Правова регламентація послуг, що надаються у сфері освіти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правова регламентація послуг, що надаються у сфері освіти



1. Загально-правові ознаки послуг, що надаються у сфері освіти, та правова регламентація основних освітніх послуг

У цьому підрозділі роботи необхідно надати загально-правову характеристику послугам, що надаються суб'єктами у сфері освіти. Визначення характерних загально-правових ознак послуг у сфері освіти повинно надати можливість визначити напрями підвищення їх якості і кількості. Однак вирішення першого і другого завдання можливе на основі визначення видів послуг, що можуть надаватися у сфері освіти.

Отже, уявити кількість існуючих у світі видів послуг можна виходячи з їхньої класифікації, що надається у Генеральній Угоді торгівлі та послуг ВТО. Перелік послуг налічує кілька сотень видів.

О.О. Красавчиков свого часу виділив 4 структурні блоки сфери обслуговування: перший блок - соціальні зв'язки з надання послуг між організаціями; другий блок - соціальні зв'язки, що складаються у разі надання різного роду послуг організаціями громадянам; третій блок - відносини з надання послуг окремими громадянами організаціям; четвертий блок - з обох сторін суспільних відносин перебувають громадяни: один іншому надає послугу [242; 542, с. 172]. Тут вченим було обрано суб'єктний критерій класифікації. За ним у сфері освіти найбільшого поширення отримали відносини з надання послуг організаціями громадянам. Поширеними є й відносини між різними організаціями - при закупівлі, будівництві, оренді тощо, а також надання платних освітніх послуг на замовлення суб'єкта підприємництва. Меншого поширення отримали відносини з надання послуг громадянами - СПД організаціям - НЗ.

Також іще у радянські часи О.С. Іоффе залежно від характеру діяльності запропонував поділити зобов'язання з надання послуг на три групи: 1) зобов'язання, спрямовані на надання фактичних послуг (договір схову); 2) зобов'язання, спрямовані на надання послуг юридичного характеру (договори поруки і комісії); 3) зобов'язання, що поєднують послуги юридичні та фактичні (договір експедиції) [200, с. 490]. Видається, що за цими критеріями класифікації переважна більшість зобов'язань у сфері освіти пов'язана із наданням фактичних послуг. Хоча можуть мати місце і зобов'язання двох останніх видів.

Сферу людської діяльності в якості критерію обрав А.Є. Шерстобітов, яким серед видів послуг було виділено: послуги зв'язку та інформації; медичні послуги та послуги соціального характеру; ветеринарні послуги; аудиторські послуги; правові послуги; туристсько-екскурсійні послуги; послуги з навчання (виділення наше - Б.Д.); послуги сприяння зайнятості населення; готельні послуги; комунальні послуги; ритуальні послуги; спортивно-оздоровчі і санаторно-курортні; культурно-видовищні послуги [605, с. 14]. Як видно, вченим окремо виділено послуги з навчання. Проте у випадках, не заборонених законодавством, НЗ можуть надавати або отримувати й інші із названих груп послуг.

Г.Д. Отнюкова пропонує класифікувати послуги у різних сферах економіки за такими напрямами:

1) за строками - разові; строкові (протягом визначеного договором періоду часу); безстрокові. За цим критерієм НЗ можуть надавати разові і строкові послуги. При цьому складно навести приклад безстрокової послуги, яку б могли надавати НЗ. Проте вони можуть безстроково користуватися землею та певним майном, що виділені їм у користування власником та/або державою чи територіальною громадою;

2) за суб'єктним складом - між суб'єктами господарювання (відносини щодо надання таких послуг мають форму оперативно-господарських зобов'язань) чи між госпрозрахунковими підрозділами суб'єкта господарювання (опосередковуються внутрішньогосподарськими зобов'язаннями). За цим критерієм у сфері освіти наявні послуги, що надаються як суб'єктами господарювання, так і всередині цих суб'єктів їх структурними підрозділами;

3) з урахуванням характеру вчинених дій - фактичні та юридичні. За цим критерієм у сфері освіти найчастіше наявні фактичні послуги;

4) залежно від зв'язку зі сферою матеріального виробництва - послуги, що сприяють виробництву товарів, які користуються попитом на ринку (маркетинг, консалтинг); послуги із забезпечення належного технічного рівня виробництва (інжиніринг); послуги посередників, організацій транспорту і зв'язку, що сприяють поставці й збуту продукції виробника; послуги банків, фінансових брокерів; аудиторські послуги. Такі послуги також можуть мати місце у сфері освіти. Проте НЗ частіше можуть бути їх споживачами, аніж надавачами [573, с. 90; 542, с. 172].

