Размещено на http://www.allbest.ru/

96

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РФ

1.1 Основное содержание института муниципальной службы

1.2 Правовые основы организации, регулирования и функционирования муниципальной службы в Российской Федерации

1.3 Исторический аспект организации и функционирования муниципальной службы в системе служебного права в России

II. АНАЛИЗ ПРАВОВОГО СТАТУСА И ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

2.1 История организации и современное состояние муниципальной службы в муниципальном образовании город Омск

2.2 Анализ порядка поступления на муниципальную службу в муниципальном образовании город Омск

2.3 Особенности ограничений, прав, обязанностей, ответственности и гарантий муниципальных служащих в РФ

III. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ ГОРОД ОМСК

3.1 Совершенствование регионального и муниципального правового регулирования муниципальной службы в городе Омске

3.2 Направления реформирование исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и системы муниципальной службы в городе Омске

3.3 Совершенствования института муниципальной службы в муниципальном образовании город Омск

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) [с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 31. Ст. 12..

Однако со временем муниципальная служба все более и более обособлялась от государственной. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики.

За последние годы произошло существенное перераспределение полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Российской Федерации. В результате субъекты Российской Федерации получили больше возможностей для участия в формировании российской правовой системы, в том числе по вопросам, которые ранее не были предметом регулирования на их уровне. К таковым относится институт муниципальной службы.

На практике имеют место случаи как абсолютизации самостоятельности законотворчества на региональном уровне, когда субъекты Российской Федерации, превышая свои полномочия, вторгаются в сферу ведения федерального уровня, так и отрицания самостоятельности регионального законодательства некоторыми федеральными органами государственной власти.

Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Почти во всех субъектах Российской Федерации в настоящее время приняты законы о местном самоуправлении, а также, что особенно важно, законы о муниципальной службе. Приняты и специальные законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют вопросы о стаже муниципальной службы, реестре должностей муниципальных служащих, соотношении должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы.

Развитие законодательства о муниципальной службе, его действенность в немалой степени зависят от правильного определения места муниципальной службы в предметах ведения, установления четкой иерархии законов, регламентирующих ее, принятых на федеральном и региональном уровнях.

Изучение, теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, создали основу для разработки предложений по совершенствованию законодательного регулирования как самой муниципальной службы, так и ее организации и функционирования.

Теоретической основой исследования послужили труды представителей общей теории государства и права С.С. Алексеева, С.Н. Бабурина, М.И. Байтина, В.В. Борисова, A.M. Васильева, Д.А. Керимова, В.М. Корельского, Н.М. Корнукова, В.В. Лазарева, Е.Н. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Н.П. Салохина, P.O. Халфиной, А.Ф. Щебанова.

Объектом исследования в работе выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу муниципальной службы в исполнительно-распорядительном органе муниципального образования «город Омск».

Предметом исследования являются нормативно-правовые основы и практика прохождения муниципальной службы в исполнительно-распорядительном органе муниципального образования (на материалах Администрации города Омска).

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции правового регулирования муниципально-служебных отношений на современном этапе.

Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:

- описание муниципальной службы как предмета федерального правового регулирования;

- изложение этапов формирования института муниципальной службы в российском праве;

- раскрытие места института муниципальной службы в системе служебного права России;

- изложение порядка поступления на муниципальную службу, специфика ее прохождения и прекращения;

- раскрытие содержания ограничений, связанных с муниципальной службой;

- характеристика прав и обязанностей муниципального служащего;

- гарантий муниципального служащего;

- представление источников регионального и муниципального правового регулирования муниципальной службы в городе Омске;

- описание структуры исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и системы муниципальной службы в городе Омске;

- изложение порядка прохождения муниципальной службы в Администрации города Омска;

- описание проблем совершенствования института муниципальной службы.

Гипотеза исследования - разработка необходимых норм, устраняющих пробелы в законодательстве и оптимизирующих практику правоприменения в сфере муниципальной службы.

Методы исследования - анализ, синтез, сравнительно-исторический, статистический, сравнительно-правовой.

Содержание работы. Дипломная работа состоит из введения, трех разделов:

1. Теоретико-правовые основы и исторические аспекты развития института муниципальной службы в Российской Федерации;

2. Анализ правового статуса и особенности функционирования муниципальных служащих;

3. Направления реформирования института муниципальной службы в муниципальном образовании город Омск.

Заключения, библиографического списка и приложения.

