрактная система (ФКС) в США. Применительно к российским условиям наиболее широко распространен термин «государственный заказ» Давлетшина Л.М. Государственный заказ как инструмент проведения промышленной политики: на примере Республики Татарстан: автореф. дис. … канд. экон. наук. - Казань, 2007. - С. 6..

Государственный заказ можно рассматривать как экономическую и правовую категорию. Но по сути, это смешанная категория, объединяющая в себя как экономические, так и юридические признаки. Государственный заказ, как указывает А.П. Алехин, применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в области науки, образования и т.д. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. - М.: Приор, 2015. - С. 385..

С позиции экономики государственный заказ как экономическая категория представляет собой конкретизированные потребности государства в той или иной продукции (с указанием количественных и качественных характеристик). Государственный заказ определяется государственными органами и оплачивается из средств государственного бюджета с целью изготовления продукции, выпуска товаров, проведения работ, в которых заинтересовано государство Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - М.: Юконмистъ, 2006. - С.132..

Часто также используется термин государственные закупки, который не идентичен государственному заказу. В научной литературе определено, что государственные закупки - это часть произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупаемых правительством, государственными органами за счет средств государственного бюджета.

Такие закупки осуществляются государством для нужд собственного потребления (закупки оборудования, вооружений) и в целях обеспечения потребления населением и резервирования (например, государственные закупки зерна и продовольствия)» Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - М.: Юконмистъ, 2006. - С.130.. Успешное функционирование системы государственных закупок является необходимым условием эффективного развития современной экономики.

С позиции права государственный заказ выступает юридической формой закупок товаров, работ или услуг для нужд государства или муниципальных образований, а точнее - органов государственной власти и местного самоуправления и бюджетных учреждений.

Государственный заказ также выступает как отраслевой подинститут гражданского права, обеспечивающий государственными закупками нормальную деятельность государственных органов и учреждений.

В научной литературе можно встретить следующие определения государственного заказа, как правовой категории.

А.Н. Асаул, В.П. Грахов и другие авторы государственный заказ рассматривают в том числе как «перечень товаров, работ и услуг, планируемых к закупке за счет бюджетных средств» Асаул А.Н., Грахов В.П., Кощеев В.А., Чибисов В.Е. Теория и практика организации и проведения подрядных торгов в регионе / под ред. докт. экон. наук, проф. А.Н. Асаула. - СПб., 2005..

В.И. Кузнецов понимает под государственным заказом «публично-правовой институт реализации Конституции РФ, законов и функций Российского государства, в части удовлетворения государственных нужд посредством специального административного режима отношений между государством и субъектами частного права, регулируемого материальными и процессуальными нормами конституционного, административного, бюджетного и гражданского права» Кузнецов В.И. Правовое регулирование института государственного заказа: автореф дис. … канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 16, 17..

К.В. Кичик пишет, что «государственный (муниципальный) заказ представляет собой конкретизированные потребности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) в товарах, работах и услугах, закрепленные в правовом акте (нормативном правовом акте или акте применения права), удовлетворяемые посредством размещения заказа в установленном законом порядке (по общему правилу, среди неопределенного круга лиц - потенциальных поставщиков) с заключением государственного (муниципального) контракта, гражданско-правового договора бюджетного учреждения или иного гражданско-правового договора, содержащем необходимые требования к этим товарам, работам и услугам, а также условия продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг с целью удовлетворения государственных (муниципальных) нужд» Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ как средство государственного регулирования экономики: правовые вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2011. - С.8..

Государственный заказ можно понимать в широком и узком смыслах.

В широком смысле слова в понятие государственного заказа следует также включать муниципальный заказ Соломонов Е.В. Право муниципального заказа: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Омск, 2005. - С. 7, 8.. Подобный подход обусловлен тем, что муниципальные закупки «со смысловой точки зрения это то же самое, что закупки государственные: и те, и другие осуществляются за счет общественных средств; и те, и другие направлены на удовлетворение общественных потребностей» Цикорев Н.Н., Колосов А.И. Государственные закупки: практика организации и нормативное обеспечение. - Орел, 2004. - С. 17.. В то же время мы понимаем, что в полном смысле слова «муниципальные заказы не являются государственными, поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную власть» Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд: особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга). - СПб.: Питер, 2008. - С. 101..

