Парламентский контроль в Российской Федерации

Важнейшим направлением деятельности любого государства и государственной власти является создание эффективной правовой системы его функционирования.

В недавнем прошлом в нашем государстве произошли кардинальные перемены в социальном, экономическом, политическом и правовом полях, связанными с полным отходом от социалистических установок в жизнедеятельности и государственном управлении и изменении экономической системы. Новые условия потребовали наличия эффективной правовой базы. В государстве были разработаны новые нормативно-правовые акты регулирующие процессы в социальной, экономической и политической сфере. В стране был взят курс на построение правого демократического государства. Важнейшим условием существования, которого является разветвление власти на три независимые ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Несмотря на подчеркнутую самостоятельность данных ветвей, тем не менее, между ними должно осуществляться взаимодействие для обеспечения всех социально-экономических и политических процессов.

Актуальность темы исследования заключается в том, что, несмотря на необходимость наличия самостоятельных ветвей власти, взаимодействие между ними является важнейшим фактором обеспечения политической стабильности в обществе. Самостоятельность власти не означает, что они должны действовать в разных направлениях, а только обозначает, что между данными властями не может быть установлено подчиненности, при которой одни ветви власти слушались бы другую. Значение взаимодействия между властями можно обосновать тем, что к настоящему времени до сих происходит постоянное совершенствование всех сфер права: гражданского, уголовного, административного и других, то есть нормы которые должны быть давно сформированы постоянно видоизменяются, что влияет на правоприменительную практику. Важнейшей причиной такой ситуации является отсутствие должного взаимодействия между государственными органами исполнительной, законодательной и судебной власти.

Особенное значение имеет взаимодействие законодательной и исполнительной власти и особенно в процессе нормотворчества. Именно взаимодействие данных властей обеспечивает выработку нормативно-паровых основ государства.

Повышение эффективности взаимодействия законодательной и исполнительной власти напрямую повлияет на повышение эффективности всего государственного управления.

Объект - общественные отношения, складывающиеся вокруг взаимодействия исполнительных и законодательных органов государственной власти.

Предмет - повышение эффективности взаимодействия исполнительных и законодательных органов государственной власти в законотворческой деятельности.

Цель - рассмотреть основы взаимодействия исполнительных и законодательных органов государственной власти в законотворческой деятельности и определить пути повышения данной сферы.

Задачи

1. Дать общую характеристику законодательного процесса на федеральном уровне;

2. Рассмотреть понятие, сущность и принципы взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти;

3. Исследовать механизм взаимодействия Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием в законодательном процессе;

4. Проанализировать механизм взаимодействия Правительства Российской Федерации с парламентом в законодательном процессе;

5. Определить особенности участия органов внутренних дел во взаимодействии федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе;

6. Предложить рекомендации по совершенствованию механизма и повышению эффективности взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти в законодательном процессе.

Методы исследования: изучение литературы по теме исследования, формально-юридический, сравнительно-правовой, комплексный подход.

Научная новизна работы заключается в комплексном подходе исследования механизмов взаимодействия законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе.

Практическая значимость исследования заключается в выработке конкретных рекомендаций по повышению эффективности взаимодействия законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе.

Теоретическую базу исследования составили труды таких ученых, как С.А. Авакьян, О.Е. Кутафин, В.А. Иванов, Н.М. Конин, Е.А. Переверзев, Р.Ф. Шагиев, Н.В. Исаков, А.В. Малько и других.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

1.1 Общая характеристика законодательного процесса на федеральном уровне

В первую очередь следует отметить отсутствие до сих пор в российской юридической науке единого подхода к понятию законодательного процесса. Также можно отметить использование при его определении в юридической литературе различных терминов: «законотворческий процесс», «правотворческий процесс», «законодательная деятельность». В частности, Козлова Е.И., Кутафин О.Е. отмечают, что законодательный процесс заключается в совокупности действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания РФ [30, С. 37]. С точки зрения Авакьян С.А. необходимо определение законодательного процесса как совокупности процедур и действий, результат которых заключается в принятии и вступлении в силу закона государства [12, С. 135]. С точки зрения О.Н. Булакова и И.Н. Рязанцева, законодательный процесс является регламентированным Конституцией РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами процессом внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов. В соответствии с указанными подходами законодательный процесс сводится к деятельности, осуществляемой законодательными органами, направленной на создание закона. Их объединяет присутствие государственно-властного субъекта и совокупность стадий, начальная из которых заключается в разработке и внесении законопроекта уполномоченным субъектом.