Состояние научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов, имеющих важное методологическое значение.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в задаче выводы и положения имеют общетеоретическое значение для наук муниципального и административного права. Полученные результаты будут способствовать развитию муниципального и административного права в части, касающейся правового регулирования муниципально-служебных отношений.

Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных на изменение правовых основ регулирования муниципально-служебных отношений.

I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РФ

1.1 Основное содержание института муниципальной службы

В российской юридической науке исследованию понятия муниципальной службы уделяется несколько меньше внимания, нежели институту государственной службы, вместе с тем муниципальная служба - динамично развивающийся институт, о чем свидетельствует принятие новых нормативных правовых актов, как федерального уровня, так и субъектов Российской Федерации в рамках реформы местного самоуправления, реформы государственной службы.

Понятие «муниципальная служба» - сравнительно новое для российского законодательства.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, поскольку служащие местных органов государственной власти являлись государственными служащими.

Формирование института муниципальной службы в России началось в девяностые годы прошлого века. Правовое закрепление данного института прошло несколько исторических этапов Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ [ред. от 09.01.2017] // Собр. законодательства РФ. - 2003. № 40.-с.39-42.

Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении - Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» - не использовали данное понятие.

Вместе с тем первый этап правового закрепления института муниципальной службы ознаменован именно принятием вышеназванных правовых актов. В частности, Закон РСФСР от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» определил структуру и организационные основы деятельности местных органов власти и управления, их компетенцию. В частности, местные администрации стали осуществлять исполнительно-распорядительные функции. В соответствии со статьей 29 Закона РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» О местном самоуправлении в РСФСР: закон РСФСР от 06.07.1991 г. № 1550-1 // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010., структура местной администрации, а также размер расходов на ее содержание должны были утверждаться местным Советом. Были законодательно определены полномочия глав местных администраций и порядок принятия, опубликования и отмены актов местной администрации.

Кроме того, вышеуказанным законодательным актом утверждался порядок формирования общей схемы управления городом. Предусматривалось:

а) деление города на районы с образованием районных Советов в городе и местной администрации;

б) деление города на районы с образованием районной администрации;

в) деление города на различные территории для управления отраслями местного хозяйства и областями социальной сферы, и создание соответствующих территориальных органов управления;

г) функционирование городского хозяйства как единого целого.

Компетенция районного совета в городе и районной администрации в городе должна была определяться в положении (или уставе) о самоуправлении города, который закреплял полномочия как Совета, так администрации.

К полномочиям Советов относились следующие функции:

а) утверждать районные планы и программы, иметь и утверждать районный в городе бюджет;

б) иметь муниципальную собственность и распоряжаться ею;

в) решать вопросы, связанные с созданием органов территориального общественного самоуправления и другие.

Администрации должны были:

а) принимать решения по управлению муниципальной собственностью района;

б) заключать договоры с предприятиями, учреждениями, организациями об их участии в социально-экономическом развитии района;

в) содействовать развитию предпринимательской деятельности на территории района, регистрировать предприятия;

г) осуществлять управление районным жилищным фондом, коммунально-бытовыми службами, службами благоустройства и озеленения, учреждениями народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивными объектами.

При этом не исключалась возможность передавать районным в городе Советам и администрации иные полномочия по их участию в социально-экономическом развитии города с предоставлением необходимых для этого финансовых, материальных ресурсов и средств.

В этом же законе впервые появились ограничения для должностных лиц Совета и местных администраций и их социальные гарантии, которые впоследствии были дополнены и включены в Федеральный закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Так, например, в соответствии со статьей 92 Закона от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» председателю Совета и его заместителям, руководителям структурных подразделений аппарата Совета, руководителю местной администрации и руководителю ее органов и структурных подразделений запрещалось:

а) занимать оплачиваемые должности в других государственных органах, а также в общественных объединениях, на предприятиях, в учреждениях и организациях;

б) состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий, движений, клубов или групп;

в) состоять в правлениях или других органах управления предприятий, учреждений, организаций, получающих из местного бюджета средства для осуществления своей деятельности;

г) получать любые доходы, единовременные или регулярные вознаграждения от предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности или действующих на территории данного Совета, или связанных с бюджетом данного Совета (получение из него средств для своей деятельности) налоговыми либо иными финансовыми льготами.

