Право оперативного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования состоит в том, что проблема соотношения права собственности одного субъекта гражданского права с правомочиями юридических лиц - не собственников имущества, закреплённого за ними на праве оперативного управления до сих пор не является объектом тщательного и всестороннего исследования.

Институт права оперативного управления складывался в условиях преобладания государственной собственности, а как известно социально-экономические отношения, как основные, первоначальные определяют все остальные отношения, в т.ч. и гражданско-правовые, поэтому до сих пор право оперативного управления является одним из самых востребованных в сфере реализации государственной собственности гражданско-правовых институтов, который используется государством, прежде всего, для организации управления имуществом, находящимся в публичной собственности.

Переход к новым экономическим и социальным отношениям существенно способствовал преобразованию советской правовой системы. Огосударствлению экономики, запрещению частной собственности и ограничению самостоятельности участников имущественных отношений противопоставилась возможность регулирования деятельности граждан и юридических лиц на основе общепризнанных в мире демократических принципов: справедливости; законности; взаимной ответственности государства и личности; равенства всех форм собственности в Российской Федерации. Поскольку развитие и совершенствование социально-экономических отношений с неизбежностью влечёт развитие и совершенствование гражданско-правовых отношений, дискуссионным в юридической и экономической науки стал вопрос о целесообразности создания юридических лиц -- не собственников имущества в гражданском обороте наряду с другими субъектами гражданского права.

Решение этой проблемы предопределяет необходимость дать ответы на следующие вопросы:

· существует ли на сегодняшний день потребность в использовании института права оперативного управления в гражданско-правовом обороте Российской Федерации;

· каковы оптимальные цели и формы такого использования.

Исследование юридической природы права оперативного управления как вещного права учреждения или казённого предприятия на закреплённое за ними имущество является одной актуальных и недостаточно разработанных в юриспруденции.

В современной юридической литературе высказываются мнения, отрицающие абсолютный характер права оперативного управления, что на наш взгляд, не соответствует действительности, поскольку при рассмотрении непосредственного соотношения признаков абсолютных вещных прав и признаков прав субъектов права оперативного управления, несмотря на наличие в указанном праве учредительских полномочий собственника имущества, право оперативного управления является абсолютным вещным правом.

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена также наличием как теоретических, так и практических проблем, связанных с деятельностью казённых предприятий и учреждений, в том числе проблема правового режима имущества учреждений, приобретённого за счёт самостоятельно заработанных денежных средств, частичное финансирование деятельности бюджетных учреждений, возложение субсидиарной. Об актуальности темы настоящего исследования свидетельствуют существующие пробелы в законодательстве и противоречивость судебной практики, касающейся деятельности субъектов права оперативного управления.

Выбор темы исследования обусловлен потребностью проведения научного анализа существующих норм, регулирующих институт права оперативного управления, а также в формулировки принципов права оперативного управления.

В этой связи, принимая во внимание условия рыночной экономики Российской Федерации, анализ содержания права оперативного управления имеет как практическое, так и теоретическое значение.

Объект данного исследования - вещные права в гражданском праве России.

Предметом настоящего исследования является определение содержания права оперативного управления, как института гражданского законодательства в условиях рыночной экономики Российской Федерации, его правовое регулирование, выявление особенностей правового статуса субъектов права оперативного управления, формулировка институционных принципов права оперативного управления.

Целью работы является всестороннее теоретическое исследование содержания права оперативного управления как института гражданского законодательства; формулировка правовых принципов института права оперативного управления; юридическая характеристика права оперативного управления, как вещного права, отличающая его от других вещно-правовых институтов; изучение ответственности субъектов права оперативного управления по принятым обязательствам; а также разработка предложений по совершенствованию законодательства, содержащего нормы права, регулирующие сферу деятельности субъектов права оперативного управления.

Осуществление данной цели потребовало решения следующих задач:

· исследование истории возникновения и развития института права оперативного управления в истории и, в частности, в законодательстве Российской Федерации, Союза Советских Социалистических Республик, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики;

· установление места права оперативного управления в системе вещных прав;

· формулировка принципов института права оперативного управления;

· определение правового статуса субъектов права оперативного управления и их значения в экономической структуре общества;

· определение объекта права оперативного управления;

· изучение ответственности субъектов права оперативного управления по принятым обязательствам в условиях рыночной экономики Российской Федерации.

Теоретической основой исследования послужили труды дореволюционных и современных российских юристов в области гражданского права. Среди них особо следует указать: М.М. Агаркова, Н.Г Александрова, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.Г. Быкова, А.В. Бенедиктова, Н.А. Волковой, Ю.С. Гамбарова, Д.М. Генкина, В.А. Дозорцева, И.А. Зенина, О.С. Иоффе, О.М. Козырь, B.C. Мартемьянова, Д.И. Мейера, И.Б. Новицкого, И.А. Покровского, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Г.А. Свердлыка, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц, Г.Ф. Шершеневича и др.