Залежно від своїх можливостей і потреб клієнтів у сфері освіти пропонується значний асортимент послуг (програм), які можливо класифікувати за рядом ознак:

- за рівнем освіти, що пропонується: довузівські, бакалаврські, магістерські, аспірантські, професійної перепідготовки і т.п.;

- за орієнтацією на певну спеціальність: з фінансів, маркетингу, товарознавства, управління персоналом та інших професій, які користуються попитом на ринку;

- за формою навчання: денні, вечірні, заочні, дистанційні, екстернат і т.п.;

- за методами навчання, що використовуються: традиційні, проблемного навчання, програми, основані на аналізі ділових ситуацій і т.п. [498, с. 375].

В.В. Рєзніковою пропонується поділяти послуги на основні та додаткові. Основні послуги - це послуги, які призначені задовольняти основні потреби, а додаткові - другорядні потреби. До останніх можна віднести, зокрема, післяпродажні послуги (їх також іменують супутніми, сервісними). Виділення додаткових послуг покликане більш чітко окреслити сферу послуг, оскільки дослідження сучасної сфери послуг вимагає передусім відокремлення галузей, що відносяться до цієї сфери, від сервісних компонентів, що мають місце й у всіх інших галузях та сферах [481, с. 111]. У сфері освіти основними послугами безумовно є безпосередньо освітні послуги. Додатковими тут є послуги із забезпечення можливості отримувати якісні освітні послуги. Це можуть бути послуги із користування бібліотечним фондом, користування Інтернетом, із копіювання, проживання, харчування тощо.

З використанням функціонального підходу вченими проведено класифікацію публічних послуг залежно від сфери, в якій відбувається їх реалізація. Таким чином, виділяються інформаційні, освітні (виділення наше - Б.Д.), медичні, комунальні (муніципальні), побутові, фінансові й інші послуги. Інша із запропонованих класифікацій припускає виділення трьох видів публічних послуг: 1) послуги для громадян (видача особистих документів, здійснення реєстраційних дій, надання права користування публічними бібліотеками, освітні послуги (виділення наше - Б.Д.) і т.д.); 2) послуги для підприємців і суб'єктів господарювання (реєстрація компаній, видача ліцензій, дозволів, консультування з питань оподаткування тощо); 3) послуги інформаційного характеру, що надаються органами державної влади і місцевого самоврядування [546; 12].

Залежно від специфіки конкретної послуги вона може надаватися некваліфікованим виконавцем - непрофесійна послуга (миття автотранспорту, одержання коштів за дорученням, прибирання приміщень тощо) або виконавець послуги повинен володіти визначеними професійними навичками - професійна послуга (медичні, юридичні та інші). Професійні послуги, у свою чергу, можна поділити на такі:

- звичайні професійні, для надання яких виконавцю досить мати середній рівень знань, навичок, що наявні в даному професійному середовищі;

- професійні кваліфіковані, що потребують високої кваліфікації виконавця (освітні послуги, що надаються відомим професором).

Така кваліфікація має істотне значення для питань визначення виконання відповідного зобов'язання, особливо у зв'язку з питаннями оплати послуги. Вимоги, що приділяються до кваліфікованого професійного виконавця, будуть вищими, ніж до непрофесійного, навіть тоді, коли відповідний договір оплатного надання послуг не припускає досягнення нематеріального результату [542, с. 173]. У сфері освіти абсолютна більшість послуг належить до професійних. При цьому НЗ І-ІІ рівнів акредитації надають переважно звичайні професійні послуги, які передбачають наявність загальної (середньої) педагогічної чи іншої освіти. А послуги, що надаються НЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації у переважній більшості є професійними кваліфікованими, оскільки потребують наявності високого рівня спеціальних знань, вмінь і навичок, а також вміння їх передавати у безпосередніх надавачів - виконавців.