Основанием разграничения государственного и муниципального заказа выступают одноименные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).

В литературе в связи с этим появилось понятие публичной собственности, являющееся общим для государственной и муниципальной собственности Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. - СПб., 2003. - С. 67.. В то же время, как отмечает Е.А. Суханов, положение муниципальных образований, не являющихся государственными образованиями, как собственников, «строится по модели государственной собственности» Гражданское право: учебник: в 2 т. - Т. I / отв. ред. проф. Е.А. Суханов. - М.: Норма, 2013. - С. 558..

Существует и подход к государственному заказу, как управленческой категории.

В.С. Гладков пишет о государственном заказе как методе управления. В связи с этим под госзаказом предлагается понимать «совокупность приемов и способов субординационного и координационного воздействия на поведение субъектов экономической деятельности, реализация которых опосредуется образованным системным взаимодействием институциональных… и функциональных… элементов административно-правового механизма, обеспечивающего формирование и удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах путем реализации всей совокупности функций управления»  Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Ростов-н/Д, 2008. - С. 11.

В.В. Кикавец определяет государственный заказ как «реализуемый в целях обеспечения государственных нужд сложный и непрерывный процесс, состоящий из совокупности этапов: прогнозирования, планирования и формирования, размещения, исполнения и контроля» Кикавец В.В. Государственный заказ или государственные закупки: неопределенность понятий и целей - основная причина правовых коллизий сферы государственного заказа в Российской Федерации // СПС «Консультант-Плюс». - Абз. 167..

Итак, государственный (муниципальный) заказ - сложное социально-экономическое и правовое понятие, обусловленное необходимостью обеспечения органов государства и местного самоуправления, бюджетных учреждений в товарах, работах, услугах.

Далее рассмотрим принципы государственного (муниципального) заказа.

Принципы открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок выражаются в свободном и безвозмездном доступе всех желающих к информации о закупках. Обеспечить реализацию этого принципа планируется путем создания единой информационной системы, которая будет представлять собой совокупность содержащейся в базах данных информации и включать всю информацию о закупке, в том числе планы закупок; планы-графики; информацию о реализации указанных планов; информацию о закупках, об исполнении контрактов; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок, иную информацию и документы. Размещаемая информация должна быть полной и достоверной, то есть этой информации должно быть достаточно для того, чтобы потенциальные поставщики (подрядчики, исполнители) могли принять обоснованные и объективные решения относительно участия в закупках.

Принципы открытости и прозрачности также позволяют гражданам и организациям осуществлять общественный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Так, общественным объединениям и объединениям юридических лиц, осуществляющим общественный контроль, дается право направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, которые заказчики обязаны рассмотреть и предоставить необходимую информацию. При этом не делается исключений и для закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Следовательно, информацию по закрытым процедурам заказчик не всегда обязан размещать в единой информационной системе, но общественным объединениям и объединениям юридических лиц, осуществляющим общественный контроль, предоставлять обязан Мамедова Н.А. Управление государственными и муниципальными закупками: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. - М.: Издательство Юрайт, 2016. - С.29..

Принцип обеспечения конкуренции нацелен на создание равных условий для участников закупок. Любое заинтересованное лицо должно иметь возможность стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Участником закупки законодатель признает любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, При этом принятый немногим ранее Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 30 (ч. I). - Ст. 4571. определил участников закупки более широко, указав, что участником закупки могут быть также несколько юридических лиц, несколько физических лиц или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки. Возможно, законодатель не предусмотрел множественность лиц на стороне участника закупки для контрактной системы ввиду сложности реализации и спорности этой нормы - достаточно трудно разграничить объединение лиц для участия в закупке и сговор хозяйствующих субъектов с целью ограничить конкуренцию на рынке.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершать действия, которые приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Принцип стимулирования инноваций подразумевает, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Для целей Закона о контрактной системе понятия «инновационность» и «высокотехнологичность» не определены. Однако для коммерческих закупок приказом Министерства промышленности и торговли РФ от 1 ноября 2012 г. № 1618 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ и услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции по отраслям, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации» Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 1 ноября 2012 г. № 1618 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ и услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции по отраслям, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации» // Рос. газ. 2013. 20 марта. № 59. определено, что относится к инновационной и высокотехнологичной продукции. Согласно указанному акту товар считается инновационным, если при его производстве используются впервые внедренные результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ; потребительские свойства товара являются улучшенными по сравнению с имеющимися аналогами или, в отсутствие прямых аналогов, имеются качественно. Юридическая наука и правоохранительная практика новые потребительские (функциональные) характеристики, в том числе повышающие конкурентоспособность товара, или новый способ применения товара, позволяющий расширить область его использования. Высокотехнологичная продукция должна создаваться предприятиями наукоемких отраслей с участием высококвалифицированного, специально подготовленного персонала.

