Местное самоуправление в публично-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа по теме:

Местное самоуправление в публично-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина



1. Конституционный институт прав и свобод человека и гражданина в системе публичной власти

Органы государственной и муниципальной власти, функционирующие в рамках единой системы публичной власти, призваны обеспечивать защиту и создавать условия для реализации конституционных прав и свобод, включая и право на жилище. Местное самоуправление, являясь неотъемлемой частью системы публичной власти в государстве, призвано участвовать в реализации её задач и функций в рамках своих конституционных полномочий, с учётом особенностей своего конституционно-правового статуса, своей специфики как формы осуществления народом принадлежащей ему власти на местном уровне.

Для правильной оценки и понимания роли местного самоуправления в публично-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина, включая и право на жилище, необходимо, прежде всего, рассмотреть вопрос о природе местного самоуправления, о его соотношении и взаимодействии с государством, с гражданским обществом. Анализ литературы, посвящённый этим дискуссионным вопросам, позволяет сделать следующие выводы:

а) местное самоуправление как форма публичной власти, как первичный уровень власти в государстве имеет, несомненно, государственные начала, что получило своё подтверждение и в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации.

Однако власть местного самоуправления с учётом конституционных положений об источнике власти в государстве и основных формах её осуществления (статьи 3, 12 Конституции Российской Федерации) не может быть охарактеризована как разновидность государственной власти. Это было бы юридически некорректно, поскольку Конституция Российской Федерации исходит из признания власти народа, публичной власти в государстве, система которой включает в себя и государственную власть, и муниципальную власть (власть местного самоуправления), которые, как формы осуществления единой власти народа, имеют не только общие черты, но и определённые различия (статьи 3, 12 Конституции Российской Федерации и др.);

б) статья 12 Конституции Российской Федерации (согласно ей органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти) отнюдь не означает, что местное самоуправление отделено от государства, что оно независимо от государственной власти.

Независимость - это атрибут суверенной власти, каковой власть местного самоуправления не является. Местное самоуправление организационно обособлено от органов государственной власти.

В этом надо видеть лишь установление своеобразного разделения государственных, публичных функций «по вертикали», которое привело к тому, что была «юридически проведена граница, выделяющая местное самоуправление из единой системы государственной власти»;

в) государственные начала местного самоуправления, необходимость взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления не следует подменять выводом о необходимости включения органов местного самоуправления в систему государственного управления, что противоречило бы Конституции Российской Федерации;

г) важно обращать внимание и на такой аспект местного самоуправления, как его тесная взаимосвязь с гражданским обществом. Это даёт некоторым исследователям возможность определять местное самоуправление не только как публично-властный институт, но и как институт гражданского общества. Однако местное самоуправление не может быть отнесено к институтам гражданского общества, хотя его роль в формировании и развитии институтов гражданского общества трудно переоценить. Поэтому правильнее говорить о взаимосвязи местного самоуправления и гражданского общества, о местном самоуправлении как важнейшем факторе развития институтов гражданского общества, в тесном взаимодействии с которыми должна осуществляться муниципальная деятельность. Гражданское общество и государство необходимо рассматривать как две основы, на которых формируется и развивается местное самоуправление;

д) большинство исследователей исходит из признания местного самоуправления как многогранного и многофункционального явления, сочетающего в себе как государственные, так и общественные начала. Поэтому не вызывает особых возражений позиция авторов, которые считают что «самоуправление сочетает в себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправления, с другой - общественное самоуправление».

Таким образом, местное самоуправление, закрепляемое Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя, одного из принципов организации публичной власти, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации, является необходимым условием демократизации власти, приближения её к населению, связующим звеном между государством и гражданским обществом. В качестве элемента системы публичной власти, в качестве одной из форм осуществления народом своей власти, местное самоуправление призвано обеспечить в законодательно установленных пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций. Все это определяет место и роль местного самоуправления в публично-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Хотя в литературе выражается озабоченность тем, что последние шаги по реформированию местного самоуправления, нашедшие своё отражение в Федеральном законе от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», могут привести к снижению уровня конституционных гарантий местного самоуправления. Указанный федеральный закон в целях совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления закрепляет за субъектами Российской Федерации дополнительные правомочия:

по созданию и регулированию статуса городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов (путём преобразования существующих городских округов), распределению компетенции между ними, закреплению источников доходов бюджетов внутригородских районов;

по закреплению дополнительных вопросов местного значения за сельскими поселениями, их разделению между сельскими поселениями и муниципальными районами;

по перераспределению полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, расширяется влияние субъектов Российской Федерации на муниципальные образования посредством участия в определении компетенции органов местного самоуправления, формировании органов местного самоуправления (представительного органа городского округа с внутригородским делением, муниципального района; главы муниципального образования).

