Обеспечение права на жилище как предмет муниципальной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Обеспечение права на жилище как предмет муниципальной деятельности



Содержание

Понятие, содержание и правовое регулирование вопросов муниципальной деятельности в сфере обеспечения права на жилище

Муниципально-правовой механизм обеспечения права на жилище

Литература



Понятие, содержание и правовое регулирование вопросов муниципальной деятельности в сфере обеспечения права на жилище

Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению права граждан на жилище определяется конституционным статусом местного самоуправления, его задачами и функциями в сфере обеспечения прав человека и гражданина в рамках своих предметов ведения. Вместе с тем встаёт вопрос: в каком объёме охватывают предметы ведения местного самоуправления вопросы, связанные обеспечением права на жилище?

Вопрос о предмете муниципальной деятельности, его содержании, границах и правовом регулировании является дискуссионным. В литературе обосновываются разные подходы к его решению. Однако какой бы ответ ни давали учёные на этот вопрос, все они в той или иной степени вынуждены констатировать: муниципальная деятельность, прежде всего, связана с решением вопросов местного значения, хотя и не сводится только к этому. Именно эти вопросы прежде всего охватываются понятием "предметы ведения местного самоуправления".

Конституционно-правовая категория "вопросы местного значения" вместе с категориями "население", "муниципальное образование", как отмечает И. В. Выдрин, составляют конструкцию местного самоуправления, и в их единстве "заложена общность отношений территориального самоуправления", они "нивелируют грани различных общественных отношений территориального самоуправления". Действительно, данная правовая категория является одним из основных элементов идеи местного самоуправления и, как указывает М. А. Краснов, понятие "собственная компетенция" местного самоуправления становится декларативным, если мы не сможем выделить круг вопросов местного значения. С его точки зрения, критерий выделения "местных вопросов" состоит в том, что "государство имеет дело с гражданами, а местная власть - с жителями".

Деятельность местного самоуправления по обеспечению права на жилище осуществляется не только исключительно при решении вопросов местного значения, хотя решение этих вопросов и является основным социально-правовым предназначением местного самоуправления, основной его функцией. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления принимают участие и в решении иных вопросов, которые не относятся к вопросам местного значения, хотя, согласно положениям статей 14.1, 5.1, 16.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, могут находиться в их ведении. Как уже отмечалось, органы местного самоуправления могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Поэтому вопросы, связанные с реализацией указанных полномочий, также находятся в ведении местного самоуправления. Для анализа муниципальной деятельности по обеспечению права на жилище представляется необходимым рассмотреть понятие "предметы ведения местного самоуправления", которое охватывает все указанные выше вопросы муниципальной деятельности, в том числе и в жилищной сфере.

1. Вопрос о предметах ведения является частью более широкого вопроса о компетенции местного самоуправления (компетенции муниципальных образований, компетенции органов местного самоуправления).

Большинство авторов рассматривают предметы ведения в качестве элемента компетенции, под которым понимаются юридически определённые сферы и объекты воздействия. Вторым элементом компетенции являются полномочия (права и обязанности) местного самоуправления. Поэтому под компетенцией понимается, как правило, совокупность полномочий по определённым предметам ведения.

Предметы ведения - как элемент компетенции - определяются и как общественные отношения, в которых тот или иной орган юридически ком- петентен, и как круг дел, отнесённых к ведению органа, и как перечень законодательно установленных вопросов, решение по которым принимает соответствующий орган. Все эти подходы к определению понятия "предметы ведения" исходят изтого, что предметы ведения - это правовая категория, которая даёт представление о юридически установленном поле деятельности того или иного органа, в границах которого он реализует свои полномочия, совершает определённого вида властные действия нормоустановительного, исполнительно-распорядительного, правоохранительного характера. Эта правовая категория определяет также и конкретные объекты властного воздействия, которые могут закрепляться в нормах права по-разному. Ю. А. Тихомиров указывает, что к типичным предметам ведения как элемента компетенции относятся, в частности, материальные объекты (собственность, сооружения и т.п.), финансово-денежные средства, органы, организации. По мнению Б. М. Лазарева, тот факт, что при установлении компетенции органа управления указываются его "предметы ведения", не даёт оснований для вывода, будто компетенция включает в себя два составных элемента - предметы ведения (конкретные объекты деятельности) и определённые полномочия. Элементом компетенции, согласно позиции Б. М. Лазарева, является право и обязанность осуществлять ту или иную управленческую функцию применительно к определённым управляемым объектам. Сами же управляемые объекты, по мнению ученого, являются элементами не компетенции, а управляемой среды той реальной жизни, на которую орган оказывает воздействие.