Нормативной и информационной базой исследования явились законодательные и иные правовые акты Российской Федерации, Союза Советских Социалистических Республик и Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, регулирующие отношения, связанные с использованием государственной (муниципальной) собственности, а также непосредственно затрагивающие деятельность субъектов права оперативного управления; материалы периодических изданий по исследуемым вопросам. Для иллюстрации теоретических выводов в работе приводятся материалы судебно-арбитражной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и др.

Структура работы включает три главы. Первая глава посвящена понятию права оперативного управления и подразделена на три параграфа, посвящённых соответственно: истории происхождения права оперативного управления, в том числе анализу законодательства СССР и РСФСР по данному вопросу; нормативно-правовой базе регулирования права оперативного управления в Российской Федерации в настоящее время; сущности права оперативного управления как «ограниченного вещного права». Вторая глава рассматривает право оперативного управления государственных и муниципальных унитарных предприятий, а третья глава - иные случаи права оперативного управления, в частности, в отношении финансируемого собственником учреждения.

Глава I. Понятие права оперативного управления

1.1 История развития и проблемы регулирования права оперативного управления

Одна из основных особенностей права хозяйственного ведения и права оперативного управления состоит в том, что данное вещное право, предоставляет носителям правовую возможность обособлять в качестве собственного имущества - имущество, принадлежащее на праве собственности другому лицу. Таким образом, правовая конструкция права оперативного управления оставляет за одним лицом (собственником) лишь номинальное право, то есть право, лишенное большинства правомочий, в то время как на деле осуществляет полномочия владения, пользования и распоряжения имуществом от собственного имени другой субъект.

Появление института права оперативного управления в отечественном законодательстве связано с Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года (ст. 21 названного акта). Впервые ссылку на право хозяйственного ведения (в качестве права полного хозяйственного ведения) мы находим в ст.4 Основ законодательства СССР об аренде от 23.11.89 и в п.2 ст.; в 10 Законе СССР «О предприятиях в СССР» от 04.06.90. Закона СССР « О собственности в СССР» (п.1 ст. 24), вступившего в силу 01.07.90 г. Институту изначально предполагался как правовой механизм управления имуществом государственного собственника. Тем не менее, впоследствии законодатель каждый раз давал правовую возможность более широкому перечню лиц создавать субъектов права оперативного управления Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву М.: 2000 - С.166.

Истоки же самой концепции разделения прав владения, пользования и распоряжения благами между несколькими лицами при организации управления имуществом восходят к древности. Корни права хозяйственного ведения и права оперативного управления можно проследить вплоть до средневековой Европы.

Суть экономики эпохи феодализма - ведение самостоятельного хозяйства в своём небольшом государстве (королевстве, княжестве, герцогстве и пр.) Хозяйственная раздробленность Европейского континента отразилась и на сущности политической системы. Сложилась четкая иерархия титулованных правителей, при которой «король повсюду рассматривается здесь как собственник земли». Именно «он жалует земельные наделы представителям местной знати... Лорды, в свою очередь, могли наделять землями из пожалованного им феода собственных вассалов. По отношению к последним лендлорды выступали как сюзерены. Цепочку можно продолжить, но главным в обусловленной ею структуре ленных отношений является то, что все участвовавшие в них субъекты, за исключением первого и последнего, являлись одновременно и сюзереном, и вассалом» Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. - М., 1999 - С.31.

Данные особенности предопределили «изменение от «позитивного», «однозначного» права собственности, одинакового для всех, к дробному с множеством градаций и различий, к такому праву, которое « всегда относительно», когда « нет ни полной собственности», ни полной несобственности». При передаче вассалу поместья (земельный участок со всем находящимся на нем имуществом, в том числе с крепостными крестьянами), сеньор не терял на него права собственности, но лишь даровал часть своих полномочий из классической триады (владение, пользование, распоряжение) в том или ином объёме. Причём, фактически этот объём мог приближаться к праву собственности, то есть включал порой в себя и правомочие вассала распоряжаться поместьем в определённой степени. «То, что интересы на землю являются разделенными, и нет абсолютного неделимого права собственности, составляет сущность феодального права...», когда «сплошь и рядом на один и тот же участок имели права несколько лиц, располагающихся друг над другом в некотором иерархическом, так сказать, вертикальном, порядке (вассал-сюзерен)» Скловский К. И. Собственность в гражданском праве М.: Юрист, 1999 - С.125; Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права М.: Инфра-М, 1998 - С.209.

Таким образом, средневековым юристам предстояло, отталкиваясь от основ римского права как краеугольного камня всех правовых систем Западной Европы, объяснить наличие у нескольких лиц прав на один объект, приближающихся по объёму и, по сути, к праву собственности. Эта цель была достигнута путем введения в оборот понятия разделённой собственности.

Глоссаторы оттолкнулись в своих рассуждениях от положений римского права о виндикационном иске, право на который было предоставлено не только собственнику, но и лицам, имевшим вещные права на имущество собственника (ныне - правило ст. 305 ГК).

