Финансово-экономическая основа деятельности муниципальных образований

Материальной основой осуществления местного самоуправления является собственность муниципальных образований. В соответствии с федеральным законодательством в ее состав входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и иные финансово-кредитные организации, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Анализ статистических данных позволяет составить общее представление о собственности, которой располагали муниципальные образования региона в рассматриваемый период. Так, на апрель 2005 года свою собственность имели 2389 муниципальных образования Уральского региона, или 95,33% от их общего числа. Это все муниципальные образования Удмуртии, Башкортостана, Курганской, Пермской, Свердловской областей и Коми-Пермяцкого автономного округа. В Оренбургской и Челябинской областях было соответственно 524 (90,5%) и 263 (80,92%) таких муниципальных образований. Таким образом, можно утверждать, что формально подавляющее большинство муниципальных образований региона располагало собственностью, при этом в каждом случае ее состав и состояние было различным.

Все муниципальные образования в Удмуртской Республике, Пермской и Свердловской областях и Коми-Пермяцком автономном округе имели на своей территории предприятия и организации. В Республике Башкортостан таких муниципальных образований было 188, или 19,18% от их общего числа, в Курганской области - 161 (35,08%), в Оренбургской - 35 (6,04%), Челябинской - 116 (35,69%). Как видим, налицо закономерность: в областях и республиках, где местное самоуправление осуществляется в границах районов и городов, все муниципальные образования располагают на своей территории предприятиями и организациями, а там, где оно существует на уровне сельских и поселковых Советов, такое преимущество имеет лишь определенная часть из них. Это, естественно, определило разницу в финансовых и экономических возможностях муниципальных образований.

Социальная инфраструктура муниципальных образований включает учреждения культуры и спорта, здравоохранения, образования, фонд жилых и нежилых помещений. В регионе в рассматриваемый период 1 916 муниципальных образований (76,42%) имели клубы, Дома культуры, спорткомплексы, стадионы и другие учреждения культуры и спорта. При этом в Удмуртии, Пермской и Свердловской областях, Коми-Пермяцком автономном округе они были во всех муниципальных образованиях. Близка к этому ситуация в Башкортостане, где насчитывалось 848 (86,53%) таких муниципальных образований, и в Курганской области - 458 (99,78%). В Челябинской области их число составило 166 (51,08%), а в Оренбургской - 282 (48,7%) (прил. 2 табл. III).

Больницы, фельдшерские пункты и иные учреждения здравоохранения в 2005 году работали в 1 787 муниципальных образованиях региона, что составило 71,26% от их общего числа. При этом ими были обеспечены все муниципальные образования Удмуртии, Пермской и Свердловской областей и Коми-Пермяцкого автономного округа. По остальным субъектам Федерации этот показатель выглядел таким образом: в Башкортостане - 860 (87,76%), Курганской области - 445 (96,94%), Челябинской - 168 (51,69%) муниципальных образований (прил. 2 табл. IV).

Школы, профессионально-технические училища, лицеи, колледжи и другие образовательные учреждения имели 2 037 (81,28%) муниципальных образований региона, в том числе все муниципальные образования Удмуртии, Курганской, Пермской и Свердловской областей и Коми-Пермяцкого автономного округа (прил.2 табл. V).

Жилой фонд и нежилые помещения в указанный период имели 1 838 (73,34%) муниципальных образований Урала. Это практически все муниципальные образования Удмуртии, Пермской, Свердловской областей и Коми-Пермяцкого автономного округа. В оставшихся субъектах Федерации этот показатель был следующим: в Башкортостане - 883 (90,1%), Оренбургской области - 248 (42,83%), Курганской - 406 (88,45%) и Челябинской - 140 (43,08%).

Важной характеристикой экономической базы местного самоуправления является наличие муниципальных фондов. Число муниципальных образований региона, имеющих такие фонды, на апрель 2005 года составило: в Башкортостане - 314, или 32% от их общего числа, в Удмуртии - 14 (45%), в Курганской области - 26 (5,66%), в Оренбургской - 186 (32,12%), в Пермской - 33 (62,26%), в Челябинской - 83 (25,54%) и Коми-Пермяцком автономном округе - 7 (100%). По Уралу в целом этот показатель был равен 663 муниципальным образованиям, или 37,79% . Приведенные данные говорят о том, что работа местной власти в этом направлении находится в начальной стадии.

К числу ключевых ресурсов, обеспечивающих функционирование системы местного самоуправления, относятся средства бюджетов муниципальных образований. В этой связи анализ состояния муниципальных бюджетов требует особого внимания. Как отмечалось ранее, в республиках и областях региона местное самоуправление осуществлялось на разных уровнях, что привело к различной конфигурации их бюджетных систем.

