Полномочия органов местного самоуправления по отдельным вопросам обеспечения права на жилище

Решить проблему повышения качества и надёжности предоставления коммунальных услуг возможно только объединением усилий всех уровней власти с привлечением частных инвестиций. Поэтому одной из основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления по содержанию жилищного фонда и оказанию коммунальных услуг, является формирование условий, обеспечивающих привлечение частных средств, в том числе заёмных, в модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры.

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства должно обеспечить проведение его технологической и управленческой модернизации с привлечением частного бизнеса и частных инвестиций, формированием реальных собственников квартир в многоквартирных домах с передачей им функций принятия решений по управлению собственностью. В этих целях муниципальные образования принимают свои целевые программы, в которых предусматривают:

- модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры с высоким уровнем износа, а также строительство новых объектов для замены объектов с высоким уровнем износа;

- создание условий для развития конкурентного бизнеса в коммунальной сфере;

- создание условий для привлечения средств частных инвесторов в модернизацию и развитие объектов коммунальной инфраструктуры; государственную финансовую поддержку процессов модернизации и развития коммунальной инфраструктуры, в том числе с целью минимизации рисков частных инвесторов;

- развитие приборного учёта в сфере поставки коммунальных услуг и оплаты услуг по показаниям приборов учёта;

- расширение возможности газификации жилищного фонда См., например: решение Челябинской городской думы от 27 июня 2006 года № 13/6 «О принятии городской целевой Программы по реализации национального проекта «Доступное и комфортное жильё - гражданам России» в городе Челябинске на 2006-2010 годы»..

Осуществление этих задач требует формирования на основе жилищного законодательства нормативной правовой и методической базы для организации регулирования учёта потребления и оплаты ресурсов в индивидуальных и многоквартирных домах при наличии коллективных и (или) индивидуальных приборов учёта, для финансирования инвестиционных программ развития коммунальной инфраструктуры, а также других нормативных актов.

Руководствуясь требованиями ЖК РФ, положениями своих муниципальных программ и иных правовых актов по вопросам содержания и управления муниципальным жилищным фондом органы местного самоуправления осуществляют следующие организационные мероприятия: а) обеспечивают переход на договорные отношения в сфере управления жильём и коммунальной инфраструктурой; б) обеспечивают выбор управляющей организации на конкурсной основе; в) осуществляют мониторинг качества предоставляемых коммунальных услуг управляющими организациями; г) проводят инвентаризацию и регистрацию в коммунальной сфере и пр.

Муниципальные образования должны также обеспечивать адресную поддержку населения, связанную с оплатой жилья и коммунальных услуг. Так, например, Совет народных депутатов Камешковского района Владимирской области своим решением от 28 октября 2008 года № 480 установил уровни платежей населения за потребляемые жилищно-коммунальные услуги на 2009 год в размере 100 % с одновременным принятием мер адресной социальной поддержки малоимущих категорий граждан. Совет также создал комиссию по разрешению нестандартных ситуаций, возникающих при начислении жилищно-коммунальных субсидий жителям муниципального образования. Возложение с 2015 года на собственников жилых помещений бремени уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества дома также должно предполагать экономически обоснованные цифры и систему региональной и муниципальной поддержки оплаты этих взносов.

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам предоставления гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда

1. ЖК РФ выделяет в структуре муниципального жилищного фонда жилищный фонд социального использования (совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, а также предоставляемых гражданам по договорам найма жилищного фонда социального использования жилых помещений государственного, муниципального и частного жилищных фондов (в наёмных домах).

ЖК РФ относит к компетенции органов местного самоуправления:

а) ведение в установленном порядке учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, по договорам найма в наёмных домах; б) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, а также в целях определения возможности предоставления им жилых помещений в наёмных домах социального использования; в) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма, по договорам найма жилых помещений муниципального жилищного фонда социального использования (статья 14).

В соответствии с ЖК РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относятся: определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма и определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, по договорам найма жилых помещений в наёмных домах социального использования. Основополагающие положения по данным вопросам содержатся в ЖК РФ.

1.1. По договорам социального найма жилое помещение предоставляется, по общему правилу, малоимущим. Малоимущими гражданами согласно статье 49 ЖК РФ являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учётом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению См., например: Закон Архангельской области от 20.09.2005 № 78-5-ОЗ «О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений и порядке признания граждан малоимущими в Архангельской области» // СПС Консультант Плюс..