Социальные гарантии, определенные этим законом, были намного шире, чем имеющиеся в действующем законодательстве. Например, в отдельных случаях (после окончания срока полномочий и при неизбрании или неназначении на должность на новый срок полномочий; при упразднении должностей в связи с изменением административно-территориального деления, ликвидацией Совета или местной администрации, реорганизацией местной администрации; после добровольной отставки) руководителям Совета, местной администрации и их должностным лицам гарантировалось в течение года сохранение установленной заработной платы до трудоустройства на новое место работы. Должностные оклады устанавливались в соответствии со схемой, утверждаемой Президиумом Верховного Совета РСФСР, на уровне должностных окладов руководителей государственных предприятий (объединений) О местном самоуправлении в РСФСР: закон РСФСР от 06.07.1991 г. № 1550-1 // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010..

Таким образом, несмотря на то, что в данном официальном документе правовой термин «муниципальная служба» не зафиксирован, принципы муниципальной службы, основные положения организации профессиональной деятельности муниципальных служащих, их социальных гарантий стали включаться в российское законодательство одновременно с процессом формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила в статье 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма Конституции в совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (статьи 3, 130, 131, 132, 133) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличалась от той, что была закреплена в Законе РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда. Кроме того, статья 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Таким образом, Конституция 1993 г., признавая местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности в российском обществе.

Второй этап формирования института муниципальной службы в российском праве связан с принятием Федерального закона Российской Федерации от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Впервые термин «муниципальная служба» был введен именно данным федеральным актом. В соответствии со статьей 1 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ [ред. от 28.12.2016] // Собр. законодательства РФ. - 2003. № 40.. В статье 21 вышеназванного Федерального закона было закреплено понятие муниципальных служащих - лиц, осуществляющих службу на должностях в органах местного самоуправления. Кроме того, данный нормативный правовой акт установил, что правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством, а время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе. В соответствии со статьей 60 Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» на муниципальных служащих распространялись ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих. Отсутствие правового регулирования в области муниципальной службы на федеральном уровне отразилось в деятельности региональных и местных органов власти в области правового регулирования муниципальной службы, которые предприняли попытки самостоятельно ликвидировать этот «правовой пробел».

В целях развития базовых положений, сформулированных в Федеральном законе Российской Федерации от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» был принят Федеральный закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Данный документ установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, раскрыл понятие муниципальной службы, определил основы правового статуса муниципального служащего.

Федеральный закон № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» конкретизировал понятие муниципальная должность: должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей, а также выделил две группы муниципальных должностей, подразделив их на:

- выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов, а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

- иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

В правовом акте, заложившем основы правового статуса муниципального служащего, были закреплены ограничения, связанные с муниципальной службой, гарантии муниципальному служащему, основания, помимо предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнения муниципального служащего Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: ФЗ от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации от 12 января 1998 г..

Вместе с тем, многие положения, касающиеся правового статуса муниципального служащего, такие как: права и обязанности, поощрение, ответственность, денежное содержание, не нашли должного и подробного отражения в документе. Указанный федеральный закон носил рамочный характер, предоставляя субъектам Российской Федерации широкие полномочия в дальнейшем законодательном регулировании этого вопроса.

Поэтому различия в региональном законодательстве в данной сфере привели к различиям в статусе муниципальных служащих.

Принятый 6 октября 2003 года Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», практически являющийся новой редакцией Федерального закона № 154-ФЗ, требовал изменений и законодательства о муниципальной службе.

Немаловажным фактором, также вызывавшим необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.

Этот принцип обусловлен единством правовой природы данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти. Содержание этого принципа раскрыто в Федеральном законе от 24 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Он предполагает единство положений, связанных с профессиональной составляющей государственной гражданской и муниципальной службы, и соотносительность положений, определяющих социальные гарантии государственных гражданских и муниципальных служащих.

Для реализации данного принципа был необходим единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего для всех субъектов Российской Федерации, что невозможно было осуществить на базе Федерального закона от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Соответственно не представлялось возможным организовать муниципальную службу в соответствии с новыми требованиями федерального законодательства.

В этих целях 2 марта 2007 года был принят Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», направленный на совершенствование законодательства в сфере муниципальной службы.

Таким образом, можно сделать следующий вывод: несмотря на то, что понятие «муниципальная служба» возникло в российском праве лишь менее 20 лет назад, данный правовой институт в своем развитии прошел уже несколько исторических этапов. Вместе с тем, сегодня формирование данного института не завершено, продолжается активное реформирование муниципальной службы.

