Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки РФ

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Московский государственный юридический университет

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

Кафедра Экологического и природоресурсного права

Выпускная квалификационная работа

Правовое регулирование защиты и использования лесов. Международно-правовой аспект

Студента очной формы обучения 5 курса

Международно-правового института

Козловский Василий Викторович

Научный руководитель

Доктор юридических наук, профессор

Жаворонкова Наталья Григорьевна

Зав. кафедрой Экологического и природоресурсного права

Доктор юридических наук, профессор

Жаворонкова Наталья Григорьевна

Москва 2015

ВВЕДЕНИЕ

Леса покрывают около трёх миллиардов гектаров, т.е 30% земной поверхности. Сформировавшись десятки тысяч лет назад леса представляют собой крайне сложную биологическую систему выполняя ряд важнейших для нашей планеты функций. Леса являются легкими планеты, формируют климат, почву, являются местом жительства многих видов растений, животных, птиц, рыб. И хотя невозможно переоценить значение лесов в жизни человека, вопрос об их защите до недавнего времени отходил на второй план.

Вопросы экологии волновали страны с давних времён. Например, впервые вопрос сохранения лесов на Руси был прописан в Русской правде при Ярославе Мудром. Королевский лес в Англии с древних времён являлся собственностью короля и находился под его защитой.

Однако несмотря на то, что древние законы защищали леса, защите подлежали являлись не экологические, а скорее экономические аспекты лесных правоотношений.

В настоящее время многие страны начали серьёзно задумываться над вопросами экологии, в таких, как страны ЕС, Китай, и некоторые другие. Количества лесов в этих странах не достаточно, чтобы обеспечить потребности населения и производства данных стран. Однако при этом, уровень потребления в этих странах не снижается, а экологическое законодательство ужесточается. И многие страны, пользуясь несовершенством законодательства других стран, обладающих лесными ресурсами, удовлетворяют свои потребности в ресурсах за счёт этих стран.

Решение своих экологических проблем за счёт других не является их решением. Ведь экология планеты в целом продолжает ухудшаться.

Объектом исследования дипломной работы являются международные общественные отношения по правовому регулированию использования и охраны леса.

Предмет исследования составляют законодательные и иные нормативные правовые акты, определяющие основы межгосударственного регулирования охраны лесов, а также экологическое, административное, гражданское и уголовное законодательство, содержащие нормы, относящиеся к этой сфере.

Основной целью настоящей работы - является анализ проблем реализации действующего российского и международного законодательства и эколого-правовых норм, связанных с регулированием охраны лесов в Российской Федерации, и в ряде зарубежных стран.

В соответствии с поставленной целью были сформулированы следующие задачи:

1. изучить понятия леса, охраны лесов и лесопользования

2. изучить динамику развития правового регулирования охраны лесов в Российской Федерации;

3. систематизировать нормативные правовые акты, а также позиции, содержащиеся в научной литературе об использовании и охране лесов;

4. проанализировать международно-правовые нормы об охране лесов, практику правотворчества в данной сфере в отдельных зарубежных странах (Европейский Союз, Китайская Народная Республика, Финляндская Республика.);

5. разработать предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения в области охраны лесов.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные, частные и специальные методы познания. В их числе: логический, метод анализа и синтеза, системно-структурный, комплексный, исторический, функциональный, сравнительный, формально-юридический, статистический и другие методы. Применение сочетания различных методов позволило решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели.

Теоретическую основу дипломной работы составляют результаты научных исследований отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права (С.С. Алексеева, Е.А. Лукашевой, A.B. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, Ю.К. Толстого, В.Е. Чиркина и др.), международного права (Бекяшева К.А, Соколовой Н.А, Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой, И.И. Лукашука, А.Н. Макаровой, С.В. Черниченко и др.), европейского права (П.А. Калиниченко, Г.П. Толстопятенко, М.Л. Энтина и др.).

Труды российских юристов-экологов Красновой И.О, А.И. Бобылева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой, Т.В. Злотниковой, А.Л. Ивановой, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, B.C. Степаненко, Ю.С. Шемшученко, A.C. Шестерюка, а также зарубежных авторов: Б. Бендаре, Г. Винтера, Л. Кремера, Г. Люббе-Вольфф, Р. Роми, Р. Макрори, Ф. Маркелло, Я.Х. Янса и других ученых, разработавших проблематику экологической политики и права в целом и исследовавших отдельные их направления, послужили основой для анализа темы данного исследования и полученных выводов.

Структурно работа состоит из введения, трех глав основного текста, заключения и списка используемых источников и литературы.



1. Общая характеристика международно-правового регулирования в области охраны и использования лесов

законодательство лес охрана экологический

1.1 Понятие и сущность правовой охраны и защиты лесов

Несмотря на то, что законодательством Российской Федерации предусмотрены различные формы охраны и защиты растительного мира, отдельного законодательства о растительном мире в настоящее время в России нет. В связи с таковым отсутствием возникает конфликт понимания тех или иных терминов, которые используются для обозначения различных элементов растительного мира. Так, Конституция РФ и Федеральный закон от 10 января 2002 г. №.-ФЗ «Об охране окружающей среды» в статье 4 называют эти элементы лесами и иной растительностью. Лесной кодекс РФ - лесом (статья 5), объектами растительного мира (статья 41) и лесными насаждениями (статья 42). Земельный кодекс - деревьями, кустарниками и иными растениями (статья 13), лесными насаждениями (статья 77), многолетними насаждениями (статья 79) и лесной растительностью (статья 101). Гражданский кодекс - растениями (статья 261).