Таким образом, Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» определил для создающейся контрактной системы принцип обеспечения конкуренции и принцип стимулирования инноваций, которые в определенных ситуациях могут конфликтовать друг с другом. Так, например, при описании объекта закупки документация о закупке может содержать указание на товарные знаки, при этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов «или эквивалент», но инновационная продукция отличается улучшенными свойствами по сравнению с имеющимися аналогами. Иными словами, если заказчик хочет закупить инновационную продукцию, которая по определению не должна иметь аналогов, то он формально должен допускать и эквивалент. Каким из принципов заказчику необходимо руководствоваться в спорных ситуациях, - непонятно, так как, применив один принцип, он рискует нарушить другой.

Принцип профессионализма заказчиков предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих знаниями и навыками в сфере закупок. Заказчики, специализированные организации принимают меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования своих сотрудников, занятых в сфере закупок, в том числе путем обучения и переобучения в сфере закупок.

Принцип профессионализма заказчик реализует путем создания контрактной службы заказчика или введения должности контрактного управляющего, которые должны качественно и эффективно организовать и реализовать всю деятельность по планированию и осуществлению закупок. Создание такой службы потребует большого количества ресурсов, начиная с формирования штата сотрудников, привлечения высококвалифицированных специалистов и заканчивая их переобучением. Согласно ст. 38 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.

Но на данный момент у заказчиков, как правило, имеется лишь один сотрудник, прошедший обучение в сфере закупок, а исходя из смысла закона о контрактной системе, все работники контрактной службы должны пройти обучение в сфере закупок.

Помимо контрактной службы у заказчика должна быть создана хотя бы одна комиссия по закупкам, в состав которой по замыслу законодателя должны также включаться преимущественно лица, прошедшие профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок.

Принцип единства контрактной системы в сфере закупок означает, что контрактная система основывается на единых принципах и подходах, позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, а также аудита и контроля в сфере закупок.

Согласно этому принципу предполагается создать единые механизмы регулирования закупок на всей территории страны, без каких-либо исключений и особенностей для отдельных видов экономической деятельности и отраслевой принадлежности заказчика.

При этом, например, Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям на стадии обсуждения законопроекта о контрактной системе именно принцип единства контрактной системы считал основным ее недостатком, предполагающим универсальность продукции, работ, услуг независимо от вида экономической деятельности и отраслевой принадлежности товаропроизводителя, отмечая, что научно-исследовательские работы, особенно проводимые на ранних стадиях исследований, имеют свою специфику, для них характерна высокая степень неопределенности и новизны ожидаемого результата Заключение комитета-соисполнителя (Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям) на проект федерального закона №68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (в части регулирования государственных и муниципальных закупок) [Электронный ресурс]: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/. .

Продекларирован законодателем также принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Суть этого принципа обозначена в статье 12 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: лица, ответственные за проведение закупок, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Это вполне соотносится с общепринятым пониманием результативности и эффективности. Результативность - это степень достижения запланированных результатов, а эффективность - соотношение между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами Стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» (утв. решением Коллегии Счетной палаты РФ от 9 июня 2009 г., протокол № 31К (668) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».. При этом вышеуказанные лица несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок.

Читая статью 6 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», можно среди принципов выделить принцип эффективности осуществления закупок. Однако в статьях 7-12 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в которых приводится толкование принципов контрактной системы, такой принцип отдельно не рассматривается, и фраза, читаемая как принцип, является продолжением принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, который в итоге звучит так: «...ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок». Исходя из этого, законодателю необходимо исправить эту неточность: либо исправить грамматическую ошибку в ст. 6 и слово «эффективности» заменить на слово «эффективность», либо признать наличие принципа эффективности и описать его (по аналогии с другими принципами).

