Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Автоматизированная информационная система земельного кадастра

Сейфуллин Ж.Т.,

Сейтхамзина Г.Ж.

АЛМАТЫ, 2005

УДК 528.44

ББК

АВТОМАТИЗИРОВАННАЯ ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА. / Учебник. / Ж.Т.Сейфуллин, Г.Ж.Сейтхамзина - Алматы: изд. " ", 2005. - 187 с. ISBN

Рассмотрены теория и методология формирования автоматизированной информационной системы земельного кадастра и управления земельными ресурсами, даны ее методологические параметры. Проведен исторический анализ развития земельно-кадастровых систем. Даны предложения по формированию системы управления земельными ресурсами, ее организационным структурам, их функциям и задачам.

Учебное пособие содержит основы сведений об аппаратно-программных средствах современных ГИС, методах создания цифровой топографической основы для информационных систем кадастра, ГИС-технологиях и системах управления базами данных.

Учебник соответствует требованиям ГОСО и типового учебного плана специальности 4405002 - землеустройства и кадастра и предназначен для специалистов системы Агентства по управлению земельными ресурсами РК, преподавателей, студентов колледжей и вузов. Учебник рекомендован к изданию УМС по специальностям землеустройства и кадастра при КазНАУ.

Рецензент: Директор РГП "КазНИИЭАПК и РСТ",

д.э.н., профессор А.Б.Молдашев.

ISБN С Сейфуллин Ж.Т., Сейтхамзина Г.Ж.

Введение

1. Формирование автоматизированной многоцелевой информационной системы ГЗК в Казахстане

2. Составные части ГЗК, методика ведения кадастровых работ

3. Автоматизированная информационная система ГЗК

4. Автоматизация ведения земельно-кадастровых работ

5. Автоматизация земельно-кадастровых работ в АИС ЗК разного уровня

6. Развитие многоцелевых систем управления земельными ресурсами за рубежом

7. Формирование современной системы управления земельными ресурсами в Казахстане

8. Организационная структура органов госуправления земельными ресурсами

9. Понятие о геоинформационных системах (ГИС)

9.1 Общие положения

9.2 Структура и классификация

10. Современное состояние процесса автоматизации в цифровой картографии

11. Технические и программные средства преобразования картографической информации

12. Дигитализация карт растровыми методами

13. Хранение и обработка кадастровой информации

13.1 Классификация СУБД

13.2 Оценка СУБД

13.3 Структура базы данных

13.4 Обеспечение целостности данных

14. Управление доступом к данным СУБД

14.1 Обеспечение защиты данных

14.2 Обеспечение доступности данных

Список использованных источников

Введение

автоматизированный информационный кадастр земельный

В Казахстане в результате реформы происходят значительные изменения в земельных отношениях. Сельские и городские жители согласно новых законодательных актов, получили в собственность и пользование земельные участки под сады, огороды, строительство жилья, для расширения личных подсобных хозяйств и организации крестьянских (фермерских) хозяйств. Ликвидирована монополия государственной собственности на землю. Проведена реорганизация колхозов и совхозов и их землепользований, в итоге 2,3 млн. работников бывших работников колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей, а большая часть из них распорядилась ими, сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств, в распоряжение которых передано более 29,8 млн. га земель. В районах создан спецземфонд для перераспределения земель на площади более 11,2 млн. га. В землепользование негосударственных юридических лиц (хозяйственных товариществ и АО, сельскохозяйственных производственных кооперативов) передано более 60,0 млн. гектаров или 65,4% процента всех сельскохозяйственных угодий страны.

В то же время можно отметить, что в аграрном секторе в ходе реформы еще не решены ряд важных задач: собственники земельных долей не смогли полностью реализовать права по их распоряжению; переход земель к эффективно хозяйствующим субъектам осуществляется медленно; новые субъекты ведения сельского хозяйства, возникшие в результате реорганизации сельскохозяйственных предприятий и приватизации земли, не смогли увеличить продуктивность и обеспечить эффективное использование сельскохозяйственных угодий, большие площади земель выбыли из сельскохозяйственного оборота; не создана система ипотечного кредитования, медленно формируется рынок земли.

Республика Казахстан располагает большими земельными ресурсами, территория ее составляет 272,5 млн. га, в т.ч. площадь сельскохозяйственных угодий составляет 222,5 млн. га, из них 21,8 - пашня. В республике с 1990 года по настоящее время продолжается земельная реформа, являющаяся основой экономической реформы всего народного хозяйства. Одной из главных целей земельной реформы, является создание правового и экономического механизма регулирования земельных отношений и управления рациональным использованием земельных ресурсов страны в переходный к рыночной экономике период.

Осуществление этой важной задачи, во многом зависит от разработки научных основ теории и методологии, обобщения опыта и обоснования рекомендаций по формированию современной системы управления земельными ресурсами, включающей регулирование земельных отношений, организацию государственного управления использованием и охраной земель, на основе новой системы земельного кадастра, развитие рынка земли, платность землепользования и охрана права собственности и права землепользования со стороны государства.