В Оренбургской области, где местное самоуправление до 2006 года осуществлялось по поселенческому принципу, структура бюджетной системы была определена областным Законом «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области» от 04.09.2002 года. В нем выделены два ее уровня - областной и местный бюджеты, а также источники их формирования. При этом в Законе была учтена специфика местного самоуправления на тот период - отсутствие муниципальных образований на уровне районов. В этой связи в число местных были отнесены бюджеты не только органов местного самоуправления городов, поселков и сел, но также районов, хотя и как административно-территориальных единиц (ст. 3).

Поэтому предусматривались особые полномочия глав районных администраций. Они должны были доводить контрольные цифры проекта бюджета до органов местного самоуправления (кроме городов), расположенных на территории района, рассматривать, утверждать и исполнять районный бюджет, утверждать нормативы отчислений от регулирующих налогов и размер дотаций бюджетам органов местного самоуправления (ст. 14).

Вместе с тем на практике до 1 999 года бюджеты муниципальных образований не выделялись в консолидированном областном бюджете в качестве самостоятельных, а определялись только бюджеты районов как административно-территориальных единиц, что не предусматривалось федеральным законодательством. На это в 2004 году обратила внимание областных органов государственной власти Администрация Президента РФ. Данное замечание было учтено при принятии бюджета области на 2005 год. Он уже не содержал упоминание о районных бюджетах, вместо них речь шла о бюджетах муниципальных образований.

В Удмуртии и Пермской области статус муниципальных образований имеют города и районы субъектного подчинения, в состав которых входят поселки и села с назначенными органами власти, работающими по сметам расходов, то есть квазибюджетам. Аналогично строятся бюджетные отношения в крупных городах, областных центрах региона, где внутригородские районы также работают по сметам расходов.

В Свердловской области границы муниципальных образований и административно-территориальных единиц не совпадают. Это создало определенные сложности для осуществления согласованной социально-экономической политики на районном уровне. В целях предотвращения этого было запланировано образование бюджетных районов. Закон Свердловской области «О регулировании взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами Свердловской области» от 02.08.2002 года ввел понятие «бюджетный район» и определил его как «часть территории области, определяемая с целью бюджетного регулирования и включающая в себя несколько муниципальных образований, имеющих близкие природно-географические условия, ресурсный потенциал, уровень социальной инфраструктуры, транспортной доступности областного центра, финансовых возможностей и численности населения» (ст. 2).

В законе были также закреплены критерии, необходимые для образования бюджетных районов области:

целостность развития хозяйства и рациональное использование местных ресурсов и условий;

перспективность развития муниципальных образований на основе экономико-географического, природно-ресурсного, научно-технического, социально-экономического, финансового экономического потенциалов;

равномерность тяготения территорий к центрам промышленности, транспорта, инфраструктурного развития;

специализация и эффективность развития территориальных систем (ст. 7). финансовый муниципальный бюджет инфрастуктура

Состав бюджетных районов определялся правительством Свердловской области.

В Курганской и Челябинской областях муниципальные образования различного уровня (районные, городские, поселковые, сельские) формально имеют свои самостоятельные бюджеты. Однако на практике бюджеты сельских муниципальных образований находятся в подчиненном положении по отношению к районным бюджетам. Этот факт признан и федеральными органами власти, в частности в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2011 г.», где констатируется: «...там, где были созданы муниципальные образования на двух уровнях, реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов».

Во многом это обусловлено особенностями территориальной организации социальной инфраструктуры района, при которой ее содержание главным образом ложится на районный бюджет. Поэтому при разработке проектов бюджетов сельских муниципальных образований, расположенных в границах одной административно-территориальной единицы, в данном случае района, органы местного самоуправления более высокого, районного уровня играют определяющую роль. Камнем преткновения в межбюджетных отношениях здесь является разделение источников доходов, прежде всего налоговых поступлений от высокодоходных предприятий, находящихся на территории муниципальных образований.

В Башкортостане бюджетная система включает бюджеты муниципальных образований (сельских и поселковых Советов), местного государственного управления (гор-, райсоветов) и республиканский бюджет. При этом органы местного государственного управления наделены широкими полномочиями по отношению к бюджетам муниципальных образований. В частности, по Закону РБ «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» от 12.12.2000 г. № ВС-25/11 районные и городские Советы принимают решения о выделении дотаций и субвенций бюджетам местных сообществ, а также ссуд и займов из средств районных и городских бюджетов (ст. 23 п. «в»).

Важным фактором, способствовавшим укреплению системы местного самоуправления, стало принятие Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 25 сентября 2003 года. До этого времени органы государственной власти субъектов РФ по собственному усмотрению определяли доли налогов, зачисляемые в бюджеты муниципальных образований, в связи с чем их финансовая самостоятельность носила декларативный характер. Закон укрепил финансовую самостоятельность муниципальных образований, предоставив им право самостоятельно решать вопросы использования средств местных бюджетов, распоряжаться свободными остатками бюджетных средств, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов, и др. (ст. 5).