Можно согласиться с Б. М. Лазаревым, что "сами управляемые объекты" не могут являться элементами компетенции, как не могут ими являться и сферы общественной жизни (общественные отношения). Однако надо признать необходимость "предметов ведения" в качестве элемента компетенции, имея при этом в виду, что предметы ведения это лишь правовое выражение объектов воздействия того или иного органа, которые могут законодательно определяться в качестве подведомственных сфер жизни, круга дел, перечня вопросов.

Закрепляя те или иные полномочия органов, законодатель неизбежно в той или иной правовой форме определяет, где, в какой сфере, в каких пределах, в отношении каких объектов, в рамках какой деятельности будут реализоваться соответствующие полномочия. Поэтому порой так трудно разграничить общие полномочия, которые формулируются зачастую как функции или задачи (например, принятие и организация выполнений планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, создание условий для жилищного строительства отнесено законом к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения), и конкретные предметы ведения (например, формирование, утверждение, исполнение местного бюджета закон также относит к вопросам местного значения). Б. М. Лазарев, критически оценивая точку зрения, согласно которой предметы ведения являются элементом компетенции, вынужден был, тем не менее, признать, что термин "предметы ведения", вероятно, имеет право на существование. Он применялся много лет и вошёл в юридический обиход, однако далеко не все явления, обозначаемые этим термином, могут считаться элементами компетенции органов.

Соглашаясь с этим выводом, можно заключить, что, определяя предметы ведения в качестве элемента компетенции, следует использовать те понятия и термины, которые применяет законодатель, очерчивая границы реализации полномочий того или иного органа, устанавливая подведомственные ему вопросы и объекты воздействия. В муниципальном праве таким понятием, прежде всего, является понятие "вопросы местного значения".

2. Термин "вопросы местного значения" использовался и в советский период развития российского государства в конституционно-правовой практике регулирования компетенции местных органов государственной власти, хотя его содержание и правовое значение имели иной характер, принципиально отличающийся от современного.

Вопросы местного значения являлись государственными вопросами, решаемыми местными Советами. Местные Советы и их исполнительные комитеты, как органы государственной власти, решали местные государственные вопросы и были подотчётны и подконтрольны вышестоящим органам государственной власти, которые осуществляли руководство их деятельностью и вправе были отменять их правовые акты. Самостоятельность местных Советов в решении вопросов местного значения ограничивалась контролем со стороны партийных органов. Вместе с тем каждое звено системы местных Советов, в отличие от современной структуры местного самоуправления, имело свой собственный закон, в котором находила отражение специфика его деятельности.

Законодательство о местных Советах закрепляло за ними довольно широкий круг полномочий в жилищной сфере. Например, городской Совет народных депутатов руководил жилищным хозяйством, подчинёнными Совету органами жилищного хозяйства, утверждал сводные текущие и перспективные планы развития жилищного хозяйства и контролировал их выполнение, обеспечивал надлежащее техническое состояние, капитальный и текущий ремонт жилищного фонда, находящегося в ведении Совета, обеспечивал ведение учёта граждан, нуждающихся в жильё, осуществлял контроль за состоянием учёта рабочих и служащих, нуждающихся в жильё, на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от подчинённости, распределял жилищный фонд, принадлежащий Совету, принимал решение об организации жилищно-строительных и иных кооперативов на территории города. Несмотря на то, что данные полномочия закреплялись за Советами народных депутатов, большая их часть на практике реализовывалась исполнительными комитетами.

При переходе к организации местной власти на началах самоуправления, за местным самоуправлением было признано право самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

Уже первый российской закон о местном самоуправлении, а именно Закон РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" (далее по тексту - Закон РСФСР о местном самоуправлении), делал правильный акцент на самостоятельном (и под свою ответственность) решении населением вопросов местного значения. В данном законе нашёл своё отражение также и дифференцированный подход к закреплению компетенции местных Советов и местной администрации как органов местного самоуправления разного территориального уровня, решающих вопросы местного значения в различных сферах местной жизни той или иной территории.

Указанным законом только республикам в составе РСФСР было дано право принимать свои законы о местном самоуправлении. Однако закон достаточно полно и подробно регулировал все стороны организации и деятельности местного самоуправлении, лишая, по сути, республики в составе РСФСР возможности самостоятельно регулировать какие-либо существенные аспекты организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Закон РСФСР о местном самоуправлении не содержал также определения понятия "вопросы местного значения" и не разграничивал вопросы на собственно государственные и местные вопросы, которые самостоятельно должны решать органы местного самоуправления.