Для обоснованного решения вопросов управления земельным фондом необходимо иметь полные и достоверные сведения о количестве, состоянии и качестве земель, их местоположении, использовании и охране, нормативной и рыночной стоимости земельных участков и т.п. В условиях рынка, информационно-технической системой позволяющей собирать, обрабатывать, хранить и выдавать достоверные и полные сведения о любых земельных участках и субъектах земельных правоотношений и в целом всего земельного фонда страны является государственный земельный кадастр, прежде всего его основа - формирующаяся автоматизированная информационная система земельного кадастра (АИС ЗК).

Обзор зарубежных публикаций показывает, что они в основном посвящены вопросам правовой охраны собственности на землю, устойчивости земельной собственности и оценке, новым достижениям в области электронных измерительных и геоинформационных технологий.

В то же время теоретические и методологические основы формирования системы управления земельными ресурсами в Казахстане и экономический механизм функционирования, в условиях становления рыночных отношений остаются еще недостаточно разработанными. В условиях формирования нового земельного строя, основанного на многообразии форм и субъектов собственности и пользования землей (земельными участками), неизмеримо возрастает роль и значение современной системы земельного кадастра, которая является научно-технической, организационной и информационной базой системы управления земельными ресурсами.

Теоретико-методологической основой исследований, послужили фундаментальные работы казахстанских и зарубежных, прежде всего, российских ученых по вопросам развития и реформирования земельных отношений, управления земельными ресурсами, землеустройства, развития систем земельного кадастра и оценки земли, развития рынка земли, а также законодательные акты, Указы Президента РК, постановления Правительства РК по развитию земельных отношений, нормативно-методические материалы, рекомендации научно-исследовательских организаций.

В качестве информационной базы, использованы материалы отчетов органов системы Агентства по управлению земельными ресурсами РК о состоянии земельного фонда республики, материалы государственной статистической отчетности, результаты исследований научно-исследовательских учреждений и организаций, занимающихся этими проблемами.

Разработанные теоретические основы и методология формирования современной новой системы государственного земельного кадастра, позволяют дать научно и методически обоснованные решения по совершенствованию системы управления земельными ресурсами республики в рыночных условиях, используются в практической деятельности органов управления земельными ресурсами и землеустройства республики. Усовершенствованная система управления земельными ресурсами республики, основанная на полноценной законодательной и нормативной базе, опирающаяся на автоматизированную научно-информационную систему земельного кадастра и мониторинга земель, позволит наиболее рационально использовать земли всех категорий земельного фонда, контролировать их экологическое состояние и качество, а также целевое использование и охрану.

В экономически развитых странах кадастр земель и другой недвижимости прошел этапы становления и развития на протяжении последних 200-400 лет. В настоящее время эти государства имеют юридически полноценный, организационно оформленный инструмент учета и ведения налогообложения, что является важнейшей составляющей экономической и социальной стабильности государства.

Учитывая современные технические возможности по сбору, обработке, хранению и выдаче данных о кадастре, его возрастающее значение, изменения, происходящие в общественном переустройстве России, опыт ведущих европейских стран, США и Канады, целесообразно сформировать современный подход к структуре кадастров России, и городского кадастра в частности, решить правовые и юридические вопросы создания, ведения и мониторинга кадастра. Это касается не только отдельных видов кадастра, но и системы Государственного кадастра России, для успешного воплощения которого необходимо подготовить и принять соответствующие законодательные и нормативно-технические акты и как можно быстрее разработать стандарты на термины и определения.

Конечным продуктом при ведении государственных кадастров должны быть банки кадастровой информации. Пользователями информации, хранящейся в таких банках данных, могут быть органы управления территориями, администрации городов, областей, республики.

Для того, чтобы эффективно возможности банков данных использовались органами управления, необходимо соблюдение трех условий.

1. Любой банк кадастровых данных должен содержать достоверную и полную информацию о кадастрах.

2. Доступ заинтересованных служб к кадастровой информации, хранящейся в банках данных, должен быть мгновенным, что достижимо благодаря терминальной связи между банками данных и соответствующими службами.

3. Форматы и классификаторы банков данных всех объектов кадастровой информации должны быть едиными.

В настоящее время отмечается неудовлетворительное положение в области учета природных и муниципальных объектов, что приводит к значительным экономическим потерям, снижению доходов федерального и местного бюджетов и другим негативным результатам. Государственные кадастры, созданные в условиях отраслевого управления экономикой, отличаются ведомственной разобщенностью, несовместимостью содержащейся в них информации, а поэтому не могут служить для комплексной оценки объектов и ресурсов.

Единая система государственных кадастров (ЕСГК) должна представлять собой взаимосвязанный комплекс территориалтьно-распределенных государственных кадастров, ведущихся на единой географической информационной основе и в соответствии с определенными правовыми, технологическими и экономическими нормами.

В состав Единой системы государственных кадастров должны войти следующие основные группы государственных кадастров:

- кадастры природных ресурсов (земельный, водный, месторождений полезных ископаемых, экологический, растительного и животного мира и др.);

- кадастры недвижимости (инженерных сетей и коммуникаций, жилых и нежилых строений, транспортных магистралей, улично-дорожных сетей и др.);

- регистры (населения, предприятий, административно-территориальных образований).

Создание и ведение всех видов кадастра остается одной из важнейших проблем управления территориями на современном этапе. Данные кадастров необходимы для информационного обеспечения хозяйственной деятельности в регионах и городах, экологического мониторинга и рационального использования природных ресурсов.