Основными правовыми категориями в сфере, связанной с регулированием отношений по охране, защите и воспроизводству лесов являются такие категории, как: «лес», «правовая охрана», «правовая защита», «воспроизводство», правового закрепления которых в настоящее время не существует.

«Лес как природный ресурс сильно отличается от других возобновляемых и не возобновляемых природных ресурсов, поскольку его ценность не локализуется на территории государств, где лес произрастает, а принадлежит мировому сообществу, всему человечеству».

Представляется, что цели эффективного государственного регулирования лесных отношений могло бы служить такое понятие леса, которое бы придавало этому термину отличительный от других «смежных» понятий и строго фиксированный смысл, и одновременно, являлось бы максимально отражающим свойства самого описываемого им объекта.

При этом лес - как наличествующий в реальной жизни объект представляет собой сложное и разностороннее природное явление, которое существует независимо от воли законодателя и человеческой воли в целом, хотя в своем развитии все более зависящее от характера и степени проявления этой самой воли человека.

Соответствует ли закрепленное в действующем законодательстве понятие леса признакам самого леса как объективно существующего природного явления, должно позволить выяснить содержание статьи 5 Лесного кодекса РФ 2006 г.. Согласно этой статье: «использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе».

Из статьи 5 Лесного кодекса РФ можно сделать три основных вывода: Во-первых, законодатель установил понимание леса как экологической системы или как природного ресурса. Во-вторых, законодатель не предоставил критерия разделения понятий леса как экологической системы и как природного ресурса, при том, что союз «или» указывает на разницу между двумя понятиями. В-третьих, оба понимания леса применяются к одним и тем же отношениям: его охране, защите, воспроизводству. Вероятно, законодатель предполагает, что, производя действия с лесом как с природным ресурсом, нельзя забывать о его экологическом значении. Исходя из вышесказанного, можно предположить, что какой-либо определенности в указанной формулировке закона нет.

Сами термины, употребляемые законодателем для определения понятия леса: «экологическая система» и «природный ресурс» тоже не являются четко определенными. В законодательстве есть указание только на определение естественной экологической системы. Согласно статье 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией.

Нельзя назвать определением леса формулировки «лес - это экологическая система» или «лес - это природный ресурс», так как они не выделяют из множества экосистем и природных ресурсов, а также элементов окружающей действительности признаков леса и не собирают в класс все предметы, обладающие этим признаком.

Для более широкого понимания данного вопроса следует обратиться к зарубежной практике толкования понятия «лес».

Так, Лесной кодекс Республики Беларусь содержит понятие леса, которое включает в себя совокупность естественной и искусственно созданной древесно-кустарниковой растительности (насаждений), надпочвенного покрова, животных и микроорганизмов, образующая лесной биоценоз и используемая в хозяйственных, рекреационных, оздоровительных, санитарно-гигиенических, научно-исследовательских и других целях.

Лесной кодекс Армении содержит следующую формулировку леса: совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих компонентов биологического разнообразия и природной среды иных отведенных для облесения землях с преобладанием древесно кустарниковой растительности минимальная площадь которых составляет 0,1 гектара минимальная ширина - 10 метров и крона деревьев на которых покрывает не менее 30 процентов данной территории, а также безлесные территории ранее лесистых лесных земель

Таким образом, можно сделать вывод, что Российская Федерация в своем понимании лесов тяготеет к Европе и Америке, отходя от прошлого понимания, которое по-прежнему распространено в законодательстве бывших союзных республик, включающее в понятие леса животный мир и прочие нерастительные элементы, которые по российскому законодательству регулируются отдельными соответствующими актами.

С учетом вышеизложенного, можно предложить следующее содержание статьи Лесного кодекса РФ, определяющей понятие леса как: «Лес - совокупность древесно-кустарниковой и иной растительности, формирующая сомкнутое насаждение, и которая имеет непосредственную связь с землей и иными неживыми и живыми природными компонентами, находящимися во взаимном влиянии друг с другом и окружающей средой и учтенная государственным реестром лесных участков».

Такое определение одновременно отвечало бы тем целям и задачам, которые выполняет лесное законодательство в качестве «подотрасли» природоресурсного законодательства и не исключало бы возможности достаточно независимого регулирования, например, отношений по охране и использованию животного мира и среды его обитания в рамках института соответствующей отрасли права (о животном мире).

Возвращаясь к перечисленным в начале данного параграфа правовым категориям отметим, что Лесной кодекс РФ и по другим вопросам не дает понятийного аппарата, что приводит к проблемам в правоприменительной практике.

Так, в нем отсутствуют определения понятий «правовая охрана лесов», «правовая защита лесов».

Вопросы, посвященные охране лесов, были рассмотрены многими учеными, и существует несколько мнений о понятии охраны лесов.

В узком смысле под охраной в научной литературе понималась «система предусмотренных законом юридических мер, направленных на обеспечение рациональной охраны лесов и борьбу с лесонарушителями путем привлечения лесонарушителей к уголовной, дисциплинарной и материальной ответственности». То есть охрана лесов представлялась как совокупность норм юридической ответственности за нарушения лесного законодательства: незаконные рубки, поджоги, нарушения порядка лесопользования и прочие действия, причиняющие вред лесу. Такой позиции придерживаются В.Ф. Горбовой, Е.И. Немировский, В. Бзежинский.