Значимым для муниципальных образований было то, что закон определил конкретные источники формирования доходной части их бюджетов: собственные доходы местных бюджетов, поступления от регулирующих доходов, финансовая помощь в форме дотаций, субвенций, средств финансовой поддержки муниципальных образований, средства по взаимным расчетам (ст. 6).

К собственным доходам были отнесены местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами. Закон закрепил право муниципальных образований на доходы от приватизации, реализации и сдачи в аренду муниципального имущества, доходы от проведения денежно-вещевых лотерей, а также в виде штрафов, подлежащих перечислению в местные бюджеты по законам субъектов Федерации и федеральному законодательству, платежей за пользование природными ресурсами, право на государственную пошлину, установленную в соответствии с законодательством РФ.

К доходам муниципальных образований было отнесено не менее 50% налога на имущество предприятий, подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

К особой части доходов были причислены доли федеральных налогов, распределяемые между бюджетами различных уровней на постоянной основе. Важным для муниципальных образований было то, что законодательно закреплялось право на получение определенных размеров этих долей. Это укрепило их позиции в бюджетных отношениях с органами государственной власти субъектов Федерации.

Закон определил полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов: устанавливать и отменять местные налоги и сборы, предоставлять льготы по их уплате, получать налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории муниципального образования, собирать разовые добровольные сборы с жителей, введенные по решению населения (ст. 8).

Для финансовой поддержки муниципальных образований в бюджете субъектов Российской Федерации предусматривалось создание специального фонда, формируемого путем отчисления от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъектов РФ.

Закон предписывает распределение средств этого фонда в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста, лиц пенсионного возраста в его составе, площадь территории, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами, другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Федерации (ст. 10).

Таким образом, закон обозначил границы финансовой самостоятельности муниципальных образований, создал основу для формирования цивилизованных межбюджетных отношений. Однако на практике это не решало всех проблем бюджетов муниципальных образований. Прежде всего, сказанное относится к формированию их доходной части.

Анализ статистических данных позволяет утверждать, что бездефицитный бюджет в регионе в этот период был только у муниципальных образований Республики Башкортостан и Курганской области (объективность статистических данных по Курганской области вызывает определенные сомнения, т. к. она относится к числу дотационных территорий, а в 2008 году руководством Уральского федерального округа даже рассматривался вопрос о признании области банкротом и введении режима внешнего управления). В Башкирии собственные бюджеты имели 953 (97,24%), а в Курганской области - 459 (100%) муниципальных образований с суммарной доходной частью соответственно 609 тыс. р. и 1 413 787 тыс. р. В остальных субъектах Федерации Уральского региона муниципальные образования имели дефицит бюджета. Он составил в Удмуртии 397 тыс. р. (превышение расходов над доходами на 14,22%), в Оренбургской области - 593 474 тыс. р. (28,95%), в Пермской - 416 185 тыс. р. (7,26%), в Свердловской - 595 939 тыс. р. (7%), в Челябинской - 248 837 тыс. р. (3,43%) и в Коми-Пермяцком автономном округе - 92 459 тыс. р. (65,6%) (прил. 2 табл. VIII).

Изучение данных по бюджетам различных уровней позволяет говорит, что наибольший дефицит имели бюджеты районных муниципальных образований. В Удмуртии он был равен 18,5%, в Пермской области - 9,66%, в Свердловской - 40,9%, в Оренбургской - 55,87% (Абдулинский район) и в Коми-Пермяцком автономном округе - 67,48% (прил. 2 табл. VIII). Во многом это обусловлено значительными затратами на содержание социальной инфраструктуры района. В Башкортостане она содержится в основном за счет бюджетов районных органов государственной власти, а не муниципальных образований.

В целом дефицит бюджетов муниципальных образований по региону составил 1 974 291 тыс. р. (7,92%), в том числе 958 910 тыс. р. (21,32%) - в бюджетах муниципальных образований районного уровня, 903 921 тыс. р. (4,6%) - городов, 44 718 тыс. р. (19,34%) - поселков, 39 742 тыс. р. (6,97%) - сельских Советов. Однако для объективной оценки экономического потенциала муниципальных образований районного уровня данные показатели необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с долей собственных средств муниципальных образований в доходной части бюджета.

В рассматриваемый период в республиках и областях региона она была следующей: в Башкортостане - 122 тыс. р., или 20%, в Удмуртии -

2 297 тыс. р. (82,27%), в Курганской области - 1 181 487 тыс. р. (83,57%), Оренбургской - 1 300 456 тыс. р. (63,44%), Пермской - 4 329 312 тыс. р. (75,55%), Свердловской - 8 505 686 тыс. р. (100%), Челябинской -

3 621 728 тыс. р. (50,69%) и в Коми-Пермяцком автономном округе - 61 090 тыс. р. (43,35%) (прил. 2 табл. VIII).