ЖК РФ также закрепляет, что жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определённым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. При этом ЖК РФ предусматривает, что указанным категориям граждан могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения и муниципального жилищного фонда в случае наделения органов местного самоуправления в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение данных категорий граждан жилыми помещениями (военнослужащие и др.) См., например, решение Унечского городского Совета народных депутатов от 28.11.2012 № 2-534 «Об утверждении Порядка реализации переданных государственных полномочий по предоставлению гражданам, уволенным с военной службы (службы), и приравненным к ним лицам, жилых помещений в собственность бесплатно, по договору социального найма или предоставления им единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения».. Анализ муниципальных актов показывает, что в последнее время практика делегирования таких полномочий органам местного самоуправления сокращается.

Положения ЖК РФ получают своё развитие в федеральных законах, других актах федеральных органов государственной власти. Так, например, Правительство Российской Федерации во исполнение статьи 63 ЖК РФ своим постановлением от 21 мая 2005 года № 315 утвердило типовой договор социального найма жилого помещения, которым должны руководствоваться и органы местного самоуправления в своей практической деятельности.

Министерство регионального развития Российской Федерации приказом от 25 февраля 2005 года № 18 утвердило методические рекомендации для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма. Нормативные правовые акты в этой сфере принимают также субъекты Российской Федерации. Например: Областной закон Ленинградской области от 26 октября 2005 года № 89-ОЗ «О порядке ведения органами местного самоуправления Ленинградской области учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма», Закон Приморского края от 15 мая года № 360-КЗ «О порядке признания органами местного самоуправления Приморского края граждан малоимущими в целях предоставления им жилых помещений по договорам социального найма» и др.

Некоторые субъекты Российской Федерации издают методические рекомендации для органов местного самоуправления по вопросам их деятельности в данной сфере. В Волгоградской области приняты методические рекомендации для органов местного самоуправления по определению нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма и учётной площади жилого помещения. Методические рекомендации разработаны в целях обеспечения реализации гражданами конституционного права на жилище и носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер Методические рекомендации утверждены постановлением главы администрации Волгоградской области от 24 апреля 2006 года № 455..

На основе федерального и регионального законодательства, методических рекомендаций муниципальные образования принимают свои муниципальные правовые акты, в которых определяют порядок и условия предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда, компетенцию органов местного самоуправления по распределению муниципального жилищного фонда, регулируют другие вопросы управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом Так, например, Совет депутатов Дмитровского муниципального района своим решением от 27.04.2009 № 393/59 утвердил положение о порядке предоставления жилых помещений гражданам в Дмитровском муниципальном районе в соответствии с Конституцией Российской Федерации, ГК РФ, ЖК РФ, а также Законом Московской области № 260/2005-ОЗ от 12.12.2005 «О порядке ведения учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма»..

Реализуя свои полномочия по предоставлению гражданам жилых помещений из муниципального жилищного фонда, органы местного самоуправления, во-первых, обеспечивают ведение учёта нуждающихся в жилых помещениях граждан, отвечающих требованиям жилищного законодательства. В этих целях органы местного самоуправления, основываясь на федеральном и региональном законодательстве:

а) принимают положения о порядке ведения учёта граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма Так, например, Совет депутатов городского поселения Лотошино Московской области своим решением от 24 октября 2008 года № 163/25 утвердил положение о порядке ведения на территории городского поселения Лотошино учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.;

б) утверждают учётную норму площади жилого помещения в общей площади жилого помещения на одного члена семьи нормы предоставления площади жилого помещения по договорам социального найма См., например: решение Пермской Думы от 30 мая 2006 года № 103 «Об утверждении учётной нормы и нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма.;

в) устанавливают величину порогового значения доходов и стоимости имущества граждан в целях признания их малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда См., например: решение Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево Московской области от 9 апреля 2009 года № 18/2 «Об установлении на 2009 год вели-чины порогового значения доходов и стоимости имущества граждан в целях признания их малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда»..

На основе этих нормативных актов органы местного самоуправления ведут учёт граждан, имеющих право на получение жилого помещения по договору социального найма.

