Кризисы в системе государственного управления: особенности государственного управления и преодоление

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Государство -- это форма политической организации общества. Основное назначение государства состоит в защите государственного строя и организации общественной жизни с помощью воздействия на деятельность и поведение людей и организаций правовыми, административными и экономическими методами.

Благополучие любого государства зависит прежде всего от двух главных факторов: ресурсного потенциала (природных, трудовых, климатических, научно-производственных, инвестиционных и др. ресурсов) и эффективности используемой системы управления.

Обязательным признаком государства служит наличие системы управления. Предмет системы государственного управления -- формы и методы воздействия на процесс общественного воспроизводства, включающий взаимодействие человека с природой и возникающие при этом экономические и социальные отношения. Государственное управление -- это деятельность, связанная, во-первых, с принятием целенаправленных решений, определяющих социально-экономическое развитие общества в соответствии с интересами этого общества, и, во-вторых, с реализацией этих решений. Таким образом, государственное управление можно определить как деятельность, связанную с формулировкой целей развития общества, принятием решений и их реализацией.

Система государственного управления -- это емкое понятие, которое включает законодательство, определяющее правовые нормы поведения различных субъектов и структур государства, совокупность функций управления и их распределение между различными структурами, интересы и цели развития этих структур, методы и механизмы реализации функций и достижения целей, но как и любая система она подвержена кризисам.

Таким образом, тема: «Кризисы в системе государственного управления: особенности государственного управления и преодоление» является актуальной и значимой.

При проведении исследования были использованы следующие методы исследования:

1. анализ источников по рассматриваемой проблематике (метод научного анализа);

2. обобщение и синтез точек зрения, представленных в источниках (метод научного синтеза и обобщения);

3. моделирование на основе полученных данных авторского видения в раскрытии поставленной проблематики (метод моделирования).

Объект исследования: система государственного управления.

Предмет исследования: особенности и преодоление кризисов системы государственного управления.

Цель исследования: выявить особенности и преодоление кризисов системы государственного управления.

Задачи исследования:

1. Проанализировать понятие и особенности государственного управления.

2. Рассмотреть признаки государственного управления

3. Выявить структуру государственного управления в РФ как системы.

4. Показать особенности кризисов в системе государственного управления

5. Выявить методы преодоления.

6. Показать опыт оценивания состояния системы государственного управления

1. Особенности государственного управления

1.1 Понятие государственного управления

Раскрывая государственного управления в РФ как системы, необходимо, прежде всего, остановиться на самом понятии «управление» и «государственное управление».

Исходя из общетеоретических позиций, можно выделить следующие основные признаки управления. Управление:

1. является функцией любой организованной системы (технической -- управление техникой, машинами, технологическими процессами; биологической -- управление процессами жизнедеятельности живых организмов; социальной -- управление общественными процессами, людьми и организациями), обеспечивающей ее целостность и должный режим деятельности в целях достижения определенных задач;

2. служит интересам взаимодействия элементов, составляющих ту или иную систему и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;

3. является внутренним качеством целостной системы, основными элементами которой являются субъект управления (управляющий элемент) и объект управления (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);

4. главным связующим звеном между участниками управления выступает информация;

5. предполагает не только внутрисистемное, но и межсистемное взаимодействие, поскольку существует множество целостных систем различного иерархического уровня; при этом система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;

6. реально тогда, когда налицо подчинение объекта субъекту управления, следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие -- исключительное право субъекта управления.

Перечисленные основные признаки, характеризующие общее понятие управления, приемлемы и для понимания государственного управления. Под социальным управлением принято понимать управление общественными процессами, воздействие на все или отдельные сферы общественной жизни. Оно выражается в обозначенных общих признаках управления, но отражает и особенности организации общественной жизни, а именно: осуществляется там, где есть совместная деятельность людей; главным назначением является упорядочивающее воздействие на участников этой деятельности, регулирование их поведения для достижения поставленных целей; носит властно-волевой характер; нуждается в особом механизме воздействия, который предполагает наличие следующих элементов: специальных субъектов управления, объектов управления и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информация о выполнении или невыполнении команд) связи.

Социальное управление подразделяется на несколько видов:

§ государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти);

§ местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление);

§ общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях);

§ коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками).

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что обусловлено наличием мощной государственной власти, распространяющейся на все общество, устанавливающей правовые нормы и использующей механизмы принуждения для обеспечения соблюдения всеми объектами управления установленных правил поведения.