По региону доля собственных доходов была довольно высокой - 19 002 187 тыс. р., или 77,32% доходной части бюджетов всех уровней, в том числе в бюджетах районных муниципальных образований - 2 838 730 тыс. р. (63,14%), городских - 15 725 671 тыс. р., или 80%, поселков городского типа - 173 350 тыс. р. (75%) и сельских Советов - 264 436 тыс. р. (46,41%). При этом доля собственных доходов в городах областей и республик, где развита промышленность, была выше средних показателей по региону. Например, в Удмуртии, Пермской и Свердловской областях она превышала 90% в доходной части бюджета. По этому показателю особо необходимо отметить столицы республик и административные центры областей - города Ижевск, Уфу, Пермь, Оренбург, Екатеринбург, Курган и Челябинск, в которых находится главная налогооблагаемая база региональных бюджетов.

Противоположная ситуация сложилась там, где местное самоуправление существует только на уровне сельских и поселковых Советов, как, например в Башкортостане. Здесь в 2003 году доля дотаций в бюджетах сельских и поселковых Советов составила 70%. В ряде городов и районов поселковые и сельские Советы все бюджетные расходы покрывали за счет дотаций (например, 21 сельсовет и 1 поссовет в Караидельском районе, 17 сельсоветов г.Благовещенска и др.). О степени важности этой проблемы не только для муниципальных образований, но и органов государственной власти всех уровней свидетельствует тот факт, что вопросу повышения доходной части муниципальных бюджетов было уделено специальное место в ежегодном послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в апреле 2008 года. В нем он, в частности, отметил: «Очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости. При этом государственная власть, учитывая расходные полномочия муниципалитетов, могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулируемых налогов».

Среднестатистические показатели, приведенные ранее, дают представление об общих, главным образом негативных тенденциях, характерных для бюджетного процесса в муниципальных образованиях региона в рассматриваемый период. Положение в отдельно взятых республиках и областях наглядно подтверждает это. Так, в Свердловской области в 2006 году бюджеты с профицитом имели только 1 8 из 68 муниципальных образований, являющихся субъектами межбюджетных отношений, в том числе 12 городов, 3 района и 3 поселка.

Еще отчетливее все вышеназванные проблемы можно проследить на примере Республики Башкортостан, где в рассматриваемый период 8 городов производило основной объем валового регионального продукта. На их территории собиралось 82% налоговых поступлений в республиканский бюджет, в том числе в г. Уфе - 53,3%, Салавате - 8,9%, Стерлитамаке - 8,2%, Белебее и Белебеевском районе - 1,8%, г. Октябрьском - 1,6%, Учалы и Учалинском районе - 1,5%. На оставшиеся 56 районов и городов в совокупности приходилось только 18% налоговых платежей, в том числе 50 районов давали менее 8%. Например, в 2004 году налоговые поступления составили по Крас- нокамскому району 0,9%, Уфимскому - 0,6%, Калтасинскому - 0,5%, Чешминскому - 0,4%. Поэтому в республике не стали вводить единые нормативы отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты, а сделали ставку на дифференцирование, исходя из экономического потенциала городов и районов.

Донорами республиканского бюджета в настоящее время являются города: Уфа, Стерлитамак, Нефтекамск, Октябрьский. Только они имеют самодостаточные бюджеты из 64 субъектов бюджетных отношений.

В доходных частях районных бюджетов доля финансовой помощи за счет республиканских ресурсов в среднем составила 62,8%, а по отдельным достигла 80%. Этот показатель по городам республики равнялся 8,7%, т.е. в 7,2 раза меньше, чем в районах, хотя в ряде городов, таких, как Агидель и Баймак, доля финансовой помощи также была велика и достигла 64%. Естественно, что в этой ситуации районные власти, поселковые и сельские Советы могли финансировать только самые необходимые расходы: на образование, культуру, здравоохранение, социальную сферу. Эти расходы составили 90%. Хотя значительными были и траты на содержание администраций местных Советов - они составили 8,1% всей расходной части бюджета.

В Курганской области в 2005 году каждый второй израсходованный рубль был из средств местных бюджетов. Однако при этом, по данным губернатора области О. Богомолова, доля собственных доходов в бюджетах 11 районов составила менее 40%, 6 районов - менее 30%, а 444 сельских муниципальных образования располагали налоговым потенциалом, который не позволял им даже обеспечить содержание работников местных администраций.