1.2 Правовые основы организации, регулирования и функционирования муниципальной службы в Российской Федерации

Европейская хартия о местном самоуправлении является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Она была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы.

Рис.1 Правовые основы местного самоуправления

Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации российское законодательство представляет собой целостную законодательную систему со своими задачами, принципами, взаимосвязанными составными элементами и является основной частью правовой системы Российской Федерации. Система правового регулирования муниципальной службы структурирована на три уровня.

Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и местного уровня.

Как отмечает Е.К. Глушко, правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют: Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты Глушко, Е.К. Правовое регулирование муниципальной службы в РФ //Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Том 2. М.: АНО "Центр публично-правовых исследований", 2007. - С. 375-394..

В федеральный уровень входят Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации.

Региональный уровень включает в себя Уставы (Конституции), законы субъектов Федерации и иные нормативно-правовые акты, действующие на территории соответствующих субъектов Федерации.

Муниципальный уровень представлен уставами муниципальных образований и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления, действующими на территории соответствующего муниципального образования.

Ключевую роль в регулировании основ муниципальной службы на федеральном уровне играют федеральные законы: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года. В статье 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» речь идет о полномочиях органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

Статья 6 этого закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит:

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131 - ФЗ;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 06.10.2003 № 131 - ФЗ;

В соответствии со статьей 3 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон 06.10.2003 № 131 - ФЗ и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (далее - законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ [ред. от 30.06.2016] //Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 10..

На федеральном уровне законодательно закреплены основные вопросы регламентации муниципальной службы:

1) регулирование основ муниципальной службы относится к полномочиям органов государственной власти;

2) формирование законодательства о муниципальной службе - полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) условия и порядок организации муниципальной службы указываются в уставе муниципального образования;

4) лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими;

5) время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе;

6) правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным и региональным законодательством. В вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство о муниципальной службе выглядит достаточно полным и содержит практически исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося к ведению субъектов Федерации. И проблема субъектов Российской Федерации вовсе не в том, чтобы взять на себя несвойственные им функции, а в том, чтобы в полной мере реализовать их Выдрин, И. В. Муниципальное право России. 4-е изд., перераб. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. - с. 43. .

Законодательство субъектов Российской Федерации различается по объему и структуре нормативной правовой базы в сфере муниципально-служебных отношений. Существуют различия и в самом содержании правового регулирования муниципальной службы субъектов Федерации.

Конституцией Российской Федерации все предметы правового регулирования разделены на три группы:

1) полномочия, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации;

2) полномочия, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;

3) остальные вопросы, составляющие сферу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

Мнения ученых-теоретиков по проблеме соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе разделились.

В научной литературе встречается мнение о том, что законодательство о муниципальной службе относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поэтому муниципальная служба в субъектах Российской Федерации должна регулироваться как федеральными актами, так и актами субъектов Российской Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным. Другое мнение обосновывает отнесение муниципальной службы к исключительному предмету ведения субъектов Российской Федерации, толкуя в буквальном смысле ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации, определяющие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. Мы согласны с первой точной зрения.

По мнению В.Б. Муравченко, законодательство о муниципальной службе необходимо конституционно закрепить как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В федеральном законодательстве о муниципальной службе должны быть четко указаны полномочия как Российской Федерации, так и ее субъектов в сфере муниципальной службы. Некоторые аспекты правового регулирования муниципальной службы в Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации" [Текст] / В. Б. Муравченко // Современное право. - 2015. - N 12. - С. 49-53 .

Конституция РФ не содержит прямого упоминания муниципальной службы. В ней заложены наиболее общие положения, касающиеся органов местного самоуправления. Так, в части 1 ст. 131 Конституции РФ говорится о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В части 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, а также решают иные вопросы местного значения.

В целом, правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, поскольку Конституцией Российской Федерации органам местного самоуправления предоставлены права определять структуру органов местного самоуправления, управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять местный бюджет и др.

Правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено к исключительному ведению субъектов, так как в едином государстве основные элементы государственного управления должны регулироваться однообразно.

Таким образом, законодательство о муниципальной службе должно быть конституционно отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В федеральном законодательстве о муниципальной службе должны быть четко указаны полномочия, как Российской Федерации, так и ее субъектов в сфере муниципальной службы.