Н.Г. Баканева более широко определяет понятие правовой охраны лесов, включая в нее не только меры юридической ответственности, применяемые к лесонарушителям, но и меры защиты от вредителей и болезней леса. Аналогичной позиции придерживается и А.В. Мазуров: «леса подлежат защите от вредных организмов, названных в статье 54 Лесного кодекса РФ. Охране леса подлежат от любых вредных воздействий, в том числе от вредных организмов (часть 1 статьи 51 Лесного кодекса РФ). Следовательно, по смыслу положений Лесного кодекса РФ охрана лесов подразумевает и их защиту»

В качестве тождественных понятий понимают «охрану» и «защиту» такие авторы, как Пуряева А.Ю. и Пуряев А.С, которые при этом считают, что ключевым фактором, определяющим содержание этих терминов, является понятие вреда, используемое в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», предотвращение которого (наступления вредных последствий), по их мнению, и составляет суть соответствующих мер.

В широком понимании термина «охрана лесов», которого придерживается Н.Н. Абанина, понимается «предотвращение истощения, загрязнения, разрушения лесного комплекса, осуществляемое не только путем непосредственной охраны и защиты лесов и всего лесного массива, а также путем охраны от загрязнения атмосферного воздуха, вод, земель, недр, охраны и регулирования численности животного мира, организации рационального использования земель, лесов и мер по их воспроизводству».

Узкое понимание смысла правовой охраны только как меры ответственности не раскрывает содержания понятия «охраны лесов», потому как восстановительные и охранительные меры будут восприниматься лишь как реакция на нарушение лесного законодательства.

Широкое понимание больше представляется принципом правового регулирования лесных отношений. Большинство лесов уже является экосистемой и меры по охране атмосферного воздуха, вод, земель, животного мира, недр, не всегда могут оказать положительное влияние на состояние лесов. Как правило, охрана лесов хорошо влияет на состояние атмосферного воздуха, а не наоборот.

В то же время, следует отметить, что вопрос о соотношении понятий «охрана», «защита» и «воспроизводство» рассматривается по-разному не только в доктрине, но и в нормативно-правовых актах. Так, в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» дается следующее определение охраны окружающей среды: деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также - природоохранная деятельность). Таким образом, здесь защита и воспроизводство включается в понятие «охраны».

Таким образом, принимая во внимание длительную разработку основных правовых категорий в сфере правовой охраны, защиты и воспроизводства лесов, определенной терминологии и единства понимания ни в теории, ни на практике все же не выработано. Полагаю, что лес следует понимать как совокупность древесно-кустарниковой растительности, формирующая сомкнутое насаждение, и которая имеет непосредственную связь с землей и иными неживыми и живыми природными компонентами, находящимися во взаимном влиянии друг с другом и окружающей средой и учтенная государственным реестром лесных участков. Другим понятием, определение которого так же отсутствует в законодательстве, является правовая охрана лесов, под которой следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с предупреждением и устранением всех негативных факторов, оказывающих влияние на лес: пожаров, загрязнений или гибели лесов от техногенного воздействия (например, кислотных дождей и/или загрязнений химическими веществами (отходами), борьбой с заболеваниями и заражением вредителями, причинами сокращения площади лесов. Таким образом, понятие защиты лесов, которая, исходя из текста Лесного кодекса РФ, заключается в защите от вредных организмов, является частью охраны лесов, что подтверждается и юридико- технически - обе нормы содержатся в одной статье Лесного кодекса РФ. Определение воспроизводства лесов закреплено Приказом Рослесхоза и определяется как комплекс мероприятий по лесовосстановлению и уходу за лесами, осуществляемых органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных Лесным кодексом РФ.

Очевидно, следует дополнить пункт 1 статьи 51 и излагать его в следующем виде: «Леса подлежат охране от пожаров, незаконных рубок, загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов».

1.2 Международное сотрудничество в области охраны лесов

Являясь безграничным источником богатств, леса представляют собой единую многогранную экосистему покрывая собой более четверти поверхности земли. Лес как природный ресурс сильно отличается от других возобновляемых и не возобновляемых природных ресурсов, поскольку его ценность не локализуется на территории государств, где лес произрастает, а принадлежит мировому сообществу, всему человечеству. Представляя собой огромный многофункциональный комплекс леса играют колоссальную экологическую, социальную, культурную, экономическую роль в жизни всего мирового сообщества. Леса являются уникальным ресурсом, их функции выходят далеко за пределы использования лесов в качестве промышленного сырья. Леса являются одним из основных факторов формирования климата на территории земли, что приобрело особую важность в связи с климатическими изменениями. Леса удерживают углерод и сохраняют воду, препятствуя опустыниванию целых регионов. Являясь естественной средой обитания большого количества живых существ (птиц, рыб, животных, растений и др.) леса помогают обеспечить биологическое разнообразие на земле. Однако несмотря на всю значимость лесов, каждый год мир теряет около 13 млрд. га этого ресурса .

Обсуждение проблемы охраны лесов на мировом уровне началось в двадцатом веке, что привело к созданию международных организаций, обеспечиваю регулирования, изучения и охраной лесных ресурсов на международном уровне.

В рамках Организации Объединённых наций лесное хозяйство находится в ведении Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (Food and Agricultural Organization of the United Nations-- FAO), созданной в 1945 г. ФАО является ведущим учреждением, занимающимся развитием сельских регионов и природных ресурсов в системе ООН. Лесное хозяйство признано ключевым видом деятельности этой организации".