Формирующаяся новая система государственного земельного кадастра в условиях развития рынка земли и ипотеки земельных участков позволяет обеспечить охрану прав собственности на землю, права землепользования, в том числе аренды земельных участков, обеспечит устойчивость землепользования. Авторы учебника подготовили следующие разделы: Ж.Т. Сейфуллин - введение, 1,2,3,4,5,6; Г.Ж. Сейтхамзина- 7, 8,9,10,11,12,13,14 .

1. Формирование автоматизированной многоцелевой информационной системы ГЗК в Казахстане

Земельные ресурсы Казахстана составляют 272,49 млн. га, в том числе сельскохозяйственные угодья 222,5 млн. га, в т.ч. пашни 21,8 млн. га. Государство уделяет большое внимание рациональному использованию земельных ресурсов и их охране, что находит отражение в земельном законодательстве, Постановлениях Правительства, в других нормативных документах.

Большое значение в организации рационального использования и охраны земельных ресурсов имеет государственный земельный кадастр (ГЗК), который предусмотрен Указом Президента имеющим силу закона "О Земле" (1995 г.) и введен Постановлением Кабинета Министров РК от 6 июня 1996 г. "Об Утверждении Порядка ведения государственного земельного кадастра".

В Указе "О Земле" сказано, что для обеспечения рационального использования земельных ресурсов республики вводится государственный земельный кадастр, содержащий совокупность достоверных и необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель. Он служит целям управления земельными ресурсами страны, организации эффективного использования земель и их охраны, а также осуществления других мероприятий по использованию земель.

Принципиальное отличие задач и содержания земельного кадастра в настоящее время обусловлено спецификой формирующихся земельных отношений. Поэтому при разработке методологии земельного кадастра необходимо, чтобы учитывался предыдущий советский и зарубежный опыт его ведения. Зарубежная практика земельно-кадастровых работ представляет интерес, прежде всего, с точки зрения применения современной техники и методики классификации, автоматизации учета и оценки земли.

В условиях Казахстана, где с одной стороны земля является государственной собственностью, а с другой стороны введены нормы разрешающие частную собственность на землю, задача государственного земельного кадастра заключается в обеспечении процесса управления земельными ресурсами республики достоверной информацией о состоянии земель, с целью их рационального и эффективного использования и охраны. Особая роль и специфика земли как средства производства, обусловливают специфику методов ее изучения, учета и оценки.

Исходя из требований объективных экономических законов, характера складывающихся земельных отношений и свойств земли, научное содержание земельного кадастра включает теорию и методологию земельного кадастра как целостной системы, методы и приемы практического осуществления его составных частей, обобщение практики регистрации землепользований и землевладений, учета и оценки земель в республике и за рубежом. Земельный кадастр изучает процессы, происходящие в распределении, состоянии земельных ресурсов, раскрывает суть, способы выражения и их причинную связь.

Исторически земельный кадастр появился в силу объективной необходимости получения сведений о земле, как первоисточнике материальных благ и объекте налогообложения. С возникновением государства земля стала одним из источников государственных доходов и объектом специального налогообложения. Поэтому на определенном этапе развития общества возникает необходимость сначала в учете, а затем и оценке земли, то есть в проведении земельного кадастра.

Слово "кадастр" произошло от латинского слова "capitastrum", означающего "опись податных предметов". Позднее во Франции это слово трансформировалось в "cadastre" (реестр), которым мы и пользуемся в настоящее время. В связи с этим первоначально кадастр означал книгу (реестр), содержащую опись облагаемых предметов. В зависимости от того, что является объектом учета и оценки, различают кадастры земельный, водный, лесной и т.п. Таким образом, в узком понимании земельный кадастр - это книга (реестр) о предметах поземельного обложения; в широком понятии в условиях частной собственности на землю - это определенная система действий по юридической регистрации, учету, описанию и оценке земли (земельных участков), проводимая государством с целью получения сведений о земле для поземельного налогообложения.

Специфика методики земельного кадастра обусловливается особенностями земли. Земельный кадастр, всегда служил одним из важных средств поземельного обложения. Его данные принимались за основу при установлении размеров налога на земледельцев. С течением времени большое значение приобретает правовая сторона кадастра. Он стал включать земельно - регистрационные сведения и был связан с оформлением права собственности на землю. К нему стали обращаться в целях правового обеспечения земельной собственности и решения гражданских дел о границах землевладений, их принадлежности.

В зависимости от единиц сравнительной оценки, земельные кадастры подразделяются на три основных вида: по имениям, по угодьям и по отдельным участкам (парцеллам). Оценка земли при ведении кадастра по имениям проводилась на основании рыночных (продажных) цен на землю. Считалось, что цена на землю определяет ее действительную доходность, поэтому такой кадастр получил название "реального".

В практике западноевропейских стран наиболее широко применялся парцеллярный кадастр, который представлял сложный комплекс мероприятий по съемке, обследованию земель и изготовлению соответствующих документов.

В России получил развитие, так называемый земский земельный кадастр, работы по которому проводились вплоть до 1917года. В некоторых земствах (Рязань) ценность и доходность земли определялась по почвам, в других по арендной плате, продажной цене, фактической доходности (Московское, Казанское, Воронежское, Петербургское земства). В ряде земств, применялось сочетание двух методов.