Государственное управление рассматривается в научной литературе в разных аспектах. Преимущественно в юридической науке управление характеризуется через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных формах.

Государственное управление -- это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной.

Профессор Б.Н. Габричидзе определяет государственное управление как «осуществление от имени, по поручению и уполномочию государства управления, то есть исполнительной и распорядительной деятельности в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства».

Таким образом, на основе вышеизложенного, можно сделать следующий вывод:

Государственное управление (исполнительная деятельность) может быть определено как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.

1.2 Отличительные признаки государственного управления

политический государственный управление

Цель государственного управления является одним из ключевых характеристики государственного управления в РФ как системы. В зависимости от того, какая цель реализуется, будут находиться функции государственного управления, определяться структура государственных органов, их компетенция. Главная цель государственного управления определяется его сущностью, понятием, а именно -- совершенствование системы управления, изменение ее качественных характеристик, которые, в свою очередь, призваны обеспечить оптимальную организацию, реализацию руководства процессов, происходящих в отношениях субъекта и объекта управления. Цели -- это то, на что направлена деятельность органов государственного управления.

Под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Таким образом, функции государственное управление являются не постоянными, а непрерывно трансформирующимися категориями. Их классификация весьма обширна. Некоторые функции отпадают вообще, другие существенно меняют объем и содержание, а следовательно, и значимость. Кроме того, появляются новые, неизвестные ранее функции государственного управления. Изменяется также их соотношение в единой системе, которую они образуют.

Функции государственного управления не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества и государства, но, тем не менее, обладают по сравнению с функциями всего государства относительно узким, локальным характером. Если функции государства охватывают собой всю его деятельность в целом, активность всего государственного аппарата или механизма, то функции отдельных органов распространяются лишь на часть его, охватывают собой деятельность лишь отдельных его частей.

Государственное управление как особый вид социального управления характеризуется рядом особенностей. Если рассматривать государственное управление в широком смысле слова (буквально как управление делами государства), то его осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательная деятельность, осуществляемая представительными органами государственной власти; исполнительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти; правосудие, осуществляемое системой судебной власти. Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства. Ст. 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Ст. 11 Конституции Российской Федерации гласит, что:

1) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации;

2) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

В узком смысле слова государственное управление -- это деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или административная деятельность, осуществляемая главным образом органами исполнительной власти, как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. Такое понимание государственного управления принято в административном праве и основано на ст. 10, 77, 78, 110--117 Конституции Российской Федерации и других законодательных актах.

Из вышесказанного видно, что государственное управление, исполнительная деятельность в узком смысле слова является одной из форм деятельности государства. Это управление характеризуется рядом признаков:

· В процессе осуществления государственного управления реализуются функции государства в межотраслевых сферах (финансы, налоги, статистика и др.), в социально-политической сфере (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела и др.), в социально-культурной сфере (образование, наука, здравоохранение, культура и др.) и в сфере хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.).

· Государственное управление носит государственно-властный характер.

· Государственное управление осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления.

· Государственное управление является организующей деятельностью.

Как уже было отмечено, управленческая деятельность реализуется посредством применения различных организационных форм, совокупность которых и обеспечивает целенаправленное функционирование всего управленческого механизма. В зависимости от того, насколько совершенно государственное управление, настолько и деятельность государственного аппарата соответствует условиям функционирования государства на том или ином этапе исторического развития. Государственное управление практически реализуется через такие формы организационной деятельности, как подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др. Сегодняшний этап исторического развития Российской Федерации -- это провозглашение в нашей стране наличия правового государства и создание зрелого гражданского общества.

Одной из главных целей, нынешнего этапа административной реформы в России, является определение подобающей роли и места гражданина в обществе и государстве. Гражданину должны быть предоставлены возможности реализовывать свои права и отстаивать нарушенные права в сфере государственного управления при условии соблюдения со стороны всех участников административных правоотношений принципа законности.

Государственное управление становится правомерным или, что тождественно, подзаконным по мере того, как в государстве реально используется механизм разделения властей, и в первую очередь, от органов управления должны быть обособлены органы законодательства.

Определение целей и основных задач, решаемых в процессе управления, обусловливает динамичность этой формы государственной деятельности. Каждый этап развития нашего государства, как правило, сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества.

Государственное управление призвано служить в первую очередь интересам личности, общества и государства (именно в такой последовательности, если государство вправе называться демократическим). Оно осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных актов представительной власти России, т.е. государственное управление носит подзаконный характер.