Необходимо подходить к реализации новых полномочий субъектов Российской Федерации очень аккуратно, определяя степень участия в регулировании местных дел, исходя из специфики конкретного муниципального образования. При этом не должна страдать финансовая обеспеченность муниципальной деятельности - иначе органы местного самоуправления не смогут выполнять свои задачи по обеспечению прав и свобод на местном уровне. Так, важной гарантией местного самоуправления, предусмотренной федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ, при преобразовании субъектом Российской Федерации городского округа в городской округ с внутригородским делением является учёт мнения проживающего на территории городского округа населения.

В целом, права и свободы человека и гражданина можно рассматривать в единстве следующих проявлений: во-первых, как необходимый элемент правового статуса личности, ядро которого составляют основные, закреплённые Конституцией Российской Федерации, права и свободы (к числу которых относится и право каждого на жилище), во-вторых, как комплексный правовой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей права, реализуемые гражданами прежде всего по месту своего жительства - в городских, сельских, районных муниципальных образованиях.

Поскольку наличие жилища является необходимой материальной потребностью каждого человека и одним из условий достойного существования в обществе, конституционное право на жилище является одним из важнейших социально-экономических прав. Признавая право каждого на жилище, государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильём и имел возможность улучшить свои жилищные условия путём приобретения другого жилья.

Право на жилище отнесено к числу основных прав человека и гражданина, которые согласно статье 17 Конституции Российской Федерации неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Право на жилище не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (статья 56 Конституции Российской Федерации). Конституция Российской Федерации предусматривает вполне определённые гарантии права на жилище, что делает его устойчивым. Так, согласно положениям Конституции Российской Федерации жилищное законодательство должно основываться на необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав, их судебной защиты.

Конституционное право на жилище означает юридически гарантированную возможность каждого быть обеспеченным постоянным жилищем, то есть жилым домом или частью его, квартирой или её частью, комнатой. Это право Конституция Российской Федерации признает не только за гражданами Российской Федерации, но также и за иностранными гражданами, лицами без гражданства, которые могут иметь жильё в России.

Основные задачи органов публичной власти в сфере жилищных отношений определяет Конституция Российской Федерации, признавая право каждого на жилище, устанавливая запрет на произвольное лишение жилища, закрепляя неприкосновенность жилища, предусматривая необходимость создания условий для осуществления права на жилище, гарантируя малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, предоставление жилища бесплатно или за доступную плату (статьи 25, 40 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, под правом на жилище следует понимать гарантированную законом возможность приобретения жилища по тем или иным основаниям и стабильного, постоянного пользования им в условиях достойной среды обитания при обеспечении государством гарантий неприкосновенности жилища и непроизвольного его лишения.

В результате реализации конституционного права на жилище у гражданина возникает субъективное право на конкретное жилое помещение и вытекающие из него определённые жилищные права и обязанности, закрепляемые действующим законодательством.

То есть, конкретные основания возникновения права на жилое помещение с учётом конкретных правовых форм удовлетворения жилищных потребностей обусловливают различный объём их содержания, что необходимо учитывать органам публичной власти в своей деятельности в сфере жилищных отношений. Органы государственной власти и органы местного самоуправления призваны обеспечивать условия для осуществления права на жилище, содействуя развитию рынка недвижимости в жилищной сфере, стимулируя жилищное строительство, действуя иным образом в рамках своей компетенции в сфере жилищных отношений. В развитие конституционных положений жилищное законодательство закрепляет конкретные задачи и полномочия по обеспечению органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года) очерчивает перечень вопросов местного значения в сфере жилищных отношений, относящихся к ведению местного самоуправления.

ЖК РФ закрепляет перечень полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области жилищных отношений (статьи 12, 13, 14 ЖК РФ).

Следует отметить, что реальное обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, включая и право на жилище, органами публичной власти порождает целый ряд проблем.

Прежде всего, это проблема соотношения коллективного и индивидуального в организации общественной и государственной жизни, проблема баланса между реализацией прав и свобод и функционированием публичной власти.