Постоянно действующим органом ООН, занимающимся вопросами лесов, является Форум ООН по лесам -- межправительственный форум поддержки управления, сохранения и устойчивого развития всех типов лесов и усиления долговременной политической ответственности за это. Он наследует предыдущие межправительственные консультации под эгидой ООН в развитие решений Комиссии ООН по устойчивому развитию, которая была специально создана решением ООН в 1992 г. для реализации рекомендаций Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), объединенных в общий лесной пакет, получивший название «международный переговорный процесс по лесам». В связи с тем, что вопросы лесного хозяйства доминировали в решениях 1992 г., в 1995 г. было решено создать специализированную рабочую Межправительственную группу по лесам (МГЛ). Именно для МГЛ были сформулированы основные цели международного переговорного процесса по лесам, включая рассмотрение наиболее актуальных вопросов лесного сектора, торговли лесной продукцией и смежных вопросов:

1.Лесные исследования и оценка состояния лесных ресурсов.

2.Оценка методологий достижения устойчивого развития лесов.

3.Критерии и индикаторы устойчивого управления лесами.

4.Потенциальная конкуренция различных видов лесной продукции между собой.

5.Проблема малоиспользуемых древесных видов.

6.Включение затрат на сохранение лесных экосистем в стоимость всех видов лесной продукции (древесной и недревесной).

7.Прозрачность рынков лесной продукции.

Итогом работы стал доклад Генерального секретаря ООН на 19-й специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН (июнь 1997 г.) по подведению 5-летних итогов реализации решений 1992 г. В частности, на этой сессии было решено продлить межправительственные консультации по лесам в формате МГЛ под эгидой Комиссии ООН по устойчивому развитию. Поэтому вместо МГЛ, у которой закончился мандат, создан Межправительственный форум по лесам (МФЛ), ставший продолжением межправительственного политического диалога по лесам на период с 1997 по 2000 г. Мандат МФЛ также имел глобальный масштаб, был определен на 4-й сессии до 2000 г. и включал в себя следующие задачи:

1.содействие и облегчение выполнения предложений МГЛ в отношении всех типов лесов планеты;

2.Сертификация и знаки соответствия лесной продукции на происхождение из устойчиво управляемых лесов.

3.обзор, мониторинг и отчетность по совершенствованию управления, сохранения и устойчивого развития всех типов лесов планеты;

4.разработка вопросов, ведущих к расширению и уточнению предложений, заложенных в программных элементах итоговых документов МГЛ для всех типов лесов планеты, в частности вопросов торговли и окружающей природной среды в их взаимосвязи с товарами и услугами, связанными с лесами, вопросами передачи технологий и потребности в финансовых ресурсах.

В 2000 г. Экономический и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС), опираясь на результаты анализа процесса межправительственных консультаций в форматах МГЛ и МФЛ создал постоянно действующий межправительственный Форум Организации Объединенных Наций по лесам (ФЛООН). Это вспомогательный орган ЭКОСОС, действующий в соответствии с правилами процедуры его функциональных комиссий. Мандат ФЛООН определен в Резолюции ЭКОСОС 2000/35 и закрепляет за Форумом следующие функции:

1.поддержка и поощрение усилий по осуществлению разработанных МГЛ/МФЛ инициатив, а также других касающихся лесов мер, которые могут быть согласованы в будущем;

2. мобилизация научно-технических и финансовых ресурсов в интересах развития международного лесного сотрудничества; обеспечение Форума для непрерывной разработки политики и проведения диалога между правительствами с участием международных организаций и других заинтересованных сторон, включая так называемые основные группы, в целях достижения единого понимания проблем устойчивого лесопользования;

3. расширения сотрудничества, а также координации деятельности по разработке и осуществлению политики и программ по вопросам устойчивого лесопользования соответствующих международных и региональных организаций, институтов и механизмов, а также обеспечение взаимодополняемости их деятельности;

4. содействие развитию международного сотрудничества, включая сотрудничество по линии Север -- Юг и партнерские отношения между государственными частным секторами, а также межсекторального сотрудничества на национальном, региональном и глобальном уровнях, и на этой основе рассмотрение вопросов о мерах, которые необходимо будет принять в будущем; укрепление политической приверженности делу рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех типов лесов.

ФЛООН, который, по сути, представляет собой функциональную комиссию ЭКОСОС (в отличие от всех других комиссий Совета), является не выбранным органом, а имеет универсальное членство, т. е. состоит из всех государств -- членов ООН и государств -- членов ее спецучреждений, участвующих в его работе на равной и полноправной основе, в том числе в том, что касается права голоса. Это повышает его привлекательность для всех стран -- членов ООН.

Сессии ФЛООН продолжительностью до двух недель каждая проводятся раз в год, как правило, поочередно в Нью-Йорке и Женеве. При необходимости сессии могут включать этап заседаний высокого уровня (на уровне министров) продолжительностью от двух до трех дней. На этом этапе проводятся дискуссии по вопросам политики с руководителями партнерских структур и других международных и региональных организаций, учреждений и механизмов, занимающихся проблемами лесов.

В состав бюро ФЛООН входят председатель и четыре его заместителя, избираемые на основе принципа справедливого географического распределения. Сразу после закрытия сессии ФЛООН проводится первое заседание очередной сессии, посвященное избранию нового председателя и его заместителей. Полномочия членов бюро длятся 1 год.

В работе ФЛООН участвуют соответствующие международные и региональные организации (основные группы), а также учрежденное в поддержку ФЛООН Коллаборативное партнерство по лесам (КПЛ), объединяющее ряд спецучреждений и программ ООН (ФАО, ЮНЕП, ПРООН), секретариатов глобальных природоохранных конвенций (по биоразнообразию, климату и опустыниванию) и международных финансовых институтов (Всемирный банк, Глобальный экологический фонд).