В целом выделение принципов контрактной системы - основ, на которых базируются все нормы в сфере закупок, - это положительная тенденция, которая может свидетельствовать также о том, что появляются предпосылки для создания самостоятельного правового института контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Значительное нововведение принятого Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» касается изменения перечня способов осуществления закупок.

По сравнению с законом № 94-ФЗ указанный перечень существенно вырастет: появляется процедура запроса предложений (симбиоз запроса котировок и открытого конкурса), процедура 2-хэтапного конкурса (открытого и закрытого), конкурса с ограниченным участием (открытого и закрытого), электронный аукцион (аналог современного ОАЭФ), закупка у единственного источника Сидорович А.Р. Новации законодательства в сфере государственных закупок: ключевые аспекты Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Молодой ученый. - 2013. - №6. - С. 428..

Таким образом, заказчику дается более широкий выбор способов определения поставщика. Кроме этого, несколько уточняются существующие способы размещения заказов, а также более точно проводится разграничение оснований для использования каждого из возможных способов.

С принятием нового закона было несколько изменено основное направление развития в области способов размещения заказа. В отличие от закона № 94-ФЗ, согласно которому основным способом является открытый аукцион в электронной форме, в контрактной системе содержится предписание к заказчикам осуществлять большинство закупок методом открытого конкурса.

В целях соблюдения интересов участника размещения заказа, который вынужден нести расходы на подготовку конкурсной документации, ограничиваются полномочия заказчика по пересмотру условий торгов после размещения извещения о них. Согласно закону № 44-ФЗ заказчик более не вправе отказаться от проведения конкурса, а возможность внесения изменений в документацию (в течение 5 дней с момента публикации извещения) не распространяется на изменение объекта закупок, формы обеспечения заявок или его размера. Законом № 44-ФЗ были введены две новые разновидности конкурсных процедур: конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс. Конкурс с ограниченным участием предусматривает наличие процедуры предквалификации поставщика, прохождение которой является обязательным условием для участия в конкурсе. Особенностью двухэтапного конкурса является тот факт, что он наделяет заказчика правом изменения объекта закупки и критериев оценки заявок непосредственно при проведении конкурса.

На первом этапе участники подают свои первоначальные заявки без указания предлагаемой цены контракта. По результатам рассмотрения указанных заявок заказчик может уточнить документацию. После этого, в соответствии с уточненной конкурсной документацией, участники подают свои окончательные заявки; при этом ко второму этапу допускаются все желающие, а не только те, кто направил заявки на первом этапе.

Введение данного способа размещения заказа позволят в некоторой степени решить довольно острую проблему заказчика, который вынужден самостоятельно составлять подробное техническое задание, нередко не обладая достаточной компетенцией в сфере закупаемой продукции. Рассмотрение предварительных конкурсных заявок, которые, по своей сути, схожи с широко распространенными в сфере корпоративных закупок коммерческими предложениями, позволит заказчику оптимально составить требования к закупаемым товарам, работам или услугам.

Важным нововведением закона № 44-ФЗ является запрет на заключение контракта с единственным поставщиком по итогам несостоявшихся процедур. Согласно статистике Федеральной антимонопольной службы России в 2012 году было рассмотрено 15193 обращения о заключении контракта с единственным поставщиком по результатам признания торгов несостоявшимися Сидорович А.Р. Новации законодательства в сфере государственных закупок: ключевые аспекты Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Молодой ученый. - 2013. - №6. - С. 430.. Данная цифра демонстрирует распространенность подобного способа размещения заказа в существующей системе, что, безусловно, негативно сказывается на конкуренции. Контрактная система на этот случай предусматривает процедуру запроса предложений. Запрос предложений по своей сути близок к запросу котировок, основное его отличие от которого заключается в порядке определения победителя. Если в случае запроса котировок победителем признается участник, предложивший наименьшую цену, то при запросе предложений -- участник, представивший окончательную оферту, которая наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика.

В рамках пересмотра способов размещения заказа в новом законе были также устранены некоторые технические недочеты, имевшие место в законе № 94-ФЗ. В частности, в настоящее время при заключении контракта с физическим лицом при проведении конкурса или аукциона по результатам предусматривается снижение цены контракта на размер налоговых выплат. В то же время данный порядок не распространяется на запрос котировок, что создает неравенство между участниками разных способов размещения заказа.