Все перечисленное не давало возможности чётко разграничить компетенцию, финансовые ресурсы, ответственность при решении указанных вопросов между органами власти различного территориального уровня управления. Например, Закон РСФСР о местном самоуправлении признавал за районный администрацией такие права, как: осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель, разрешение в пределах своей компетенции земельных споров, назначение государственных приёмочных комиссий, руководство районными органами внутренних дел, руководство государственным нотариатом и другие вопросы, которые трудно признать местными вопросами. Во многом это объяснялось попыткой законодателя эволюционным путём перейти к новой модели организации публичной власти на местном уровне, не отграничивая местное самоуправление от системы государственной власти, как это произошло после принятия Конституции РФ 1993 года.

В Законе РСФСР о местном самоуправлении продолжала сказываться ещё старая советская традиция - рассматривать местные Советы и их исполнительные органы, как органы, отвечающие за состояние всех дел на местном уровне. Отсюда широкий круг их полномочий во всех сферах местной жизни (включая и жилищную сферу). Однако реализация этих полномочий затруднялась, во-первых, слабостью материально-финансовой основы деятельности органов местного самоуправления, возникших на базе прежних местных советских органов власти. Во-вторых, разрушительными процессами, которые набирали обороты в сфере экономики и финансов в тот период. В-третьих, нестабильностью в политической сфере, противоборством местных Советов и местных администраций (Советы, во многом, исходили в своей работе из принципа их полновластия, который в советский период носил формальный характер, а в период перестройки его пытались наполнить реальным содержанием). В процессе осуществления приватизации государственных предприятий на баланс местных Советов перешёл достаточно большой объём жилищного фонда приватизируемых предприятий, который в значительной мере был ветхим, и его содержание требовало значительных финансовых ресурсов, которых у органов местного самоуправления не было. Ещё одной проблемой в жилищной сфере стали очередники, которые годами стояли в очереди на получение жилья на предприятиях, где они работали, однако после приватизации предприятий они были вынуждены становиться в очередь на получение жилья уже в органах местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года обособила органы местного самоуправления в общей системе управления государством и обществом, установив, что они не входят в систему органов государственной власти (статья 132 Конституции Российской Федерации). Закрепив, что местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, Конституция Российской Федерации определила наиболее важные из них в статье 132. Так, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка.

Именно в рамках решения этих вопросов, прежде всего, осуществляется муниципальная деятельность, направленная на создание необходимых условий для реализации гражданами своих жилищных прав. Конституция Российской Федерации в статье 40 выделяет и основные направления этой деятельности: поощрение жилищного строительства, создание условий для осуществления права на жилище, необходимость содержания муниципального жилищного фонда. Конституция Российской Федерации в статье 40 закрепляет за органами местного самоуправления также полномочия по предоставлению малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату это жилище из муниципального жилищного фонда. Данные конституционные положения являются определяющими для законодательного регулирования муниципальной деятельности в жилищной сфере.

Обеспечение права граждан на жилище теснейшим образом связано не только с решением конкретных жилищных вопросов, но также и с муниципальной деятельностью во многих других сферах местной жизни, других вопросов местного значения (бюджетных, земельных, имущественных и иных). Поэтому от того, насколько законодатель сумеет чётко очертить круг вопросов местного значения с учётом специфики местного территориального управления, правильно определяя при этом пределы государственного управления на территории муниципальных образований, принимая во внимание интересы жителей, связанные с обеспечением их жизнедеятельности, во многом будет зависеть эффективность местного самоуправления по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, включая и право на жилище.

В развитие положений Конституции Российской Федерации 1993 года был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон об общих принципах местного самоуправления 1995 года). Данный Закон во многом по-новому раскрыл содержание понятия "вопросы местного значения", осуществил их правовое регулирование, определил компетенцию Российской Федерации и её субъектов в сфере местного самоуправления.

Закон об общих принципах местного самоуправления 1995 года использовал для определения компетенции местного самоуправления понятие "предметы ведения". Статья 6 закона именовалась "Предметы ведения местного самоуправления", и в ней устанавливалось, что в ведении муниципальных образований находятся: вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Кроме того, согласно статье 6 Закона об общих принципах местного самоуправления 1995 года муниципальные образования были вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесённые к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В соответствии со статьёй 1 закона вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесённые к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим законом, законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Закон об общих принципах местного самоуправления 1995 года прямо связал вопросы местного значения с деятельностью органов местного самоуправления по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования. Закон установил, что субъекты Российской Федерации своими законами были вправе относить к вопросам местного значения и иные вопросы, которые не вошли в общефедеральный перечень вопросов местного значения, а также муниципальные образования имели право принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (статьи 1, 6 закона).