ФЛООН поддерживает тесные связи с Комиссией ООН по устойчивому развитию, в том числе путем созыва совместных заседаний бюро, и имеет компактный секретариат, входящий в качестве структурного подразделения в Департамент по экономическим и социальным вопросам Секретариата ООН.

Деятельность ФЛООН осуществляется на основе многолетних программ. Первая многолетняя программа ФЛООН (на 2001-2005 гг.) была построена с учетом элементов Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, Принципов по лесам, закрепленных в главе 11 Повестки дня ХХI века, и инициатив, разработанных МГЛ/МФЛ. Помимо данной программы до 2006 г. реализован План действий ФЛООН по претворению в жизнь инициатив МГЛ/МФЛ.

5-я сессия ФЛООН состоялась 14 мая 2004 г. и 6-27 мая 2005 г. Проведено 12 пленарных заседаний, второй из которых -- на уровне министров, а также организован политический диалог с руководителями международных организаций. Кроме того, на уровне министров рассмотрены общие пункты повестки дня «Укрепление сотрудничества и координации в отношении политики и программ» и «Диалог с участием многих заинтересованных сторон». По результатам дискуссий согласованы следующие глобальные стратегические 2015 г. (предварительно, срок обсуждался на 6-й сессии), учитывающие общие цели развития, которые сформулированы в Декларации тысячелетия:

1. Обратить вспять утрату лесного покрова во всем мире через посредство устойчивого лесоводства, включая защиту, восстановление, лесонасаждение и лесовосстановление, и активизировать усилия по предотвращению деградации лесов.

2. Повысить экономические, социальные и экологические выгоды от лесного хозяйства и вклад лесов в достижение согласованных на международном уровне целей в области развития, включая цели, содержащиеся в Декларации тысячелетия, в частности в отношении искоренения нищеты и обеспечения экологической устойчивости, в том числе путем улучшения условий жизни населения, зависящего от лесов.

3. Значительно расширить площадь защищаемых лесов во всем мире, площадь устойчивого лесоводства и увеличить долю лесной продукции, получаемой за счет устойчивого лесоводства.

4. Обратить вспять сокращение официальной помощи в целях развития устойчивого лесоводства и мобилизовать значительно большие новые и дополнительные финансовые ресурсы из всех источников для осуществления устойчивого лесоводства.

Согласованные на 5-й сессии ФЛООН документы включили в себя следующие рекомендации, адресованные национальным правительствам:

ФЛООН постановляет, что страны, принимая во внимание национальный суверенитет, практику и условия, должны приложить все усилия с тем, чтобы содействовать достижению вышеупомянутых глобальных целей на основе разработки или определения добровольных национальных мер, политики, мероприятий и конкретных целей;

ФЛООН рекомендует странам на добровольной основе начиная с 2007 г. периодически представлять национальные доклады о прогрессе в осуществлении их усилий по внесению вклада в глобальные цели, изложенные в настоящей резолюции, принимая во внимание, по мере необходимости, семь тематических элементов устойчивого лесоводства.

На 5-й сессии по результатам дискуссий на пленарных заседаниях и круглых столах приняты следующие рекомендации странам в области управления лесным хозяйством:

1.развивать стоимостную оценку лесов и экологических услуг;

2.поощрять коммерческое использование лесов и оказание экологических услуг на платной основе;

3.разрабатывать критерии и индикаторы устойчивого лесопользования;

4.осуществлять объективные программы сертификации и проверку соблюдения соответствующих норм ведения лесного хозяйства и лесопользования;

5.обеспечить достаточное финансирование устойчивого управления лесами и укрепление потенциала лесного хозяйства;

6.совершенствовать законы о праве землевладения;

7.проводить двустороннее и многостороннее сотрудничество по лесному хозяйству;

8.на всех уровнях активизировать усилия, направленные на обеспечение решительного поворота в сторону устойчивого лесопользования, в частности посредством заключения эффективного международного соглашения о лесах;

9.активизировать усилия по мобилизации как внутренних, так и внешних ресурсов для обеспечения устойчивого лесопользования и достижения целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия.

10.разрабатывать и осуществлять национальные программы по лесам;

11.обеспечить более четкое признание на политическом уровне важности восстановления лесов планеты и выполнение принятых на высоком уровне обязательств в отношении восстановления лесов, в том числе сформулированных в Декларации тысячелетия;

12.поддерживать принимаемые на региональном уровне меры по лесовосстановлению с помощью таких существующих механизмов, как процессы разработки критериев и индикаторов;

13.повышать эффективность законодательной и правоприменительной деятельности в области лесного хозяйства на национальном уровне;

14.обеспечивать прозрачность государственных контрактов и платежей, связанных с осуществлением прав на лесные ресурсы, а также наличие эффективных и справедливых механизмов распределения лесных доходов;

15.развивать сертификацию происхождения древесины и древесной продукции, отлаживать технологические цепочки и добровольные кодексы поведения как важные инструменты в борьбе со злоупотреблениями в лесном хозяйстве;

16.обеспечивать более широкий доступ к лесной продукции, произведенной на законных основаниях и в соответствии с принципами устойчивого развития, в том числе совершенствовать нормы в области государственных закупок, а также поощрять передачу технологий и обмен опытом.