В Пермской области на 2006 год было 11 муниципальных образований-доноров (города Пермь, Березники, Соликамск, Добрян- ка, Чайковский, районы Осинский, Чернушенский и др.). Все остальные муниципальные образования являлись дотационными. При этом в ряде районов, например Большесосновском и Чердынском, размер дотаций составил соответственно 77 и 87%. Сохранению такой ситуации во многом способствовал принцип равной бюджетной обеспеченности расходов областного и местных бюджетов, практикуемый в Пермской области, который предусматривал равномерное перераспределение доходов между бюджетами территорий в целях выравнивания. Таким образом, возникло противоречие: с одной стороны, применение любых рычагов стимулирования территорий с целью увеличения доходной базы местных бюджетов приводит к неравной обеспеченности нормативов, с другой - законодательство требует обеспечить принцип равенства бюджетных прав при бюджетном регулировании. На практике, по мнению председателя комитета по бюджету и внебюджетным доходам Законодательного Собрания Пермской области В.И.Рыбкина, реализация этой схемы вызывает недовольство «доноров» и иждивенческие настроения некоторых дотационных территорий. В ситуации, когда большая часть муниципальных образований поддерживается за счет финансовых ресурсов, поступающих в областной бюджет с территорий-доноров, у последних нет заинтересованности в сохранении за собой такого статуса. Этому способствует и вынужденная практика ежегодного снижения процентных отчислений по регулируемым налогам (НДС, налог на прибыль) в бюджеты благополучных в финансовом плане муниципальных образований.

В других субъектах, составляющих Уральский регион, число муниципальных образований, имеющих бездотационные бюджеты, также было невелико. В Удмуртской Республике это г. Ижевск и районы Игринский, Каракулинский, Як-Бодинский и Воткинский. В Челябинской области финансовую самодостаточность имеют бюджеты муниципальных образований городов Челябинска, Магнитогорска, Сатки и Верхнего Уфалея. Таким образом, можно сказать, что бюджеты местных Советов в подавляющем большинстве обеспечивали выживание, но не развитие территорий.

В целом преобладание дотационных муниципальных образований в регионе, как и в целом по стране, закономерно. Причин, вызвавших эту ситуацию, несколько. Ряд из них, объективных на наш взгляд, был назван на съезде депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления Пермской области (25-26 апреля 2006 г.). Его участники пришли к выводу, что в регионе сформировались разные стартовые условия вхождения муниципальных образований в рынок: производственный и социальный потенциал, природно-ресурсная основа, компетентность органов местного самоуправления. По мнению делегатов съезда, эти факторы в период с 2000 по 2006 год способствовали усилению дифференциации муниципальных образований по уровню социально-экономического развития и обострению внутрирегиональных противоречий как между областными властями и органами местного самоуправления, так и между муниципальными образованиями. Кроме того, налицо тесная взаимосвязь уровня доходности местных бюджетов с характером размещения производственных сил в регионе. От него зависит наличие реальной налогооблагаемой базы для формирования доходной части бюджета муниципальных образований, доля поступлений по таким налогам, как подоходный налог с физических лиц, налог на добавленную стоимость (НДС), налог на прибыль предприятий и организаций. Этот фактор и учитывается при составлении бюджетов субъектами РФ. Например, в консолидированном бюджете Свердловской области на 2006 год доля подоходного налога с физических лиц, закрепленная за дотационными муниципальными образованиями, составила 100%, а по имеющим профицит бюджета - от 60 до 95%. Доля НДС по этим категориям муниципальных образований соответственно составила 19-15% и 5-6%, а по налогу на прибыль предприятий - 7-19% и от 1,5 до 10,8%.

Наполняемость бюджета зависит не только от наличия производственной сферы на территории муниципальных образований, но и от ее состояния. Например, в Пермской области по итогам 2005 года выпуск промышленной продукции в г. Краснокамске был в 1,5 раза больше, чем в г. Лысьве, и в 5,4 раза - чем в г. Кунгуре. А в таких районах, как Березовский, Большесосновский, Еловский, промышленность вообще отсутствует. Весьма ограничены были экономические ресурсы сельских муниципальных образований. Так, в 2005 году 15 из 34 преимущественно аграрных муниципальных образований Пермской области имели 100%-ю убыточность сельхозпредприятий.

За годы реформ произошло резкое снижение всего экономического потенциала региона. В частности, в Удмуртской Республике в 2005 году объем промышленного производства составил всего 34% к уровню 1990 года. По программе «Развитие Удмуртии» сократить этот разрыв и достичь уровня 75% от показателей 1990 года запланировано только к 2010 году. В той же Пермской области в 1991 году наибольший годовой объем промышленной продукции в расчете на 1 000 жителей был достигнут в городах Чайковском и Краснокамске, а наименьший - в Кунгурском районе. Соотношение по этим показателям составило 31:1. В 2005 году разница по этому показателю, например между г. Соликамском и Уинским районом, была уже в 4229 раз.