Є свої особливості у кваліфікації послуг у науках цивільного, адміністративного та господарського права.

Згідно з положеннями статей 903 і 904 ЦК України договори з надання послуг можна поділити на оплатні та безоплатні. У даному випадку використовується існуючий у цивільному праві критерій поділу договорів на оплатні та безоплатні залежно від наявності або відсутності зустрічного матеріального задоволення.

При наданні платних послуг державними установами разом з наданням послуг з безоплатного навчання виникає неоднозначна ситуація із врахуванням в навчальному процесі державної власності (будівель, обладнання, навчально-методичної літератури тощо). Так, в реальному процесі досить важко виокремити, наприклад, вартість електроенергії, палива, газу, води, літератури та навчальних матеріалів, що використовуються на освітні потреби у межах надання платних послуг та вартість цих складових, що використовуються в навчальному процесі, який здійснюється на бюджетних засадах.

Невизначеність законодавства та непрозорість процесу платного та безоплатного навчання, з одного боку, створює підстави для зловживань, з іншого - нечіткі вимоги до використання державних ресурсів у державних НЗ для здійснення платного навчання дозволяє встановлювати плату за навчання нижчу, ніж в приватних НЗ, що може розцінюватися як недобросовісна конкуренція [263, с. 231-232].

Як вказувалося у роботі раніше, у главі 63 ЦК України прямо освітні послуги не називаються. Проте у РФ у статті 779 ЦК РФ названо перелік видів послуг, що підпадають під вплив цивільного законодавства, серед яких і послуги з навчання. Проте у даному випадку російські вчені мають на увазі не традиційні освітні відносини, що пов'язані з отриманням загальної або професійної освіти і завершуються отриманням диплому державного зразка, а відносини, що випливають із навчання у формі репетиторства, у гуртках художньої або творчої самодіяльності, інших формах, що здійснюються за ініціативою учня, за його рахунок і, як правило, за індивідуальною програмою. Саме у відносинах цього роду наявні усі притаманні цивільному праву ознаки: свобода договору; рівність суб'єктів; можливість визначати зміст програм з навчання, строки і ціну навчання [538, с. 70].

В адміністративно-правовій науці використовується поділ державних (управлінських) послуг залежно від форми їх реалізації на групи: а) послуги, пов'язані з реальним здійсненням концептуальних прав і свобод громадян - медичні послуги, у сфері культури, освіти (виділення наше - Б.Д.), соціального захисту та ін.; б) власне державні (управлінські) послуги, пов'язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян - видача дозволів, свідоцтв, ліцензій та ін. [396, с. 97; 58, с. 174; 1, с. 125-126].

Г.О. Пономаренко за стандартною класифікацією за критерієм оплати виділяє 1) безоплатні послуги (підготовка фахівців за державним замовленням); 2) оплатні послуги (підготовка фахівців понад державне замовлення із компенсацією витрат на навчання) [407, с. 12]. Останні надаються згідно з Переліком платних послуг, які можуть надаватися НЗ, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної і комунальної форми власності [426].

Якщо в якості критерію взяти напрямок надання освітніх послуг, то НЗ (й особливо ВНЗ) можуть надавати послуги: 1) із підготовки і перепідготовки робітників і спеціалістів; 2) з підготовки аспірантів і докторантів; 3) з прийому кандидатських іспитів; 4) з підготовки до захисту та проведення захисту дисертацій; 5) із довузівської підготовки; 6) з консультування та ін.

За об'єктом надання освітніх послуг останні можуть надаватися: 1) іноземним громадянам; 2) вітчизняним студентам; 3) робітникам, слухачам підготовчих відділень; 4) особам, що переводяться з одного ВНЗ до іншого; 5) аспірантам і докторантам; 6) слухачам.