Таким образом, в России сложились два способа ведения земского кадастра; первый основывался главным образом на определении ценности почв, второй - на статистико-экономических сведениях. Первый способ наиболее полно был разработан и применен профессором Докучаевым В.В. и его последователями. При втором способе использовались материалы экономического обследования; необходимые сведения получали путем сплошного (подворного) описания или выборочного опроса домохозяев. Затем рассчитывались урожайность, издержки производства, доход.

В капиталистических государствах наряду с земельным кадастром проводится юридическая земельная регистрация. Задачей ее является оформление права собственности и пользования на земли. Земельная регистрация направлена на охрану права частной собственности на землю. Ее сведения и материалы имеют правовое значение. Она подразделяется на личную и вещную. Первая ведется по землевладельцам и землепользователям (арендаторам), вторая - по землевладениям. В результате осуществления юридической земельной регистрации оформляется право землевладельцев на землю.

Во многих государствах между земельным кадастром и юридической земельной регистрацией существует тесная связь. Широкое использование находят земельно-кадастровые материалы при решении земельно-правовых вопросов. Они используется не только в интересах налогообложения, но и для других надобностей (при купле и продаже земли, сдаче земли в аренду). Специальное учетно-оценочное мероприятие земельный кадастр, возникнув на определенном этапе развития общества, развивался и совершенствовался. Земельный кадастр постепенно превращается в сложное мероприятие, требующее специальных знаний и подготовки, наличия высокоточной измерительной, вычислительной и картографической техники.

Для того чтобы правильно понять сущность и особенность задач земельного кадастра в современных условиях, и дать рекомендации по научно-методическим аспектам формирования новой системы государственного земельного кадастра Казахстана, считаем, что необходимо опираться на опыт развития советского земельного кадастра.

В первые годы советской власти, необходимость в земельно-кадастровых мероприятиях и их задачи определялись главным образом потребностями подготовки и проведения советских земельных преобразований, основы которых были определены декретом " О земле ".

Порядок проведения учета земель был определен " Инструкцией по учету земель для надобностей социалистического землеустройства", утвержденной Наркомземом РСФСР 23 сентября 1919 г. Это была первая специальная инструкция по учету земель в советский период. Она определяла порядок ведения учета земель и содержание земельно-учетной документации.

Подготовка землеустроительного дела по волостям включала учет земель и населения. Учет земель подразделялся на - первоначальный (основной) и текущий (это деление сохранилось и сейчас). Он проводился, как правило, по каждой волости отдельно. Территория волости подразделялась на несколько частей, называемых учетными дачами (современное понятие - кадастровый квартал). Площадь учетной дачи вычислялась по данным межевания, угодья подразделялись на удобные (пашни, сенокос, леса и вырубки, кустарники, выгоны, усадебные земли, огороды, сады) и неудобные (овраги, пески, болота, вода). В результате проведения земельного учета были разработаны волостные земельно-учетные списки и карты.

Впервые в Положении о Центральном статистическом управлении, подписанном В.И. Лениным 25 июля 1918 г., на это управление среди прочих функций возлагалась и земельная регистрация. Как определенный вид действий по сбору, систематизации, хранению и обновлению сведений о положении земель и оформлению землепользования она была законодательно закреплена в 1919 г.

Документом на право пользования землей была землеотводная запись вместе с картой участка. Этот документ утверждался губернским земельным отделом. Основной регистрационной единицей был отдельный земельный участок, под которым подразумевалась площадь земли, состоящая из одного или нескольких угодий, окаймленная одной замкнутой линией, отделяющей ее от посторонних землепользований.

Сведения, подлежащие государственной записи, отражались в специальной документации (волостная карта, карта селений, реестр селений, алфавит землепользователей). Порядок осуществления государственной записи был определен Инструкцией о формах и порядке производства государственной записи землепользований (земельная регистрация), утвержденной Наркомземом РСФСР 23 сентября 1919 г. Это была первая инструкция по регистрации землепользований.

В 1939 году введена специальная земельно-учетная документация в колхозе - Земельная шнуровая книга, а в райисполкоме - Государственная земельная книга регистрации земель. Эти книги имели как земельно-учетное, так и земельно-регистрационное значение. Земельный учет совместно с земельной регистрацией должны были содействовать охране принципа национализации земли и общественных земель колхозов от расхищения.

Как видим, в этот период сформировалась основа советского государственного земельного кадастра - это ведение государственными органами регистрации землепользований, учет земель всех категорий земельного фонда и каждого земельного участка, государственная земельная отчетность. В составе единого земельного фонда при учете выделялись пять категорий: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли промышленности, транспорта и специального назначения; 3) земли городов и поселков городского типа; 4) земли государственного лесного фонда; 5) земли государственного земельного запаса.

После принятия Советом Министров СССР 12 июля 1962 г. постановления "Об улучшении государственного учета земель и использования их в сельскохозяйственном производстве" большое внимание стали уделять земельно-оценочным работам. Во исполнение этого постановления Министерство сельского хозяйства СССР возложило разработку методики бонитировки почв на Почвенный институт имени В.В.Докучаева, а методики экономической оценки земель на Всесоюзный научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства ( ВНИЭСХ).

В различных зонах страны стали проводиться опытные и производственные работы по оценке земли. Они выполнялись научно-исследовательскими учреждениями и производственной землеустроительной службой.

