Размещено на http://www.allbest.ru/

• Местное самоуправление как основа конституционного строя
• План
• Понятие местного самоуправления
• Местное самоуправление как основа конституционного строя

Местное самоуправление в системе институтов публичной власти

• Список литературы

Понятие местного самоуправления

Термин "местное самоуправление" в разных странах, в разное время и разными авторами понимался различно. По определению жившего в начале XX века германского ученого Г. Еллинека, "самоуправление -- это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, -- управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц". В дореволюционных земских кругах было распространено определение Н. Лазаревского: "Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением". Теоретики местного самоуправления, британские ученые И. Редлих и П. Ашлей определяют местное самоуправление как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву.

Существует несколько теорий местного самоуправления. Основные из них имеют распространение в том или ином виде и в настоящее время.

В XIX веке возникла теория свободной общины, являвшаяся своеобразным противовесом чиновному управлению. С точки зрения данной теории, к трем признанным конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую -- общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а признает ее. Отсюда следуют выводы:

круг общинных дел отличен от государственных;

община является субъектом только ей принадлежащих прав, в связи с чем государственное вмешательство в ее дела недопустимо;

должностные лица местного самоуправления являются общинными, а не государственными, и представляют не государство, а общество.

Изложенная теория обладает тем недостатком, что на практике самоуправление не тождественно общинному управлению, и в большинстве государств местное самоуправление не только признано, но и регулируется государством. Полного невмешательства суверенного государства в дела местного самоуправления не существует нигде.

Вторая, так называемая хозяйственная теория базируется не только на признании самоуправляющейся общины субъектом прав, отличным от государства, но и на содержании коммунальной деятельности. Согласно данной теории, дела и задачи самоуправления -- строго хозяйственные. Этим оправдывается полная самостоятельность коммуны и отсутствие государственного надзора за деятельностью местного самоуправления. Хотя в реальных условиях на местное самоуправление повсеместно возлагается исполнение отдельных государственных обязанностей.

Существует еще юридическая теория, теория "самоуправляющихся единиц, как юридических лиц". Согласной ей, органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства, как особого юридического лица, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления вместо органов, назначаемых правительством. Теория строго логически выстроена, юридически безупречна, но она не учитывает социальную составляющую местного самоуправления.

В дореволюционной России господствовала так называемая политическая теория самоуправления, сущность которой состояла в следующем: общинное начало в ней активно противостояло правительственно-бюрократическому управлению. Согласно этой теории должностные лица местного самоуправления не принадлежат к профессиональному чиновничеству, так как они исполняют свои обязанности не потому, что назначены правительством, а потому, что их выбрало местное население. Привлечение общественного элемента зависит не столько от определенного юридического принципа, сколько от политического приема. Самоуправление в данной теории -- прежде всего, самодеятельность граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Местное население и общественность согласно политической теории самоуправления принимаются как нечто целое и солидарное, противостоящее правительству.

Необходимо сказать и о популярной в недавнем прошлом государственной теории. Данная теория, в противоположность предыдущим, рассматривает местное самоуправление как часть государственного управления. Самоуправление сводится к возложению на местные выборные органы осуществления задач государственного управления. По этой теории, всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Теоретики местного самоуправления в России советского периода опирались именно на данную теорию.

Поскольку главным предметом нашего рассмотрения является местное самоуправление в современной России, при определении понятия "местное самоуправление" необходимо учитывать и то, каким образом оно раскрывается в действующем законодательстве Российской Федерации и в Европейской Хартии местного самоуправления. Необходимость учета положений Европейской Хартии местного самоуправления вызвана вступлением России в Совет Европы и ратификацией в связи с этим названной Хартии. Она определяет понятие "местное самоуправление" следующим образом:

"1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону".

Европейской Хартией местного самоуправления установлено также, что "принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны".

Местное самоуправление как основа конституционного строя

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, устанавливая цели и задачи его деятельности и основные права, не дает прямого определения понятия "местное самоуправление". Это понятие в российском законодательстве определено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

"I. Местное самоуправление в Российской Федерации -- признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации".