Законодательный процесс в более широком смысле представляет собой законодательно регламентированную деятельность уполномоченных органов, связанную с разработкой, внесением и рассмотрением законопроектов, принятием, одобрением, подписанием и обнародованием законов. исполнительный законодательный конституционный

Законодательным органом является Федеральное Собрание РФ, который состоит из двух палат (рис. 1).

Рисунок 1 - Структура законодательного органа РФ

В состав верхней палаты законодательного органа РФ - Совета Федерации входят представители отдельных субъектов. Одного представителя субъекта федерации выдвигает законодательный, а другого - исполнительный орган власти субъекта. Нижняя палат Федерального собрания - Государственная дума в РФ, которая избирается населением.

Законопроекты, принимающиеся в Совете Федерации, проходят обсуждение в Государственной думе и подписываются Президентом, прежде чем станут законом.

Стадии законодательного процесса представлены на рисунке 2.

Рисунок 2 - Стадии законодательного процесса

Как правило, первая стадия законодательного процесса заключается в законодательной инициативе, приводящей в действие весь механизм законотворческой деятельности.

В Российской Федерации, как отмечается в статье 104 Конституции РФ, такое право имеется у Президента Российской Федерации, Совета Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации по вопросам, которые включены в их полномочия. В результате наличия широкого круга субъектов законодательной инициативы в идеале становится возможной более эффективная реализация принципа объективной необходимости наличия в государстве определенных законов.

Следующий за стадией выдвижения законодательной инициативы этап заключается в рассмотрении и принятии законопроекта палатами законодательного органа. На этой стадии ключевая роль закреплена за профильными комитетами. В РФ изначально законопроект проходит через Государственную Думу, после чего осуществляется его рассмотрение Советом Федерации.

После того как законопроект зарегистрируют, его направляют в профильный комитет, для осуществления более детальной проработки, проведения экспертизы, выявления основных недостатков и внесения необходимых коррективов в текст. В случаях возникновения необходимости устраивают парламентские слушания.

Таким образом, следует отметить, что вся основная работа, связанная с подготовкой текста будущего закона в РФ возложена на комитеты, в результате чего, в свою очередь Государственная Дума освобождается от необходимости в детальном изучении законопроекта. Благодаря этому существенно ускоряется его движение в законодательном органе. Целесообразно также признание устранения дублирования в проработке одних и тех же вопросов парламентскими комитетами и всем составом парламента. Возможно достижение наибольшего эффекта от работы с законопроектом только при полной согласованности их действий.

На основании выводов сделанных комитетами парламент ориентируется в осуществлении тех или иных процедурных действий. Также благодаря этому возможно предупреждение возникновения споров, излишних дебатов в период проведения пленарных заседаний. В тоже время в своей основе рекомендации комитетов носят если не решающий, то хотя бы определяющий характер. Это является общим принципом, принятым в виде правил парламентской деятельности в большинстве стран, в том числе и в Российской Федерации.

Государственная Дума РФ рассматривает законопроект в трех чтениях. Чтение является специальным термином, обозначающим стадию рассмотрения законопроекта в парламенте, его палате, охватывающим совокупность действий соответствующих участников законодательной процедуры на этой стадии.

В Российской Федерации возможно создание Палатами Законодательного собрания согласительной комиссии для решения возникших разногласий, после чего законопроект повторно рассматривается Государственной Думой.

Если Государственная Дума не соглашается с решением Совета Федерации, то федеральный закон считают принятым, в случаях, когда при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего количества депутатов, входящих в состав Государственной Думы.

После принятия законопроекта обеими палатами законодательного органа, его отправляют на подпись главе государства, который должен подписать его в течение четырнадцати дней.

Следует также отметить наличие у президента РФ права на возвращение законопроекта со своими возражениями в палату, откуда исходит законопроект для его повторного рассмотрения (право вето). Процесс преодоления президентского вето в РФ заключается в следующем. Законопроект повторно рассматривает инициировавшая его палата, а после принятия двумя третями голосов направляют в другую палату, и, если последней он будет одобрен двумя третями голосов, он становится законом. В РФ в обязанности Президента в любом случае входит подписание закона в течение семи дней после преодоления президентского вето.