В отличие от предыдущего Закона РСФСР о местном самоуправлении, Закон об общих принципах местного самоуправления 1995 года очень кратко определял вопросы жилищной сферы, подведомственные местному самоуправлению.

К вопросам местного значения в указанной сфере Закон об общих принципах местного самоуправления 1995 года отнёс: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, создание условий для жилищного строительства, регулирование планировки и застройки территории муниципального образования и некоторые другие вопросы, связанные с жилищно-коммунальным хозяйством (статья 6 закона). При этом к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления закон отнёс ряд вопросов, которые в той или иной мере затрагивали жилищную сферу: принятие планов и программ развития муниципального образования, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, утверждение местного бюджета (статья 15 закона).

Закон не регламентировал конкретные полномочия органов местного самоуправления в сферах их ведения, включая и жилищную сферу. Соответствующие полномочия устанавливались в отраслевом законодательстве. Реализация Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года выявила целый ряд недостатков правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления, включая и то, как законодательно определялись предметы ведения местного самоуправления. В связи с этим был принят Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, который основывался на принципиально иной концепции правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года изначально расширил круг полномочий федеральных органов в сфере правового регулирования местного самоуправления, уменьшив, соответственно, круг полномочий субъектов Российской Федерации в данной сфере. В частности, субъекты Российской Федерации были лишены права определять перечень вопросов местного значения.

В отличие от ранее действовавшего закона 1995 года Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года исчерпывающим образом закрепил перечень вопросов местного значения, дифференцировав эти вопросы применительно к разным видам муниципальных образований. Ни органы власти субъектов Российской Федерации, ни сами муниципальные образования не вправе были расширять перечень вопросов местного значения - теперь это являлось исключительной прерогативой федерального законодателя.

В качестве принципов правового регулирования полномочий Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года в статье 18 закрепил следующие требования:

- перечень вопросов местного значения не может быть изменён иначе как путём внесения изменений и дополнений в настоящий закон;

- финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счёт средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). Закон допускает в определённых случаях дополнительное финансирование указанных обязательств за счёт федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации;

- федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объём расходов за счёт средств местных бюджетов. В 2012 году статья 18 была дополнена ещё одним принципом - недопущение возложения на органы местного самоуправления обязанности по финансированию расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий. Указанная норма предназначена была, в частности, исключить вменение в обязанность органам местного самоуправления предоставления теплоснабжающим организациям компенсации межтарифной разницы, возникающей вследствие установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации тарифов на тепловую энергию на уровне ниже экономически обоснованных размеров.

В ходе реформирования муниципального законодательства в 2014 году из общего принципа, согласно которому перечень вопросов местного значения не может быть изменён иначе как путём внесения изменений и дополнений в настоящий закон, был сделан ряд исключений. Вопросы местного значения двух новых видов муниципальных образований - городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов - будут разграничиваться законами субъектов Российской Федерации и уставом соответствующего городского округа, исходя из необходимости обеспечения функционирования и развития единой системы городского хозяйства. Кроме того, субъекты Российской Федерации теперь вправе определять дополнительно вопросы местного значения сельских поселений из числа указанных в части 1 статьи 14 закона. Иные вопросы местного значения, предусмотренные для городских поселений, не отнесённые к вопросам местного значения сельских поселений, на территориях сельских поселений будут решаться органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Фактически субъекты Российской Федерации распределяют вопросы местного значения между муниципальными районами и сельскими поселениями, исходя из социально-экономического уровня конкретного муниципального образования.

Таким образом, в части определения компетенции субъектов Российской Федерации в отношении вопросов местного значения наблюдается в определённой степени возврат к системе Закона об общих принципах местного самоуправления 1995 года. Это усилит влияние субъектов Российской Федерации на муниципальную деятельность. При реализации субъектами Российской Федерации новых полномочий необходимо действовать так, чтобы не пострадали конституционные гарантии местного самоуправления, и новые полномочия служили эффективному региональному и муниципальному развитию.