Субъектами государственного управления являются государственные органы, органы местного самоуправления (муниципальные органы), а также общественные и иные негосударственные формирования, наделенные соответствующими полномочиями. Таким образом, на основе вышеизложенного, можно сделать следующий вывод: Государственное управление, исполнительная деятельность в узком смысле слова является одной из форм деятельности государства. Это управление характеризуется рядом признаков.

1.3. Система органов государственного управления в РФ

Система государственного управления не может функционировать без наличия соответствующих органов управления. Каждый из уровней управления -- федеральный, региональный и местный -- обладает своими органами власти. Государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды, органы власти субъектов РФ (рис. 1).

Рис. 1. Схема осуществления государственной власти в РФ

Президент РФ -- глава государства, гарант Конституции, прав и свобод человека. Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Юридически он не входит ни в систему законодательной, ни исполнительной власти. Он назначает высших должностных лиц государства (с согласия Государственной Думы), в том числе Председателя Правительства РФ, федеральных министров, назначает выборы в Государственную Думу, референдумы, утверждает федеральные законы, издает указы и распоряжения, занимает пост Верховного Главнокомандующего.

Аппаратом для осуществления функций главы государства служит Администрация Президента РФ. Она действует на правах государственного органа управления, обслуживает и курирует федеральный уровень управления, взаимодействует с регионами, контролирует выполнение указов Президента РФ, проводит политику Президента РФ. Администрация Президента РФ во многом дублирует функции правительства.

Непосредственно Президенту РФ кроме Правительства РФ и Администрации Президента РФ подчиняется Совет Безопасности, осуществляющий подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения жизненно важных интересов личности, общества, защиты государства от внешних и внутренних угроз.

Многие органы федеральной власти имеют свои представительства в регионах (прокуратура, органы внутренних дел, налоговая служба, таможенная служба, статистические органы и др.). Координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти на местах, их взаимодействие с органами власти субъектов федерации Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе.

Представительным и законодательным органом РФ является постоянно действующее Федеральное Собрание, состоящее из двух палат -- Совета Федерации и Государственной Думы. Совет Федерации образуют по два представителя субъекта РФ (по одному от представительного и исполнительного органа). Государственная Дума избирается в составе 450 человек на четыре года. Парламент избирается на основе избирательного права.

Федеральное Собрание - парламент РФ -- призван выражать волю народа и создавать законодательную базу правового государства. Главным критерием эффективности работы парламента служат качество и своевременность принятия законов. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета парламент образует Счетную палат).

В систему федеральных исполнительных органов власти входят:

1) Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя, федеральных министров;

2) министерства РФ;

3) другие органы исполнительной власти: Центральный банк РФ, налоговая, таможенная службы, агентства, комиссии и др.

В субъектах РФ система органов государственного управления формируется самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя. Законодательный орган государственной власти представляет собой постоянно действующий выборный орган власти субъектов РФ. Его наименование, структура, численность депутатского корпуса устанавливаются конституцией (в республиках) или уставом (в краях и областях) субъекта РФ.

Законодательный орган принимает конституцию (устав), законы субъекта РФ и поправки к ним, утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, устанавливает налоги и сборы, относящиеся к компетенции субъекта РФ, порядок управления региональной собственностью, административно-территориальное устройство и схему управления субъектом РФ. Принятые законодательным органом законы направляются на утверждение высшему должностному лицу -- главе администрации области.

Полномочия законодательного органа могут быть прекращены досрочно в случаях:

§ принятия решения о самороспуске;

§ по решению высшего должностного лица субъекта РФ;

§ решения суда о неправомочности данного состава.

Систему органов исполнительной власти возглавляет высшее должностное лицо. Высший исполнительный орган субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Структура высшего исполнительного органа определяется уставом или конституцией субъекта РФ. Этот орган разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ, разрабатывает проекты бюджета, программы развития, обеспечивает исполнение бюджета и программ, управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, формирует исполнительные органы субъекта.

Федеративным договором установлены предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти.

Конституцией РФ населению предоставлено право на местное самоуправление, представляющее собой основу демократического строя, важнейший элемент гражданского общества. Местное самоуправление означает возможность участия граждан в управлении и принятии решений по вопросам местного значения, определяющим условия жизнедеятельности людей. Местное самоуправление не относится к системе государственного управления, но государство и субъекты РФ создают условия и предпосылки для формирования его системы.