В 1971 г. Почвенный институт имени В.В.Докучаева разработал методику бонитировки почв. Согласно методическим указаниям, оценке подлежат почвенные разновидности, а также их комплексы, в основу бонитировки почв принимаются их природные признаки и урожайность. При бонитировке строится 100-бальная шкала, бонитировка должна проводиться по зонам. Всесоюзный научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства разработал методику общей оценки земли, как главного средства сельскохозяйственного производства. Институтом были выполнены работы по оценке в Московской, Смоленской и Брянской областях. В качестве показателей оценки земли принимались валовая продукция и чистый доход в растениеводстве, отнесенные к единице площади. Предметом оценки являлась почва (почвенная разновидность). Оценку земель предлагалось проводить по данным типичных хозяйств, которые отбирались в каждом природно-экономическом районе.

Казахский научно-исследовательский институт экономики и организации сельского хозяйства предложил в качестве показателей экономической оценки земель - себестоимость и так называемую, соизмеримую урожайность. Экономической оценке должна предшествовать бонитировка почв, в результате которой производится агропроизводственная группировка почв по физическим, химическим, гидрогеологическим и другим природным свойствам, а также по современному состоянию их окультуренности .

В результате большой, научно-изыскательской и организационной работы в составе советского государственного земельного кадастра сформировалась важная составная часть - оценка земли, носившая характер сравнительной, качественной и экономической оценки, прежде всего сельскохозяйственных земель. Система земельного кадастра, применявшаяся в Казахстане в советское время, была общепринятой для всех республик в СССР. Главным в этой системе было то, что она отвечала интересам государства, единого собственника всего земельного фонда.

Начавшаяся в 1991 году в Республике Казахстан земельная реформа, имеет своей целью введение многообразия форм собственности на землю, переход от единой государственной собственности на землю к частной форме собственности на отдельные категории земель с тем, чтобы передать землю гражданам и частным юридическим лицам, тем кто, владея и пользуясь землей, обеспечит более эффективное ее использование, как для производства сельскохозяйственной продукции, так и в других целях.

Указ президента Республики Казахстан "О Земле", имеющий силу закона, принятый в декабре 1995 года, где обобщен опыт нескольких лет земельной реформы, ввел кардинальные новшества в земельные отношения, прежде всего - это введение права частной собственности на отдельные категории земель, установление пределов и условий передачи земель в частную собственность, предоставление возможностей ввода в рыночный оборот не только частных земельных участков, но и земельных участков, передаваемых на праве постоянного и временного пользования гражданам и негосударственным юридическим лицам. Тем самым заложены правовые основы для придания земле статуса недвижимости и формирования рынка земли. С принятием этого закона с землей, как формой недвижимости, могут производиться различные операции, такие как: купля-продажа, обмен, дарение, ипотечные операции с залогом земельных участков и тому подобное.

Такие коренные изменения в земельных отношениях, конечно же, потребовали принятия новой системы государственного земельного кадастра в Республике Казахстан, поэтому в Указе "О земле" 1995 года в статьях 113, 114 даны основные требования его ведения в новых условиях /1/. Установлено, что Государственный земельный кадастр ведется государственными органами по управлению земельными ресурсами Республики Казахстан по единой системе, за счет бюджетных средств. Порядок ведения Государственного земельного кадастра устанавливается Правительством Республики Казахстан.

Наряду с введением новой системы государственного земельного кадастра в Республике Казахстан для обеспечения рационального использования и охраны земель в Указе "О земле", с учетом новых земельных отношений, сформированы основные требования к проведению работ по землеустройству, мониторингу земель, государственному контролю за использованием и охраной земель /1/.

В силу того, что земля в Казахстане находится в собственности государства, как и все другие природные ресурсы, государству необходимы сведения о природном, правовом, хозяйственном положении земель единого республиканского земельного фонда. Экономическая реализация государственной собственности на землю объективно обусловливает необходимость учета ее и оценки как главного средства производства. Для научно обоснованного составления прогнозов, программ, планов развития государства, общества необходимо знать материальные возможности, которыми располагает государство. Это обусловливает необходимость учета людских, материальных и природных ресурсов, среди которых важная роль принадлежит земле.

Рациональное и эффективное использование земельных ресурсов - проблема народнохозяйственной важности. Она означает оптимальное распределение земли между отраслями народного хозяйства, максимальное получение необходимой обществу сельскохозяйственной продукции, сохранение и систематическое повышение плодородия почвы. Решение этой проблемы вызывает необходимость проведения земельного кадастра в полном его объеме. Выполняя организационно-хозяйственную функцию, государство осуществляет управление единым государственным земельным фондом как собственник земли и носитель права территориального верховенства, что придает особую государственную значимость земельному кадастру.

Данные кадастра и в первую очередь земельно - регистрационные, используются государством не только в интересах дальнейшего совершенствования управления земельными ресурсами, но и для осуществления охраны государственной собственности на землю, а также охраны прав землепользователей и собственников земельных участков. Поэтому сведения земельного кадастра имеют важное, не только экономическое (хозяйственное), но и правовое значение. В связи с этим в системе управления земельными ресурсами важное место отводится земельному кадастру (рис.16). Кадастровые данные имеют большое значение при обосновании отвода земель для государственных и общественных надобностей. С точки зрения народнохозяйственных, общественных интересов для указанных целей целесообразно выделять (отводить) в первую очередь земли, непригодные или мало пригодные к использованию в сельскохозяйственном производстве, а также не предоставленные в пользование или владение.