Рассмотрим стадии законотворческого процесса более подробно.

1. Стадия законодательной инициативы заключается в официальном внесении законопроекта в законодательный орган (Государственную Думу РФ (ГД)) обладающими таким правом согласно ст. 104 Конституции РФ (идентично ст. 103 Регламента ГД) субъектами [1]. В обязанности законодателя входит рассмотрение законопроекта на своем заседании. Право законодательной инициативы в ходе его реализации становится субъективным правом и может быть осуществлено только в определенных правовых формах. В частности, частью 2 ст. 104 Конституции РФ предусматривается одна форма реализации права законодательной инициативы - законопроект. Статья 104 Регламента ГД определяет, что право законодательной инициативы реализуется в форме внесения в ГД:

- проектов федеральных конституционных и федеральных законов (далее - законопроект);

- законопроектов, относительно внесения изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные и федеральные законы либо о признании этих законов утративших силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;

- поправок к законопроектам.

Частью 3 ст. 104 Конституции РФ устанавливается возможность внесения законопроектов, касающихся введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, только при наличии заключения Правительства РФ [1].

Право Правительства РФ на обязательную экспертизу можно рассматривать как его право на своеобразное, не столько юридическое, сколько политико-экономическое, предпарламентское вето отлагательного типа на определенный Конституцией РФ вид законопроектов. Такое вето может быть преодолено ГД в рамках стандартной парламентской процедуры.

Тем не менее, основная масса законопроектов (до 90%) вносится Правительством РФ, что соответствует законотворческой практике других стран. Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливаются определенные требования, относительно оформления представляемых законопроектов. Помимо текста законопроекта необходимо также представление:

а) пояснительной записки к законопроекту;

б) перечня законов, которые подлежат отмене или изменению, вследствие принятия законопроекта;

в) финансово-экономического обоснования (в случае если для реализации законопроекта потребуются материальные затраты);

г) заключения на проект Правительства РФ (оно является обязательным, если законопроектом предусматриваются расходы из федерального бюджета).

Как представляется, не любой субъект законодательной инициативы способен на должном уровне обеспечить качественное оформление законопроекта, что ставит их в неравные условия. Получается, что только Президент РФ или Правительство РФ, опираясь на свой административный ресурс, способны выполнить данные требования Регламента ГД. И неудивительно, что активность данных субъектов законодательной инициативы весьма высока и более результативна.

Отдельные проекты проходят особые, дополнительные стадии подготовки, что обуславливает их исключительная важность и значимость для регулирования общественных отношений. Следует отметить также нередкое использование в практике подготовки законопроекта его общественного обсуждения. В частности, в ст. 35 ТК РФ предусматривается право органов социального партнерства на соответствующих уровнях инициирования разработки проектов законов и других нормативных правовых актов в сфере труда. Помимо этого у них также имеется право на обеспечение условий для участия в разработке и (или) обсуждении проектов названных актов. Указанной статьёй предусматривается обязанность органов, которыми эти акты принимаются, направления проектов нормативных правовых актов, а также документов и материалов для их обсуждения в соответствующие комиссии, осуществляющие регулирование социально-трудовых отношений.

2. На второй стадии законопроект обсуждается на заседаниях Государственной Думы РФ. Сначала Совет Государственной Думы, внесенный законопроект направляет в профильный комитет. Там осуществляется обсуждение его и вынесение на пленарное заседание Государственной Думы с собственными замечаниями и предложениями. Далее законопроект обсуждается на пленарном заседании, называемом чтением закона, в ходе которого осуществляется внесение в его текст необходимых поправок. Таких чтений может быть три.

В первом чтении осуществляется заслушивание доклада инициатора законопроекта, рассмотрение его концепции, внесение необходимых поправок и дополнений. Принятию закона в первом чтении присуще наличие предварительного характера. Таким образом, предлагаемый законопроект принимается за основу и после этого отправляется на доработку в комитеты Государственной Думы РФ.