Для более корректного сопоставления двух приведенных определений местного самоуправления отметим, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления". А Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности, представительного органа местного самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Указанные выше положения Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяют сделать вывод о соответствии понятия местного самоуправления, определенного российским законодательством, понятию, раскрываемому в Европейской Хартии местного самоуправления. Этот вывод основан на следующем:

принцип местного самоуправления признан Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;

Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством признано и гарантировано право граждан на местное самоуправление;

в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным;

органы местного самоуправления, а в отдельных случаях -- граждане непосредственно, наделены правом самостоятельно, под свою ответственность и в интересах населения решать вопросы, отнесенные к их компетенции.

Таким образом, Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством учтены все существенные признаки понятия "местное самоуправление", имеющиеся в определении, данном Европейской Хартией местного самоуправления. Отличия состоят лишь в том, что:

Европейская Хартия местного самоуправления предполагает осуществление местного самоуправления прежде всего формируемыми населением органами, не исключая при этом осуществление местного самоуправления в формах непосредственной демократии. Российским же законодательством право на осуществление местного самоуправления предоставлено гражданам, в том числе через органы местного самоуправления;

в определении понятия "местное самоуправление", данном Европейской Хартией местного самоуправления, речь идет о праве и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать часть государственных дел и управлять ею. Согласно же Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к компетенции местного самоуправления относится решение "вопросов местного значения".

При этом очевидно, что соотношение представительной и непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления диктуется не столько нормами законодательства, сколько конкретными реальными условиями, и перечень вопросов местного значения в российском законодательстве соответствует обычной в общеевропейском понимании компетенции органов местного самоуправления.

Учитывая сказанное выше, определим рассматриваемое понятие в терминах, дающих более точное представление о местном самоуправлении в его современном понимании. Для этого вновь обратимся к Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской федерации и федеральному законодательству, а также к работе Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства" с тем, чтобы выявить наиболее существенные признаки местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, определяя основы конституционного строя России, называет единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который "осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления", и устанавливает, что "высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы".

Таким образом, Конституцией РФ определены основные формы осуществления народом своей власти (формы публичной власти):

непосредственное осуществление власти, высшим выражением которого являются референдум и выборы;

через органы государственной власти, которые в соответствии с федеративным устройством России разделяются на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

через органы местного самоуправления. Поэтому местное самоуправление можно определить как форму народовластия (форму публичной власти).

Существенные признаки, свойственные местному самоуправлению и отличающие его от государственной власти, наиболее точно указаны Л.А. Велиховым. К таким признакам он относит:

"различие в характере власти". Местное самоуправление -- "власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью";

"разграничение сфер компетенции... т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению";

"самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав... раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач";

"территориально-ограниченный, выборный принцип...".

Все эти принципы, в тех или иных формулировках, в настоящее время закреплены Европейской Хартией местного самоуправления, Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Итак, в дальнейшем под местным самоуправлением будем понимать форму народовластия (особую форму публичной власти), позволяющую территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность, непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива.

Следует отметить, что введение понятия "территориальный коллектив (местное сообщество)" вызвано необходимостью обозначения субъекта местного самоуправления -- населения, проживающего на локальной территории и объединенного общими интересами в решении определенного круга вопросов, -- так как субъектом деятельности и права в данном случае не может быть население вообще (не определено, о каком именно населении идет речь). Также некорректно говорить об осуществлении местного самоуправления гражданами в силу общественной, а не индивидуальной природы местного самоуправления.

Несмотря на некоторую сложность сформулированного здесь определения местного самоуправления, его введение представляется целесообразным, поскольку данное определение содержит указание на ближайший род (публичная власть) и указание на специфические (существенные) отличия определяемого явления, включая его субъект, объект, средства и цели.

Местное самоуправление в системе институтов публичной власти

Определив местное самоуправление как форму осуществления публичной власти, установим его место в системе институтов публичной власти. Поскольку от лица территориальных коллективов в большинстве случаев выступают органы местного самоуправления, упростим задачу и определим место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти.

Как уже отмечалось, Конституция Российской Федерации устанавливает федеративное устройство России и признает местное самоуправление, в результате чего для осуществления власти формируются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Все они образуют систему органов публичной власти.

Образование органов публичной власти осуществляется путем избрания населением своих представителей, а также отдельных выборных должностных лиц и последующего формирования выборными органами и выборными должностными лицами иных органов и назначения иных должностных лиц.