Нужно отметить, что федеральный законодатель достаточно часто вносит изменения и дополнения в перечень вопросов местного значения. В то же время, как констатировал К. Ф. Шеремет, предметы ведения местных органов власти выступают наиболее стабильным элементом их компетенции - "они представляют в некотором смысле постоянную основу компетенции". Этот вывод должен быть положен в основу правового регулирования предметов ведения местного самоуправления. Его реализация требует системного научно обоснованного подхода к выявлению вопросов местного значения, их закрепления (включая и то, как они формулируются) в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года.

Насколько оправдано отнесение тех или иных вопросов к вопросам местного значения? Что нужно принимать во внимание, утверждая перечень вопросов местного значения для различных видов муниципальных образований?

Во-первых, необходимо учитывать положения статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления о том, что местное самоуправление это не только право, но и реальная способность управлять частью публичных дел. Государство, признавая за местным самоуправлением те или иные предметы ведения, должно учитывать, насколько реально местное самоуправление может решать вопросы, отнесённые к его ведению.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года содержит весьма обширный перечень вопросов местного значения, который ещё и постоянно расширяется, уточняется, изменяется. Эффективно и профессионально управлять теми делами, которые законодательно отнесены к ведению местного самоуправления, в состоянии далеко не все муниципальные образования. В литературе отмечалось, что необходима ещё большая дифференциация муниципальных образований. Трудно понять, например, почему довольно долго городские поселения и сельские поселения имели одинаковый правовой статус, единый перечень вопросов местного значения. Как уже отмечалось, в советский период каждое звено системы местных Советов имело свой закон, в котором всё-таки находила отражение специфика его деятельности, хотя, конечно, принцип единства системы Советов во многом перечёркивал эти особенности.

На решение этой проблемы направлен Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ, с принятием которого связывают новый этап муниципальной реформы в России. В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что сельские поселения при заметном дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов оказались перегружены полномочиями, осуществление которых в основном необходимо и характерно для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на городских территориях. Поэтому указанным законом перечень вопросов местного значения поселений был фактически разделён на два перечня: для городских поселений и для сельских поселений. Для городских поселений перечень вопросов местного значения остался в целом прежним, а вот для сельских поселений он был существенно сокращён. В частности, из числа вопросов местного значения сельских поселений были исключены полномочия в части обеспечения нуждающихся жилыми помещениями. В соответствии со статьёй 14 закона 2003 года теперь субъекты Российской Федерации вправе определять: будут жилищные вопросы решаться непосредственно сельским поселением или муниципальным районом, в состав которого входит такое поселение (в зависимости от организационной целесообразности и финансовой обеспеченности муниципального образования). муниципальный самоуправление право жилище

Во-вторых, следует учитывать конституционный принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. Вызывает сомнение, что органы местного самоуправления самостоятельно решают такие, например, вопросы, как: участие в профилактике терроризма и экстремизма, в борьбе с коррупцией, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Из формулировок Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года следует, что органы местного самоуправления лишь участвуют в решении вопросов государственного значения, а не самостоятельно решают эти вопросы.

Таким образом, можно прийти к выводу, что закрепляемый сегодня перечень вопросов местного значения требует дальнейшего совершенствования.

Анализ статей 14, 15, 16 указанного закона показывает, что основными вопросами местного значения в сфере обеспечения права на жилище для поселений и городских округов является:

- обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;

- организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда;

- создание условий для жилищного строительства.

В 2012 году этот перечень был дополнен указанием на осуществление иных полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных жилищным законодательством. Данная формулировка не очень удачна, поскольку исходя из существа понятия "компетенция", предметы ведения (к которым относятся вопросы местного значения) - это круг вопросов, решение по которым принимает уполномоченный орган, а полномочия - совокупность прав и обязанностей соответствующего органа по решению этих вопросов. Кроме того, подобная формулировка фактически означает, что перечень вопросов местного значения в жилищной сфере становится довольно размытым и не ограничивается рамками закона 2003 года.

По мнению автора, конкретный перечень вопросов местного значения, как наиболее важных вопросов местной жизни, должен содержаться в законе 2003 года. В нём необходимо более подробно конкретизировать круг вопросов местного значения в жилищной сфере, указав, в частности, что к вопросам местного значения относится учёт, формирование муниципального жилищного фонда и управление им. Ведь формирование муниципального фонда осуществляется не только путём жилищного строительства (а в законе 2003 года отражён только этот аспект), но и путём совершения иных действий, в том числе в соответствии с гражданским законодательством.

Отдельные полномочия по решению вопросов местного значения могут содержаться в отраслевом законодательстве.