На этой стадии проводится и второе чтение. В этом случае на втором чтении осуществляется обсуждение доработанного законопроекта. При этом если законопроект отклоняется, то и прекращается работа над ним, если одобрен, то депутаты обсуждают заранее внесенные поправки. Если на втором чтении законопроект принимается, то его передают в головной комитет для редакционной доработки.

Далее в ходе третьего чтения осуществляется обсуждение законопроекта в депутатском комитете представительного (законодательного) органа со всеми поправками. В тоже время, возможно его отклонение здесь, в случаях когда он не набирает необходимое количество голосов.

3. Стадия принятия закона, на которой депутаты Государственной Думы РФ голосуют за его принятие. Принимает федеральные законы Госдума РФ большинством голосов от общего количества депутатов.

Согласно действующей Конституции РФ необходимо одобрение принятого Государственной Думой закона Советом Федерации и подписание его Президентом РФ. Считается, что федеральный закон одобрил Совет Федерации, если за него проголосовало более двух третей от общего числа членов этой палаты либо если на протяжении 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для того чтобы разрешить возникшие разногласия, после чего федеральный закон повторно рассматривается в Государственной Думе. Если Государственная Дума не соглашается с решением Совета Федерации, то федеральный закон считают принятым, если при проведении повторного голосования за него проголосовало не менее двух третей от общего количества депутатов Государственной Думы (согласно ст. 105 Конституции РФ).

У президента РФ имеется право наложения вето на федеральный закон, который приняло Федеральное Собрание РФ, не допустив или, по крайней мере, отсрочив его вступление в силу. В последнем случае у Парламента имеется право на принятие этого закона вторичным голосованием, иными словами преодолеть вето. В нашем государстве для преодоления отлагательного вето Президента РФ закон при повторном голосовании должен поручить 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

Осуществляется регламентирование принятия федеральных конституционных законов ст. 108 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, в случаях одобрения его большинством не менее трех четвертей голосов от общего количества членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общей численности депутатов Государственной Думы. На принятый конституционный закон невозможно наложение вето Президента РФ (согласно ст. 108 Конституции РФ) [1].

4. Стадия промульгации, на которой принятый и утвержденный закон публикуется в официальном печатном органе, в установленные законом сроки. Только после промульгации законом обретается обязательная сила. В Российской Федерации необходимо обязательно опубликовывать законы в течение 7 дней после, того как их подписывает Президент РФ.

В качестве источников официального опубликования федеральных законов считают первую публикацию их текста в «Российской газете», «Парламентской газете», в Собрании законодательства РФ или выставление их на официальном интернет-портале правовой информации - www.:pravo.gov.ru.

При завершении теоретического анализа стадий законотворчества нельзя не обратить внимания на влияние современных технологий, «электронной демократии» на процесс законотворчества в Российской Федерации. Благодаря развитию информационных технологий и политической воле государства у граждан появилась реальная возможность принять участие в общественном обсуждении проектов законов и иных нормативных правовых актов.

9 февраля 2011 года был принят Указ Президента Российской Федерации № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» [7]. Он предусматривал, для того чтобы совершенствовать законотворческую деятельность и обеспечивать учет общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов, которые затрагивают важнейшие направления государственной политики в сфере социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента Российской Федерации возможность вынесения на общественное обсуждение. Согласно поручению Президента РФ необходимо чтобы федеральными государственными органами, разработавшими законопроект (принимавшими участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение, осуществлялось размещение в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах текстов законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информации, связанной с порядком направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, на протяжении которого будет проводиться его общественное обсуждение. При этом необходимо обеспечение гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможности ознакомления с замечаниями и предложениями по законопроекту. А также необходимо по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представление Президенту Российской Федерации доклада о результатах его обсуждения.

В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [6] содержалось предписание Правительству РФ формирования системы раскрытия информации, касающейся разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатов их общественного обсуждения. При этом подразумевалось необходимость создать единый ресурс в сети Интернет для размещения такой информации, а также информации о ходе и результатах их общественного обсуждения, использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения законопроектов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет, предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций, обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти - разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет.