Залежно від безпосереднього виконавця - органу чи підрозділу НЗ, послуги надаються: 1) навчальними підрозділами; 2) науковими підрозділами; 3) видавничими підрозділами (друкування дисертацій, друкування і розсилання авторефератів дисертацій) [407, с. 12-13].

Названі вище групи освітніх послуг за класифікацією, наданою Г.О. Пономаренко, надаються ВНЗ усіх форм власності.

Можна навести схожу з останньою класифікацію. Так, на основі аналізу думок російських вчених [372, с. 38] освітні послуги можна класифікувати 1) за освітніми лініями: послуги загальної освіти, професійної, вищої та ін.; 2) за організаційно-освітніми структурними компонентами: послуги загальної, професійної освіти; самоосвіти, додаткової освіти; 3) за основним компонентом освітнього процесу: послуги теоретичної освіти, практичної освіти, учбового проектування.

А.О. Монаєнко вказує, що послуги, які надаються вищою школою, мають свій попит і пропозицію, а тому можуть вважатися товаром і відповідним чином оплачуватися. Серед таких послуг вченим виділяються: освітні, пов'язані з підготовкою кадрів як для матеріальної, так і для нематеріальної сфер; перепідготовка кадрів за замовленнями підприємств та організацій; науково-дослідні роботи; виробничі, пов'язані з виробництвом дослідних зразків виробів, матеріалів тощо, створених на основі результатів наукових досліджень [325, с. 33].

З урахуванням співвідношення категорій "послуга", "продукція" і "товар", які по відношенню до сфери освіти були наведені у першому розділі, окремі вчені ідуть далі і наводять наступну класифікацію того, що за плату можуть здійснювати НЗ та ВНЗ:

- господарську діяльність із виробництва продукції або товару (наприклад, виготовлення й реалізацію товарів народного споживання в майстернях, вирощування й реалізацію сільськогосподарської продукції і продукції тваринництва в підсобних господарствах, випуск підручників, навчальних посібників, наукової літератури в результаті здійснення видавничої діяльності тощо);

- господарську діяльність з надання послуг (наприклад, освітніх, у сфері фізичної культури і спорту, туризму, побутових, транспортних та інших послуг);

- господарську діяльність з виконання робіт (наприклад, виготовлення товарів народного споживання, збирання лікарських рослин, виготовлення обладнання та його обслуговування, здійснювані науковими, науково-дослідними, дослідно-конструкторськими підрозділами тощо) [270, с. 82].

Із наведеним переліком можна погодитися. Можна навіть його багаторазово розширити. Проте вважаємо за необхідне на основі усіх класифікацій послуг у сфері освіти навести власну узагальнену і найбільш універсальну класифікацію.

Безумовно, найбільшого публічного значення мають основні освітні послуги. Вважаємо, що до цієї групи послуг необхідно включити послуги з безпосередньої передачі знань, вмінь і навичок. При цьому вважаємо, що освітні послуги, які надаються на платній основі зверх державного замовлення, також входять до цієї групи. За головний критерій поділу послуг у сфері освіти не повинен братися критерій оплатності, а на перший план повинен виходити критерій сукупності дій.

Другою великою групою послуг у сфері освіти є додаткові освітні послуги. У цій групі виділяються великі підгрупи: послуги з користування літературою та електронним фондом; послуги з підвищення кваліфікації; послуги з отримання освіти дистанційно; консультативні послуги; інші додаткові освітні послуги. Ці послуги є освітніми. Проте не основними, а додатковими, тобто такими, що передбачають передачу знань, вмінь і навичок, однак іншим способом, відмінним від простого класичного. Саме тому, наприклад, послуги з отримання освіти дистанційно, необхідно віднести до додаткових, а не основних освітніх послуг.

Третьою великою групою послуг у сфері освіти є інші послуги, які надаються суб'єктами у сфері освіти, та не є освітніми. Це саме ті послуги, які непрямо пов'язані із освітніми. Вони забезпечують можливість отримання освітніх послуг та/або залучення додаткових грошей до бюджету НЗ. Це можуть бути послуги з користування гуртожитками, послуги з харчування, послуги з надання об'єктів в оренду, послуги з проведення науково-дослідних робіт та ін.