Исходя из того, что управомоченные лица по виндикационному иску в соответствии с классическими нормами римского права - строго собственники, был сделан вывод о том, что они (собственники) могут быть двух родов: верховные - обладающие dominium directum (верховная собственность); подчинённые - обладающие dominium utilis (подчинённая собственность). Первые были сеньорами. Вторые - вассалами, получавшими в «подчинённую собственность» имущество верховного собственника. Причём, средневековые глоссаторы также данную теорию распространяли на права эмфитевта и суперфициария.

Это и есть концепция разделённой собственности. По сути, она представляет расщепление всей совокупности правомочий первоначального собственника между верховным и подчинёнными собственниками. Причём, главные и обязательные полномочия - включавшие в себя правовую возможность удерживать вещь в пределах своего хозяйственного господства и извлекать из неё полезные свойства, а именно полномочия владения и пользования имуществом - оставались за подчиненным собственником. Правомочие распоряжения чаще оставалось за верховным собственником, хотя порой права вассала были настолько широкими, что они « будут надолго исчерпывать все фактическое содержание права собственности, оставляя собственнику только то, что римские юристы называли «голым правом», «nudum jus», то есть, по сути, титул права собственности « без возможности его реализовать», без возможности осуществления относительно имущества каких-либо реальных действий Черниловский З. М. Римское частное право. М.: Юристъ, 2000 - С.133.

Фактически, общественные отношения нескольких субъектов права по поводу одного объекта, подобные описанным, существовали на протяжении всей истории цивилизации человечества. Отметим, что именно это теоретическое правовое оформление описанных общественных отношений впоследствии и получило развитие в Советской России: фактическое хозяйственное господство на основе особого права осуществляло одно лицо, а собственником считалось другое.

Юристы и историки, дискутируя о правовом оформлении возможности существования нескольких вещных прав на одно имущество, не претендовали на установление новых правил в этих общественных отношениях. Спор, в значительной степени, был терминологическим. На это указывает, в частности Тибо (Thibaut) и ряд других выдающихся немецких юристов, склонившихся, в конце концов, к версии «терминологического недоразумения». Однако, в этой терминологической проблеме были совершенно иные (а именно социально-политические) корни, и, в итоге, два описанных варианта её решения стали характерными отличительными особенностями двух основных современных правовых систем мира: романо-германской и англо-саксонской.

Если в Древнем Риме собственность была абстрактным понятием и, следовательно, считалась цельным, единым правом, существующим в обществе равных и независимых

Даже в период действия нынешнего ГК указанная концепция показывает свою жизнеспособность. При этом обосновывается, что «государство и муниципалитет... не являются собственниками созданных ими на основании ст.ст. 294-295 ГК унитарных предприятий, а находятся в абсолютных правоотношениях собственности с ними, выполняя функции органов публичного контроля»

С развитием буржуазных отношений в Европе вновь основное экономическое значение стали приобретать самостоятельные, независимые и равноправные собственники, (многие из которых превратились в таковых из вассалов). Это заставило пересмотреть вопрос правомерности существования двух собственников на один объект. В итоге, в XIX веке после критических теоретических оценок разделённая собственность стала исчезать из национальных законодательств: «Право государства в условиях развитого гражданского оборота лишилось имущественного характера и оказалось правом территориального верховенства, легитимирующим на совершение лишь властных действий...» Иными словами, развитие гражданского оборота принесло замену верховной собственности на институты государственного и иных отраслей публичного права: «феодальная конструкция расщепленной собственности, допускающая существование нескольких различных титулов собственности на одно и то же имущество, оказалась очень удобной в современных условиях для оформления и теоретического оправдания растущих ограничений права собственности, а также процесса обособления функции производительного использования капитала от собственности на капитал, что характерно для развитого рыночного хозяйства» Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права М.: Инфра-М, 1998 - С.207.

Впрочем, стоит отметить, что некоторые исследователи усматривают использование института разделенной собственности и в сегодняшнем российском законодательстве, в частности при конструировании такой формы некоммерческой организации, как государственная корпорация (Федеральный закон «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 25.06.99 г.). Первым актом, полностью избавившимся от феодального оформления отношений собственности, поставившим единого, независимого собственника в центре системы права и провозгласившим « священное и неприкосновенное» право собственности как « право пользоваться и распоряжаться вещами наиболее абсолютным образом» стал Гражданский кодекс Франции 1804 г., известный как Кодекс Наполеона. Далее его примеру последовала вся континентальная Европа.