Таким образом, в 2012 году был создан Единый портал, на котором размещается информация о разработке федеральными органами исполнительной власти законопроектов и результатов их общественного обсуждения regulation.gov.ru. Цель его создания заключалась в том, чтобы повысить информационную открытость деятельности федеральных органов исполнительной власти и реализовывать конституционное право граждан, их объединений и организаций на принятие участия в управлении делами государства.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке нормативных правовых актов и их общественного обсуждения» [8] обязательно размещение всеми федеральными органами исполнительной власти с 15 апреля 2013 года на портале regulation.gov.ru информации о подготовке нормативных правовых актах, а также организация его общественного обсуждения.

Также на Едином портале regulation.gov.ru осуществляется размещение проектов нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия (ОРВ), а также результатов их публичного обсуждения и процедур оценки согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1318.

Таким образом, с 2013 года на Едином портале является доступной вся информация, касающаяся хода подготовки федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, прохождения антикоррупционной экспертизы, а также процедуры оценки регулирующего воздействия.

1.2 Понятие, сущность и принципы взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти

Довольно сложная проблема заключается в том, чтобы создавать правовые механизмы эффективного взаимодействия самостоятельных ветвей власти. При этом на решение её в большей степени влияют интересы взаимодействующих и противоборствующих сил общества. Некоторыми политическими деятелями и даже учеными, признающими принцип разделения властей, высказывается мнение о том, чтобы разделенные власти государства имели всё же единый «корень» или «стержень», а именно возглавляющий их государственный орган, как правило - президента (главу администрации).

В связи с этим принцип разделения властей зачастую противопоставляется принципу единства государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), обосновывается «примат» принципа единства над разделением властей. В частности, профессором Н.М. Кониным относительно этого непосредственно отмечается, что «обеспечение примата принципа единства системы государственной власти над принципом разделения властей лежит не только и не столько в области наших теоретических умствований и пожеланий, сколько коренится в реальных требованиях и нормах действующей Конституции Российской Федерации» [21, С. 82].

Необходимо отметить, что принцип разделения властей и принцип единства государственной власти являются разнопорядковыми принципами. Пи этом принцип единства государственной власти в Российской Федерации воплощается в сущностных ее характеристиках - как власти всего многонационального народа России.

Власть является единой и неделимой, прежде всего в социально-политическом смысле, с позиции характеристики ее первичного (социально-политического) носителя и источника. В этом смысле высшим проявлением единства государственной власти в Российской Федерации является ее воплощение в народном суверенитете, признание того факта, что в роли носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации выступает ее многонациональный народ (ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации). Под этим следует понимать, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю.

На основании данного обстоятельства можно сделать вывод, об определении в любом государстве уровня единства государственной власти по линии ее сущностных характеристик, посредствам которых отражается достигнутый уровень взаимосвязи, единство между суверенитетом государственной власти и суверенитетом народа. При этом также важно заметить, что единство государственной власти выступает как ее неделимость по источнику и первичному (социально-политическому) носителю, по волевому характеру и социальной направленности.

Помимо этого, следует отметить существование единства государственной власти в форме взаимодействия, взаимного контроля, сдержек и противовесов между самостоятельными ветвями власти.

Взаимодействие вообще - является философской категорией, отражающей процессы влияния различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, изменение состояния, взаимопереход, а также порождение одним объектом другого. Взаимодействие является видом непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения связи.

Сущностные признаки категории взаимодействия заключаются во взаимообусловленности, взаимной причинно-следственной связи, переходе одного явления в другое.

С точки зрения Е.А. Переверзева, взаимодействие является деятельным проявлением (согласно нормам действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия - системного образования, согласованным по цели, основанным на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения общих задач [24, С. 115].

Определению, данному Е.А. Пререверзевым, присуще наличие общего характера по отношению к взаимодействию органов государственной власти, поскольку в нем отсутствуют его сущностные черты. Тем не менее, данным фактом не умаляется полезность общего определения категории «взаимодействия» как методологической основы исследования взаимодействия различных системных образований по различным направлениям [24, С. 120].

По нашему мнению взаимодействие органов государственной власти является основанным на нормативных правовых актах Российской Федерации процессом воздействия функционально независимых, взаимообусловленных органов государственной власти друг на друга посредством определенных взаимных прав и обязанностей, направленным на то чтобы повышать эффективность государственного механизма.