Органы местного самоуправления осуществляют предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда на основе договоров социального найма. Принимают в этих целях положения о порядке предоставления жилых помещений по договорам социального найма гражданам, состоящим на учёте в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений из муниципального жилищного фонда См., например: Положение о порядке предоставления жилых помещений по договорам социального найма гражданам, состоящим на учёте в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений из муниципального жилищного фонда городского поселения Лотошино, утверждённое Советом депутатов данного городского поселения от 24 октября 2008 года № 164/25., которыми они руководствуются в своей практической деятельности.

Анализ данных нормативных актов позволяет выделить следующие основные стадии процесса реализации полномочий органов местного самоуправления по вопросам учёта граждан, нуждающихся в жильё и предоставления им жилых помещений из муниципального жилищного фонда по договорам социального найма:

1. На учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях в органе местного самоуправления принимаются граждане, постоянно проживающие и зарегистрированные в данном населённом пункте (если иное не установлено законодательством) и нуждающиеся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, по основаниям и на условиях, предусмотренных жилищным законодательством.

2. Учёт граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях по месту жительства осуществляется в органах местного самоуправления, которые возлагают ведение учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях на свои структурные подразделения или на специально назначенных ответственных должностных лиц, для которых органом местного самоуправления разрабатываются и утверждаются положение о структурном подразделении и должностные инструкции.

3. Постановка граждан на учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставление таким гражданам жилых помещений по договору социального найма осуществляется под общественным контролем и при соблюдении принципов коллегиальности и гласности (в муниципальных образованиях формируются общественные комиссии по жилищным вопросам).

4. Право на предоставление жилых помещений по договору социального найма в муниципальном жилищном фонде имеют малоимущие граждане, признанные по установленным статьёй 51 ЖК РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в порядке, установленном статьями 57-59 ЖК РФ.

Иным категориям граждан, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилые помещения по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда могут предоставляться в случае наделения органов местного самоуправления в установленном законом порядке соответствующими государственными полномочиями (часть 4 статьи 49 ЖК РФ).

5. Нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в муниципальном жилищном фонде признаются малоимущие граждане:

а) не являющиеся нанимателями или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или договору найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения;

б) являющиеся нанимателями или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или договору найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учётной нормы;

в) проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;

г) являющиеся нанимателями, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, договору найма жилых помещений жилищного фонда социального использования или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжёлой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, договору найма жилых помещений жилищного фонда социального использования или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2006 года № 378 «Об утверждении перечня тяжёлых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире» Приказом Минздрава России от 29.11.2012 № 987н утверждён новый перечень тяжёлых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное прожи-вание граждан в одной квартире, который вступает в силу с даты признания утратившим силу действующего перечня..

6. Принятие на учёт гражданина в качестве нуждающегося в жилом помещении осуществляется органом местного самоуправления на основании заявления о принятии на учёт в качестве нуждающегося в жилом помещении данного гражданина, поданного им в указанный орган по месту своего жительства. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие право граждан состоять на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Заявление с указанными документами подаётся в орган, осуществляющий принятие на учёт. Заявление регистрируется в Книге регистрации заявлений граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, которая ведётся по форме, установленной органом местного самоуправления.

7. Орган местного самоуправления проводит обследование жилищных условий гражданина, подавшего заявление, по результатам которого составляется акт обследования жилищных условий гражданина. Заявление граждан о принятии на учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, с актом обследования жилищных условий и другими необходимыми документами рассматриваются на заседании органа, осуществляющего принятие на учёт.

8. Решение о принятии на учёт или об отказе в принятии на учёт принимается по результатам рассмотрения заявления о принятии на учёт и иных требуемых документов органом, осуществляющим принятие на учёт, не позднее установленного срока. Решение об отказе в принятии на учёт может быть обжаловано в судебном порядке.

9. Граждане считаются принятыми на учёт со дня принятия соответствующего постановления местной администрации.

10. Сведения о лицах, принятых на учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, заносятся в пронумерованную, прошнурованную и скреплённую печатью Книгу учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма.

11. В органах местного самоуправления ведётся следующая документация:

- Книга регистрации заявлений граждан о принятии на учёт в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма;

- Книга учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма;

- общий список очерёдности граждан, состоящих на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма;

- список очерёдности граждан, ставших на жилищный учёт и имеющих право на первоочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма;

- список очерёдности граждан, ставших на жилищный учёт и имеющих право на внеочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма;

- список очерёдности малоимущих граждан, признанных по установленным ЖК РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма и др.