В Англии же судьба теории двух прав на один объект сложилась иначе. В начале XX века последние виды разделённой собственности (как, к примеру, copyhold), став пережитками старых общественных отношений, были отменены, и английский закон о собственности 1925 г. ограничил число законных титулов наймом недвижимости на неопределенный срок и безусловным правом собственности...» Возможность же существования нескольких прав собственности на один объект не отрицалась. Это, в частности, нашло своё отражение в бурном развитии в странах англо-саксонской системы права института доверительной собственности (или траста). Траст - характерная особенность систем права Великобритании и США, наглядно демонстрирующая отсутствие понятия единого и абсолютного права собственности. В рамках траста в названных государствах оформлялись отношения по передаче собственником доверительному собственнику основных своих полномочий (в том числе прав распоряжения, но, как правило, без возможности отчуждения). Таким образом, «право собственности в этом случае как бы расщеплялось». То есть, по сути, доверительная собственность в Англии и США - правовая форма отношений, которые в странах иных правовых систем оформлялись другими правовыми конструкциями. Речь идет не только о праве (полного) хозяйственного ведения и праве оперативного управления в России, праве хозяйственного управления в КНР, аналогичных правовых институтах в других странах бывшего социалистического лагеря, но и о таких малоизвестных в России институтах, как «департаментские предприятия» в Индии, «публичное учреждение» во Франции, « коммерческое агентство» в Швеции, «публичная корпорация в Дании», предприятия публичного права в Италии.

Несмотря на то, что некоторые из перечисленных организаций считаются в соответствующих правовых системах собственниками предоставленного им имущества, их отношения с учредителями в значительной степени являются аналогом отношений доверительного собственника и учредителя траста.

На Руси в эпоху расцвета феодальных отношений в XIV - XVII веках положение с правами на вотчины (поместья) удельных князей и бояр в основном соответствовало социально-экономической сущности подобных отношений в Западной Европе. Разве что, права вышестоящего феодала, особенно Великого князя, всегда на Руси были неограниченными и приближались, скорее, к понятию суверенитета, а не собственности, как в Европе. Тем не менее, юридического закрепления этих отношений в России не было, как не было и самого понятия собственности вплоть до конца XVIII века. В первом российском кодифицированном акте гражданского права - в Своде Законов Гражданских 1832 г. - было закреплено положение об исключительном, независимом и едином праве собственности на один объект, то есть теория разделённой собственности не нашла в нём своего отражения. Права всех лиц, кроме собственника, на то же имущество признавались правами на чужую вещь. Таким образом, следует сделать вывод, что институт разделенной собственности в эпоху средневековья появился в качестве реакции «юридических умов» на необходимость обоснования защищаемых законом имущественных прав всех ступенек иерархии феодалов Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. Л.: 1948 - С.115.

Основной предпосылкой такой теории явилась политическая невозможность и нежелание вышестоящих феодалов (сюзеренов) при передаче своего имущества нижестоящим ветвям иерархии прекращать свои права на него, что противоречило бы их положению как лиц, наделенных государственной властью. К тому же, право разделенной собственности выступило гарантией возможности консолидировать верховную собственность - то есть восстановить (при наличии определенных юридических фактов) объем входящих в неё правомочий до изначального.

Примечательно, что теми же (с известной модификацией) мотивами руководствовался и советский законодатель при конструировании права оперативного управления как способа управления государственным имуществом.

Советская власть в России решительно свернула начавшееся в начале XX века движение страны в сторону рыночной экономики. Незыблемое и единое по своему характеру, неограниченно многочисленное по количеству своих субъектов право частной собственности как институт « буржуазный» с приходом к власти в России рабоче-крестьянского правительства оказалось замененным на огромный единый фонд государственного имущества. В период Советской России государство сосредоточило в своих руках более 90% производственных фондов Иванов А. А., Медведев Д. А. Право государственного предприятия на имущество (опыт исторической характеристики) //Правоведение, 1990, № 6, с.5.

Всем этим бескрайним массивом имущества был призван управлять во благо всей страны значительный аппарат государственных служащих и многочисленные государственные организации. Став фактически единственным собственником всех основных богатств страны, государство в Советской России, к тому же, поставило себя во всех отношениях, в том числе в хозяйственных, выше всех других субъектов права. Государство в СССР практически никогда не спускалось с пьедестала административного руководителя, суверена, произвольно устанавливающего правила для всех остальных. Как таковое государство в гражданском обороте выступало полумифическим субъектом права. Участие государства как казны в гражданских отношениях было ограничено немногими случаями, большинство из которых либо тесно примыкали к публично-правовой тематике, либо откровенно представляли собой экономическую деятельность суверена, а не равного в правах субъекта права. Поэтому прав С.Н. Братусь, который отмечал, что, «разумеется, понятие казны не укладывается в рамки гражданского права». Так, к редким случаям участия советского государства как такового в гражданских правоотношениях стоит отнести совершение внешнеторговых сделок Союза ССР через торговые представительства, некоторые аспекты исполнения государственного бюджета, в том числе, такие как государственные займы Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. - М., 1999 - С.33.