Одно из важнейших направлений взаимодействия органов государственной власти заключается во взаимодействии таковых (преимущественно законодательных и исполнительных органов) в законодательном процессе. В общем виде такой вид взаимодействия, является установленным действующим законодательством порядком участия органов государственной власти, не относящихся к законодательной власти, в таких процессах, как разработка, обсуждение, принятие, одобрение и обнародование законов.

При осуществлении деятельности государства и его органов всегда используются важнейшие исходные положения - принципы, имеющие нормативно-правовой (обязывающий) характер.

Необходимо понимание под принципами взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, базирующихся на Конституции Российской Федерации взаимосвязанных основополагающих идей и положений, определяющих наиболее существенные черты, качественные свойства взаимодействия органов государственной власти, как формы практического осуществления принципа разделения властей в демократическом, правовом государстве. Следует отметить, что принципы взаимодействия органов государственной власти представляют собой исходные начала для различных направлений взаимодействия, включая взаимодействие федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе.

Рассмотрим основные начала (принципы) взаимодействия органов государственной законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.

Действующая Конституция РФ закрепляет принцип гуманизма в ст. 2, в которой говорится о том, что «человек, его права и свободы являются вьющей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Данное требование, изложенное в Конституции РФ, затрагивает все без исключения органы государства, каждого государственного служащего.

Следующий принцип взаимодействия органов государственной законодательной и исполнительной власти заключается в принципе демократизма. Его суть заключается в установлении в ст. 3 Конституции РФ принадлежности народу всей полноты власти в государстве. При этом в Конституции говорится: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».

В провозглашении власти народа заключается не только принцип государственного механизма, но и конституционный принцип всей политической системы, всего общественного и государственного строя.

Важный принцип взаимодействия органов государственной исполнительной и законодательной власти заключается в принципе законности.

Законности присуще обладание как юридическим, так и политическим характером. При этом она выступает в качестве основного метода функционирования различных государственных органов и организаций.

В процессах функционирования системы органов государственной власти довольно существенное значение отводится принципу федерализма, являющемуся в свою очередь, основой государственного устройства России.

В сфере взаимодействия органов государственной власти, в том числе и взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе, проявление принципа федерализма можно наблюдать в следующем. Конституцией Российской Федерации установлены предметы ведения Федерации, совместного и исключительного ведения субъектов Федерации. На основании результатов анализа указанных конституционных положений можно придти к выводу о содержании в данных статьях Конституции РФ исчерпывающего перечня исключительных сфер взаимодействия федеральных органов государственной власти, совместных сфер взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, а также исключительных сфер взаимодействия органов государственной власти субъектов.

Принцип разделения властей представляет собой основу взаимодействия органов государственной власти. Выступая в качестве одной из основ конституционного строя, им обеспечивается реализация единой государственной власти самостоятельными, независимыми друг от друга органами власти - законодательной, исполнительной и судебной. Принцип разделения государственной власти, являющийся организационным принципом (определяющим компетенции органов власти, схемы взаимоотношения их друг с другом), в то же время представляет собой функциональное начало любого вида государственной деятельности, в том числе и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе.

1.3 История и нормативно-правовые основы взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти в законодательном процессе

Можно назвать период с 1989 по 1991 гг. переходным от системы Советов, которая существовала в условиях однопартийного политического режима, к своеобразному «митинговому» парламентаризму. Именно в это позднесоветское время осуществлялась реализация принципа верховенства парламента, чем в свою очередь, объективно создавались благоприятные условия, способствующие переходу к вероятным формам более демократического устройства общества [13, С. 163].

В это время осуществлено формирование Съезда народных депутатов РСФСР - высшего органа государственной власти России. Он был избран 4 марта 1990 года на пятилетний срок. В 1993 году закончилась деятельность Съезда, после того как Б.Н. Ельциным был издан указ о проведении поэтапной конституционной реформы от 21 сентября 1993 года и штурма Дома Советов. В результате разгона Верховного Совета и Съезда возникли вооруженные столкновения в центре Москвы 3-4 октября 1993 года.

В тоже время в условиях, которые характеризовались наличием жесткого парламентского контроля над действиями исполнительной власти, невозможной являлась реализация планов десоветизации. При этом новая правящая команда не была укоренена ни в региональных структурах власти, ни в массовых общественно-политических и партийных структурах, которые необходимо было использовать для того чтобы получить парламентскую поддержку радикально-реформаторского курса.