12. Право состоять на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях сохраняется за гражданами до получения ими жилых помещений по договорам социального найма или до выявления предусмотренных статьёй 56 ЖК РФ оснований снятия их с учёта.

13. Граждане снимаются с учёта в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае:

- подачи ими по месту учёта заявления о снятии с учёта;

- утраты ими оснований, дающих им право на получение жилого помещения по договору социального найма;

- их выезда на место жительства в другое муниципальное образование;

- получения ими в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения и в других случаях, предусмотренных законодательством.

Снятие с учёта осуществляется по решению органа, осуществляющего принятие на учёт, после рассмотрения общественной комиссией по жилищным вопросам. Решение о снятии с учёта может быть обжаловано указанными гражданами в судебном порядке.

14. Жилые помещения предоставляются в порядке очерёдности, исходя из времени принятия таких граждан на учёт, за исключением случаев, установленных законом. Вне очереди жилые помещения из муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются:

а) гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат.

б) гражданам, страдающим тяжёлыми формами хронических заболеваний, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации (постановление Правительство РФ от 16 июня 2006 года № 378).

При этом следует иметь в виду, что граждане, принятые на учёт до 1 марта 2005 года, сохраняют право состоять на учёте, право на внеочередное или первоочередное предоставление жилых помещений вне зависимости от уровня их доходов.

15. Жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании соответствующего постановления главы местной администрации, которое является единственным основанием заключения соответствующего договора социального найма в срок, установленный данным решением. Договор социального найма заключается в письменной форме в порядке, определённом ЖК РФ.

Предоставляемое гражданам по договору социального найма жилое помещение должно отвечать требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, применительно к условиям соответствующего населённого пункта.

Органы местного самоуправления в соответствии с нормами жилищного законодательства решают вопросы замены жилого помещения на жилое помещение меньшего размера. Так, наниматель жилого помещения по договору социального найма имеет право на предоставление ему жилого помещения взамен занимаемого жилого помещения по основаниям и на условиях, установленных федеральным и региональным законодательством. Для замены жилого помещения наниматель жилого помещения обращается в местную администрацию с соответствующим заявлением. Постановление администрации муниципального образования о предоставлении жилого помещения взамен занимаемого жилого помещения является основанием для заключения нового договора социального найма на жилое помещение, в которое гражданин вселяется в связи с заменой.

Жилищное законодательство предусматривает также возможность обмена жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, который осуществляется нанимателями жилых помещений в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством. Для получения согласия на осуществление соответствующего обмена наниматель жилого помещения по договору социального найма письменно обращается в местную администрацию и представляет соответствующие документы. Постановление администрации муниципального образования о даче согласия на осуществление соответствующего обмена является основанием для заключения нового договора социального найма жилого помещения с гражданином, который вселяется в данное жилое помещение в связи с обменом.

Порядок решения указанных вопросов органами местного самоуправления определяется в муниципальных правовых актах о муниципальном жилищном фонде.

1.2. Граждане, не отнесённые к малоимущим в соответствии с законом, могут быть обеспечены жилыми помещениями по договорам найма жилых помещений муниципального жилищного фонда социального использования. Предметом договора найма жилого помещения жилищного фонда социального использования может быть жилое помещение в наёмном доме социального использования, за исключением комнат (части квартиры), или являющийся наёмным домом социального использования жилой дом.

Жилые помещения предоставляются, если:

1) доход гражданина и постоянно проживающих совместно с ним членов его семьи и стоимость подлежащего налогообложению их имущества, которые определяются органами местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, не превышают установленный максимальный размер;

2) гражданин не признан и не имеет оснований быть признанным малоимущим.

Максимальный размер дохода гражданина и постоянно проживающих совместно с ним членов его семьи и стоимости подлежащего налогообложению их имущества устанавливается органами местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, и не может превышать размер, позволяющий такому гражданину и таким членам его семьи приобрести жилое помещение в собственность за счёт собственных средств, кредита или займа на приобретение жилого помещения на территории соответствующего муниципального образования. До установления законом субъекта Российской Федерации порядка определения органами местного самоуправления дохода и стоимости подлежащего налогообложению имущества граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей, максимального размера этого дохода и стоимости такого имущества указанный порядок может быть установлен актом представительного органа местного самоуправления (статья 25 федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ). На данный момент практика установления соответствующих условий находится в стадии формирования. Лишь некоторые субъекты Российской Федерации определили необходимый порядок для органов местного самоуправления См., например, Областной закон Новгородской области от 01.12.2014 № 666-ОЗ «О порядке определения органами местного самоуправления дохода гражданина и постоянно проживающих совместно с ним членов его семьи и стоимости подлежащего налогообложению их имущества и установления максимального размера дохода гражданина и постоянно проживающих совместно с ним членов его семьи и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования»..