Важно, что ФЛООН продолжает межправительственную дискуссию о формате глобального соглашения по лесам, начатое еще МГЛ в 1995 г. Очевидно, что потребность в усилении координации международного сотрудничества по лесной проблематике в рамках ООН существует и включает в себя деятельность других международных организаций (как из системы ООН, так и за ее пределами), занимающихся лесной проблематикой. Все это предъявляет высокие требования к работе ФЛООН. Это тем более важно, что усиливается политическая роль неправительственных экологических организаций в решении практических вопросов лесного хозяйства, лесного сектора и лесной торговли (лесная сертификация, противодействие нелегальным лесозаготовкам, лесное и экологическое образование).

В настоящее время существенно повышается роль государств и правительств и степень их ответственности на национальном уровне по реализации принципов устойчивого управления, сохранения и использования лесов, укрепления нормативно-институциональной базы лесного сектора, опирающейся на передовые научно обоснованные принципы ведения лесного хозяйства.

Под эгидой Экономического и социального совета ООН существует еще ряд организаций, занимающихся вопросами лесного хозяйства. Так было создано Партнерство на основе сотрудничества по лесам, в состав которого входят 14 международных организаций и секретариатов конвенций (в том числе Конвенция по биологическому разнообразию, ФАО, Экологическая программа ООН, Всемирный банк). Задача этого Партнерства-- способствовать рациональному управлению, развитию и сохранению всех видов лесов, а также усиливать все соответствующие политические меры.

Существует также Всемирный лесной конгресс, который впервые состоялся в 1926 г., и проходит, как правило, раз в шесть лет. На этих встречах-- форумах собираются представители правительств, ученые, члены международных организаций и частные лица. Все предложения Конгресса являются рекомендательными, на итоги работы форума обращает внимание ФАО. Каждый конгресс посвящен определенной теме, которая отражает актуальные проблемы. Последний 13-й Конгресс прошел в 2009 г. в Аргентине, он был посвящен теме «Развитие лесов. Необходимый баланс», в нем приняли участие более семи тысяч человек из 160 стран мира, в том числе и из России. На этом конгрессе обсуждались проблемы и финансирование рационального ведения лесного хозяйства, сохранение биологического разнообразия лесов, инновации и высокие технологии в лесной отрасли, международное сотрудничество.

Довольно часто на международной арене возникают противоречия между развитыми и развивающимися странами, в связи с чем большое распространение находят региональные процессы, которые способствуют осуществлению предложений Конвенции по окружающей среде и развитию. Но вся деятельность мирового сообщества как на глобальном уровне, так и на региональных уровнях, основывается на трех аспектах:

1. сохранении лесов и обеспечение рационального управления лесными ресурсами;

2. создании систем лесной сертификации для последующего экологического контроля отрасли;

3. противодействии незаконным лесозаготовкам и развитию рынка незаконной лесной продукции.

В рамках обеспечения сохранения и рационального управления лесами предусматривается разработка специальных критериев и индикаторов. Как правило, подготовка этих критериев ведется региональными организациями, занимающимися определенным типом лесов: лесами умеренной зоны, африканскими лесами засушливой зоны, тропическими лесами, лесами Азии, лесами бассейна Амазонки и т.п. Примерно 150 стран занимаются разработкой и использованием критериев и индикаторов рационального управления лесами. Часть стран, чье географическое положение и особенности лесного покрытия это позволяют, принимают участие сразу с нескольких региональных форумах и процессах.

Одной из групп, занимающейся этими вопросами, является межправительственная неофициальная рабочая группа, названная Монреальский процесс. В кругу ее интересов находятся леса умеренной и бореальной зон мира.

Этот форум берет название из международного совещания экспертов по Конвенции по окружающей среде и развитию, состоявшегося по инициативе Канады в Монреале в 1993 г. Страны -- участницы Монреальского процесса-- Аргентина, Австралия, Канада, Чили, Китай, Япония, Республика Корея, Мексика, Новая Зеландия, Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки и Уругвай -- представляют 90 % умеренных и бореальных лесов мира, а с учетом тропических лесов -- 60 % всех лесов земного шара, а также 45 % объема мировой торговли лесной продукцией, они готовят доклады о состоянии лесов на своей территории. Сейчас подготовлены уже семь критериев и 67 индикаторов рационального управления лесными ресурсами. Эти критерии касаются сохранения биологического разнообразия, продуктивности лесов, поддержания лесных экосистем, роли лесов в жизнеспособности почв и вод, в поддержании углеродного баланса, экономической роли лесов, а также условий, необходимых для рационального управления и пользования лесами.

Критерии и индикаторы рационального пользования тропическими лесами приняты в Японии в 1992 г. по предложению Международной организации тропической древесины. В соответствии с документом «Выбор 2000 года», подписанным 54 странами, в том числе и Европейским

Союзом, поставлена задача перейти на торговлю продуктами из рационально управляемых тропических лесов.

В отношении лесов засушливой зоны Африки критерии и индикаторы рационального управления лесами приняты в 1995 г. в Кении на Сахельском процессе по лесам засушливой зоны Африки, в котором принимают участие 29 африканских стран. Кроме этого процесса 12 стран Африки являются членами Организации африканской древесины, также внесшей свой вклад в стимулирование и контроль над рациональным использованием лесных ресурсов континента.

Крупной и влиятельной международной организацией по вопросам лесов является Азиатское лесное партнерство (Asia Forest Partnership -- AFP), которое было основано в 2002 г. на Мировом Саммите по устойчивому развитию в Йоханнесбурге для содействия устойчивому управлению лесами в Азии. Партнерство охватывает большое количество заинтересованных сторон от правительств, международных организаций до частных лиц. Ведущими партнерами в рамках этой организации признаны Индонезия и Япония, но кроме них в деятельности форума ежегодно участвуют еще многие европейские страны, США, Китай и т.д. Задача этого партнерства -- способствовать рациональному управлению лесами в Азии через решение трех приоритетных проблем: прекращение незаконных лесозаготовок, контроль за лесными пожарами, восстановление и облесение деградированных земель.