Конституционное признание человека и его прав и свобод высшей ценностью «является фундаментальной нормой конституционного строя Российской Федерации, образующей основу не только конституционно организованного общества, но и правовой защиты этого общества от возрождения попыток подавления личности, ущемления её прав, игнорирования индивидуальных интересов и потребностей людей». Следовательно, необходимо реально обеспечивать такой конституционно-правовой порядок, который, с одной стороны, ограничивал бы всевластие государства и его органов, и вместе с тем, с другой стороны, гарантировал бы условия автономии и свободы человека, обеспечивая соблюдение баланса в отношении свободы личности. Так, Конституция Российской Федерации, признавая право на неприкосновенность жилища, устанавливает возможность проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (статья 26 Конституции Российской Федерации).

ЖК РФ в статье 3 устанавливает цели, ради которых принцип неприкосновенности жилища может быть нарушен, а именно: а) спасение жизни граждан и их имущества; б) обеспечение их личной или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках, иных обстоятельствах чрезвычайного характера;

в) задержание лиц, подозреваемых в совершении преступления, пресечение совершаемых преступлений или установление обстоятельств преступления либо несчастного случая. При этом следует учитывать, что в ряде случаев проникновение в жилище без согласия проживающих в нем лиц возможно без судебного решения в силу неотложности предпринимаемых действий по спасению жизни граждан, их имущества. Право на неприкосновенность жилища можно рассматривать в качестве одной из гарантий конституционного права на охрану частной жизни.

Некоторые авторы обращают внимание на необходимость различать содержание права на неприкосновенность жилища в конституционном и гражданско-правовом аспектах. Так, О. Е. Кутафин отмечал, что «в отличие от гражданского или жилищного права, где рассматривается обладание жилищем как вещью, предметом, определяющим условия существования человека, конституционное право имеет своей целью защитить блага личной жизни, возможности уединения. Оно рассматривает жилище как внешнюю сферу, границу сферы частной жизни людей, которая не может быть нарушена, за исключением строго установленных законом случаев. При этом для конституционного права не имеет значения, арендуются человеком используемые им жилые и подсобные помещения или принадлежат ему на праве частной собственности».

Свой вклад в решение этой задачи должны вносить и органы местного самоуправления, обеспечивая в своей деятельности по управлению в жилищной сфере реализацию и защиту местных интересов, прав жителей муниципальных образований и общегосударственных интересов. Очень важно, чтобы органы публичной власти и граждане в случае столкновения интересов находили сбалансированное, приемлемое для них и общества в целом, решение, которое не подрывало бы конституционные устои взаимоотношения государства и личности, а служило бы гармонизации этих отношений.

Проблемы сноса ветхого жилья, изъятия земельных участков для нужд жилищного строительства, строительства, которое ведётся на застроенной территории, очень остро стоят во многих городах, и при их решении особенно важно находить баланс индивидуальных, частных и общественных интересов. В связи с этим в литературе предлагается установить чёткую систему «сдерживания» в виде контроля со стороны компетентных органов публичной власти, проверяющих законность и правомерность каждой стадии и всей процедуры развития застроенных территорий, а также механизма обжалования неправомерных решений со стороны лиц, чьи права нарушаются. Представляется, что необходимо к этой проблеме подходить системно: необходимо сформировать механизм согласования индивидуальных и общественных интересов, который включал бы не только формы контроля, осуществляемого как со стороны компетентных органов публичной власти, так и со стороны жителей, со стороны институтов гражданского общества, способных выслушать, понять и поддержать позицию лиц, чьи права на жилище нарушаются. Органы местного самоуправления должны вносить свой вклад в формирование данного механизма контроля, создавая совместно с институтами гражданского общества муниципальные общественные палаты, вводя институт муниципального уполномоченного по защите прав и законных интересов жителей муниципального образования, проводя публичные слушания по этим вопросам до принятия по ним решения.