Ряд муниципальных образований приняли свои порядки, которые действуют до вступления в силу соответствующих областных законов Решение Великолукской городской Думы от 30.01.2015 № 7 «Об утверждении Порядка определения дохода гражданина и постоянно проживающих совместно с ним членов его семьи и стоимости подлежащего налогообложению их имущества и установле-ния максимального размера дохода гражданина и постоянно проживающих совместно с ним членов его семьи и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования»..

Следует отметить, что техника закрепления данной конструкции в ЖК РФ справедливо вызывает вопросы в юридической литературе (в части соотнесения норм о договоре найма жилищного фонда социального использования с нормами о договоре социального найма, необходимости выделения отдельной от социального найма системы) См. об этом, в частности: Кодификация российского частного права 2015 / В. В. Витрянский, С. Ю. Головина, Б. М. Гонгало и др.; под ред. П. В. Крашенинникова. М.: Статут, 2015.. Ведь права и обязанности сторон по данным видам договоров фактически одинаковы. Не совсем определённо сформулированы основания предоставления жилых помещений в наёмных домах социального использования. Речь идёт, прежде всего, о критериях определения доходов. Практика правоприменения данной конструкции должна будет определить пути дальнейшего развития законодательства в этой сфере.

2. Органы местного самоуправления предусматривают в структуре муниципального жилищного фонда специализированный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, предназначенных для проживания отдельных категорий граждан. Правительство Российской Федерации своим постановлением от 26 января 2006 года № 42 утвердило Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовые договоры найма специализированных жилых помеще- ний Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 6. - Ст. 697.. Муниципальные образования принимают, как правило, свои положения о специализированном жилищном фонде См., например: Постановление главы Ванинского муниципального района Хабаровского края от 21 сентября 2005 года № 273 об утверждении положения

о специализированном жилищном фонде., утверждают правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду См., например: Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду, утверждённые Постановлением главы администрации муниципального района «Яковлевский район» Белгородской области от 7 июля 2008 года № 262., порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда См., например: Решение городского Совета депутатов от 28 июня 2005 года № 157 об утверждении порядка предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда в г. Белгороде. и др.

Основываясь на положениях ЖК РФ, муниципальные образования, как правило, к специализированным жилым помещениям относят:

а) служебные жилые помещения;

б) жилые помещения в общежитиях;

в) жилые помещения манёвренного фонда.

Включение жилого помещения муниципального жилищного фонда в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определённому виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения утверждаются постановлением местной администрации (главы муниципального образования).

Специализированные жилые помещения предоставляются гражданам по договорам найма специализированных жилых помещений за плату во владение и пользование для временного проживания в них на основании протокола общественной комиссии по жилищным вопросам, утверждённого постановлением местной администрации (главы муниципального образования).

Типовые договоры найма специализированных жилых помещений, как уже отмечалось, утверждаются Правительством Российской Федерации. Договор найма специализированного жилого помещения заключается в письменной форме, является основанием для вселения в предоставленное помещение.

2.1. Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органами местного самоуправления или муниципальными учреждениями, в связи с прохождением службы или избранием на выборные должности в органы местного самоуправления.

Служебные жилые помещения предоставляются, например, администрацией городского округа Щербинка (Московская область) следующим категориям граждан: работникам муниципальных организаций здравоохранения; работникам муниципальных образовательных учреждений; работникам физкультурно-спортивных муниципальных учреждений; замещающим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления; работникам муниципальных предприятий жилищно-коммунального хо- зяйства См.: положение о порядке предоставления жилых помещений специализирован-ного жилищного фонда города Щербинка, утверждённое решением Совета депутатов городского округа Щербинка от 27 ноября 2007 года № 189/40.. Однако в других муниципальных образованиях закрепляется иной перечень категорий граждан, которым может предоставляться служебное жилое помещение. В муниципальном районе «Княжпогостский» (Республика Коми) служебные жилые помещения для временного проживания по договору найма специализированного жилого помещения предоставляются:

- специалистам, работающим в муниципальных учреждениях и органах местного самоуправления;

- сотрудникам органов внутренних дел;

- молодым специалистам;

- специалистам предприятий жилищно-коммунального хозяйства, обслуживающих муниципальный жилищный фонд (по ходатайству руководителей соответствующих предприятий и глав сельских поселений);

- священнослужителям (по ходатайству вышестоящего органа);

- военным комиссарам (по ходатайству вышестоящего органа) См.: положение о порядке предоставления служебных жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда муниципального района «Княжпогостский», утверждённое решением Совета муниципального района от 17 марта 2009 года № 173..

В некоторых других муниципальных образованиях (как правило, в муниципальных районах) этот перечень дополняется работниками районной прокуратуры, отделов внутренних дел и межрайонного военного комиссариата, а также нотариусами.

Анализ нормативных актов муниципальных образований позволяет сделать следующие выводы: во-первых, обращает на себя внимание, что в этих актах сильно различается перечень категорий граждан, которые могут получать служебные жилые помещения. Как представляется, на федеральном уровне должен быть определён общий перечень категорий граждан, которым могут предоставляться жилые помещения специализированного жилищного фонда, а также дано право субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям конкретизировать и дополнять его с учётом критериев использования данного жилищного фонда.

Служебные жилые помещения в муниципальном жилищном фонде предоставляются местной администрацией гражданам по ходатайству руководителей муниципальных учреждений или организаций при условии заключения трудового (контракта) договора. С ходатайством на предоставление служебного жилого помещения руководством муниципальных учреждений или организаций представляются в администрацию муниципального образования документы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, устанавливающих порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда.

Служебные жилые помещения предоставляются по договору найма служебного жилого помещения на основании протокола общественной комиссии по жилищным вопросам, утверждённого постановлением местной администрации (главы муниципального образования). В состав общественной комиссии по жилищным вопросам, как правило, включаются должностные лица исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, депутаты представительного органа муниципального образования, представители организаций.

Служебные жилые помещения предоставляются в виде отдельной квартиры. Норма предоставления служебного жилого помещения устанавливается муниципальными правовыми актами.

Учёт граждан в качестве нуждающихся в служебных жилых помещениях осуществляется должностными лицами местной администрации, муниципальных учреждений.

Договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых (служебных) отношений. Прекращение трудовых отношений, а также прекращение осуществления полномочий лицом, замещающим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления, или увольнение являются основанием расторжения договора найма служебного жилого помещения в одностороннем порядке.

2.2. Жилые помещения в общежитиях предоставляются гражданам для временного проживания в период трудовых отношений, прохождения службы или обучения. Жилое помещение в общежитии предоставляется в размере не менее шести квадратных метров жилой площади на одного человека. Семьям предоставляются изолированные жилые помещения. Жилые помещения в общежитиях укомплектовываются мебелью и другими необходимыми для проживания граждан предметами местной администрацией. Гражданин, нуждающийся в жилом помещении в общежитии, подаёт заявление в соответствующий уполномоченный орган муниципального учреждения или организации. К заявлению о предоставлении жилого помещения в общежитии прилагается ряд документов, который определяется муниципальными правовыми актами. Жилые помещения в общежитиях предоставляются по договору найма жилого помещения в общежитиях на основании представленных документов от муниципальных учреждений или организаций для рассмотрения на общественной комиссии по жилищным вопросам, протокол комиссии утверждается постановлением местной администрации (главы муниципального образования). Договор найма жилого помещения в общежитии заключается на период трудовых отношений, прохождения службы и обучения. Прекращение трудовых отношений, обучения, а также увольнение со службы является основанием для расторжения договора найма жилого помещения в общежитии.

2.3. Жилые помещения манёвренного фонда предоставляются для временного проживания:

а) гражданам в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения муниципального жилищного фонда, занимаемые ими по договорам социального найма;

б) гражданам, утратившим жилые помещения в результате обращения взыскания на эти жилые помещения, которые были приобретены за счёт кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными;

в) гражданам из числа лиц, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств;

г) в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Жилые помещения манёвренного фонда предоставляются из расчёта не менее шести квадратных метров жилой площади на одного человека. Договор найма жилого помещения манёвренного фонда заключается на период:

1) до завершения капитального ремонта или реконструкции дома;

2) до завершения расчётов с гражданами, утратившими жилые помещения в результате обращения взыскания на них, после продажи жилых помещений, на которые было обращено взыскание;

3) до завершения расчётов с гражданами, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств, либо до предоставления им жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма.