Создаваемая контрактная система предусматривает снижение цены для всех процедур закупок. В то же время при совершенствовании способов размещения заказа не было уделено достаточного внимания применению электронной формы закупочных процедур. Фактически, был сохранен только один случай проведения торгов в электронной форме -- аукцион. Подобное ограничение будет иметь негативное влияние на эффективность осуществления закупок в целом и существенно сузит сферу применения создаваемой единой информационной системы. Особое внимание при совершенствовании действующего законодательства о государственных закупках было уделено обеспечению качества закупаемых товаров, работ или услуг. Недостаточный уровень защищенности заказчиков от неисполнения или некачественного исполнения государственных контрактов называется многими экспертами основным недостатком закона № 94-ФЗ, главной задачей которого с самого начала являлась поддержка конкуренции. Существующие в настоящее время механизмы противодействия некачественному исполнению контракта, которые включают в себя реестр недобросовестных поставщиков и финансовое обеспечение, показали свою низкую эффективность.

Итак, в научной литературе государственный муниципальный заказ понимается как узко - как система контрактных отношений по государственным и муниципальным закупкам, так и широко - как правовой институт.

1.2 Нормативно-правовое обеспечение государственных и муниципальных закупок для государственных и муниципальных нужд

Государственные и муниципальные закупки для государственных и муниципальных нужд представляют собой подинститут гражданского права, поэтому основу правового регулирования рассматриваемых отношений составляет ГК РФ. Во второй части ГК РФ в рамках договора купли-продажи выделяется самостоятельный его вид - поставка товаров для государственных нужд (ст.525-534 ГК РФ). ГК РФ системно регулирует вопросы формы и содержания этого договора, особенностей его заключения и исполнения, ответственности сторон. К отношениям из данного договора применяются положения договора поставки (ст.506-523 ГК РФ), если иное не установлено § 4 гл.30 ГК РФ о договоре поставки. Хотя ГК РФ регулирует лишь порядок поставки для государственных нужд, относя к последним потребности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.525 ГК РФ), в порядке аналогии закона эти положения можно применять и к поставкам для муниципальных нужд.

На современном этапе в российской экономике можно выделить три ключевых направления в реализации глобальной реформы в сфере закупок товаров, работ, услуг: создание контрактной системы закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд; формирование системы государственного оборонного заказа; регламентация закупок субъектов государственного сектора экономики. Институциональной основой реформы являются соответствующие федеральные законы, устанавливающие принципы организации и управления контрактными отношениями:

- в сфере размещения и реализации государственного и муниципального заказа (Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»);

- оборонного заказа (Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе);

- в сфере закупок хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики (Федеральный закон от 18.07.2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»). Действие государственные корпорации и государственные компании; субъекты естественных монополий; организации, осуществляющие регулируемые теплоснабжения, водоснабжения; государственные и муниципальные общества, в уставном капитале которых доля участия РФ, субъекта РФ или муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов; дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит всем указанным выше юридическим лицам.

С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 5 апр. 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 14. - Ст.1652..

В полном объеме указанный закон вступит в силу с 1 января 2017 г. Закон о контрактной системе внес принципиальные изменения в систему закупок. Если ранее приоритетом было максимальное снижение цены контракта, то в настоящих условиях заказчику необходимо обосновать саму закупку. Кроме того, оценке подлежит результативность закупки, направленной на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Смещается акцент в закупочной деятельности заказчиков от суммы бюджетных средств, направленных на размещение закупки, к результату, полученному от ее размещения.

Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» применяется к отношениям, связанным с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, извещения об осуществлении которых размещены в единой информационной системе или на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг либо приглашения принять участие в которых направлены после дня вступления в силу настоящего Федерального закона. К отношениям, возникшим до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, он применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после дня его вступления в силу, если иное не предусмотрено статьей 112 «Заключительные положения». Государственные и муниципальные контракты, гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, заключенные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняют свою силу.

Законом предусмотрены существенные изменения правил осуществления государственных закупок. Изменения затронули как деятельность государственных и муниципальных заказчиков по организации и проведению закупок, так и деятельность участников государственных закупок. В Российской Федерации создана контрактная система в сфере закупок, товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая регулирует государственные закупки от этапа планирования и до этапа оценки их эффективности. Впрочем, значительная часть положений Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» сохранилась в новой системе в той или иной форме. В частности, почти не изменились существующие способы проведения государственных закупок.