Именно вследствие этого уже спустя полгода после получения контроля над Верховным Советом, командой Б. Н. Ельцина началось немедленное осуществление идеи учреждения института президентства. Следует отметить, что кредит доверия к Б. Н. Ельцину был больше, чем к Верховному Совету РСФСР. Тем не мене, наблюдалось ослабевание авторитета парламента Б. Н. Ельцина.

Отметим также наложение радикальных трансформационных процессов в 1992-1993 гг. в России на резкое обострение политического кризиса, который выражался в «войне властей», чем в свою очередь предопределялось повышение недоверия к власти как таковой. В этот период истории формирование из представительной власти «образа врага» было затруднено, вследствие нарастающей общественной апатии.

Таким образом, на основании результатов анализа модели парламентско-правительственных отношений на данном этапе, можно сделать следующие выводы. В 1990-х гг. отмечалось явное недооценивание роли главы правительства при формировании его состава. Председатель правительства, нередко был вынужден работать с лицами, которые ему навязывались, которых он не мог фактически отстранить от деятельности по своей инициативе.

II этап: с 1993 по 1995 гг. Ознаменован новый этап парламентско-правительственного взаимодействия подписанием Президентом Б. Ельциным Указа №1400 от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», согласно которому учреждался новый двухпалатный парламент РФ - Федеральное Собрание, в состав которого входили Совет Федерации и Государственная Дума. Более того принятой в декабре 1993 года Конституцией России закрепился его статус. В соответствии с Указом президентом Б.Н. Ельциным было постановлено прекращение осуществления законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации; представление Конституционной комиссией и Конституционным совещанием к 12 декабря 1993 г. единого согласованного проекта Конституции Российской Федерации согласно рекомендациям Рабочей группы Конституционной комиссии. При этом временно до принятия Конституции и Закона Российской Федерации о выборах в Федеральное Собрание Российской Федерации и проведения на основе этого Закона новых выборов вводилось в действие Положение «О федеральных органах власти на переходный период».

В соответствии с Положением «О выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», которое было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. №1626, в Совет Федерации избирали по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации. Избрание депутатов Совета Федерации осуществлялось на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации [13, С. 164].

Избрание депутатов Совета Федерации первого созыва осуществлялось на срок равным двум годам, (1994-95 гг.) 12 декабря 1993 года на основании Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которое утверждал Указ Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года и в соответствии с заключительными и переходными положениями Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.

Необходимо также отметить создание Совета Федерации, в качестве инструмента федерализма, поскольку каждый субъект Российской Федерации был представлен в ней двумя депутатами. Таким образом, после принятия Конституции России 1993 года чрезвычайную важность приобрел вопрос, касающийся процедуры формирования Совета Федерации, поскольку в конечном итоге, именно ей определялся и статус каждого отдельного члена палаты, и политический вес палаты в целом в федеральной политике.

Указ Президента №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» вводил в действие также Положение о выборах депутатов Государственной Думы, согласно которому 12 декабря 1993 года прошли первые выборы в Государственную Думу - нижнюю палату Федерального Собрания Российской Федерации - нового федерального органа законодательной власти страны.

В качестве первого федерального закона в цепи новейшего избирательного законодательства, принятого согласно Конституции Российской Федерации и обеспечивающего реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, следует назвать рамочный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (1994 г.), который в дальнейшем трансформировался в Федеральный закон от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Позднее в последний также были внесены некоторые изменения и дополнения.

III этап: с 1995 по 2000 гг. Первый закон, который устанавливал порядок формирования Совета Федерации - это Федеральный закон от 5 декабря 1995 года №192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Данным актом упразднялась возможность избрания членов этой палаты парламента. При этом уточнялось: «В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти (по должности)».

В результате принятия данного закона сформировался новый порядок образования Совета Федерации. Федеральным законом легализовалось участие глав высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в деятельности парламента. В тоже время, в частности, с точки зрения И. В. Гранкина, это противоречило закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей, исключающему вмешательство одного органа власти в деятельность другого. В реальности такое вмешательство наблюдалось, поскольку главами высших исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, являвшимися членами Совета Федерации, оказывалось влияние как на деятельность своих коллег по палате, так и на деятельность депутатов Государственной Думы. Важно заметить, что и новым порядком формирования Совета Федерации народ лишался возможности направления своих представителей в одну из палат парламента, иными словами фактически игнорировался принцип народовластия.