Отличие муниципальных образований по промышленному потенциалу способствовало и росту диспропорций в уровне жизни населения. Например, разница в величине среднемесячной заработной платы между самой благополучной территорией Пермской области (г. Березники) и самой бедной (Куединский район) в 2004 году составила 2,6 раза.

Кроме названных выше объективных факторов, приведших к росту числа дотационных территорий, есть и субъективные. В частности, это низкая эффективность действий муниципальных образований по формированию доходной части местных бюджетов, повышению собираемости налогов и расширению налогооблагаемой базы. Особенно это относится к сельским муниципальным образованиям. Здесь основными источниками доходов должны были стать поступления от земельного налога и налога на имущество. Однако, на примере Республики Башкортостан, можно говорить, что своевременная оценка строений, находящихся в собственности граждан, местными органами власти не проводилась, в то время как это является одним из необходимых условий увеличения налогооблагаемой базы по налогу с имущества физических лиц. При этом крайне нерационально проводилась налоговая политика на местах. Так, по земельному налогу на 2005 год почти 60% потенциальных плательщиков в республике были льготниками. Из действовавшего в то время 21 местного налога в городах и районах республики в 1 998 году было введено только 6-7. Наиболее эффективный для районов и городов налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы к середине 2004 года был введен только в 32 районах и городах республики из 66. Целевые сборы на содержание милиции с граждан и предприятий, на нужды образования, благоустройство территории введены в 49 районах, налог на рекламу - в 22. Вместо сбора уже установленных местными органами власти вводились «экзотические» налоги, например сбор на развитие спорта (г. Мелеуз), сбор с владельцев, содержащих излишнее поголовье дойных коров, и сбор на содержание автобусного парка (Кушнаренковский р-н), сбор на проведение молодежной политики и 1 0%-ю надбавку за реализованную за пределами района продукцию (Бижбулякский район).

Особое место среди территорий-доноров занимают административные центры субъектов Федерации, где концентрируются основные финансы региона, находится главная налогооблагаемая база. Бюджеты этих муниципальных образований имеют значительную доходную часть. На фоне дотационных бюджетов сельских районов, поселков, сел, они выглядят благополучными в экономическом плане территориями. Поэтому периодически возникают ситуации, когда государственные органы областей и республик в поисках средств для финансирования местного самоуправления в регионе, социальных выплат делают попытку снизить нормативы отчислений в бюджеты этих муниципальных образований, что вызывает сопротивление последних и ведет к так называемым «бюджетным войнам».

Например, при утверждении бюджета Курганской области на 2004 год возник конфликт между мэром г. Кургана А. Ельчаниновым и областной администрацией. Его причиной стало снижение на 2004 год размеров помощи области из фонда трансфертов федерального бюджета на сумму 197 638 тыс. р., или 37%. Это в свою очередь заставило администрацию области в проекте областного бюджета на 1 998 год в одностороннем порядке изменить нормативы отчислений в бюджеты городов Кургана и Шадринска по налогу на добавочную стоимость с 25 до 10% и по налогу на имущество - со 100 до 50%. С юридической точки зрения это было нарушением федерального и областного законодательства, предусматривающих обязательную процедуру согласования расчетов к проекту бюджета с субъектами бюджетного процесса. В частности, не была создана комиссия по возникшим с администрацией города Кургана разногласиям. Однако можно понять и администрацию области, которая в условиях социально-экономического кризиса должна была оперативно изыскать ресурсы для финансирования дотационных территорий. Губернатор области О. Богомолов так охарактеризовал свою позицию: «Город (Курган. - В.И.) за последние два года вдвое увеличил собственные доходы, в то время как доходная часть областного бюджета практически не меняется».

Для защиты прав муниципального образования мэр г. Кургана А. Ельчанинов обратился в прокуратуру, которая вынесла протест на действия областной администрации. В итоге переговоров между администрациями области и г. Кургана был достигнут компромисс: временно, на 1 998 год, был согласован норматив отчислений по налогу на имущество в областной бюджет в размере 50% и оставлена прежней (25%) доля НДС, зачисляемая в городской бюджет.

Однако такого рода случай оказался не последним, что позволяет говорить об определенной тенденции. Так, в 2007 году органы государственной власти Курганской области не смогли разделить скудные средства фонда поддержки муниципальных образований между всеми муниципалитетами. Согласно закону об областном бюджете на 2007 год трансферты предполагалось направить только крупным муниципальным образованиям. По протесту прокурора области финансовую помощь получили все муниципальные образования, но она была крайне недостаточной.

Участниками конфликтов по межбюджетным отношениям были не только крупные городские, но и небольшие сельские муниципальные образования. Например, администрация Никольского сельсовета Оренбургской области дважды подавала иски в суд на областные органы государственной власти и выигрывала их. Однако решения судов не исполнялись.