Большей частью государственного имущества были призваны управлять государственные юридические лица. Причем причина этого очевидна: государственный аппарат не был способен непосредственно и самостоятельно хозяйствовать на базе государственного имущества. Тем не менее, и сами многочисленные государственные организации, наделенные государственным имуществом, имели крайне ограниченные права и по пользованию, и, тем более, по распоряжению им. Права предприятий ограничивались как нормативными актами (в первую очередь, подзаконными), так и обширными возможностями усмотрения государственных чиновников. Следует отметить, что единообразного наименования в законодательстве и правоприменительной практике принадлежащих государственным организациям прав на государственное имущество до 1961 года в СССР не было. Государственное имущество передавалось «в ведение», «в хозяйственное управление», «в распоряжение», «на баланс». Использовались и иные формулировки, все, за исключением указания на «собственность» государственных организаций. Все же в науке ряд исследователей склонялся к тому, чтобы считать государственные предприятия собственниками (с теми или иными оговорками): «товарная собственность», по первоначальному мнению А.В. Венедиктова, «фидуциарная (доверительная) собственность», по мнению Б.С. Мартынова. Так, последний исследователь, по меткому замечанию А.А.Иванова и Д.А.Медведева, « реанимировал ...теорию разделенной собственности». Некоторые склонялись к тому, что государственные предприятия являются собственниками не всего имущества, а лишь того, которым вправе распоряжаться самостоятельно, например, оборотных ценностей. Однако, практика не могла последовать по этому пути. Единственным и достаточным препятствием для этого, в действительности, явились не юридические конструкции и доводы, а политическая невозможность объявления многочисленных государственных организаций собственниками Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. Л.: 1948 - С.80-81; Иванов А. А., Медведев Д. А. Право государственного предприятия на имущество (опыт исторической характеристики) //Правоведение, 1990, № 6, с.7.

Такое признание в корне бы подточило тезис о едином характере государственной собственности и о рабоче-крестьянском государстве как собственнике всего государственного имущества.

Государственные предприятия в СССР:

1) получали от собственника имущество, которое впредь становилось «принадлежащим» не только собственнику, но и им самим (на это указывает ст. 60 ГК РСФСР 1922 года);

2) подчинялись государственному собственнику (в лице тех или иных органов) в процессе своей деятельности.

Государственные организации были лишены, по общему правилу, возможности предъявлять те или иные требования (иски) к собственнику своего имущества.

Ограниченность прав государственных хозяйствующих субъектов в СССР является показателем всеобщего огосударствления экономики, её централизации, подавления всяких начал предприимчивости (а следовательно, и хозяйственной свободы) как чуждых основам строя, показателем того, что «...роль государственной собственности в экономике состояла в том, чтобы обеспечить развитие экономики на основе единого народнохозяйственного плана». Период нэпа нельзя считать показательным для обоснования противоположных выводов по двум причинам: во-первых, относительная хозяйственная самостоятельность субъектов гражданского оборота в этот период никоим образом не повлияла на преобладающую государственную форму собственности в экономике, во-вторых, нэп рассматривался властью как временное и вынужденное отступление от намеченного пути.

Поэтому исключались рассуждения о подчинённой, доверительной, частной, фидуциарной или иной собственности госпредприятий на социалистическое имущество. Идеология советского государства требовала скрыть истинную картину государственного монополизма в экономике, представив его как новый, социалистический способ хозяйствования. Для этого необходимо было создать правовую конструкцию, не известную до сих пор и удовлетворяющую главным требованиям: сохранить право собственности за государством и оправдать подчинённое положение в экономике всех государственных юридических лиц. Прав О.С.Иоффе, отмечая, что « тем самым возникает объективно неустранимая необходимость: наряду с правом собственности, принадлежащим Советскому государству, сконструировать имущественное право иного содержания, предоставляемое государственным хозяйственным органам» Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву М.: 2000 - С.150.

Удачная правовая конструкция оперативного управления, чётко юридически и политически выверенная А.В. Венедиктовым, была воспринята позднее законодательством: Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и Гражданским кодексом 1964 г. Пункт 2 ст. 94 ГК РСФСР гласил, что имущество закрепляется за государственными организациями на праве оперативного управления, в рамках которого осуществляются полномочия владения, пользования и распоряжения имуществом « в пределах, установленных законом, плановыми заданиями и назначением имущества». При этом Гражданский кодекс РСФСР пошел дальше, нежели союзные Основы гражданского законодательства. Статьи 117, 193, 237 ГК РСФСР допускали владение имуществом на праве оперативного управления не только государственными организациями. Субъектами этого права в России с 1964 года также могли стать межколхозная, государственно-колхозная, иная государственно-кооперативная организация. Позднее то, что « оперативное управление имуществом может выступать как способ осуществления не только государственной, но и социалистической собственности вообще»50 стало данностью и для других союзных республик. В 1981 году в Основах появилась статья 26-1, расширившая сферу применения указанного права. По замыслу А.В. Венедиктова, государство как собственник выполняет две функции:

1) организует социалистическое воспроизводство в форме « общего руководства соответствующей отраслью советского хозяйства», и « непосредственного планирования и регулирования определённого круга госпредприятий»;

2) осуществляет социалистическое воспроизводство в форме непосредственного оперативного управления через многочисленные государственные организации Венедиктов А. В. Организация государственной промышленности в СССР. М.: Промиздат, 1961 - С.223.