В научной литературе высказывается мнение о том, что законы по предметам совместного ведения могут приниматься субъектами РФ после принятия федерального закона, однако эта точка зрения является спорной. Муниципально-служебные отношения нуждаются в своевременном правовом регулировании, по этому предлагается правомочным принятие законов субъектов Российской Федерации до принятия федеральных.

Таким образом, можно сделать вывод, что правовая регламентация муниципальной службы осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и местного уровня.

1.3 Исторический аспект организации и функционирования муниципальной службы в системе служебного права в России

В истории Россия как государство местного управления и самоуправления прошла ряд ярких этапов.

Основой политического строя древних славян была соседская или территориальная община. Высшим органом власти в соседской общине являлся сход, вече, право голоса имели все достигшие хозяйственной самостоятельности члены общины, как правило, это взрослые мужчины, а также те женщины, которые умели вести хозяйство без мужей, поскольку первичной ячейкой такого общества был дом, вернее очаг, или по тогдашней терминологии дым. Главным представителем исполнительной власти являлся выборный староста или голова. В помощь ему выбирали огнищанина для заведования общественными работами. Вероятно, не все славяне перешли от родовой общины к соседской. Кроме того, коренное население земель, на которых проходило расселение славян, жило именно родами. В роду главным является старший мужчина, не зависимо от своих способностей и авторитета. В родовой общине главой является старейшина старшего рода по праву рождения. Эта должность наследственная и является прообразом царской власти. Ответственность старейшины рода перед родичами могла быть осуществлена лишь в результате заговора, но такой заговор приводил в большинстве случаев к распаду рода, поскольку подрывал традицию, на которой род держался, традицию почитания старших Салохин, Н.П. Становление самоуправления в условиях трансформируемой России: монография / Н. П. Салохин; ОмГТУ. - Омск: Изд-во ОмГТУ, 2013. - с. 112-115.

Славянская община представляла собой большое село, вокруг которого располагалось множество мелких деревень на 1-2, редко 3 семьи. Способы ведения хозяйства в те времена не позволяли селиться плотно. Поэтому родовые общины органично вошли в состав соседской, родовое гнездо стало считаться на сходе как один дым, то есть один голос. Мощь родовой общины со временем стала расти. Это определялось поначалу количеством стоящих друг за друга родственников, потом мощь рода стала определяться количеством должников и закупов. Так появились боярские рода. Слово «боярин» можно перевести на современный язык как «большая шишка», так как яр - холм.

Отдельные рода объединялись в партии, так называемые «советы господ» и получали значительное влияние на сходах. Кроме того богатые родовичи имели больше свободного времени, поскольку имели возможность пользоваться трудом своих должников и имели больше средств, чем рядович -- рядовой член соседской общины. Это приводило к тому, что их чаще выбирали на должности, ведь для рядовича общинная должность обуза. Кроме того, обладая средствами и временем, бояре стали составлять тяжеловооружённую часть ополчения. Это привело к захвату власти боярскими «советами» в большинстве местностей славянского ареала расселения. То есть экономическое неравенство привело к неравенству политическому, а впоследствии и правовому.

Но бояре не стремились заменять собой или ослаблять общинные институты власти, им достаточно было просто поставить их под контроль. Без общины бояре снова превратились бы в массу враждующих между собой мелких родовых хозяйств. Захват боярами власти в общине шёл естественным путём, фактически понятно, что на сходе равных политически субъектов, более равным всегда будет тот, у кого больше возможностей, затем это неравенство закрепляется обычаем, а потом и законом. Захват власти боярами размыл ответственность власти, получалось, что вече могло наказать нерадивого старосту, но недосягаемым оставался стоящий за этим старостой род. Для исправления такой ситуации вечевые сходы, смещавшие прежнее выборное управление, обычно заканчивались разгромом боярских дворов стоявших за этими смещёнными с должности лицами. Ничего личного или корыстного в этих разгромах не было. Просто технический момент организации власти народа.

В XI-XII веках всякое княжьё исчезает, и остаются только князья Рюрикова рода, правда остаётся съезд князей как высший, но нерегулярный орган власти. Княжеская власть победила как власть Рюриковичей, чья история настолько неприглядна даже для тех, не особенно щепетильных времён, что для её ретуширования продажным историческим писателям средних веков пришлось уничтожить всю русскую историю до XI века включительно. Первый известный государственный закон, «Русская правда», юридически закрепил давно возникшее политическое и имущественное неравенство.