К проблемам обеспечения органами публичной власти прав и свобод человека и гражданина относится и вопрос о пределах публичной власти. Закрепляемые нормами Конституции Российской Федерации неотчуждаемые основные права и свободы человека и гражданина определяют пределы публичной власти, за которые она не вправе выходить. Для того, чтобы этот запрет действовал, необходимо реальное обеспечение основных прав и свобод, которые должны определять функции органов публичной власти, их обязанности по отношению к гражданам и неукоснительно соблюдаться государством, всей системой публичной власти. Так, право на жилище, которое выступает и как правовой принцип и как субъективное право, должно признаваться и соблюдаться всеми органами и должностными лицами. Кроме того, право на жилище выступает и как нравственное требование общества, согласно которому каждый должен иметь крышу над головой, не быть вынужденным к бродяжничеству. Поэтому в контроле за тем, как реализуется это право, соблюдаются органами и должностными лицами вытекающие из него и обусловленные им требования, запреты и обязанности, должны активно участвовать и институты гражданского общества, правозащитные организации. Как отмечал в своём докладе за 2008 год Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации «борьба за права человека не должна быть борьбой против той или иной действующей власти. Напротив, это всегда борьба за укрепление демократического правопорядка. В силу специфики своей работы все правозащитники, как государственные, так и общественные, призваны систематически оппонировать государству, но не могут, если искренне хотят быть объективными, находиться к нему в политической оппозиции».

Неотчуждаемые права человека и гражданина - как свободы физических и нравственных проявлений личности и неприкосновенности собственности - должны быть, по образному выражению Б. С. Эбзеева, «уздой для законодателя и способом ограничения всякой публичной власти». Однако это возможно только в том случае, «если эти права реально интегрированы в конституционный строй государства, систему организации и деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, институты собственности, национально-территориальное устройство». Следует добавить - и в систему организации и деятельности местного самоуправления, в государственную и общественную жизнь в целом.

Ограничение публичной власти в правовом демократическом государстве (условием которого выступают права и свободы человека и гражданина) порождает проблему пределов усмотрения государства в его взаимоотношениях с личностью, что, в свою очередь, требует чёткого определения компетенции органов публичной власти, за границы которой они не должны выходить. Отсюда возникает необходимость выявления правовых механизмов обеспечения свободы человека и определение её пределов и «допустимых, имеющих под собой глубокие основания, ограничений». Адресатами ограничений, устанавливаемых Конституцией Российской Федерации в виде запретов, обязанностей, выступают не только органы государства и органы местного самоуправления, но и граждане, иные субъекты конституционного права.

Ряд прав и свобод, включая и право на жилище, не может быть ограничен даже в условиях чрезвычайного положения.

Конституционный Суд Российской Федерации с учётом практики Европейского Суда по правам человека, выработал правовые позиции, касающиеся допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина. Суть этих позиций заключается в следующем:

ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений;

в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на самое существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания;

публичные интересы, перечисленные в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей;

положения Конституции о возможности ограничения прав и свобод, при определённых условиях, не могут служить оправданием ущемления прав и свобод человека и гражданина в зависимости от национальной принадлежности или иного обстоятельства;

чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, ограничительная норма должна быть формально определённой, точной и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения.

Данные выводы Конституционного Суда Российской Федерации имеют существенное значение для всей практики нормативного регулирования, осуществляемого органами публичной власти на основании и в развитие законов, устанавливающих порядок реализации прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на жилище, его неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения.

Конституция Российской Федерации, признавая право на жилище, устанавливает запрет на произвольное лишение жилища. Однако необходимо учитывать, что право на жилище предполагает законные способы приобретения жилья, не допускающие самовольную застройку, жильцы обязаны выполнять требования закона, связанные с его эксплуатацией и использованием. Закон допускает возможность выселения граждан, лишения их жилища, определяя условия и основания для такого решения, которое будет произвольным в тех случаях, когда осуществляется без соблюдения установленного законом порядка. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, признал не соответствующим Конституции Российской Федерации лишение гражданина и членов его семьи жилья в случае его временного отсутствия.

Отношения органов публичной власти и личности должны строиться на основе тех публично-правовых обязанностей, которые признает Конституция Российской Федерации за государством, его органами, органами местного самоуправления, иными субъектами конституционно-правовых отношений в целях реального обеспечения прав и свобод. Эти обязанности находят своё выражение (как прямое, так и косвенное) во всем содержании Конституции Российской Федерации, включая и её преамбулу, которая, определяя основные цели государства и его главные задачи, накладывает на государство юридическую обязанность действовать в направлении их реализации.