Выборные и иные органы и должностные лица с момента своего избрания либо формирования принимают к своему ведению вопросы, определенные Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, уставами и конституциями субъектов Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, договорами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, уставами и правовыми актами муниципальных образований, а также наделяются полномочиями по решению этих вопросов.

Таким образом, обладающий властью народ посредством демократических процедур передает (делегирует) осуществление властных функций органам публичной власти. Поскольку Россия является федеративным государством и в ней признается местное самоуправление, народ, принимая на референдуме Конституцию Российской федерации, передает определенную часть власти каждому из уровней публичной власти, включая местное самоуправление.

Власть местного самоуправления закрепляется при этом правом установления общеобязательных в границах подведомственной территории правил (норм) посредством принятия в пределах установленной компетенции нормативных правовых актов, обязательных для исполнения всеми гражданами, юридическими лицами, органами и должностными лицами местного самоуправления, органами и должностными лицами государственной власти. Далее, муниципальная власть обладает правом иметь собственные органы охраны общественного порядка, способные легитимно применять насилие.

Кроме того, задачей местного самоуправления в соответствии с перечнем его полномочий является распределение ценностей в обществе.

Итак, местное самоуправление на законных основаниях с согласия общества участвует в распределении ценностей в обществе, осуществляет в соответствии с конституционным разделением власти между ее уровнями часть властных функций, устанавливая нормы, осуществляя контроль за их исполнением и имея возможность легитимно применять силу. Это дает основания рассматривать институт местного самоуправления как элемент политической системы общества.

Выше местное самоуправление рассматривалось в качестве элемента политической системы России без учета его внутренней структуры, отношений и взаимодействий между его составляющими. Рассмотрим далее, каковы место и роль муниципальных образований в политической системе общества. При этом будем иметь в виду, что местное самоуправление осуществляется не в России вообще, а непосредственно в муниципальных образованиях.

Относительно жителей муниципального образования можно говорить как о значительном количестве людей, связанных политическим разделением труда. То есть отдельные группы их выполняют определенные политические роли: налогоплательщики (налоги которых идут именно в местный бюджет), муниципальные служащие, служащие муниципальных военизированных органов (муниципальных органов охраны общественного порядка), избиратели (которые голосуют на муниципальных выборах), участники территориального общественного самоуправления и т.д. Итак, в муниципальном образовании имеется политическое сообщество.

В муниципальном образовании существует категория должностных лиц (к ним относятся выборные и другие должностные лица местного самоуправления: глава муниципального образования, депутаты представительного органа, руководители подразделений местной администрации), решения которых признаются членами политического сообщества (населением) как обязательные.

Можно говорить о режиме в муниципальном образовании, который определяется его уставом, общеобязательными юридическими правилами, принятыми представительным органом, нормативными актами местной администрации, местными традициями.

Наличие четвертого компонента -- территории -- очевидно, так как муниципальное образование имеет точно установленные границы.

Обобщая, можно констатировать, что в муниципальном образовании имеются все необходимые (с точки зрения теории политических систем) компоненты политической системы, системными качествами которой являются власть и наличие общего интереса жителей в удовлетворении основных жизненных потребностей.

Рассмотрим функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании на базе модели Истона.

На входе системы выделяются два рода требований и поддержки:

1) требования и поддержка со стороны населения (всех жителей, их групп и объединений, отдельных лиц);

2) требования и поддержка со стороны государства (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов и организаций).

Как известно, основной задачей местного самоуправления в России является удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Поэтому данные требования со стороны населения заключаются в удовлетворении коллективных интересов жителей муниципальных образований в части производства и "общественно справедливого" распределения услуг, производимых системами жизнеобеспечения, включая услуги организаций жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры и др.

Поддержка со стороны населения осуществляется в виде выплаты местных налогов и сборов, участия в общественных работах, участия в деятельности органов территориального общественного самоуправления, выполнении принятых муниципальными органами решений.

Требования со стороны государства состоят в необходимости исполнения органами местного самоуправления отдельных возложенных на них государственных полномочий, соблюдения законности в их деятельности.