Еще одним примером такого рода конфликта может служить ситуация, сложившаяся в 2006 году в отношениях Хомутининского сельского муниципального образования Увельского района Челябинской области (1800 жителей) с муниципальными органами власти района и областной администрацией. На территории сельсовета находится известный в регионе и стране санаторий «Урал», налоговые отчисления которого в бюджеты всех уровней и стали основной причиной споров между различными органами власти. Как и в Оренбургской области, иски сельсовета к вышестоящим органам власти с июля 2006 года рассматривались в судах.

Однако в целом конфликты между сельскими муниципальными образованиями и органами государственной власти по вопросам бюджетной политики являются, скорее всего, исключением. Как правило, в них бывают втянуты сельские поселения, имеющие возможность формировать бездефицитный бюджет.

Конфликтные ситуации по бюджетным вопросам имели не только двусторонний, но в отдельных случаях и многосторонний характер. Так, стремясь защитить финансовые права местного самоуправления, с критикой проекта областного бюджета на 1 999 год выступила Ассоциация муниципальных образований Оренбургской области. В своем обращении к Законодательному Собранию области она потребовала формировать бюджет, исходя из норм федерального областного законодательства и реальных потребностей муниципальных образований. Тон в деятельности этой организации задают муниципальные образования городов и поселков, на территории которых действуют крупные высокодоходные производства.

Для того, чтобы была понятна политика территорий-доноров в межбюджетных отношениях, необходимо учитывать, что они также имели свои проблемы, среди которых моноотраслевая структура экономики, ее сырьевая направленность, слабо развитая сфера бытового обслуживания, наличие вредных производств. Для их решения требовались значительные финансовые ресурсы.

К главной общей проблеме, касающейся всех муниципальных образований, можно отнести перегруженность расходных частей их бюджетов нефинансируемыми федеральными мандатами (обязательства, возложенные на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования). Поскольку дополнительные расходы территориальных бюджетов не возмещались согласно Бюджетному кодексу РФ, муниципальные образования не имели возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов. Это вынуждало их проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, что вело к накоплению задолженности перед бюджетополучателями. Данный факт был признан и учтен в деятельности федеральных органов власти только в последние годы, в частности Правительством РФ при составлении Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2011 года (утверждена 15 августа 2007 г.).

Таким образом, можно отметить характерные черты финансово-экономической основы местного самоуправления в Уральском регионе:

- Структура бюджетных систем областей и республик Урала напрямую связана с моделью местного самоуправления, существующей на их территориях. В ряде случаев она имеет отклонение от федерального законодательства. Прежде всего, это касается квазибюджетов (смет расходов) поселковых и сельских Советов в субъектах РФ, где муниципальные образования созданы только на уровне городов и районов, а также в городах, имеющих районное деление. В Башкортостане республиканским законодательством предусмотрен новый уровень бюджетной системы - бюджеты местных органов государственной власти.

- В регионе преобладают муниципальные образования, имеющие дефицит бюджетов и малый удельный вес собственных доходов. Это напрямую связано с экономическим потенциалом конкретных территорий.

- Низкий уровень жизни населения заставляет муниципальные образования делать основной акцент на налоги с хозяйствующих субъектов, а не на налогообложение доходов граждан и их имущества, как это принято в развитых странах. В этой связи наличие на территории муниципального образования рентабельных производств, развитой сферы услуг является главным условием его финансовой самостоятельности. Одновременно это порождает и конфликтные ситуации между муниципальными образованиями различного уровня, а также органами государственной власти по вопросу распределения налоговых поступлений от этих хозяйствующих субъектов.

Для оптимизации бюджетной системы и разрешения вышеназванных противоречий, на наш взгляд, необходимо принять комплекс мер на федеральном и региональном уровнях, предлагаемых специалистами-практиками. В частности, по мнению министра финансов Башкортостана Ф. Хантемирова, занимавшего этот пост в конце 90-х годов, надо, во-первых, обеспечить наполняемость бюджетов различных уровней путем перераспределения налоговых поступлений через систему дотаций и трансфертов. При этом возникает вопрос целевого использования финансовых поступлений из республиканского бюджета. Для этого, как считает Ф. Хантемиров, необходим переход к казначейскому пополнению бюджета. Во-вторых, нужно повысить заинтересованность местных органов в росте собственных доходов. В этой связи следует оставить неизменными нормативы отчислений от регулируемых налогов и сборов в местные бюджеты, что позволит включать полностью дополнительные доходы в бюджеты районов и городов, полученные путем расширения производственной и коммерческой деятельности, оказания услуг. Министр также предлагает начать переход к планированию расходной части бюджетов по социальным нормативам. В свою очередь Президент Удмуртской Республики А.А. Волков считает целесообразным поставить в прямую зависимость выделение дотаций районам от выполнения ими плана по получению собственных доходов в местные бюджеты.