Органы муниципального района решают соответствующие вопросы в жилищной сфере на межселенных территориях, а также на территориях сельских поселений (если сельские поселения не осуществляют их самостоятельно). Следует обратить внимание, что в отличие от других видов муниципальных образований, закон 2003 года не содержит вопросов местного значения муниципального района непосредственно в жилищной сфере. Круг этих вопросов более-менее может быть определён через отсылочные нормы закона 2003 года.

Вопросы местного значения, в том числе в сфере обеспечения права на жилище, закрепляемые за внутригородскими муниципальными образованиями городов федерального значения, определяются законами соответствующих субъектов Российской Федерации, которые, в целях сохранения единства городского хозяйства, оставляют, как правило, решение подавляющего большинства этих вопросов в ведении органов государственной власти данных субъектов Российской Федерации.

Одно время Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" относил к ведению внутригородских муниципальных образований вопросы, которые имели лишь косвенное отношение к проблемам реализации гражданами права на жилище: участие в проведении публичных слушаний по вопросам градостроительства; взаимодействие с органами жилищного самоуправления; внесение в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы предложений к проектам градостроительного плана развития территории района города Москвы, градостроительного плана развития территории административного округа города Москвы, Генерального плана города Москвы в части вопросов развития территории внутригородского муниципального образования. Однако впоследствии в этот перечень было включено и обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в муниципальном жилищном фонде в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Таким образом, наметилась тенденция к дальнейшему расширению вопросов местного значения в данных муниципальных образованиях, в том числе в сфере жилищных отношений.

В 2014 году в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года появилась статья 16.2, закрепляющая вопросы местного значения нового вида муниципального образования - внутригородского района, который создаётся по решению субъекта Российской Федерации на части территории городского округа с внутригородским делением. Однако закреплённый в законе перечень не затрагивает жилищную сферу для данного вида муниципального образования, хотя дополнительно вопросы местного значения могут быть закреплены за ним законом субъекта Российской Федерации и уставом городского округа. Что опять-таки порождает проблему возможности участия данных муниципальных образований в обеспечении права на жилище.

3. Зарубежная и отечественная практика правового регулирования предметов ведения местного самоуправления свидетельствует, что помимо закрепления обязательного перечня вопросов в ведении органами местного самоуправления, также допускается возможность принятия органами местного самоуправления к своему ведению иных вопросов, которые не попали в перечень обязательных вопросов компетенции местного самоуправления. Это было характерно для практики правового регулирования земского и городского самоуправления в дореволюционной России. Так, согласно Положению о губернских и уездных учреждениях 1864 года, круг вопросов, очерченный в статье 2 Положения, содержал занятия земства в принципе возможные, но не всегда обязательные.

Законодательство о местном самоуправлении зарубежных стран в самом общем виде обычно подразделяет предметы ведения на обязательные и факультативные (добровольные). К обязательным относят вопросы, которым придаётся общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке (транспорт, здравоохранение, водоснабжение и т. д.). К факультативным вопросам компетенции органов местного самоуправления, как правило, относятся различные социальные функции, функции, связанные с культурными мероприятиями. Эти вопросы решаются органами местного самоуправления по своему усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей.

Данный подход характерен и для современной российской практики законодательного урегулирования предметов ведения муниципальных образований. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года (статьи 14.1, 15.1, 16.1.) органы местного самоуправления вправе решать вопросы, которые не отнесены к вопросам местного значения. К ним относятся:

- перечень конкретных вопросов, прямо указанных в законе, некоторые из которых являются, по существу, вопросами местного значения (например, создание музеев поселения, предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования), другие - предполагают участие органов местного самоуправления в деятельности, являющейся, по сути, государственной (например, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству);

- иные вопросы, связанные с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных в установленном законом порядке, но если такое участие предусмотрено федеральными законами. При этом перечня таких вопросов закон не содержит;

- вопросы, не отнесённые к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключённые из их компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года устанавливает, что решение всех перечисленных вопросов осуществляется только за счёт собственных доходов местных бюджетов (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений).

Оценивая этот перечень вопросов, можно отметить следующее. В перечень включены вопросы, которые, по сути, являются государственными вопросами (участие в деятельности по опеке и попечительству, совершение нотариальных действий и др.). Почему необходимо было специально выделять отдельные вопросы, прямо указывая их, а о других вопросах говорить лишь в общей форме, без их конкретизации? Может потому, что государство заинтересовано в участии органов местного самоуправления в их решении? Тогда при правовом регулировании данных вопросов следовало бы использовать конституционную гарантию, согласно которой местное самоуправление имеет право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти (статья 132 Конституции Российской Федерации).