В соответствии со статьёй 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Органы местного самоуправления, являясь неотъемлемой частью системы публичной власти, должны в своей деятельности руководствоваться не только конкретными полномочиями, предоставляемыми им отраслевым законодательством, но и обязаны следовать в целом конституционным обязанностям, признаваемым за всеми органами публичной власти, и закреплёнными в Конституции, в первую очередь, в статье 18. Зачастую статья 18 Конституции Российской Федерации не учитывается органами местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий. И, как следствие, граждане не могут найти поддержку у наиболее приближённых к населению органов власти, целью деятельности которых должно являться, в том числе, оказание населению такой поддержки.

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина включает в себя и их защиту и охрану. Согласно Конституции Российской Федерации государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется. Гарантированность защиты прав и свобод человека и гражданина является необходимым условием для обеспечения развития России как правового демократического и социального государства: она характеризует уровень достигнутой свободы в обществе, фактическое положение человека в обществе и государстве.

Система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина включает в себя деятельность всех государственных органов: законодательных, исполнительных, судебных. Особое место в ней занимает Президент Российской Федерации (он является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, часть 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации). Важную роль играет Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, привлекающий внимание органов публичной власти, институтов гражданского общества к проблемам обеспечения прав и свобод граждан, в том числе, к проблемам реализации права на жилище.

В своём ежегодном докладе за 2008 год Уполномоченный констатировал: «не удаётся, в частности, ощутимо сократить как число граждан, состоящих на учёте по улучшению жилищных условий, так и сроки ожидания квартир. Для подавляющего большинства граждан страны приобретение жилья остаётся по-прежнему недоступным или малодоступным по причине его, по сути дела, запретительной рыночной стоимости». Система ипотечного кредитования в том виде, как она сложилась в России, в свою очередь, также не является решением проблемы. Высокие процентные ставки на кредит под приобретение жилья делают его просто неподъёмным для большинства граждан. Уполномоченный не претендует на исчерпывающий анализ российского рынка жилья. Далёк он и от намерения возложить ответственность за его неудовлетворительное состояние на какие-либо органы государственной власти или местного самоуправления. При этом, однако, Уполномоченный вынужден констатировать, что «существующее положение вещей должно, видимо, расцениваться как содержащее признаки массового нарушения конституционного права граждан на жилище».

В разрешении этих проблем должны участвовать и органы местного самоуправления, являющиеся первичным уровнем власти в государстве и несущие конституционные обязанности в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Органы местного самоуправления, решая вопросы, связанные с реализацией делегированных отдельных государственных полномочий, а также осуществляя иные полномочия, предусмотренные Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, вносят свой существенный вклад в формирование единой общегосударственной системы обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Например, организация в границах городских и сельских поселений электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения отнесена Законом об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения.

Конституционные задачи, функции и обязанности государства, всей системы публичной власти в сфере прав и свобод человека и гражданина обусловлены также международными обязательствами, которые взяло на себя Российское государство. Согласно части 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации в нашем государстве признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Эти принципы и нормы содержатся в таких общепризнанных актах международного права, как Устав ООН от 26 июня 1945 года, Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года, Устав Совета Европы от 5 мая 1949 года, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и других международных актах, которые в совокупности содержат международные стандарты в области прав и свобод человека и гражданина.

Международно-правовые обязательства России в области прав человека, включая и право на жилище, являются частью её национальной правовой системы и, соответственно, могут непосредственно применяться органами государственной власти, в частности, судами, а граждане могут ссылаться непосредственно на них при разрешении споров с органами публичной власти. Россия, принимая на себя международные обязательства в области прав человека, признает и вытекающие из них ограничения, обусловленные принципами правового, демократического государства. Каждый гражданин вправе требовать от государства, которое берет на себя обязательства не только перед международным сообществом, но и перед всеми, кто находится под его юрисдикцией, выполнения обязательств в сфере прав и свобод, используя в этих целях национальные и международные механизмы защиты своих прав. Особую роль в обеспечении взаимосвязи национального и международного права, в реализации международных стандартов в области прав человека в нашей стране играет Конституционный Суд Российской Федерации. Международно-правовая аргументация привлекается Конституционным Судом Российской Федерации в качестве дополнительного довода в пользу своих правовых позиций, вырабатываемых на основе Конституции

Российской Федерации, а также используется им для разъяснения смысла и значения конституционных норм, для выявления конституционно-правового смысла проверяемых законоположений.