В этом проявляется тот факт, что «социалистическое государство одновременно выступает и как носитель государственной власти, и как носитель права собственности». Первый приведённый способ управления государственным имуществом носит административно-правовой характер («исполнительно- распорядительная деятельность органов государственного управления»). Оперативное управление же - смешанный правовой институт, включающий в себя не только властную компетенцию « хозяйствующих госорганов», но и гражданско-правовые функции.

Право оперативного управления в СССР происходит именно из административно-правовых установок и в значительной степени ближе по содержанию к отрасли административного права, чем к гражданскому праву. Разнообразные ограничения правомочий государственного юридического лица не дали возможности широко « обосновать оперативно-хозяйственную, имущественную самостоятельность государственного предприятия, поскольку нельзя по своему усмотрению владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом для выполнения планов, которые могут и не совпадать с интересами предприятия». В этом основное отличие права оперативного управления по ГК РСФСР 1964 г. от ограниченных вещных прав организаций по законодательству России 1990-х годов, в том числе и от регламентируемых им прав хозяйственного ведения и оперативного управления.

Таким образом, большая часть юридических лиц в СССР собственниками не считались. Это не помешало некоторым исследователям называть отношения оперативного управления - отношениями собственности. Так В.П. Шкредов утверждал, что государственные предприятия - собственники, но неравные государству, и что всевозможные ограничения прав госпредприятий относительно их имущества - не что иное, как нормативно установленные границы права собственности, имеющие место во всех правовых системах в большей или меньшей мере Шкредов В. П. Экономика и право. М.: Политиздат, 1967 - С.104.

Если же учитывать, что фактически право государственной собственности в СССР осуществлялось системой госорганов, « обладающих не гражданско-правовыми правомочиями владения, пользования и распоряжения, а властной компетенцией» и поэтому не могло быть « квалифицировано как право собственности гражданско-правового характера» и являлось « по существу институтом административного права», то в таком случае есть определенные основания для того, чтобы согласиться с В.П.Шкредовым и признать право оперативного управления по ГК РСФСР 1964 г. фактическим правом собственности государственных организаций. Такое право в СССР носило гражданско-правовой характер и не конкурировало с административно-правовым институтом государственной собственности: « государственная собственность, признаваемая в науке центральным институтом права, не могла быть в действительности квалифицирована как право собственности гражданско-правового характера. Она была по существу институтом административного права». Проблему обозначения прав государственных юридических лиц на имущество при таком подходе можно считать имеющей терминологический характер и напоминающей терминологические дискуссии о «разделённой собственности» феодальных времён. Именно на такую подоплеку дискуссии о соотношении прав на государственное имущество предприятия и прав самого государственного собственника исследователи обращали внимание и впоследствии - уже когда появилось право хозяйственного ведения: «...все говорят об однотипности прав предприятий и прав собственника, но одни именуют их правами собственника (хотя и условно), а другие - не желают этого делать» Шкредов В. П. Экономика и право. М.: Политиздат, 1967 - С.111.

Действительно, в СССР государственные организации были бесправны по отношению к государству: не могли предъявить ему каких-либо требований, в том числе, виндикационного и негаторного исков. Это ещё раз доказывает, что государство в СССР от своего имени в гражданских правоотношениях, по общему правилу, не выступало.

Корень большинства проблем советской экономики - ничтожная свобода её хозяйствующих субъектов, подавление предприимчивости, что и было закреплено при регулировании содержания права оперативного управления (соответствующие нормы Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. и принятых в соответствии с ним Общего положения о всесоюзном и республиканском промышленных объединениях, утв. постановлением СМ СССР от 02.03.7366, Положения о производственном объединении (комбинате), утв. Постановлением СМ СССР от 27.03.74 № 67 и пр.) Основные ограничения прав государственных организаций были следующего порядка: ограничение размеров имущества, ограничение целей и способов использования имущества, ограничения распоряжения имуществом. Сочетания этих ограничений каждый раз по своему определяли объём прав организации по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом. Из-за этого « во многих конкретных случаях оперативное управление обходится без того или другого из числа этих правомочий» Полонский Э. Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М.: Политиздат, 1980 - С.126.

Завершая характеристику права оперативного управления советской эпохи нельзя еще раз не упомянуть об осуществлении прав государственных организаций не всегда своей волей и не в своём интересе (в отличие от нынешнего положения дел, определенного п. 2 ст. 1 действующего ГК). В описываемый период юридические лица были не только формально, но и фактически скованы в своей деятельности волей государства в лице многочисленных органов. Право оперативного управления определяло порой не столько рамки свободной деятельности, сколько являлось формой диктата сувереном своей воли подчинённым организациям: «Отличие права собственности от имущественных прав на те же объекты (в том числе и от закрепленного за госорганами права оперативного управления государственной собственностью) состоит в том, что собственник принадлежащее ему право осуществляет по своему усмотрению.