Поскольку земля предоставляется государством предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам в пользование и владение, кадастровые сведения необходимы для осуществления государственного контроля за использованием земель, как с точки зрения их целевого назначения, так и их рационального использования и охраны.

В числе этих мер, важное значение, имеют мероприятия по повышению плодородия почв, охране их от водной и ветровой эрозии, вторичного засоления, иссушения, загрязнения промышленными отходами, рекультивации земель.

Рисунок 1. - Роль и место государственного земельного кадастра в системе управления земельными ресурсами РК

Решение этих вопросов должно основываться на достоверной и полной информации о качественном состоянии земельных ресурсов страны, что обеспечивается системой земельного учета и мониторинга земель.

Проблема дифференциации налогообложения также объективно обусловливает необходимость учета качества земель и оценку их по отдельным природно-экономическим зонам. Кадастровые сведения необходимы для планирования мероприятий по улучшению состояния и использования земель.

Государство обязывает землепользователей проводить эффективные меры по повышению плодородия почв, осуществлять комплекс организационно-хозяйственных, агротехнических и гидротехнических мер по предотвращению ветровой и водной эрозии почв, не допускать засоления, загрязнения, заболачивания и других ухудшающих состояние земель процессов. Осуществление этих мероприятий основывается на всестороннем изучении и учете качественного состояния земельных угодий. Например, для того, чтобы обосновать необходимость трансформации одних угодий в другие, надо знать их фактическое состояние, а также иметь полные сведения о их площадях, пространственном местоположении, рельефе, почвах, геоботаническом составе травостоя, хозяйственном использовании и т.п.

Государство для поддержания плодородия почв, их охраны должно изыскивать средства для проведения мелиоративных работ, рекультивацию нарушенных земель, ирригации, лесомелиорации и проведение в полном объеме противоэрозионных мероприятий. Необходимые для осуществления мелиоративных мероприятий сведения о размерах и качественном состоянии земель по отдельным регионам страны и хозяйствам должен дать государственный земельный кадастр.

Земельный кадастр имеет большое значение для анализа хозяйственной деятельности, прежде всего эффективности использования земель сельскохозяйственными предприятиями. Данные земельного кадастра имеют большое значение для правильного исчисления земельного налога, арендной платы, при установлении сумм возмещения ущерба при изъятиях и т.п.

В Казахстане земельный кадастр, проводится как государственное мероприятие. Государственный характер его, определяется его значимостью для решения общегосударственных задач (планирования народного хозяйства, управление единым земельным фондом, охрана прав землепользователей, землевладельцев, охрана и эффективное использование земель и т.д.). Государство определяет назначение, задачи, содержание, составные части и порядок его ведения. Оно устанавливает содержание земельно - кадастровых данных и документации, формы и содержание кадастровой отчетности, контроль за ведением земельного кадастра и организацию выполнения кадастровых работ.

Таблица 1. - Анализ изменений основных методологических параметров государственного земельного кадастра РК

Установленный порядок ведения и содержание земельного кадастра обязательны на всей территории страны. Объектом государственного земельного кадастра является весь земельный фонд республики, включая и земельные участки в частной собственности. В таблице 15. дана схема основных целей и задач формирующейся системы государственного земельного кадастра республики в сравнении с советским кадастром.

В установленном постановлением Правительства Республики Казахстан (от 06.июня1996 г. №. 710) Порядке ведения государственного земельного кадастра в Республике Казахстан указано, что кадастр представляет собой систему сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель республики, местоположении, размерах, границах земельных участков, их качественной характеристике, об учете и оценке земельных участков, иных необходимых сведений. Кадастр является составной частью государственной системы кадастров и представляет собой систематизированный свод сведений о состоянии, использовании и охране земельных ресурсов Республики Казахстан, постоянно обновляемых в процессе его ведения.

Важным условием ведения кадастра является обеспечение принципа взаимной совместимости информации, для этого предусмотрено применение единой государственной системы координат, высот, картографических проекций, единых классификаторов, кодов, входных и выходных форматов. Формирование сведений кадастра обеспечивается проведением топографо-геодезических, аэрокосмических, картографических, землеустроительных, инвентаризационных, почвенных, геоботанических, оценочных и иных обследований и изысканий.

Единицей учета и хранения, данных формирующегося земельного кадастра является земельный участок, выделенный в замкнутых границах, закрепленный в установленном порядке за субъектами земельных правоотношений, наряду с которым применяются и другие единицы учета - земельно-кадастровый квартал, район (город), область. Переход на новую единицу учета - земельный участок - является важным отличием от принятого порядка учета в советском кадастре, где основной единицей учета являлось землепользование.

В современном кадастре, на основе применения компьютерных технологий, для каждого земельного участка фиксируются физические характеристики, позволяющие однозначно выделить его в пространстве, определить размеры и местоположение, а также стоимостная оценка (цена земли).

Накопление данных производится на уровне соответствующих административных районов, где фиксируется и хранится информация о кадастровом номере участка, наименовании физического или юридического лица - субъекта прав на земельный участок, актах исполнительных органов и других документах, местонахождении и размере, оценочной стоимости земельного участка, целевом назначении, делимости и неделимости, сервитутах, ограничениях по его использованию. Эти данные систематизируются по формам собственности, категориям земель, по районам, области, городу и республике в целом, собираются, обрабатываются и хранятся как на бумажных, так и на магнитных носителях.