Компетенция местного самоуправления устанавливается по принципу возложения на него такого объема полномочий, который оно в состоянии выполнить. Структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Основными отличиями местного самоуправления служат выборность органов, наличие необходимых полномочий, финансовых возможностей для их реализации.

Государственная власть регулирует все сферы деятельности местного самоуправления через федеральные законы и законы субъектов РФ, которые и определяют границы самостоятельности местного самоуправления.

Объектом местного самоуправления служат муниципальные образования (города, районы, сельские округа и др.). Местное самоуправление находится в стадии становления. Подготовлен проект нового закона об общих принципах местного самоуправления. Однако практической реализации принципов местного самоуправления мешает повсеместная дотационность муниципальных образований и их сильная зависимость от дотаций субъекта РФ.

Таким образом, на основе вышеизложенного, можно сделать следующий вывод:

Система государственного управления не может функционировать без наличия соответствующих органов управления. Каждый из уровней управления -- федеральный, региональный и местный -- обладает своими органами власти. Государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

2. Особенности преодоления кризиса в системе государственного управления

2.1 Кризис в системе государственного управления: понятие, признаки и этапы

Кризис государственного управления - особое переломное состояние в развитии и функционировании политической системы общества, государственно-властных структур, характеризуемое нестабильностью, разбалансированностью деятельности политических институтов, снижением уровня управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов, нарастанием критической активности масс.

Сущностными признаками кризиса государственного управления являются следующие:

· обострение экономических и социальных конфликтов, которое приобретает ярко выраженный политический характер, ибо требования и запросы адресуются структурам власти для изменения ее политического курса, стратегии и методов управления;

· неспособность государственной власти управлять разрастающимися конфликтами, регулировать социально-экономические процессы и отношения прежними традиционными методами;

· разбалансированность структурно-функциональной системы управления и политических институтов власти, разрыв взаимодействия, конструктивных связей с окружающей средой;

· крах легитимности государственной власти;

· напряженное состояние общества, грозящее политической катастрофой.

Кризис государственного управления в проявлении всех названных признаков развивается поэтапно.

Первый, начальный этап характеризуется возникновением многочисленных конфликтных очагов в самых различных областях общественной жизни. В гибких плюралистических системах кризисы выявляют новое соотношение сил и интересов, их развязка может означать не что иное, как источник нового подъема общественного развития. В этом случае конфликты выполняют корректирующую, стабилизирующую роль. В ригидных (жестких) общественно-политических системах конфликты выполняют дестабилизирующую, расшатывающую роль, углубляют политический кризис.

Второй этап -- развитие конфликтных ситуаций в обществе до такой степени, когда они уже не могут быть разрешены путем компромиссов и отражают функциональное расстройство механизмов деятельности государственной власти, общественных институтов, несоответствие структур, форм и методов управления изменившимся социально-экономическим условиям.

Третий этап -- развитие и обострение кризиса, включающие распад существующих политических структур и ведущие к энтропии системы государственного управления, т. е. рассеянию, обесценению государственной власти, утрате властными органами своего сущностного качества - оказывать управляющее воздействие на общественные процессы. Речь идет в этом случае об общесистемном кризисе управления.

Конечно, выделение этих этапов имеет относительный и условный характер. На практике все гораздо сложнее.

Таким образом, на основе вышеизложенного, можно сделать следующий вывод:

Кризис государственного управления - особое переломное состояние в развитии и функционировании политической системы общества, государственно-властных структур, характеризуемое нестабильностью, разбалансированностью деятельности политических институтов, снижением уровня управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов, нарастанием критической активности масс. Кризис государственного управления в проявлении всех названных признаков развивается поэтапно

2.2 Преодоление кризисов

Эффективное управление требует уделять повышенное внимание выявлению проблемы. Раннее распознавание признаков кризисных ситуаций становится основной задачей антикризисного управления.

Другим, не менее важным, средством профилактики кризисных ситуаций является упорядочение правового статуса государственных органов, других институтов политической системы, включая партии, общественные организации и движения, местное самоуправление, конкретизация правополномочий различных участников общественной деятельности, коррекция и развитие их взаимосвязей.