Законом вводятся новые способы: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Открытый аукцион будет проводиться только в форме электронного аукциона.

Изменились правила определения начальной цены государственный контракта, правила оценки заявок на участие в государственных закупках, правила изменения и расторжения государственного контракта, правила надзора за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков. Законом были установлены особенности исполнения уже заключенных контрактов.

Бюджетный кодекс РФ содержит лишь несколько правовых норм, посвященных регулированию государственного и муниципального заказа, а соответственно государственного и муниципального контракта. Эти нормы устанавливают необходимость конкурсного подхода к размещению заказов для государственных и муниципальных нужд (ст.72 БК РФ). Устанавливается, что отношения, связанные с государственными и муниципальными контрактами, регулируются как федеральными законами, так и законами субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В связи с тем, что вопросы заключения контрактов - это сугубо гражданско-правовые отношения, а их регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ, ст.3 ГК РФ), непонятно, каким образом субъекты Федерации, а уже тем более муниципальные образования могут регулировать эти отношения. Хотя некоторые субъекты Федерации и муниципальные образования, используя предоставленное право, такие акты о закупках приняли.

Из нормативных правовых актов специального правового регулирования поставок товаров для государственных нужд необходимо выделить Федеральный закон от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»Федеральный закон от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 1994. - №34. - Ст.3540., однако он регулирует лишь вопросы федеральных поставок.

Существуют и специальные нормативные акты, регулирующие отдельные вопросы поставок для государственных нужд.

Поставка сельскохозяйственных товаров для государственных нужд регулируется Федеральным законом от 2 декабря 1994 года № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» Федеральный закон от 2 декабря 1994 года № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст.3303., однако этот Закон охватывает лишь случаи поставок для федеральных и государственных нужд субъектов Федерации и не распространяется на поставки сельскохозяйственных товаров для муниципальных нужд.

Таким образом, до последнего времени правовое регулирование отношений по закупкам товаров для государственных нужд осуществлялось отдельными нормативными актами, не составлявшими целостную систему правового регулирования. Практически отсутствовали нормативные правовые акты, направленные на регулирование поставок для нужд субъектов Федерации и муниципальных нужд.

Нормативно-правовая база, регулирующая отношения по осуществлению государственных и муниципальных закупок, в последние пять лет, постоянно изменяется и дополняется. Эффективной реализации правовых норм, регулирующих сферу государственных и муниципальных заказов, закупок, контрактов, препятствуют отдельные проблемы, требующие глубокой теоретической проработки и всестороннего научного обоснования.

Анализ действующего законодательства и современной литературы относительно осуществления государственных и муниципальных закупок позволил выделить несколько блоков проблемных вопросов в данной сфере. При этом, заметим, что часть специалистов указывают, например, на проблемы соотношения норм Гражданского кодекса РФ и специальных законов, другие выделяют проблемы с бюджетным финансированием, третьи отмечают отсутствие четкого механизма правового регулирования указанной сферы Маркелов К.Б. Проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки // Юрист. - 2011. - № 5. - С. 29..

Одной из основных проблем представляется то обстоятельство, что действующее законодательство, регулирующее государственные и муниципальные закупки, не в полной мере сформировало понятийный аппарат. В данном аспекте следует отметить, что отсутствие серьезной юридической проработки понятийного аппарата, а также норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки, приводит к тому, что современное законодательство в указанной сфере является запутанным и требующим серьезного изучения и доработки. Все недостаточно четко отрегулированные вопросы в сфере государственных закупок так или иначе приводят к появлению проблем в сфере их финансирования, а точнее - расходования государственных (бюджетных) средств. Бюджетное законодательство также не лишено указанных недостатков, поскольку в БК РФ отсутствуют базовые понятия, определяющие достойное место государственным (муниципальным) закупкам как институту бюджетного права. Тем не менее, несмотря на наличие многих нормативных актов, следует признать, что вопросы эффективного использования бюджетных средств также недостаточно отрегулированы.

В тесной взаимосвязи находится и проблема, касающаяся ценообразования в сфере государственных и муниципальных закупок. В связи с этим требует решения на качественно более высоком уровне вопрос цены государственных контрактов. По общему правилу цена не является существенным условием договора. Тем не менее, для государственного (муниципального) контракта цена является существенным условием, контракт не может считаться заключенным, если в нем не указана его цена.