Единицы учета и хранения информации земельного кадастра не совпадают, так в советском земельном кадастре - это землепользование, район (город), область, республика, а в формирующемся кадастре РК - это земельный участок, кадастровый квартал, район (город), область, республика. Основной земельно-регистрационной единицей в новом кадастре является понятие земельный участок вместо понятия землепользование.

Анализ показал, что изменились цель и задачи земельного кадастра. Так, сейчас основными целями земельного кадастра являются создание многофункциональной автоматизированной информационной системы и единого реестра и банка информации о земле для обеспечения государственного регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами. Изучение показало, что в связи с этим коренным образом изменились и задачи системы государственного земельного кадастра в Казахстане.

Для советского земельного кадастра основными задачами являлось обеспечение охраны принципа национализации земли, охрана государственной собственности на землю и прав государственных землепользователей, планирования народного хозяйства, внутрихозяйственного планирования и хозрасчета, ведения экономической оценки земли для обоснования размещения и специализации сельскохозяйственного производства и дифференциации закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию и другие, то перед формирующимся государственным земельным кадастром стоят другие задачи.

Основными задачами формирующейся системы земельного кадастра РК, на наш взгляд, являются следующие: обеспечение государственного регулирования земельных отношений; обеспечение реализации инвестиционной и налоговой политики государства; осуществление принципа платности использования земли; определения нормативной базы налогообложения, оценки земли, рыночных цен на земельные участки, ведения операций с землей; защиты права частной собственности на земельные участки и права землепользования государственных и негосударственных субъектов правоотношений; обеспечения устойчивости землепользования, разрешения земельных споров путем государственной регистрации прав и обеспечения кадастровой документации и информацией; обеспечение конкурентности земельного рынка и другие.

2. Составные части гзк, методика ведения кадастровых работ

В соответствии с законом "О земле" 2001 года в Казахстане государственный земельный кадастр состоит из следующих составных частей - регистрация земельных участков, учет земель и землепользования, качественная характеристика земли и оценка земельных участков. Между этими составными частями кадастра, как целостной системы, существует определенная связь и логическая последовательность осуществления.

Поскольку единый государственный земельный фонд - объект государственной собственности - земельные участки предоставляются государством на правах пользования и владения, то всякое использование земли должно быть юридически оформлено, а сами земельные участки как определенная территория и недвижимость, должны быть зарегистрированы в установленном порядке. Эту функцию выполняет государственная регистрация земельных участков. Ее данные служат основанием для использования определенной площади земли конкретным физическим или юридическим лицом. При учете земля характеризуется по ее размеру, пространственному положению, качественному состоянию и использованию. Данные регистрации при учете служат основанием для записи размеров земельных участков каждого конкретного пользователя (арендатора) или собственника. Свободные земли государственного запаса учитываются по их местонахождению, как отдельно расположенные земельные массивы.

При учете определяют и фиксируют не только количественные, но и качественные показатели земли как природного ресурса и средства производства. Но так как природные свойства почв имеют неодинаковое значение, возникает необходимость их сравнительной оценки, то есть проведения бонитировки почв. Сведения регистрации и учета земель служат исходной информацией при бонитировке почв отдельных участков, их качественной оценке и учете. Качество земли зависит не только от природных факторов, но и экономических условий, поэтому возникает необходимость в экономической, а в новых условиях в денежной оценке земли, как средства производства.

Данные этой оценки основываются на регистрационно - учетных сведениях. Такова связь и последовательность осуществления земельного кадастра как целостной системы. В свою очередь, каждая из частей кадастра имеет конкретное назначение и содержание, определенные методы и способы ведения. Каждая из них в определенных условиях может проводиться и самостоятельно.

Земельный кадастр в зависимости от характера и объема выполняемых работ разделяется на два вида - основной (первичный) и текущий (последующий) (таблица 2). Задача основного кадастра - первоначальное получение сведений о природном, правовом и хозяйственном положении земель, подлежащих кадастрированию территорий (земельного участка, района, области). На основании таких сведений производится первичная запись в документах государственного земельного кадастра.

Таблица 2. - Состав, виды и функциональные блоки земельного кадастра

Таким образом, в результате проведения основного кадастра получают сведения о размерах земельного фонда страны, распределении его по основным категориям земель и их оценку. Основной земельный кадастр, как правило, связан с проведением большого объема работ по съемкам, обследованиям, описанию и оценке земель.

Задачей текущего земельного кадастра и учета является выявление и внесение в земельно-кадастровые документы сведений об изменениях, в распределении, качественном состоянии и использовании земель и внесение сведений об образуемых новых земельных участках. Всякого рода незаконные действия в виде самовольного захвата, передачи земель, перевод ценных угодий в менее ценные и другие, в земельно-кадастровой документации не отражаются, а принимаются меры по их устранению. Таким образом, как основной, так и текущий земельный кадастр позволяют получить не только сведения о земельном фонде страны, но и своевременно осуществлять контроль за использованием земель, охранять государственную и частную собственность на землю. Между основным и текущим кадастром существует связь. Первый дает полную характеристику земель, создает основу для ведения второго и определяет сферу его деятельности. Второй, обновляя и дополняя сведения первого, систематически поддерживает данные первого на уровне современности.