Саме у межах цих груп зараз та у наступних підрозділах необхідно буде визначити правовий режим надання цих послуг.

Зараз необхідно визначити ознаки освітніх та інших послуг у сфері освіти і напрями покращення режиму їх надання.

Як вказують вітчизняні вчені, визначення соціально-економічної ефективності вищої освіти має деякі особливості, які пов'язані з вимірюванням результатів і затрат освітніх послуг. Існують дві концепції відносно оцінки результатів освітніх послуг. Перша полягає у тому, що послуги, які надаються НЗ, мають вартість; друга виходить із того, що ці послуги у вигляді знань не мають вартості 494, с. 215. Обидві концепції мають право на існування. Якщо освітня послуга оплачується її споживачем, то її ефективність можна виміряти кількістю зароблених випускником грошей через якісне засвоєння цієї послуги. При застосуванні другої концепції ефективність освітніх послуг можна виміряти рівнем корисності і затребуваності випускника економікою та суспільством. З іншого боку, необхідно погодитися із класичною економічною теорією, згідно з положеннями якої будь-який товар, робота чи послуга має свою вартість. Якщо послуга надається безоплатно, то її вартість складає собівартість, тобто сума грошей, витрачена державою на надання цієї послуги. Тому ефективність наданої освітньої послуги у сучасній капіталістичній економіці повинна завжди мати грошову оцінку.

В якості критеріїв якості надання адміністративних послуг вченими називаються: результативність, своєчасність, доступність, наявність інформації про адміністративний орган, територіальне розташування адміністративного органу, режим доступу до приміщення адміністративного органу, доступність бланків та інших формулярів, доступність оплати послуги (якщо вона оплатна), зручність, вибір способу звернення за послугою, простота адміністративної послуги, організація особистого прийому, зручний порядок оплати адміністративної послуги, відкритість, повага до особи, професійність [550, с. 19-34]. Вважаємо, що ефективність та якість послуги у сфері освіти за великим рахунком можна виміряти за цими критеріями. А рівень їх публічності і відповідності адміністративним послугам відрізняється за видом послуг.

М.Н. Курко вказує, що механізм формування ціни на платні послуги навчання, підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації, додаткові освітні послуги та порядок використання коштів, залучених від їх надання потребує законодавчого вдосконалення, оскільки співвідношення між напрямами використання додаткових коштів чітко не встановлені і є непрозорими для громадськості. Разом із тим при оприлюдненні інформації про позабюджетні джерела фінансування державних та комунальних ВНЗ вбачається за доцільне оприлюднювати і напрями використання отриманих фінансових ресурсів для того, щоб процес ціноутворення у таких НЗ зробити максимально прозорим [263, с. 232].

При цьому вітчизняні вчені в якості однієї із ознак освітньої послуги незалежно від її оплатності або безоплатності вказують на відсутність у виконавця обов'язку гарантувати певний позитивний результат, оскільки у послугах "продається" (передається) не сам результат, а дії, що привели до нього [165]. Результат лежить поза межами послуги. Тому, результат може бути позитивним, негативним або повністю відсутнім [543, с. 67-68]. Проте у будь-якому разі освітня послуга має свою вартість, яка залежить від витрат на її надання.

Аналогічні думки висловлював О.С. Іоффе: на відміну від договору підряду у договорі надання послуг мета досягнення матеріального результату відсутня. Дія контрагента спрямована на досягнення різних інших ефектів [200, с. 489]. М.І. Брагінський у своїх працях зазначав, що договори з надання послуг можуть умовно поділятися на договори з виконання робіт і договори з надання послуг. Перші побудовані за моделлю договору підряду, а другі - за моделлю договору доручення [42, с. 216-217]. А.Є. Шерстобітов вважає, що продається не результат послуги, а дії, що призвели до нього, тобто діяльність і результат діяльності складають одне ціле. Послуга споживається послугоотримувачем у процесі її надання, тобто в процесі самої діяльності послугодавця [605, с. 3].