В перечне иных вопросов, которые могут находиться в ведении муниципальных образований наряду с вопросами местного значения, к реализации гражданами права на жилище непосредственное отношение имеет указанное в статьях 14.1 и 16.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года положение о предоставлении гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования в соответствии с жилищным законодательством. В этих целях органы местного самоуправления обеспечивают освоение территории под строительство наёмных домов социального использования. Нужно отметить, что вопрос о предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования (наёмных домов), непосредственно касающийся реализации права на жилище, отнесён не к вопросам местного значения, а к факультативным вопросам, которыми могут заниматься органы местного самоуправления по своему усмотрению. Этот подход принят, очевидно, исходя из разницы в финансовом положении муниципальных образований.

4. В круг предметов ведения местного самоуправления входят также вопросы, которые связаны с реализацией органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий. В соответствии с пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Достаточно большим объёмом государственных полномочий могут наделяться органы местного самоуправления в жилищной сфере. Как показывает практика, в этой сфере органам местного самоуправления делегируются полномочия по обеспечению жильём отдельных категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в том числе по обеспечению жильём детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, инвалидов, военнослужащих; по предоставлению жилищных субсидий гражданам, выезжающим (выехавшим) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей; по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; по оказанию мер социальной поддержки по освобождению отдельных категорий граждан от платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Поэтому в целях настоящего исследования важно определить, насколько оптимально урегулирован вопрос делегирования государственных полномочий Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года.

Закон РСФСР о местном самоуправлении (1991 год) фактически признавал, что наряду с вопросами местного значения органы местного самоуправления осуществляют и целый ряд государственных полномочий на местном уровне. Закон не разграничивал, как это сделала позднее Конституция Российской Федерации, государственные вопросы и вопросы местного значения.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (1995 год) устанавливал, что наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов (статья 6 закона). Закон также закреплял ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами (статья 49 закона). Однако закон не определял порядок делегирования отдельных государственных полномочий и обеспечение их выполнения соответствующими материальными и финансовыми средствами, а также порядок и формы контроля за тем, как реализуются эти полномочия органами местного самоуправления. Законом предусматривалось, что условия и порядок контроля за осуществлением указанных полномочий должны определяться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Первоначально планировалось также принятие специального федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, однако такой закон так и не был принят.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года данные вопросы решил иначе: в главе 4 закона - "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" - определён и порядок делегирования данных полномочий (статья 19), и порядок их осуществления (статья 20), и государственный контроль за их осуществлением (статья 21). Кроме того, закон установил и порядок финансирования переданных государственных полномочий (статья 63), и ответственность за ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (статья 72 и др.).

Как отмечает М. Ю. Дитяковский, существенное значение для развития федерального законодательства в указанной сфере имело соответствующее законодательство субъектов Российской Федерации. Именно из законодательства субъектов Российской Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выросла глава 4 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, во-первых, по предметам ведения Российской Федерации (федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации, если это прямо предусмотрено федеральными законами), во-вторых, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае и порядке, предусмотренными федеральными законами), в-третьих, по предметам ведения субъектов Российской Федерации (законами субъектов Российской Федерации). Как показывает практика, государственные полномочия передаются органам местного самоуправления, как правило, законами субъектов Российской Федерации. Так, целый ряд субъектов Российской Федерации принял законы о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями в сфере жилищных отношений. С учётом последних изменений в статью 20 ЖК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять уполномоченные органы местного самоуправления отдельными полномочиями по проведению проверок при осуществлении лицензионного контроля в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии.

При этом, как правильно указывает В. С. Мокрый, "во многих субъектах Российской Федерации есть совершенно разные картины по делегированным государственным полномочиям. Некоторые субъекты Российской Федерации активно используют эту форму и передают больше полномочий, некоторые субъекты, наоборот, в последние текущие годы практикуют принятие большей степени полномочий на государственный уровень". Позитивным моментом, например, является отход от повсеместного делегирования органам местного самоуправления полномочий по обеспечению жильём детей-сирот.

Тем не менее, практика реализации переданных государственных полномочий требует своего совершенствования. В частности, возникает вопрос: в каких случаях, при наличии каких условий и обстоятельств должно осуществляться подобное делегирование? Деятельность органов местного самоуправления по реализации делегированных государственных полномочий не должна занимать в общей муниципальной деятельности такое место, столько времени и средств, чтобы отодвигать собственно муниципальную деятельность по решению вопросов местного значения на второй план. Поэтому надо определиться: какой процент от общей деятельности муниципальных образований должна занимать деятельность, связанная с обеспечением делегированных государственных полномочий? Желательно было бы определить, каким критериям и признакам должны отвечать государственные полномочия для того, чтобы их можно было бы делегировать органам местного самоуправления.