Реализация международных стандартов в области прав и свобод человека в нашей стране требует от законодателя внедрения этих стандартов в национальную систему средств правовой защиты прав человека, а также исполнения и учёта в правоприменительной практике решений Европейского Суда. Важной проблемой является прецедентное право, создаваемое Европейским Судом по правам человека - главным официальным толкователем Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку реальную жизнь нормы Конвенции обретают в связи с конкретными жизненными обстоятельствами, выносимыми на рассмотрение Суда. На этой основе формируется прецедентное право (прецедентная практика) Европейского Суда, которое, как представляется, входит в правовую систему Российской Федерации, поскольку Россия признает компетенцию Европейского Суда по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней.

На необходимость учёта прецедентной практики Европейского Суда в российской правовой системе указал и Конституционный Суд Российской Федерации. Эту практику должен учитывать и законодатель при регулировании общественных отношений, и правоприменительные органы при применении соответствующих норм права. Эта практика имеет существенное значение и для граждан, для обеспечения их права на доступ к суду и справедливое правосудие по вопросам защиты своих прав и свобод во взаимоотношениях с органами публичной власти. Вместе с тем, существует проблема доступности решений Европейского Суда для большинства граждан России, знания этих решений органами публичной власти, должностными лицами. Такую работу применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления могли бы осуществлять советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации при поддержке Общероссийского конгресса муниципальных образований.

Конституционный принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью порождает проблему определения и правового закрепления надлежащих публично-правовых обязанностей всех органов публичной власти, вытекающих из этого фундаментального принципа с учётом международных обязательств Российской Федерации в области прав и свобод человека, соответствующих международных стандартов, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, важно формировать должный правовой механизм, обеспечивающий адекватное отражение конституционных обязанностей государства в соответствующих обязанностях органов публичной власти и неукоснительное их выполнение. Особое значение для обеспечения прав и свобод имеют не только публично-правовые обязанности органов власти, их соответствующая деятельность, но и соответствующие обязанности граждан, их объединений. В связи с этим актуальной является задача усиления контроля и государственного, и муниципального, и общественного в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина, в сфере взаимодействия личности и власти. Законодатель предпринимает определённые усилия в этом направлении.

Так, статья 20 ЖК РФ до 2012 года содержала положения только о государственном жилищном надзоре. В 2012 году в ЖК РФ введены правила о муниципальном жилищном контроле.

Под государственным жилищным надзором понимаются деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности.

Под муниципальным жилищным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда.

Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 200-ФЗ в статью 20 ЖК РФ была введена норма, согласно положениям которой в целях обеспечения прав и законных интересов граждан может осуществляться общественный жилищный контроль, субъектами которого могут являться общественные объединения, иные некоммерческие организации, советы многоквартирных домов, другие заинтересованные лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений отнесено установление порядка осуществления общественного жилищного контроля. Предусматривается возможность органа государственного жилищного надзора, органа муниципального жилищного контроля обращаться в суд с заявлениями в защиту прав и законных интересов собственников, нанимателей и других пользователей жилых помещений по их обращению или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц в случае выявления нарушения обязательных требований. Таким образом, в настоящее время образована трехуровневая система контроля (надзора) в жилищно-коммунальной сфере - государственный жилищный надзор, муниципальный жилищный контроль, общественный контроль.

В 2014 году принят Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который определяет взаимодействие субъектов общественного контроля с органами государственной власти и органами местного самоуправления, устанавливает формы общественного контроля (общественный мониторинг, общественные слушания и иные). Субъектами общественного контроля являются, в частности, Общественная палата Российской Федерации; общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований. Таким образом, создаётся нормативная база для осуществления общественного контроля в различных сферах.

Изложенное свидетельствует о том, что законодатель принимает определённые меры по совершенствованию публично-правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

право свобода гарантия гражданин

2. Соотношение и взаимосвязь государственных и муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина

Единая публично-властная деятельность призвана создавать все необходимые условия для реализации и защиты прав и свобод личности на всех уровнях публичного властвования, что в своей совокупности представляет собой государственные и муниципальные гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Создание и реализация этих гарантий основывается на международно-правовых стандартах защиты и обеспечения прав и свобод личности, находящих своё выражение в общепринятых нормах и принципах международного права, в международных договорах Российской Федерации.