Поддержка со стороны государства обеспечивается созданием правовой базы для деятельности местного самоуправления, закреплением источников доходов за органами местной власти для пополнения местных бюджетов, передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность, передачей необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий ресурсов, реализацией программ государственной поддержки местного самоуправления. Органы местного самоуправления, выполняя одновременно и функции власти, и функции хозяйствующего субъекта (что, как отмечалось, является общей тенденций в развитии современных государств), имеют в своем распоряжении два основных механизма удовлетворения коллективных потребностей населения: регулирование отношений между различными субъектами на территории муниципальных образований и непосредственное предоставление необходимых населению услуг. Поэтому выходом системы местного самоуправления в муниципальном образовании являются правовые акты (нормы, регулирующие отношения в муниципальном образовании) и результаты деятельности в сфере муниципального хозяйства.

Обратная связь между выходом и входом системы осуществляется посредством различных средств коммуникации, позволяющих выявить оценку внешней средой результатов деятельности системы и внести коррективы в эту деятельность. Оценку населения выражают местные средства массовой информации, выборные представители жителей муниципального образования в органах местного самоуправления, сами жители, непосредственно участвующие в проведении сходов и собраний. В конечном итоге оценкой деятельности органов местного самоуправления и основным воздействующим фактором со стороны населения является выражение недоверия выборным лицам местного самоуправления, на очередных муниципальных выборах жители избирают других своих представителей.

Государство оценивает деятельность (выход системы) через контрольные и надзорные органы и имеет возможность изменять входящие факторы: исключать из компетенции органов местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий вместе с изъятием соответствующих ресурсов, привлекать к ответственности должностных лиц местного самоуправления, нарушающих действующее законодательство, досрочно прекращать в судебном порядке полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления. Преобразование (конверсия) требований со стороны населения и государства в конечные результаты (нормы и общественные услуги) возможно благодаря наличию внутри системы двух основных структур: структуры выработки норм и структуры управления муниципальным хозяйством. Элементы этих структур могут совпадать, в особенности по той причине, что на уровне местного самоуправления не предусмотрено обязательное разделение властей (например, глава муниципального образования принимает участие в выработке "муниципальной политики", принятии норм и правил представительным органом местного самоуправления, сам издает нормативные правовые акты; он же в соответствии с уставом муниципального образования может непосредственно возглавлять местную администрацию и единоначально возглавлять деятельность по управлению муниципальным хозяйством. Структурные подразделения местной администрации в основном заняты вопросами текущего управления, но также принимают участие в разработке местных норм и правил). Функции названных структур, как нетрудно видеть, существенно различаются.

Входящие функции (политическая социализация и рекрутирование, артикуляция интересов, агрегирование интересов, политическая коммуникация) аналогичны политической системе государства в целом и исполняются, как правило, внешними структурами (населением непосредственно, местными группами интересов, местными общественными объединениями, "муниципальными ("ратушными") партиями").

Исходящие функции (разработка норм, применение норм, контроль за соблюдением норм, а также предоставление и распределение общественно значимых услуг) исполняются "местным правительством" (представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования, муниципальными органами охраны общественного порядка и др.).

Таким образом, муниципальное образование представляет собой сложную систему субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующую в пределах имеющихся ресурсов и ограничений с целью удовлетворения коллективных потребностей населения путем регулирования отношений и предоставления в результате самостоятельной хозяйственной деятельности гражданских услуг. Эта система, являясь подсистемой политической системы России, сама обладает всеми необходимыми признаками политической системы, отличаясь масштабом территории, в пределах которой она функционирует (локализацией), и степенью "автономности", характеризующейся, с одной стороны, наличием собственных предметов ведения, организационной самостоятельностью, с другой стороны -- необходимостью действовать в рамках предписаний и установлений, исходящих от государственных органов.

местное самоуправление конституционный

Список литературы

1. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт.//Социологические исследования.-1997.-№1.

2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.,1997.

3. Бабосов Е.М. Социология управления. - Минск,2001.

4. Развитие социального управления.// Волчков Ю.Г., Мостовая И.В. Социология.- М., 2002.-С.241-314,246-294.

5. Тощенко Ж.Т. Местное самоуправление: проблемы становления.//Соц.ис.-1997.-№6.

Размещено на Allbest.ru