Данные таблицы 16. показывают, что изменились составные части земельного кадастра, так в современном кадастре регистрация производится не землепользования, а земельных участков, находящихся как в землепользовании, так и в частной или государственной собственности, при этом земельные участки собственников и право землепользования физических и негосударственных юридических лиц подлежит и государственной юридической регистрации как объекты недвижимости. Вместо экономической сравнительной оценки земли, все большее значение приобретает оценка земельных участков, ценовое зонирование земель, имеющие важное значение для целей налогообложения, арендной платы и ведения операций с земельными участками и правом землепользования.

Также, все большее значение приобретает в формирующейся системе земельного кадастра автоматизированная информационная система земельного кадастра, являющаяся одновременно единым республиканским банком информации о земле.

Земельно - кадастровая документация подразделяется на текстовую и планово-картографическую. Текстовая, имеет форму книг, карточек, ведомостей, списков, пояснительных записок и пр. Планово - картографические документы дают графическое изображение земельных участков территорий. К ним относятся планы, карты, картограммы и пр. Специфика земельного кадастра в сравнении с другими видами учета состоит в том, что ведение его возможно лишь на основе планово- картографического материалов. Это обусловлено характером и особенностью объекта. В настоящее время ведение земельного кадастра в Казахстане переводится на автоматизированную систему, все сведения заносятся в компьютер, для хранения и работы с информацией имеются специальные программы, картографический материал также заносится в компьютер и выдается в виде электронной (цифровой) карты.

Изменившиеся, в результате развития земельных отношений в РК, условия действия системы земельного кадастра: 1) наличие разных форм собственности и землепользования; 2) резко возросшее число собственников и землепользователей; 3) переход к единице учета - земельный участок; 4) приравнивание земли к недвижимости; 5) введение права собственности на землю и права землепользования (аренды) в рыночный оборот; 6) введение платности землепользования; 7) необходимость охраны права государственной и частной собственности и права землепользования.

Эти особенности обусловливают необходимость формирования новой системы земельного кадастра. При этом, крайне важно, признать необходимость централизованного государственного руководства земельным кадастром, то есть ведение земельного кадастра - это функция государственных органов, финансировать эти работы должно государство. В отношении составных частей и их функций отметим, что их характеристики и содержание изменились, так возросли функции земельного кадастра в отношении правовых вопросов распределения, предоставления, изъятия земельных участков, так как государственная земельная регистрация должна обеспечивать гарантии охраны прав субъектов земельных правоотношений. Учет земель, сохранив свои важные задачи и основные методические приемы, в настоящее время усложняется, переводится на автоматизированные методы сбора, анализа и хранения информации.

Большие изменения происходят в фискальном (налоговом) блоке земельного кадастра, обеспечивающем государственные органы достоверной информацией о стоимости тех или иных земельных участков, ценовом зонировании, сборе, анализе и хранении информации о рыночных сделках с землей, обеспечении земельного налогообложения. В формирующемся земельном кадастре большое место отводится автоматизированной системе земельного кадастра (АИС ЗК), одновременно выполняющей функции единого банка информации о земле (ЕРБИЗ), эта часть кадастра постепенно формируется в республике на разных уровнях. В целом в республике идет формирование современной многофункциональной автоматизированной системы государственного земельного кадастра, на основе сложившейся ранее системы советского земельного кадастра и введения новых функциональных частей и автоматизации кадастровых работ.

Кадастровая документация разделяется на основную и вспомогательную. Основными земельно-кадастровыми документами, предусмотренными постановлением Кабинета Министров Р.К. "О порядке ведения государственного земельного кадастра", являются земельно - кадастровое дело земельного участка, Государственная земельно-кадастровая книга района (города) и земельно-кадастровая карта земельного участка, квартала, района.

Для получения сведений и заполнения кадастровой документации используются данные первичных документов. К ним относятся материалы съемок и обследований, корректировки планов, данные инвентаризации, проектов землеустройства, лесоустройства, мелиорации и пр. При земельном кадастре ведется также специальная отчетная документация. Она, как правило, является текстовой, в качестве приложения к ней могут быть различные картографические материалы, диаграммы и т.п.

Для современного земельного кадастра характерна его многофункциональность, что обусловлено сложностью задач, специфичностью объекта. Многофункциональный блок земельного кадастра содержит совокупность сведений, характеризующих земельный участок (плодородие, почвенный и растительный покров, геоморфология и гидрология, местоположение, экологическое состояние и т.д.), учет земель качественный и количественный. В основе многофункционального блока находится ведение автоматизированной информационной системы земельного кадастра, обеспечивающей накопление, хранение и выдачу информации кадастра, включая электронные карты земельных участков, кварталов, районов, городов и других населенных пунктов, областей и республики, составление и выдачу земельных отчетов.

Основу правового блока земельного кадастра составляют система выдачи и последующей регистрации правоудостоверяющих документов о праве на земельный участок и постоянного обновления всех сведений, касающихся прав на землю. Кроме этого большое значение имеют для дальнейшего использования участка, установление делимости и неделимости его, а также ограничения и обременения, такие как сервитут и другие. Наряду с этим, к этому блоку можно отнести работы и действия по согласованию отводов, изъятию участков для государственных надобностей и по решению суда, где также применяются правовые механизмы.