Согласно Всеобщей декларации прав человека 1948 года идеал свободной человеческой личности может быть осуществлён, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года устанавливает, что участвующие в Пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни и должны принять надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года, представляя собой своего рода «конституционный инструмент европейского правопорядка», также исходит из признания за каждым человеком права на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции. При этом не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Конституция Российской Федерации в статье 46 предусматривает возможность международно-правовой защиты прав и свобод граждан, которые вправе обращаться в соответствии с международными договорами Российской Федерации в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Таким межгосударственным органом является, например, Европейский Суд по правам человека в Страсбурге. Суд рассматривает обращения любого лица, неправительственной организации или группы лиц, которые считают, что в отношении них были нарушены права, предусмотренные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Конституция Российской Федерации (статья 45) гарантирует также право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом. Способы самозащиты прав и свобод многообразны. К ним, в частности, относятся: обжалование действий должностных лиц, обращение в средства массовой информации, использование правозащитных организаций и общественных объединений.

Особое значение в период осуществления реформ, затрагивающих жизненно важные интересы и права граждан, приобретает стремление власти к диалогу с обществом по существующим актуальным проблемам.

Так, Уполномоченный по человека в Российской Федерации констатировал в одном из своих докладов, что «реализация реформы жилищно-коммунального хозяйства имела негативные социальные последствия.

Поспешные и порой непродуманные административные решения привели к массовым нарушениям прав граждан. Многочисленные обращения граждан свидетельствуют о непосильном для них повышении тарифов на коммунальные услуги и квартирную плату. Особую озабоченность у людей вызывают попытки законодательно закрепить принцип выселения злостных неплательщиков из занимаемых ими жилых помещений. Последствием реализации этой меры на практике может стать резкое обострение социальной напряжённости».

В связи со сложившейся ситуацией Уполномоченный по правам человека указывал, что в целях поисков оптимальных решений в этой сфере необходим широкий и непредвзятый диалог власти и общества по всему кругу осуществляемых социальных реформ.

Изложенное лишний раз подтверждает, что необходимо формирование и развитие институтов гражданского общества, которые должны принуждать власть идти на диалог, предостерегать её от поспешных и необдуманных решений, то есть необходима действующая система гарантий прав и свобод, в которой не последнюю роль должны занимать общественные гарантии. Образование Общественной палаты Российской Федерации является шагом, сделанным в направлении формирования общественных гарантий защиты прав и свобод человека. Однако Общественная палата сможет эффективно выполнять свою роль в системе общественных гарантий, если она будет обеспечивать действительное представительство интересов общества и их защиту и обладать самостоятельностью во взаимоотношениях с государственными структурами.

Система общественных гарантий может функционировать оптимальным образом, если она будет развиваться не только на уровне общефедеральном и региональном, но, прежде всего, на местном уровне, в муниципальных образованиях. В этих целях муниципальные образования должны создавать свои общественные палаты, предусматривать должности общественных (муниципальных) уполномоченных по правам человека, по крайней мере, на уровне муниципальных районов и городских округов, активно использовать уже имеющие институты муниципальной демократии: публичные слушания, правотворческую инициативу и другие её формы, обеспечивающие широкое участие в обсуждении вопросов муниципальной деятельности представителей от общественных, религиозных и иных некоммерческих организаций. Позитивными примерами являются трехуровневая система контроля (надзора) в жилищно-коммунальной сфере, закрепление основ общественного контроля (осуществляемого на федеральном, региональном и муниципальном уровнях).

Таким образом, можно говорить о единой системе гарантий прав и свобод человека, включающей в себя:

международные гарантии прав и свобод человека, представляющие собой систему международно-правовых стандартов защиты и обеспечения прав и свобод личности (в частности, права на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод), обязательства по соблюдению которых приняла на себя Российская Федерация путём присоединения к международным соглашениям;

государственные гарантии прав и свобод человека, которые представляют собой правовые средства, основанные на международных обязательствах Российской Федерации в сфере прав и свобод человека, а также на конституционной обязанности государства по признанию прав и свобод человека высшей ценностью, формируемые на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации в рамках закреплённых Конституцией предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов;

муниципальные гарантии прав и свобод человека, которые представляют собой правовые средства, обеспечивающие реализацию и правовую защиту прав и свобод личности на местном уровне, во-первых, при решении вопросов местного значения, иных вопросов, отнесенных законом к компетенции органов местного самоуправления; во-вторых, при обеспечении права населения участвовать в осуществлении местного самоуправления, в-третьих, путём создания дополнительных, помимо прямо предписываемых законодательством, гарантий, осуществления прав и свобод, которые могут обеспечивать муниципальные образования за счёт средств собственных бюджетов;

общественные гарантии прав и свобод человека, которые представляют собой правовые средства, благодаря которым институты гражданского общества (различные общественные организации, граждане) осуществляют общественный контроль за соблюдением прав и свобод человека и создают дополнительные условия для обеспечения прав и свобод человека и гражданина. К примеру - общественный жилищный контроль.