Однако правовые нормы при всей их значимости не могут быть абсолютными вариантами конструктивного и оперативного взаимодействия различных ветвей государственной власти. При помощи только конституционных статей невозможно предотвратить кризисы государственного управления, вплоть до государственного переворота. Политические действия часто развиваются по собственной логике - логике политической целесообразности, которая может быть не отрегулирована правовыми нормами или выходить из правовых рамок. Поэтому наряду с правовыми немаловажную роль играют и политические нормы - правила отношений, не имеющие юридического характера, разного рода устные и письменные договоренности и соглашения между политиками. Политика как процесс и деятельность реального властвования, государственное управление должны во избежание кризисных ситуаций подчиняться политико-правовым нормам и административно-политической этике, смысл которой сводится прежде всего к соблюдению всеми участниками политического процесса и управляющего воздействия определенных «правил игры». Вместе с тем эти правила сами по себе есть результат управления, а также ряда компромиссных шагов в определении прерогатив и полномочий каждого участника политического процесса.

Специфика кризисов в России проявляется в том, что даже в нормальной докризисной ситуации, а тем более в случае обретения ими антагонистических черт, доминантные конфликты развиваются как «вертикальные». Они характеризуются первоначальным неравенством субъектов и имеют ярко выраженный персонифицированный характер. Подобная иерархическая архитектоника определяет весь спектр социально-политических отношений, начиная от личных, кончая взаимодействием государственных учреждений и корпораций. Поэтому в российском обществе кризисы государственного управления обычно возникают при исчерпании кредита доверия нижестоящих инстанций вышестоящим и имеют ярко выраженный эмоциональный (иррациональный) характер. Косвенным подтверждением этого является активное использование, а нередко и превалирование именно моральной лексики типа «обманувший доверие», «потерявший совесть» и т. д.

Для вертикального (патерналистского) общества конфликты чаще развиваются в плоскости: центр -- регион, директор -- рабочий, администрация -- местные жители при серьезной блокировке обратной связи и путей нахождения консенсуса.

И методы подобных «вертикальных» конфликтов соответствуют целям «надавить на сознание», привлечь внимание вышестоящихпо вертикали инстанций: голодовки, массовые демонстрации, забастовки. При этом, чем более действенным оказывается тот или иной конкретный протестный акт, чем большую огласку он получает, тем шире становится использование подобных конфронтационных технологий разрешения конфликтов. Возникает цепная реакция, и в случаях, когда вполне можно было бы успешно использовать для разрешения конфликта консенсусные приемы (переговоры, консультации, выработку и подписание совместных договоров и т. д.), конфликтующий субъект намеренно идет на обострение, отвергает компенсационные модели как якобы недостаточно эффективные и оперативные. В результате получается замкнутый круг: реальное снижение социальной напряженности в конкретном городе, на предприятии за счет использования конфронтационных ритуалов разрешения конфликтов провоцирует рост напряженности в обществе в целом. В этой связи чрезвычайно важным представляется осмысление источников (корней) отчуждения граждан от власти.

Одним из фундаментальных является общий социально-экономический кризис в стране, резкое снижение уровня социальной защищенности, в результате чего люди опасаются за безопасность свою и близких им людей.Другим крупным источником конфликтности между государственной властью и населением является отчуждение на почве разнонаправленности интересов граждан и чиновников (политических и государственно-административных должностных лиц), которые, по мнению большинства населения, руководствуются интересами не только (и не столько) рядовых граждан, сколько ведомственными, корпоративными и собственно личными.

Преодолеть отчуждение общества и власти помогает создание программ реального подъема экономики, общественной жизнедеятельности в других сферах, объединяющих разрозненные социальные силы на достижение общезначимых и перспективных целей. Степень результативности и прогнозируемое действий по управлению социально-политическими конфликтами в существенной мере зависит от правильно сконструированной макротехнологии. Другими словами, конфликты оптимизируются тем более успешно, чем в большей степени приоритет отдается не частным поступкам отдельных индивидов и единичным процедурам, а созданию условий, при которых достижение желаемой цели становится предопределенным совокупностью многих факторов.

Общие принципы, методики и конкретные приемы по управлению конфликтами синтезируются в гибкие социально-политические технологии, которые способны произвести позитивный эффект в процессе работы над большинством известных конфликтов.

Таким образом, на основе вышеизложенного, можно сделать следующий вывод:

Кризисы при успешном управлении ситуацией могут стать началом нового этапа стабилизации и позитивного развития общества и его политической системы. В случае если субъекты власти проявляют слабое понимание причин происходящего, политические конфликты могут обостряться в сторону кризисной ситуации и привести к следующему этапу кризиса государственной власти, который характеризуется неспособностью правительства решить стоящие перед обществом проблемы политическими методами, характерными для нормального функционирования политической системы. Структурно-функциональный кризис власти сопровождается порой бурными социальными потрясениями, но может протекать и достаточно мирно, если правительство имеет определенный «кредит» доверия, народ сочувствует политике реформ, связывает с ними ожидание перемен к лучшему. Таким образом, выход из кризиса зависит от хода и результатов реформ.