1.2. Источники, регулирующие право оперативного управления

С началом экономической реформы в Российской Федерации и ростом частного капитала в гражданский оборот вступило немало новых субъектов, законодательно закрепленных в новом Гражданском кодексе РФ 1994 года : хозяйственные товарищества и общества. Эти процессы соответственно дали толчок развитию и современной науки гражданского права, гораздо большее внимание уделяющей изучению новых организационно-правовых форм юридических лиц, а учреждение, являясь, как и прежде, довольно распространенным субъектом гражданского оборота, отошло на дальний план.

Основным источником, регулирующим право оперативного управления, является Гражданский кодекс Российской Федерации. Праву оперативного управления посвящены следующие его статьи: 115. «Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления»; 120. «Учреждения»; 126. «Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования»; 296. «Право оперативного управления»; 299. «Приобретение и прекращение права хозяйственного ведения и права оперативного управления»; 300. «Сохранение прав на имущество при переходе предприятия или учреждения к другому собственнику»; 935. «Обязательное страхование» Гражданское право /под ред. А.П. Сергеева и Ю.К.Толстого. М.: Проспект, 2004 - С.105.

Так как основной категорией организаций, которые располагают имуществом на праве оперативного управления, выступают государственные и муниципальные унитарные предприятия (чтобы отличать их от таких же организаций, которые располагают имуществом на праве хозяйственного ведения, далее будем называть их казёнными предприятиями), то следует назвать другие нормативно-правовые акты, регулирующие право оперативного управления (все они действуют с последующими изменениями и дополнениями):

· Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ст. 19. «Распоряжение имуществом казенного предприятия»)

· Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 «Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия»

· Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. № 104 «Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ»

· Постановление Правительства РФ от 31 августа 2000 г. № 648 «Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности»

· Постановление Правительства РФ от 4 октября 1999 г. № 1116 «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ»

· Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации»

В отношении других организаций и учреждений, не входящих в число казённых предприятий, но также располагающих имуществом на праве оперативного управления, общие положения об учреждении содержатся в Гражданском кодексе РФ, Федеральном законе от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются специальными законами и иными правовыми актами. Так, на сегодняшний день действуют Федеральный закон от 29.12.94 № 78-ФЗ «О библиотечном деле», Федеральный закон от 26.05.96 № 54-ФЗ «О музейном фонде и музеях в Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 10.07.92 № 3266-1 «Об образовании», Федеральный закон от 22.08.96 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Федеральный закон от 23.08.96 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Кроме того, право оперативного управления регулируется дополнительно подзаконными актами:

· Указ Президента РФ от 18 октября 2002 г. № 1205 «О высвобождении и реализации движимого имущества, находящегося в оперативном управлении некоторых органов, учреждений и предприятий»

· Указ Президента РФ от 2 августа 1996 г. № 1135 «О мерах по улучшению использования недвижимого имущества, закрепленного за Министерством внешних экономических связей Российской Федерации»

· Указ Президента РФ от 21 апреля 1996 г. № 572 «О передаче в оперативное управление Министерству внутренних дел Российской Федерации арендуемых зданий, сооружений и помещений»

· Указ Президента РФ от 27 марта 1996 г. № 424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации»

· Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2002 г. № 79 «О закреплении федеральных автомобильных дорог общего пользования в оперативном управлении федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства транспорта Российской Федерации».

· Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации»

· Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 196 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении»

· Постановление Правительства РФ от 25 марта 1999 г. № 329 «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации»

· Постановление Правительства РФ от 5 сентября 1998 г. № 1046 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательной школе-интернате с первоначальной летной подготовкой»

· Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. № 179 «Об утверждении положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации»

· Постановление Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 676 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»

· Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 609 «Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства» (с изм. и доп. от 23 декабря 2002 г.)

· Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 609 «Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства»

· Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 612 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательной школе-интернате» (с изм. и доп. от 14 октября 1996 г., 28 августа 1997 г., 23 декабря 2002 г.)

· Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»

· Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 января 1995 г. № СЗ-7/ОП-21 О защите прав лица, владеющего имуществом на вещном праве либо по иному основанию, предусмотренному законом или договором

Право оперативного управления представляет собой субъективное абсолютное вещное право юридических лиц (учреждений) по хозяйственному и иному использованию имущества собственника, являющегося учредителем.

Как уже отмечалось, впервые категория «право оперативного управления» была предложена и научно обоснована академиком А. В. Венедиктовым. В дальнейшем и многие другие ученые-юристы занимались изучением этого гражданско-правового института. А. В. Венедиктов не отождествлял правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом с правом собственности, так как стоял на позиции, что эти правомочия могут принадлежать как собственнику, так и не собственнику имущества. По его мнению собственник всегда действует в своих интересах, а субъект, осуществляющий оперативное управление имуществом, действует властью собственника и в его интересах (например, государства) Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. Л.: 1948 - С.188; Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. Минск: Вышэйшая школа, 1971 - С.173.