Следующая проблема, касается условий выделения ассигнований из бюджета. Представляется необходимым закрепить в Бюджетном Кодексе РФ положение о том, что «ассигнования как из бюджетной системы, так и из других централизованных фондов должны осуществляться строго по срокам, так, чтобы они могли быть наиболее рационально использованы в хозяйстве» Матевосян С.С. Принцип эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Финансовое право. - 2013. - № 8. - С. 9.3.

Другая проблема заключается в отсутствии норм об отчетности органа государственной власти или его должностных лиц перед населением либо соответствующими профессиональными и иными сообществами. То есть здесь речь идет о необходимости законодательного закрепления обязанности публикации отчетов, сведений о размещении заказа.

Таким образом, при разрешении обозначенных выше проблем и регламентации предложенных инициатив по совершенствованию правового регулирования сферы государственных (муниципальных) закупок в первую очередь должен совершенствоваться механизм финансирования, а именно эффективного и рационального расходования бюджетных средств. То есть регламентация проблем реализации правовых норм, регулирующих государственные (муниципальные) закупки, должна являться предметом регулирования многих правовых актов Косарев К.В. Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Право и экономика. - 2013. - №7. -С.22..

Исходя из указанных проблем, много положений и Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»4 вызывает вопросы и сомнения в возможности их реализации. Более того, можно с уверенностью констатировать, что государственные заказчики по объективным причинам не готовы в полном объеме осуществлять закупочную деятельность в рамках Закона № 44-ФЗ. Например, достаточно много полномочий в сфере размещения государственного заказа было отдано федеральному органу исполнительной власти по регулированию контрактной системы, однако этот орган был еще не создан. Конечно, данное положение не критично и к моменту вступления в силу Закона № 44-ФЗ оно было исправлено, однако это обстоятельство свидетельствует о некой «сырости» нового Закона и поспешности в его подготовке и принятии, что требует пристального внимание к практике его реализации и выявлению недостатков его положений.

государственный муниципальный закупка бюджетный



ГЛАВА 2. ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

2.1 Планирование государственных и муниципальных закупок

Основная сумма государственных и муниципальных денежных средств расходуется путем финансирования. Бюджетное финансирование -- это урегулированное правовыми нормами предоставление государственных или муниципальных денежных средств юридическим и физическим лицам на проведение мероприятий, предусмотренных законом (решением) о соответствующем бюджете.

Выделение бюджетных средств характеризуется специфическими формами их предоставления и основано на следующих принципах:

- плановости, что означает предварительную разбивку годовых назначений на периоды в соответствии с государственными или муниципальными планами и программами;

- целенаправленности, что означает выделение бюджетных средств строго по целевому назначению на основе закона (решения) о соответствующем бюджете;

- финансирования по мере выполнения работ и услуг, т. е. выделение бюджетных средств поквартально или ежемесячно с учетом использования ранее отпущенных средств и в соответствии с фактическим выполнением заданий, их количественными и качественными характеристиками;

- соблюдения финансовой дисциплины;

- безвозвратности и безвозмездности выделения основной части бюджетных средств.

Принцип плановости бюджета рассматривается с точки зрения государственного финансового плана по накоплению доходов и расходованию денежных средств бюджета в соответствии с планом социально-экономического развития на очередной финансовый год в соответствии с бюджетной классификацией. Плановая природа бюджета исторична с момента его зарождения с середины XIX в. и находится в неразрывной связи с планами развития народного хозяйства, социальной сферы, образования, науки, культуры и других сфер деятельности государства Финансовое право России: Учебное пособие / Под ред. Ю. А. Крохина. - М.: Норма, 2014.. Главным результатом эффективности государственных закупок является разумное и целенаправленное расходование средств федерального бюджета и внебюджетных фондов при исполнении государственного заказа Ценообразование в сфере государственных закупок: Учебное пособие / Под ред. В. В. Наумова. - М.: Приор, 2010.. Планирование в данной области играет одну из главных ролей. Планирование является одним из основных и неотъемлемых элементов в любой хозяйственной и экономической деятельности. Начиная с повседневной жизни граждан, и заканчивая какой-либо деятельностью государства экономического характера, планирование направлено на эффективное удовлетворение основных нужд.