3.3 Проведения оценивания эффективности государственного управления в зарубежных странах

С каждым годом в государственном секторе методы проведения оценивания работы государственных органов развиваются и совершенствуются. Так, за последние десятилетия получил большое распространение еще один вид государственных проверок - аудит эффективности. Этот вид аудита берет свое начало с 1977г., когда на Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля была принята Лимская декларация. В этой декларации были определены основные принципы внутреннего и внешнего финансового контроля, где под внутренним аудитом подразумевался аудит эффективности.

Переход большинства стран к аудиту эффективности был обусловлен нескольким обстоятельствами:

· во-первых, необходимостью повышения результативности и эффективности государственного финансового контроля.

· во-вторых, для улучшения деятельность органов исполнительной власти и иных органов, которые используют в своей деятельности государственные ресурсы.

· в-третьих, необходимостью увеличения прозрачности деятельности исполнительных органов власти и иных бюджетополучателей, а так же для искоренения коррупции в данных органах.

· в-четвертых, для того чтобы иметь возможность определять персональную ответственность за принимаемые решения и действия в государственных органах.

Кроме того, проведение аудита эффективности является независимой, эффективной и объективной оценкой деятельности исполнительных органов власти и иных органов, использующих государственные средства.

Одним из важнейших факторов, который подтолкнул страны начать использовать аудит эффективности, является введение бюджетной системы, ориентированной на результаты деятельности. Такая система создает базу для проведения оценки, которая основана на введении системы определения целей, задач, условий и набор требований к использованию государственных средств на определенные виды деятельности, учитывая ожидаемые результаты. В результате происходит повышение ответственности и самостоятельности распорядителей и получателей бюджетных средств.

Что касается определения аудита эффективности, то здесь каждая страна устанавливает сама для себя, что конкретно она подразумевает под аудитом эффективности. Чаще всего можно встретить следующую формулировку: аудит эффективности (performance audit or value-for-money audits) - независимая проверка и оценка эффективности деятельности, программ органов исполнительной власти как главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, а также получателей бюджетных средств по использованию государственных средств, и разработка рекомендаций, направленных на ее совершенствование.

Другими словами, аудит эффективности - это оценка эффективности, продуктивности и результативности деятельности исполнительных органов власти государственных, использующих государственные средства, и бюджетополучателей, а так же разработка предложений по улучшению качества их работы.

Исходя из этого, основными функциями аудита эффективности являются контрольная (проверка деятельности контролируемых объектов), аналитическая (поиск и определение причинно-следственных связей работы органов исполнительной власти и ее результатов) и синтетическая (формирование, определение рекомендаций для улучшения эффективности деятельности объекта контроля). Основной же целью аудита эффективности можно считать качественное улучшение самого процесса управления государственными ресурсами за счет предоставления полной, достоверной и объективной информации об эффективности функционирования организаций, вовлеченных в бюджетный процесс.

Проведение аудита эффективности позволяет оценить, во-первых, правильность и точность сформулированных целей деятельности организации. Во-вторых, соответствие целей деятельности тем услугам, которые организация предоставляет, а так же соответствие качества предоставляемых услуг ожиданиям. В-третьих, экономичность использования государственных ресурсов и оптимальность распределения средств между органами.

В Российской Федерации пришли к тому, что аудит эффективности необходимо вводить и в России, и основными причинами были:

- наличие низкой эффективности деятельности государственных органов;

- отсутствие персональной ответственности получателей бюджетных средств;

- высокий уровень коррупции в государстве;

- ориентированность всех получателей бюджетных средств не на получение результата, а на освоение этих средств.

Большинство зарубежных стран уже перешло на аудит эффективности, поэтому для того, чтобы такой вид аудита хорошо работал и развивался в России необходимо изучать зарубежную практику.

Зарубежный опыт проведения аудита эффективности (см. приложение) позволяет выделить ряд положительных моментов, которые могут быть использованы в России при становлении аудита эффективности:

Во-первых, в России нужно закрепить на законодательном уровне необходимость предоставления всей информации и всех документов аудиторам, проводящим проверку. Это позволит избежать тех существенных минусов, которые возникают в США: высокая вероятность низкого качества аудита и возможность необоснованности или неполноты рекомендаций аудиторов.