Тем не менее, вече оставалось огромной силой в больших и в первую очередь столичных городах Руси. Хотя политических прав у вечников не было нигде, кроме Новгорода и Пскова, но сила обычая, поддержанная народным гневом, часто приводила к изгнанию с престола неугодных князей и в Киеве, и во Владимире и в других городах. Самоуправление соседской общины осталось как местное самоуправление, только в городах значительных по размерам и доходу назначался княжеский посадник. Воеводу в общинах уже не избирали, численность и качество ополчения упало. Ответственность власти перед народом практически свелась к нулю. Князь отвечал только перед своими приближёнными боярами и дружинниками, а тех судьбы страны не интересовали, наступил период феодальной раздробленности на Руси. В результате утраты ответственности власти пред народом на Руси образовался кризис власти.

Во времена Ивана Грозного в Залесской Руси происходили важные изменения. Вновь проснулась активность народа. Народ всё мощнее выражал свою позицию удельным князьям, требуя объединения страны на основе православной идеологии под властью своего, Русского царя. Выражалось это в более активной поддержке действий московских князей, поскольку в Москве была резиденция митрополита, и в менее активной поддержке действий прочих, как великих, так и удельных князей. Распознав эту тенденцию, московские князья стали усиливать институты народной власти, сохранившиеся со времён господства общинного управления.

Организовывались Слободы, специальные поселения с уменьшенным числом паразитов и с повышенной самостоятельностью местной выборной власти, позднее появились и усилились Земства, Земские сходы и Земские соборы. Земские соборы стали высшей законодательной и судебной властью страны, способной противостоять многочисленным удельным и церковным хищникам. Расцвет земства пришёлся на время правления Ивана Грозного и напрямую связан с результатами его деятельности. Иван Грозный особенно упорно развивал народовластие в стране, как опору царской власти, против удельных правителей. Но утрата ответственности власти перед народом привела к закрепощению народа, фактически власть обратила русских людей в рабство.

С середины XVII века народ получил лишь один способ образумить власть и призвать негодяев к ответу - вооружённое восстание. И этот век историки назвали бунташным веком. Не менее бунтарским был и следующий 18 век. Правящий слой полностью оторвался от народной массы, сменив и культуру, и даже язык, перешли на французский. Крестьяне часто бунтовали, иногда эти бунты превращались в крестьянские войны, но пока сохранялась крестьянская община, большинство считало своё положение терпимым.

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников Игнатов В. Г. Государственная и муниципальная служба России. История и современность / В.Г. Игнатов. - М.: Феникс, МарТ, 2016. - c. 94-99.

В конце XIX века в России стали внедрять капитализм. Для успешного внедрения капитализма потребовалось сначала отменить крепостное право абсолютно идиотским и бесконечно подлым образом, заставив крестьян платить за своё освобождение. В компенсацию за это умные цари попробовали вновь ввести земские институты местной власти, пытаясь встроить их в нарождающуюся капиталистическую систему, пытались вводить капитализм постепенно, под контролем государственной власти, усиливая и поддерживая государственный банк, государственный кредит, государственное акционирование наиболее важных предприятий. Но нет защиты от хищных либералов. На смену мало соображающему царю всегда придёт царь не соображающий вовсе. Таким царём, достаточно глупым, трусливым и подлым, стал царь Николай II, кровавый святой. При нём разгул либерализма привёл страну к состоянию непрекращающегося, лишь временами затихающего бунта. Затем потребовалось разрушить крестьянскую соседскую общину, единственную защиту для крестьян не дававшую им превратиться в бесправных пролетариев, рабов капитализма. В 1907 году Столыпин объявил общине войну, а в 1917 году восставшие народные массы смели сначала царское, а потом и либеральное правительства России, и привели к власти тех, кому больше доверяли, - большевиков. После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы Советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.

История России показывает хороший пример самоуправления, организации населения в соответствии с национально-культурными, территориальными и другими особенностями населения.

II. АНАЛИЗ ПРАВОВОГО СТАТУСА И ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

В юридической литературе исследования, связанные с изучением общего понятия «правовой статус», хотя и не столь обширны, но все-таки имеются.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дают определения правового статуса муниципального служащего.

Закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» дает следующий состав элементов правового статуса муниципального служащего: права, обязанности, ограничения, запреты О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. законот 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ [ред. от 30.06.2016] //Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 10 - Ст. 1152..

Однако среди ученых муниципального права существуют различное понимание правового статуса муниципального служащего.