Мунципально-правовой механизм обеспечения права на жилище

К вопросу обеспечения конституционного права на жилище необходимо подходить системно, учитывая, что государственная и муниципальная деятельность в данной сфере осуществляется в рамках единой системы публичной власти. Публично-правовой механизм обеспечения права граждан на жилище с учётом конституционных уровней публичной власти включает государственный механизм и муниципальный механизм организационно-правового, финансово-экономического гарантирования прав граждан в сфере жилищных отношений. При этом Конституция Российской Федерации и принимаемые в её развитие федеральные законы обеспечивают первичное, базовое регулирование гарантий защиты и обеспечения жилищных прав граждан. Свой вклад в обеспечение права граждан на жилище вносят и субъекты Российской Федерации с учётом того, что вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Однако они не должны при этом вторгаться в предметы ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации), а также в предметы ведения муниципальных образований, которые согласно статье 18 Конституции Российской Федерации не могут исключаться из публично-правового механизма обеспечения прав и свобод человекаигражданина.Какпоказываетпрактикафункционированияпублично- правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина, основной проблемой продолжает оставаться проблема наиболее оптимального разграничения вопросов ведения, а также финансовых и материальных ресурсов разных уровней публичной власти.

Под муниципально-правовым механизмом обеспечения права на жилище следует понимать совокупность взаимосвязанных организационно-правовых, финансово-экономических, информационных и контрольных институтов и форм муниципальной деятельности, с помощью которых органы муниципальных образований решают следующие задачи:

- формирование и содержание муниципального жилищного фонда;

- предоставление малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, жилых помещений бесплатно или за доступную плату из муниципального жилищного фонда;

- создание условий для осуществления права на жилище;

- поощрение жилищного строительства на территории муниципального образования;

- а также иные задачи в жилищной сфере.

Муниципально-правовой механизм обеспечения права граждан на жилище включает в себя:

1) материальные и финансовые ресурсы муниципального образования, используемые в целях обеспечения права граждан на жилище;

2) муниципальные планы и программы, реализуемые в жилищной сфере;

3) организацию управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом, жилищно-коммунальным хозяйством;

4) систему муниципального и общественного контроля в жилищной сфере;

5) муниципальные правовые акты, регулирующие жилищные отношения.

1. Важнейшим элементом этого механизма являются материальные и финансовые ресурсы, которыми обладают муниципальные образования и которые служат финансово-экономическим обеспечением права граждан на жилище наряду с государственными и частными ресурсами, используемые в этих же целях. К ним относятся находящееся в муниципальной собственности имущество, а также средства местного бюджета.

Конечно, финансово-экономический потенциал муниципальных образований разного вида (городских и сельских поселений, муниципальных районов и др.) различается. Большинство муниципальных образований - дотационные, то есть получают существенную финансовую помощь из вышестоящих бюджетов. Муниципальное хозяйство, социальная инфраструктура и экономические возможности, например, городских округов значительно отличаются от социально-экономического потенциала сельских поселений. Муниципальные образования должны эффективно использовать все имеющие у них организационно-управленческие, финансовые и экономические возможности для укрепления своей материальной базы.

До 2014 года Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года устанавливал исчерпывающий перечень видов имущества, которое могло находиться в муниципальной собственности. Данный подход нельзя было признать эффективным, поскольку он лишал муниципальные образования важных инструментов для решения задач комплексного социально-экономического развития, а также сводил к минимуму неналоговые источники доходов местных бюджетов. Установление в статье 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года закрытого перечня муниципального имущества не учитывало особенности современного периода, а также не отвечало потребностям развития местного самоуправления. Так, например, ЖК РФ разрешал органам местного самоуправления иметь жилые помещения специализированного жилищного фонда (к нему относятся служебные жилые помещения и т. д.), однако такое имущество не упоминалось в перечне Закона, определяющем муниципальное имущество, которое может находиться у муниципальных образований. В настоящее время эта проблема законодателем решена. Новая редакция статьи 50 позволяет находиться в муниципальной собственности любому имуществу, необходимому для решения вопросов, отнесённых к предметам ведения органов местного самоуправления, обеспечения муниципальной деятельности.