Во-вторых, еще одним положительным примером аудита эффективности является то, что проведенный аудит дает возможность дать независимую оценку деятельности государственных органов. Но, не стоит заходить слишком далеко, как, например, в Норвегии, когда аудиторы не только дают оценку, но еще и выдают правительству рекомендации о необходимости внесения изменений в проводимую государством политику, о персональной ответственности членов правительства.

Ведение прямого диалога при проведении аудита эффективности, на наш взгляд, так же можно заимствовать в российскую практику. Это позволит сделать проверку проще и эффективнее. Служащие смогут на месте объяснять аудиторам что, как и зачем они сделали и каковы были обстоятельства предпринятых ими действий. Помимо этого, введение прямого диалога поможет прописывать ответственность конкретного государственного служащего, а не просто общую ответственность государственного органа, как это делается сейчас.

В России можно использовать и стимулирующие меры, которые очень часто используются в зарубежных странах. Например, поощрение в денежной, письменной или устной формах, предоставление преимуществ государственным органам и организациям, эффективно сотрудничающим с государством. И, наоборот, ограничение финансирования тех государственных органов или программ, которые по результатам аудиторской проверки, не достигают поставленных целей, задач и неэффективно используют государственные средства.

Таким образом, на основе вышеизложенного, можно сделать следующий вывод:

С каждым годом все больше стран начинает применять в государственном контроле еще и аудит эффективности. Каждая страна занимается разработкой и усовершенствованием своих методик проведения аудита эффективности, у каждой есть свои плюсы и минусы. На мой взгляд, нельзя выделить идеальную методику проведения аудита эффективности и начать ее использовать во всех странах, не исключая Россию. Это связано с тем, что в каждой стране свое государственное устройство, свои особенности государственного управления и свои принципы проведения аудита. Но все же какие-то моменты из разных методик проведения аудита эффективности можно заимствовать и вводить в российскую практику, поскольку аудит эффективности в нашей стране не так давно начал использоваться и есть возможности развития и усовершенствования. Они позволят создать более эффективный мониторинг расходования бюджетных средств, определить и объяснить неэффективности использования бюджетных средств, подскажут, как лучшим способом устранить недочеты, а так же пути усовершенствования работы государственных органов.

Заключение

Таким образом, на основе вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:

Государственное управление (исполнительная деятельность) может быть определено как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.

Государственное управление, исполнительная деятельность в узком смысле слова является одной из форм деятельности государства. Это управление характеризуется рядом признаков.

Система государственного управления не может функционировать без наличия соответствующих органов управления. Каждый из уровней управления -- федеральный, региональный и местный -- обладает своими органами власти. Государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

Кризис государственного управления - особое переломное состояние в развитии и функционировании политической системы общества, государственно-властных структур, характеризуемое нестабильностью, разбалансированностью деятельности политических институтов, снижением уровня управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов, нарастанием критической активности масс.

Кризисы при успешном управлении ситуацией могут стать началом нового этапа стабилизации и позитивного развития общества и его политической системы. В случае если субъекты власти проявляют слабое понимание причин происходящего, политические конфликты могут обостряться в сторону кризисной ситуации и привести к следующему этапу кризиса государственной власти, который характеризуется неспособностью правительства решить стоящие перед обществом проблемы политическими методами, характерными для нормального функционирования политической системы. Структурно-функциональный кризис власти сопровождается порой бурными социальными потрясениями, но может протекать и достаточно мирно, если правительство имеет определенный «кредит» доверия, народ сочувствует политике реформ, связывает с ними ожидание перемен к лучшему. Таким образом, выход из кризиса зависит от хода и результатов реформ. С каждым годом все больше стран начинает применять в государственном контроле еще и аудит эффективности. Каждая страна занимается разработкой и усовершенствованием своих методик проведения аудита эффективности, у каждой есть свои плюсы и минусы. На мой взгляд, нельзя выделить идеальную методику проведения аудита эффективности и начать ее использовать во всех странах, не исключая Россию. Это связано с тем, что в каждой стране свое государственное устройство, свои особенности государственного управления и свои принципы проведения аудита. Но все же какие-то моменты из разных методик проведения аудита эффективности можно заимствовать и вводить в российскую практику, поскольку аудит эффективности в нашей стране не так давно начал использоваться и есть возможности развития и усовершенствования. Они позволят создать более эффективный мониторинг расходования бюджетных средств, определить и объяснить неэффективности использования бюджетных средств, подскажут, как лучшим способом устранить недочеты, а так же пути усовершенствования работы государственных органов.