По мнению ученых, которых мы поддерживаем, административно-правовой статус должностного лица - это урегулированное нормами права положение должностного лица в органе управления, которое характеризует наименование должностного лица и его место в служебной иерархии, функции, полномочия, гарантии реализации полномочий и ответственность. С.Е. Чаннов добавляет к данному перечню нормативно-закрепленные структурно-функциональные связи должностных лиц.

Определяя правовой статус муниципального служащего, предлагается исходить из единства этого понятия, не разделяя муниципальных служащих на должностных лиц и иных служащих.

Ученые-административисты высказывают различные суждения об элементах правового статуса служащих.

Наиболее предпочтительным является подход Ю.Н. Старилова, который считает, что правовой статус муниципального служащего - это совокупность установленных законодательством и гарантированных государством прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих  Старилов, Ю. Н. Служебное право [Текст]: учебник / Ю. Н. Старилов. - М. : БЕК, 2016. - с. 218-222..

Отсюда можно сделать вывод, что правовой статус служащих раскрывается через установление их прав, обязанностей, гарантий, ответственности, ограничений и других элементов, уточняющих правовой статус в условиях прохождения службы, в соответствии со спецификой выполняемых задач и реализуемых полномочий. С изменением служебных правоотношений изменяется и правовой статус служащих.

Объем должностных полномочий устанавливается муниципальными органами. Таким образом, главным элементом правового статуса муниципального служащего являются его права и обязанности.

Таким образом, в настоящее время элементы правового статуса раскрыты в правовой науке частично и закреплены в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации».

С учетом вышеизложенных мнений предлагается следующий состав элементов правового статуса муниципального служащего:

§ ограничения и запреты,

§ права и обязанности,

§ гарантии и ответственность.

Именно данные элементы правового статуса муниципального служащего, а также порядок поступления на муниципальную службу, особенности ее прохождения и прекращения будут далее более подробно рассмотрены в данной главе дипломной работы.

2.1 История организации и современное состояние муниципальной службы в муниципальном образовании город Омск

Местное самоуправление в Омске появилось в последней четверти XVIII в., когда Омская крепость получила городской статус. Город был провозглашён всесословным управляющимся союзом, состав которого должен был охватывать все элементы городского населения, а деятельность должна была заключаться не только в отправлении различных государственных повинностей, но и в самостоятельном заведовании всеми отраслями городского благосостояния. Малочисленное омское городское общество в XVIII в. не могло содержать органы городского управления в полном объёме, поэтому Омск был признан «малолюдным» городом, вместо Думы в нём была создана ратуша Салохин, Н.П. Самоорганизация и самоуправление в онтологии общества России [Текст]: монография / Н. П. Салохин, 2014. - 272 с..

Организация местного самоуправления в Омске претерпела изменения в 1822 г., когда в результате реформ М.М. Сперанского произошло повышение административного статуса города. Омск стал относиться к разряду «многолюдных» городов, были созданы полицейское и хозяйственное управления, а также городской суд.

В 1839 г. Омск стал главным административным центром Западной Сибири, это повлекло за собой изменение структуры городского самоуправления. В 1840 г. Омске была организована первая городская Дума. После 1840 г. история омского городского общественного управления распределяется на следующие этапы: при шестигласной Думе по Положению 1785 г.; при Думе с депутатами от всех сословий; с думой по городовому Положению 1870 г.; с Думой по городовому Положению 1892 г.

Организация и функции городских Дум в Омске с момента основания и до начала 70-х годов XIX в. базировались на «Жалованной грамоте городам Российской империи» 1785 г. «Жалованная грамота» передавала управление городом купечеству и мещанству, главным образом, зажиточному. На основании «Жалованной грамоты» запрещалось выбирать на городские должности людей моложе 25 лет, а также тех, у кого проценты с капитала были ниже 50 руб. Эти лица могли голосовать, но не могли быть выбраны в органы городского управления.

«Жалованная грамота» 1785 г. фактически устраняла от участия в городском управлении все городские сословия, кроме мещанского и купеческого. Шестигласная Дума просуществовала в Омске до 1864 г. В конце 1864 г. в Омске с разрешения правительства были избраны депутаты от домовладельцев всех сословий. Эти депутаты собирались для обсуждения важнейших нужд города. Благодаря поддержке администрации Городским головой был избран почётный гражданин Владимир Петрович Кузнецов (1864-1870 гг.). Такая реорганизация местного самоуправления мало изменила городскую жизнь.