Странами СНГ (а именно Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан) в апреле 2004 г. создан Межправительственный совет по лесопромышленному комплексу и лесному хозяйству. Одной из задач, которую ставят перед собой эти страны, является согласованная политика при работе на международных рынках. По словам Бориса Большакова, заместителя руководителя Федерального агентства лесного хозяйства РФ: «Решение вопросов защиты внутренних рынков стран СНГ при торговле лесопродукцией и разработка совместных программ экономического и инновационного развития лесопромышленного комплекса -- ключевая задача совета». Помимо этого планируется разработать и внедрить региональную систему лесной сертификации участников. Последнее 10-е заседание совета состоялось в сентябре 2010 г. в Алматы (Казахстан). Совет рекомендовал государствам -- участникам Соглашения взаимовыгодно осваивать лесные ресурсы, привлекать инвестиции в лесопромышленный комплекс и лесное хозяйство, формировать рынок лесобумажной продукции и вырабатывать согласованные позиции по обеспечению совместных действий на мировом рынке лесобумажной продукции и других продуктов леса; развивать лесное машиностроение; унифицировать технические стандарты лесной продукции. На следующем заседании совета в г. Астана в 2017 г. будут рассматриваться темы по изменению климата и здоровью лесов (предложения готовятся Российской Федерацией); по трансграничным лесным пожарам (Российская Федерация); по опустыниванию и деградации земель (Республика Казахстан); по лесу и воде (Республика Казахстан); по радиоактивному загрязнению лесов (Республика Беларусь).

Важной областью сотрудничества мирового сообщества в последнее время стало противодействие незаконным лесозаготовкам и связанным с ними нарушением лесного права, коррупцией и отмыванием денег. Для этого было создано движение FLEGT. Такая аббревиатура английских слов обозначает инициативу ряда стран по ведению процесса наблюдений (enforcement) за применением законов (law), управлением (governance) и торговлей (trade) лесом (forest): Forest Law Enforcement, Governance and Trade -- FLEGT , начало было положено «Большой восьмеркой» в 1997 г. Деятельность этого движения направлена в первую очередь на укрепление практики юридического применения международного и национального законодательств, включая обязательства по всемирным конвенциям и новые двухсторонние и многосторонние обязательства.

Таким образом, международное сотрудничество по управлению лесными ресурсами Земли ведется для установления и контроля за рациональным управлением и использованием всех типов лесов, ради сохранения и поддержания лесных богатств для будущих поколений. В декабре 2006 г. Генеральная ассамблея ООН приняла решение поддержать эти усилия и провозгласила 2011 г. Международным годом лесов. «Роль лесов в жизни человека» -- это основная тема Года. Национальным, региональным и местным организациям всего мира было предложено спланировать приуроченные к проведению в 2011 г. Международного года лесов мероприятия в соответствии с собственными интересами и, в частности, привлечь к ним на местах тех людей, чья жизнь обычно не считается непосредственно связанной с лесами. По всему миру проводятся и запланированы многочисленные мероприятия для привлечения внимания к проблемам лесов. Важное место занимают мероприятия для детей и молодежи. Так, например, в сентябре 2011 г. в Москве состоялся в восьмой раз Международный юниорский лесной конкурс, участникам которого еще не исполнилась 20 лет. На конкурс представляются подготовленные юными лесоводами научно- исследовательские работы.

Целью конкурса является формирование у молодежи экологически ориентированного создания, расширение и углубление знаний, приобретение умений и навыков по лесной экологии, лесоводству и методам защиты леса, уходу и восстановлению лесов, способствующих экологическому воспитанию, эколого-лесоводственному образованию и профессиональной ориентации.

Международное сотрудничество в области совершенствования управления лесами, организации лесопользования, лесовосстановления и предотвращения негативных последствий лесных пожаров требует расширения масштабов участия России в мировом лесосырьевом рынке с реализацией в полном объеме мероприятий по сохранению и восстановлению лесов, по борьбе с нелегальным оборотом древесины и включает:

- разработку критериев и индикаторов устойчивого управления лесами и устойчивым лесопользованием,

- выявление роли экологических факторов в системах инвентаризации лесов,

- инвентаризацию и сохранение девственных лесов,

- создание национальной системы сертификации лесных ресурсов, соответствующей международным требованиям.

- лесную сертификацию.

- предотвращение международной торговли незаконно добытой древесиной и другими лесными ресурсами,

- разработку и проведение совместных международных мероприятий по организации борьбы с нелегальным оборотом древесины,

- сохранение генетических ресурсов лесов,

- обмен передовыми методами и технологиями в области лесовосстановления, лесоразведения, лесной генетики и семеноводства,

- защиту леса от вредителей и болезней,

- совместное изучение, разработку и использование новых эффективных методов биологической борьбы с вредителями и болезнями леса с использованием полезных насекомых и микробиологических препаратов,

- создание единой информационной базы данных о распространении особо опасных, в том числе карантинных видов вредителей и болезней леса и борьбы с ними,

- интеграцию лесопатологического мониторинга России в систему международных мониторинговых сетей,

- сотрудничество по охране и организации мониторинга численности животных, обитающих в пограничных лесах сопредельных государств,

- международный обмен лесопожарной информацией и передовыми технологиями тушения лесных пожаров,

- организацию международной помощи при возникновении чрезвычайных лесопожарных положений и совместной охраны приграничных лесов сопредельных государств,

- исследования влияния лесных пожаров на окружающую среду, включая глобальное, а также роли пожаров для лесохозяйственного комплекса,

- заключение межправительственных соглашений о совместных действиях по снижению последствий лесных пожаров на окружающую среду, по ликвидации чрезвычайных пожарных ситуаций и по совместной охране приграничных лесов сопредельных государств (в том числе - перезаключение договоров по совместной охране приграничных лесов с КНР, Монголией и Финляндией).