Список литературы

1. Аудит эффективности в рыночной экономике: учебное пособие /Иванова Е.И., Мельник М.В., Шлейников В.И.; под редакцией С.И. Гайдаржи. - М.: КОНОРУС, 2007. - 328 с.

2. Аудит эффективности государственного сектора экономики: курс лекций/ Рябухин С., Климантов С. - М.: Триада, 2006. - 304 с.

3. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. - М., 2008. - №5. - С. 24- 45Антикризисное управление: учеб. для вузов. / Александрова О.Н., Беляев А.А. и др. - М.: ИНФРА-М, 2007 - 415c

4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2008. с. 432

5. Арнольд Лав, Новые направления в оценивании. М.: 2007.

6. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. - М.: ИНФРА. 2009. с. 349;

7. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учебник (с изм. и доп.). М.: ТК Велби, Проспект, 2007. с. 512.

8. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2007. с. 497.

9. Гришковец А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2006. № 12 с. 21-26.

10. Дидык М.Е. Система государственного управления. М.: Феникс, 2007. с. 350

11. Жарковская Е.П. Антикризисное управление. Уч. / Бродский Б.Е. ОМЕГА-Л Москва, 2007 - 356c.

12. Захаров В.Я. Антикризисное управление. Теория и практика: учебное пособие. / Блинов А.О., Хавин Д.В. ЮНИТИ, 2006 - 287c.

13. Конституция Российской Федерации (в ред. 2009 г.) (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.)

14. Коротков Э.М. Антикризисное управление: Учебник. / Под ред. проф. Э.М. Короткова - M.: Инфра-М, 2005 - 375c

15. Коллоквиум "Оценивание программ и политик: методология и применение": сборник материалов, Вып. III. - М., 2007. - 200 с.

16. Коллоквиум "Оценивание программ и политик: методология и применение": сборник материалов, Вып. IV".- М., 2008. - 300 с.

17. Маршаков В.А., «Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления». Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов Вып. I // под ред. Д.Б. Цыганова, М.: 2007 С. 192-195.

18. Попов Р.А. Антикризисное управление : учеб.для вузов. / Р.А.Попов - М.: Высш.шк., 2006 -312 с.

19. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов-на-Дону, 2007.

20. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М.: Норма, 2006. с. 510. Т. 1.

21. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2007. № 4.с. 19-21.

22. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. -- М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2007 г. с. 304.

23. Цыганков Д., Смирнова М., «Четвертое поколение методов оценивания». / Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов Вып. I // под ред. Д.Б. Цыганова, М.: 2007. С.95-96.

24. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: учебник. - М.: "Юрист", 2008. - 320 с.

25. Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Полис. 2008. № 11. с. 31-36.

Приложение

Приложение 1

Таблица 1. Перечень направлений оценивания и методов, применяемых при оценивании регулирующих актов

Направление оценивания	Методы	Результаты
Анализ совокупных издержек/выгод (по различным сценариям)		Совокупные монетизированные издержки и выгоды частного и государственного секторов от действия регламента, в том числе по различным сценариям
Анализ рисков
Анализ искажений конкуренции	Выявление искажений конк. с помощью формальных вопросников. Если искажение вероятны хотя в одном из сценариев - углубленный анализ по разл. параметрам: влияние на концентрацию на рынке, барьеры входа, фикс. издержки производства.	Прогноз негативных последствий для рынка вследствие снижения уровня конкуренции
Анализ воздействия на развитие бизнеса; среднего и малого бизнеса (раздельно)	Опросы представителей референтной аудитории (компаний) Фокус-группы Экспертные опросы	Сбор информации для: 1) прогноза воздействия регламента на бизнес, 2) готовности) компаний исполнять регламент
Анализ юридического качества проекта	Анализ качества предложенных формулировок Ис. доступности требований регламента для бизнеса (фокус-группа) Анализ соответствия проекта имеющемуся законодательству
Прогноз возм. надзора с учетом кач. адм.
Анализ политического контекста предлагаемого регламента		Выявление качества политического консенсуса, в том числе на местах относительно регламента
Анализ социальных эффектов регламента (если имеются)	Массовые опросы потребителей. фокус-группы с представителями референтной аудитории потребителей/	Оценка реакции потребителей на изменения продуктов в силу требований регламента.

Приложение 2

Таблица 2. Методик проведения оценивания кризисности системы государственного управления в зарубежных странах

Размещено на Allbest.ru