С 1995 по 2000 гг. верхняя палата Федерального Собрания представляла собой мощный рычаг влияния на государственную политику, так как формирование ее состава осуществлялось непосредственно из руководителей законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Федерации. Посредствам процедуры одобрения или неодобрения федеральных законов, которые принимались Государственной Думой, у губернаторов - членов Совета Федерации имелась возможность перераспределения бюджетных и кредитных ресурсов, изменения налогооблагаемой базы в пользу региональных бюджетов.

9 июня 1995 года был принят Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

С точки зрения отдельных специалистов, в результате деятельности Государственной Думы второго созыва, в независимости от ее желания, в совокупности с другими факторами и процессами, существенно изменилась политическая ситуация: с одной стороны, была отодвинута возможность левого реванша, с другой - снизились потребности общества в развитии институтов демократии. Этим предоставлялась возможность движения России, как в сторону цивилизованного рынка, так и установления режима диктатуры государства.

В тоже время попытки государственных структур регулирования экономических, национальных и федеративных отношений сталкиваются с конъюктурными интересами региональных политических, хозяйственных и национальных элит. В свою очередь в этом заключается одна из причин того, почему так медленно разворачивается работа межрегиональных экономических ассоциаций, у которых отсутствовала возможность выработки формулы хозяйственного взаимодействия.

IV этап: с 2000 по 2005 гг. В первую очередь следует отметить связь данного этапа с административной реформой, которую начал В. В. Путин и продолжил Д. А. Медведев. В частности, в докладе Совета Федерации, отмечалось, что ни одна из реформ, осуществляемых в России в последние годы, не была так увязана с зарубежным опытом, как административная.

Весной 2000 года наметились важнейшие направления внутренней политики Президента В. В. Путина.

К их числу возможно отнесение:

1) реорганизации государства, преследующей цель укрепить ее центр, а также вертикаль власти;

2) создания новой диспозиции во взаимоотношениях государства и бизнес элиты, отстраняющей «олигархов» от принятия политических решений;

3) либерально-рыночных нововведений в экономическую и социальную политику.

В 2000 году в рамках создания «властной вертикали» выводятся главы исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации из состава верхней палаты парламента, в результате принятия нового Федерального закона №113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 5 августа 2000 г. В тоже время данный закон полностью не учитывал принципы разделения властей и народовластия.

Не полностью потому, что место высших должностных лиц субъектов Российской Федерации заняли их представители. В частности, члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирает законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа. При этом представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

В соответствии с новым федеральным законом, касающимся формирования Совета Федерации, региональные органы законодательной и исполнительной власти представлены в парламенте России не лидерами этих органов, а полномочными представителями, назначенными губернаторами (президентами). Их избирает законодательное собрание соответствующих субъектов Федерации.

V этап: с 2005 года по сегодняшний день. Для усиления централизации власти высшее руководство страны предпринимает меры, направленные на укрепление «властной вертикали». 18 мая 2005 года принимается новый Федеральный закон Российской Федерации № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с новым законом, избирают депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, которые поданы за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы, включает в себя всю территорию Российской Федерации.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.1 Исследование механизма взаимодействия Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием в законодательном процессе

Таким образом, основываясь на таком положении Президента, возможно подразделение его полномочий как субъекта взаимодействия в законодательном процессе на две группы (рис. 3).

Рисунок 3 - Полномочия Президента как субъекта взаимодействия в законодательном процессе

1. Полномочия Президента РФ в качестве участника законодательного процесса.

Также следует отметить подразделение этой группы полномочий ещё на две подгруппы (рис. 4).

Рисунок 4 - Полномочия Президента РФ в качестве участника законодательного процесса

а) общие права и обязанности, обладание которыми присуще Президенту наряду с остальными главными участниками законодательного процесса (право Президента на внесение в Государственную Думу законопроектов в порядке законодательной инициативы и полномочия, связанные с его участием в рассмотрении законопроекта, возможность присутствовать на заседаниях палат, вносить поправки и пр.);