1.3 Основные направления международной политики в области охраны и использования лесов

В настоящее время международная политика в области охраны лесов сталкивается с проблемой бессистемности международной нормативной базы в данной сфере.

Правовое регулирование в сфере мирового лесного хозяйства ограничено нормотворчеством в целях сохранения биоразнообразия, управления торговлей древесиной, а также в целях охраны лесов как участников глобальных циклов важнейших биогенных химических веществ, воды в наземных экосистемах, кислородного и углеродного обменов в тропосфере, почвообразования, регулирования сезонных осадков, формирования погоды, климата, температурных колебаний на конкретных территориях, создания благоприятных условий для жизнедеятельности человека. Развитие международного лесного права подвержено интенсивному влиянию экономических и экологических мировых процессов. По мнению Шумилова В. М., «…природа не является бесплатным приложением к экономике; она имеет свою стоимость…».

На международной конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 году 70 стран подписали документ под названием «Лесные принципы», чем определили основную цель международных принципов лесоводства - содействовать рациональному использованию, сохранению и развитию лесов и реализации их многоцелевых и взаимодополняющих функций и видов использования. Подтверждая свою приверженность принципам международного «лесного» права Рио-де-Жанейро, признавая, что неистощительное ведение лесного хозяйства нацелено на сохранение и повышение экономической социальной и экологической ценности всех видов лесов на благо нынешних и будущих поколений, Генеральная Ассамблея ООН резолюцией от 31.01.2008 № 62/98 постановила принять не имеющий обязательной силы документ по всем видам лесов, которым дополнила принципы международного права 1992 года в отношении лесов. Подписав документы, государства-члены Генеральной Ассамблеи ООН взяли на себя добровольные обязательства разработать научно-обоснованные критерии и положения по устойчивому развитию лесов.

Как отметила Брундтландт в докладе комиссии ООН по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее» в 1987 году «Окружающая среда не существует отдельно от действий человечества, его амбиций и нужд …это то, где мы все живем». Таким образом, защита окружающей среды в глобальном масштабе зависит от готовности каждого отдельного государства ограничить свой суверенитет для общей пользы человечества.

Несмотря на прогрессирующую международную практику, добровольно государства неохотно ограничивают свои права в вопросах, касающихся охраны окружающей среды в интересах всего человечества, отводя вопросам охраны второстепенную роль. Отдельные государства продолжают неэффективно использовать земли лесного фонда и лесные ресурсы, извлекая максимальную прибыль, нанося экологический ущерб настоящему и будущему поколениям. Таким образом, такие государства выигрывают за счет природоохранных действий других государств, эксплуатируя свои леса в интересах отдельных социальных групп. Кроме того, зачастую такие государства осуществляют поставки дешёвой, не обработанной древесины в страны с более развитой экономикой, которые не имея возможности в достаточной мере эксплуатировать свои леса, однако не желая сокращать производственные мощности, сильно зависимы от поставок лесных ресурсов ,а зачастую, компании этих стран сами осуществляют вырубку этих лесов, пользуясь поблажками национального законодательства этих стран.

Одной из основных проблем и противоречий взаимодействия международного и национального экологического права является сочетание принципов глобальной охраны окружающей среды и обеспечения суверенитета целостности и устойчивого развития отдельных государств.

Однако в настоящее время суверенитет государств над природными ресурсами не абсолютен. Так, например, активно развивающаяся отрасль международного публичного права - международное право прав человека, включающее в себя такие основополагающие принципы, как право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, - влияет на баланс принципов, лежащих в основе регулирования охраны лесов.

Государства осознают, что вопросы охраны окружающей среды носят глобальный характер и не могут быть решены в рамках юрисдикции отдельного государства. Последствия истощительного использования национальных лесов отдельного государства приводят к экологическим проблемам не только внутри страны, но и к проблемам международного характера. Полярность основных принципов международного права охраны окружающей среды и, в частности, охраны лесов приводит к появлению международных директив в самых различных областях (юридических норм, экологических, экономических и др.) с привлечением широкого круга субъектов.

В мире существует более 100 международных организаций, органов, которые имеют непосредственное отношение к проблемам сохранения и защиты окружающей человека природной среды, в том числе и лесов. Международные организации классифицируют по правовому статусу на межправительственные и неправительственные, по признаку территориальных и пространственных сфер полномочий - на глобальные, региональные и субрегиональные.

Нормы, определяющие права и обязанности международных организаций оговариваются договорами при их создании, которые также определяют статус, полномочия и функции организаций в сфере международной охраны лесов, что стимулирует дальнейшее развитие норм и принципов международного лесного права.

1.4 Правовая охрана лесов в странах ЕврАзЭс

На сегодняшний день в рамках ЕАЭС нет единого законодательного акта, регулирующего экологические правоотношения. Интеграция в данной области ещё предстоит, но на данный момент экологическое законодательство в рамках Союза отдано на усмотрение стран-участниц. В данной главе я рассмотрю законодательство ряда стран Союза.