Учёт граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях манёвренного фонда осуществляется должностными лицами соответствующих уполномоченных органов.

Уполномоченный по правам человека в своём докладе за 2014 год указывает, что значительное количество обращений свидетельствует о фактическом отсутствии сформированного государственного и муниципального жилищного манёвренного фонда. Наблюдается как острый дефицит жилых помещений манёвренного фонда, так и их неудовлетворительное инженернотехническое состояние.

К сожалению, полномочия по созданию и содержанию манёвренного фонда, возложенные на органы государственной власти и местного самоуправления, реализуются ими не в полном объёме. В некоторых муниципальных образованиях (например, в Томске и Ростове-на-Дону) разработаны и реализуются муниципальные программы по созданию манёвренного жилищного фонда. Уполномоченным отмечается необходимость инвентаризации, а также определения технических параметров и потребностей в объёмах манёвренного жилищного фонда.

С учётом изложенного, органы местного самоуправления должны активнее участвовать в формировании целевых программ по созданию нового манёвренного жилищного фонда, совершенствованию технического состояния уже имеющегося, а также формам контроля за их фактической реализацией.

Специализированный муниципальный жилищный фонд может включать жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан. Как показывает практика, речь идёт о жителях муниципального образования (семьях или одиноких гражданах), оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Например, решением Совета депутатов городского округа Троицк Московской области от 4 октября 2007 года № 421/66 «Об утверждении Положения о порядке предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда в г. Троицке Московской области» право на проживание и сроки использования данных жилых помещений семьёй или одиноким гражданином определяются комиссией по вопросам использования муниципального жилищного фонда г. Троицка для социальной защиты отдельных категорий граждан, утверждённой постановлением главы города. Семья (одинокий гражданин), которой по решению комиссии, утверждённой главой города, было предоставлено право временного пользования жилым фондом, обязана заключить договор безвозмездного пользования жилым фондом с комитетом по управлению имуществом города Троицка Московской области. Договор заключается на срок, также определённый решением Комиссии и утверждённый главой города Троицка Московской области. Регистрация по месту жительства в муниципальном жилом фонде для социальной защиты отдельных категорий граждан не допускается.

2.5. Постепенно осуществляется отход от практики, когда субъекты Российской Федерации фактически «перекидывали» на органы местного самоуправления решение жилищных проблем детей-сирот. Федеральный закон от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» установил новый порядок наделения их жилыми помещениями, основная обязанность по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями возложена на субъекты Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации в своём определении от 05.02.2009 № 250-О-П констатировал, «что обеспечение детей-сирот вне очереди жилыми помещениями не ниже установленных социальных норм может быть возложено на органы местного самоуправления только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем, ранее Верховный Суд Российской Федерации выражал мнение, что предоставление по договору социального найма жилых помещений детям-сиротам является обязанностью органов местного самоуправления вне зависимости от каких-либо условий (см. Обзор практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 2008. № 10). Однако учитывая, что социальная защита детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является особой задачей органов государственной власти, находится в их ведении, органы местного самоуправления могут лишь в участвовать в решении этой задачи, но на них не может быть возложен весь объём ответственности по её реализации.. В соответствии со статьёй 98.1 ЖК РФ им предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений. Срок действия договора составляет пять лет. По окончании срока действия договора найма специализированного жилого помещения с указанными лицами заключается договор социального найма. Раньше была практика предоставления жилья сразу по договору социального найма. Однако от неё отказались в целях защиты прав данной категории граждан (жилые помещения имеют целевое назначение, их невозможно приватизировать, а затем отчуждать).

Вопрос о наделении органов местного самоуправления рассматриваемым государственным полномочием решается органами государственной власти субъектов Российской Федерации исходя из экономической и иной практической целесообразности. В случае наделения их соответствующими полномочиями органы местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, формируют список нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также устанавливают невозможность проживания указанных лиц в ранее занимаемых ими жилых помещениях и выявляют обстоятельства, свидетельствующие о необходимости оказания содействия в преодолении трудной жизненной ситуации. Уполномоченным органом субъекта Российской Федерации, контролирующим осуществление органами местного самоуправления соответствующего государственного полномочия, должен формироваться единый по субъекту Российской Федерации список нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Формирование списка только на уровне органов местного самоуправления не допускается.