Более радикальные меры, направленные на повышение эффективности бюджетной системы субъектов Российской Федерации, предложил заместитель председателя Правительства России В.Христенко, долгое время курировавший бюджетные отношения федерального центра с областями и республиками. Он полагает, что следует реформировать всю бюджетную систему страны. А именно, необходимо, во-первых, узаконить квазибюджеты и для этого внести в Бюджетный кодекс страны соответствующие изменения, дав право субъектам РФ самостоятельно решать, сколько у них будет уровней бюджетной системы; во-вторых, создать третий (местный) уровень государственной власти с выборными представительными и исполнительными органами, наделенный правом иметь самостоятельные бюджеты и налогово-бюджетные полномочия, в том числе по регулированию взаимоотношений с бюджетами муниципальных образований. В этой связи перенести функции местного самоуправления на более низкий уровень - поселков, сел, городов районного значения. Тем самым в бюджетной системе должен появиться новый уровень, промежуточный между региональным и муниципальным («поселенческим»), за ним В.Христенко предлагает закрепить термин «местные» (бюджеты, налоги, собственность), оставив термин «муниципальные» за местным самоуправлением. Территориально этот уровень, по его мнению, может быть представлен административно-территориальными единицами, перечисленными в уставах областей и конституциях республик (районы, города субъектного подчинения).

Переход к такому устройству бюджетной системы, по мнению В. Христенко, возможен двумя способами. Первый - закрепление за субъектами РФ права делегировать расходные и налоговые полномочия органам власти административно-территориальных единиц. Второй - закрепление минимума этих полномочий за органами власти административно-территориальных единиц в Налоговом и Бюджетном кодексах страны. В современных условиях он отдает предпочтение второму варианту.

Многие из этих предложений нашли отражение в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2011 г.», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2007 N 584 (Рос. газ. 2007. 21 авг.), целью которой является долгосрочное реформирование межбюджетных отношений.

В этом документе выделены главные проблемы, без решения которых невозможно улучшить экономическое положение муниципальных образований. В частности, это отсутствие в бюджетном законодательстве РФ четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Вместе с тем сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными федеральными актами (нефинансируемые федеральные мандаты).

Для решения этих проблем Программой предусмотрено осуществить первоочередные меры: разграничить расходные полномочия между органами власти различного уровня (федерального, регионального и местного); обеспечить самостоятельность органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в управлении соответствующими бюджетами; сократить, а впоследствии ликвидировать нефинансируемые мандаты; уменьшить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, стремиться к закреплению 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня.

Реализация этих задач в Программе тесно увязана с реформированием существующей системы местного самоуправления. В документе предлагается выделить различные уровни и типы муниципальных образований, для того чтобы разграничить между ними полномочия, в т.ч. налогово-бюджетные. Таким образом, можно утверждать, что решение финансово-экономических проблем муниципальных образований будет зависеть не только от их собственных усилий, но и в значительной степени от результатов реформирования бюджетной системы страны.

Литература

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 2001 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001 № 35. Ст. 3506.

2. Закон Оренбургской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области» от 04.09.2002 г. // Юж. Урал. 2002. 16 окт.

3. Ведомости Законодательного Собрания Свердловской области. 2002. №3. С.94.

4. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2011 г. (Утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 авг. 2007 г. №584) // Рос. газ. 2007. 21 авг.

5. Закон Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» (от 12.12.2000 г. № ВС-25-11) // Законы Республики Башкортостан. Уфа, 2001. Вып. IX. С.56-96.

6. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 2004 г. №126-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. №39. Ст. 4464.

7. Материалы зональных семинаров председателей сельских и поселковых Советов РБ с участием заместителей председателей районных и городских Советов (февраль-март 2003 г.). Уфа, 2003. С.101.

8. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «России нужно быть сильной и конкурентоспособной» // Рос. газ. 2008. 19 апр.

9. Об областном бюджете на 2006 год // Ведомости Законодательного Собрания Свердл. обл. 2006. №35. С.20-22.

10. Хантемиров Ф.Г. Проблемы финансового обеспечения местной власти // Информ. бюл. / Адм. Президента РБ. Гл. гос.-правовое упр. Уфа, 2005. №6. С.64.

11. Концепция комплексной целевой программы развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления в Пермской области. П.2.1 // Материалы съезда депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления Пермской области (25-26 апр. 2006 г.). Спец. вып. Пермь, 2006. С.201.

12. Материалы съезда депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления Пермской области (25-26 апр. 2006 г.). С.79.

13. Концепция комплексной целевой программы... С. 199-200.

14. Об областном бюджете на 2006 год // Ведомости Законодательного Собрания Свердл. обл. 2006. №35. С.20-22.

15. Материалы съезда депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления Пермской области (25-26 апр. 2006 г.). С.8

Размещено на Allbest.ru