Также было отмечено, что первоначально институт права оперативного управления имуществом складывался в условиях преобладания государственной собственности и использовался больше всего как необходимый элемент государственной собственности. Зависимость же права оперативного управления от права собственности государства в тот период выражалась в том, что правомочия владения, пользования и распоряжения государственным имуществом осуществлялись государственными предприятиями (организациями) в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества, а именно государство, как собственник имущества, и определяло и цели деятельности предприятия, и их плановые задания, и назначение имущества. Однако в отличие от права собственности право оперативного управления:

1. зависит от власти собственника имущества;

2. базируется на праве собственности и от него зависимо;

3. подразумевает, что создание и существование субъекта права оперативного управления возможно постольку, поскольку собственник признает такое его существование необходимым и целесообразным;

4. допускает, что собственник имущества может обязать субъекта права оперативного управления исполнить задание собственника и использовать предоставленное ему имущество строго по его назначению Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть первая (под ред. проф. Т.Е.Абовой и А.Ю.Кабалкина) - М.: Юрайт-Издат, 2004 - с.67; Андреев В.К. Метаморфозы собственности в России и в Союзе ССР (1917 - 1992 гг.) //Государство и право, 1993, № 3, с.38-46.

Оперативное управление имуществом следует отличать от управления как организующей деятельности государства. Собственник в лице уполномоченных им органов может осуществлять в отношении передаваемого в оперативное управление имущества как гражданско-правовые, так и административные акты. И данное вещное право тоже может осуществляться путем совершения как гражданско-правовых актов, так и административно-правовых актов. Так, согласно пункту 2 статьи 296 Гражданского кодекса РФ собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием (или учреждением), вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Это, с одной стороны, гражданско-правовой, с другой - административный акт.

Введенная в юридическую литературу А. В. Венедиктовым конструкция «права оперативного управления» была для того времени большим новшеством, и его вклад в развитие цивилистической науки весьма значителен. Более того, данная гражданско-правовая конструкция выдержала испытание временем и очень долгое время была наряду с правом собственности единственным ограниченным вещным правом, допускаемым советским гражданским законодательством. Но возникшее в период преимущественно плановой экономики и соответствующих ей методов управления данное вещное право и предназначалось в большей степени для периода преобладания государственной собственности. Однако даже с переходом к экономическим, рыночным методам управления данный гражданско-правовой институт не прекратил своего существования.

Как любое субъективное право, право оперативного управления имуществом представляет собой юридически обеспеченные вид и меру возможного поведения обладателя данного вещного права.

1.3 Сущность права оперативного управления

Право оперативного управления является в соответствии с ГК РФ вещным правом лиц, не являющихся собственниками (ст. 216 ГК РФ). Право оперативного управления производно от права собственности и является ограниченным вещным правом. В ст. 216 ГК РФ закреплены два характерных признака данного права: право следования (п.3 ст. 216 ГК РФ «Переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество») и абсолютный характер защиты (п.4 ст. 216 ГК РФ «Вещные права лица, не являющегося собственником, защищаются от их нарушения любым лицом в порядке, предусмотренном ст. 305 настоящего Кодекса»). Суть первого признака состоит в том, по причине смены собственника имущества право оперативного управления на это имущество не подлежит прекращению. Данное право «следует» за вещью. Суть второго признака состоит в том, что лицо, являющееся субъектом права оперативного управления по основанию, предусмотренному законом, пользуется против третьих лиц той же самой защитой, что и собственник. Защита предоставляется ему и против самого собственника.

В соответствии со ст. 296 ГК РФ правом оперативного управления является осуществление казенными предприятиями, а также учреждениями в отношении закрепленного за ними имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Отсюда следует, что субъектами права оперативного управления являются два вида юридических лиц, во-первых, казенные предприятия, во-вторых, учреждения Гущин В.В. Общественные объединения и защита прав собственников. // Государство и право, 1995, №11, с.22.

В соответствии со ст.ст. 113, 115 ГК РФ казенным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество такого предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Казенное предприятие может быть образовано только по решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности.

В соответствии со ст. 120 ГК РФ «учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично». Учреждения в отличие от казенных предприятий могут быть созданы на базе не только государственной собственности, но и на базе всех иных допускаемых в Российской Федерации форм собственности, в частности, муниципальной и частной Предпринимательское право Российской Федерации /под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно. М.: Юрист, 2003 - С.57.

На основании вышеизложенного можно утверждать, что субъектами права оперативного управления могут быть только юридические лица: коммерческие (казенные предприятия) - основанные на базе государственной собственности и некоммерческие (учреждения) - основанные на базе любых форм собственности.

Рассмотрим объем правомочий субъектов права оперативного управления. Прежде всего, неполнота триады правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом подтверждается закрепленной в ст. 296 ГК РФ возможностью собственника имущества «изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению». Однако в том случае, если учреждение или казенное предприятие обратится в арбитражный суд с иском о признании недействительными актов управомоченных собственником органов об изъятии их имущества, бремя доказывания обстоятельств, подтверждающих то, что изъятое имущество излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению, возлагается на этот орган (п.41 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N6/8).