Одними из первых регионов, где появились специализированные жилищные фонды для сирот, стали Пермский край, Липецкая, Псковская и Амурская области. Однако далеко не во всех регионах положение дел можно назвать благополучным. Анализ материалов, поступивших к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, показывает, что основными причинами проблем в реализации права детей-сирот на получение жилого помещения являются:

- несоответствие объёма выделяемых бюджетных средств фактическому количеству очередников из числа детей-сирот, которые должны быть обеспечены жильём по мере возникновения такого права;

- постоянный рост цен на жильё, существенно опережающий устанавливаемые нормативы стоимости квадратного метра для строительства или приобретения жилья для детей-сирот и лиц из их числа;

- отсутствие свободных жилых помещений по установленным региональным законодательством учётным нормам предоставления и связанные с этим сложности создания специализированного жилого фонда для детей-сирот.

Кроме того, из года в год наблюдается несвоевременное перечисление субсидий из средств федерального бюджета и неполное освоение регионами выделенных средств. На конец 2013 года остаток неосвоенных средств составлял более 1 миллиарда рублей. Задолженность перед детьми-сиротами на 1 января 2014 года имеют 34 субъекта Российской Федерации.

3. В соответствии с главой 35 ГК РФ и статьёй 19 ЖК РФ, муниципальные образования принимают в целях обеспечения конституционного права граждан на жилище путём развития договорных отношений в жилищной сфере положения о жилищном фонде коммерческого использования, находящемся в собственности муниципального образовании См.: положение о жилищном фонде коммерческого использования, находящемся в собственности муниципального образования «Город Магадан», утверждённое решением Магаданской городской думы от 19 октября 2007 года № 78-Д // СПС Консультант Плюс.. Жилые помещения жилищного фонда коммерческого использования предоставляются гражданам по договорам найма жилого помещения в порядке и на условиях, установленных действующим законодательством и договором. Муниципальный жилищный фонд коммерческого использования - совокупность жилых помещений, находящихся в собственности муниципального образования и используемых для проживания граждан на условиях возмездного пользования. В него входят также муниципальные наёмные дома коммерческого использования. Назначение наёмного дома может быть изменено на социальное и обратно в соответствии со статьёй 91.17 ЖК РФ.

Отнесение жилых помещений к муниципальному жилищному фонду коммерческого использования, а также исключение жилых помещений из указанного фонда осуществляются на основании постановления местной администрации (главы муниципального образования). Объёмы фонда жилых помещений из муниципального жилищного фонда, предоставляемых по договорам найма, определяются, исходя из потребностей и конъюнктуры рынка жилых помещений Некоторые муниципальные образования устанавливают, какую долю должен занимать жилищный фонд коммерческого использования в муниципальном жилищном фонде. Согласно положению о предоставлении жилых помещений муниципального жилищного фонда коммерческого использования в городском поселении «Город Амурск», утверждённому решением Совета депутатов данного городского поселения от 22 марта 2007 года № 24, доля жилых помещений, относимых к жилищному фонду коммерческого использования, определяется ежегодно Советом депутатов и не может превышать 30 % от совокупной доли жилых помещений, предоставляемых гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий на территории городского поселения..

Предоставленные по договору найма жилые помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования могут быть выкуплены нанимателем и членами его семьи в соответствии с условиями, определёнными муниципальными правовыми актами Муниципальные образования принимают, например, положения о порядке управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом коммерческого использования: см.: решение Городской думы муниципального образования город Ноябрьск от 18 декабря 2007 года № 310 -Д.. За исключением жилых помещений в наёмных домах коммерческого использования.

В данных актах определяется и компетенция органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом коммерческого использования. Согласно положению о порядке управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом коммерческого использования, утверждённого решением Городской думы города Ноябрьска от 18 декабря 2007 года № 310-Д, к компетенции главы города относится: определение уполномоченного органа в сфере управления и распоряжения жилищным фондом коммерческого использования; принятие решения о предоставлении жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования по договору найма; принятие решения об отчуждении жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования; определение порядка расчёта размера платы за наём жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования и др.