Каждый вид гарантий должен обеспечивать те меры защиты прав и свобод человека и гражданина, которые с учётом их специфики и особенностей наиболее эффективны именно в этом качестве и на соответствующем уровне. Государственные гарантии прав и свобод человека и гражданина должны охватывать те вопросы их обеспечения и защиты, которые требуют именно государственно-властного их решения и поэтому должны находиться в ведении федеральных органов власти или органов власти субъектов Российской Федерации. За местным самоуправлением должно признаваться создание и обеспечение тех гарантий, которые могут быть реализованы эффективно именно на местном уровне.

Поскольку речь идёт о единой системе гарантий, необходимо учитывать высокую степень их взаимодополняемости и взаимодействия, особенно это касается гарантий государственных и муниципальных, обеспечивающихся деятельностью единой системы публичной власти в государстве. В связи с этим особое значение имеет разграничение тех вопросов, решение которых осуществляется в целях обеспечения гарантированности прав и свобод человека и гражданина государственными и муниципальными структурами и средствами. Это разграничение принципиально проведено Конституцией Российской Федерации, однако оно должно получать свою конкретизацию в текущем законодательстве.

Государство осуществляет свою гарантирующую деятельность в рамках государственных вопросов, в рамках тех предметов ведения, которые Конституция Российской Федерации признаёт за Российской Федерацией и её субъектами. Муниципальные гарантии обеспечиваются в рамках решения вопросов местного значения, отнесённых к таковым Конституцией Российской Федерации и Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года.

Анализ конституционных положений показывает, что имеются сферы общественной жизни, в рамках которых прямо предусматривается взаимодополняющая гарантирующая деятельность и государственных, и муниципальных структур. Например, предоставление жилища малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в нём, бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40 Конституции Российской Федерации).

В развитие этого конституционного положения в ЖК РФ с целью закрепить дополнительный способ решения жилищной проблемы включены положения о наёмных домах. Ранее правом на получение социального жилья пользовались только малоимущие граждане. Остальные должны были сами решать свои жилищные проблемы за счёт собственных средств. Но есть граждане, не относящиеся к малоимущим, но всё равно не имеющие возможности приобрести жильё в собственность по рыночным ценам. Теперь законом предусмотрено строительство наёмных домов, жилые помещения в которых могут предоставляться таким гражданам по договорам найма жилищного фонда социального использования, находящегося в государственной, муниципальной, частной собственности.

Для создания, эксплуатации наёмного дома социального использования, который или все помещения в котором находятся в государственной или муниципальной собственности, приобретения такого дома или всех помещений в нём могут использоваться средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество. Для создания, эксплуатации наёмного дома социального использования, который или все помещения в котором находятся в частной собственности, приобретения такого дома или всех помещений в таком доме может предоставляться государственная, муниципальная и (или) иная поддержка.

В системе муниципальных гарантий следует выделять те из них, обеспечение которых в императивном порядке предписано муниципальным образованиям Конституцией Российской Федерации, Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года. Например, обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилищными помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.

Государство в соответствии со статьёй 132 Конституции Российской Федерации вправе дополнительно возложить на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий, связанных с реализацией прав и свобод граждан. Эта передача полномочий осуществляется путём принятия федерального закона, закона субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2005 года № 614 утверждены правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильём ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов.

В систему муниципальных гарантий входят также и те гарантии прав и свобод граждан, которые в дополнение к существующим государственным и муниципальным гарантиям могут обеспечивать муниципальные образования за счёт собственных доходов местных бюджетов. Например, обеспечение строительства наёмных домов социального использования.

Система муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина взаимосвязана не только с системой государственных гарантий, но она сочетается также с общественными гарантиями прав и свобод человека и гражданина. Эта взаимосвязь не менее тесная, чем с государственными гарантиями. Именно местное самоуправление открывает общественным организациям, иным структурам гражданского общества большие возможности участвовать в обеспечении и защите прав и свобод человека, нежели государственные структуры.