С.М. Братусь вважав, що безоплатні майнові відносини включені у предмет цивільного права, тому що в сучасних умовах вони також пов'язані з вартісними грошовими відносинами: майно, що перейшло в безоплатне користування або в право власності, має грошову оцінку і щодо значного кола матеріальних благ є потенційним товаром [43, с. 15]. Безоплатна послуга у зв'язку з цим буде потенційним товаром, якщо аналогічний вид послуги вже отримав свою грошову оцінку, тобто послуга була предметом оплатного договору... [373, с. 255]. Метою освітніх послуг, які надаються державними ВНЗ, є задоволення потреб особи, суспільства та держави [407, с. 11]. Тобто надання послуги передбачає задоволення різних за своїм рівнем інтересів - і приватних, і публічних.

Отже, однією із найважливіших характеристик освітніх послуг є їх якість, що полягає у можливості задовольняти потреби споживача і суспільства. Російський вчений визначає, що якість освіти - категорія, яка характеризує умови організації, склад і результативність процесу освіти, його відповідність потребам та очікуванням різних груп споживачів, пов'язаним із розвитком і формуванням професійної компетенції особистості [81, с. 26-27]. Якість освітньої послуги визначається її ефективністю. У вищій освіті існує два основних види ефективності: економічна та соціально-економічна. Економічна ефективність - величина витрат і співвідношення величини витрат та одержаного продукту, ефекту. Соціально-економічна ефективність - відповідність результатів діяльності соціальним та економічним цілям суспільства [499, с. 379].

Ефективність наданої послуги залежить не тільки від надавача та витрат на надання послуги, а й від їх споживача, його інтелектуального рівня, пам'яті, фізичних та розумових даних, стану здоров'я, психічного стану, стану попередньої підготовки тощо. В якості аналогу можна навести приклад надання медичних послуг. Там корисний ефект послуги залежить як від кваліфікації послугонадавача - лікаря, так і від того, наскільки запущена хвороба, від стану організму пацієнта в цілому, від чутливості організму до лікарських засобів, від супутніх захворювань, що мають місце у пацієнта, потрібно враховувати їх наявність (цукровий діабет, цироз печінки тощо) при розгляді питання, які саме медичні маніпуляції необхідно і можливо провести [47, с. 221].

Іншими вченими підтверджуються наведені положення у прикладі з наданням медичних послуг стосовно сфери освіти. Ними стверджується, що якість освітньої послуги визначається рівнем підготовки учнів до освоєння програм вищої професійної освіти, їх спроможністю і бажанням навчатися. Оцінка якості освіти повинна даватися за однозначними, зрозумілими і особистісно значущими для студента, викладача, адміністратора критеріями. Лише за цих умов можна розраховувати на зацікавлену участь студента в оволодінні способами вирішення професійних завдань; на високий рівень самореалізації випускника ВНЗ у трудовій діяльності. Студент повинен бути забезпечений як загальною інформацією про зв'язок навчання з основними професійними завданнями, які йому належить вирішувати, так і про зміст і форми самопідготовки, про організацію навчального процесу тощо [93, с. 150-151]. Дослідження свідчать, що споживачі оцінюють якість послуг за критеріями: матеріальності (оргтехніка, матеріали, зовнішній вигляд), надійності (виконання послуги точно, у повному обсязі й у строк), чутливості (щире бажання допомогти споживачу і швидке обслуговування), переконаності (компетентність, відповідальність, упевненість і ввічливість) і співчуття (індивідуальний підхід до споживача) [644]. І цим критеріям повинні відповідати послуги, що надаються НЗ.

Крім якості освітніх послуг є й інші важливі їх характеристики. Серед них Г.О. Пономаренко виділила: 1) наявність спеціальної мети та завдань; 2) їх змістом є освітня діяльність; 3) пов'язані із забезпеченням реалізації конституційних прав людини і громадянина на отримання вищої освіти на оплатній чи безоплатній основі; 4) надаються ВНЗ, заснованими державою, які фінансуються з державного бюджету або з додаткових джерел (наприклад, за рахунок надання платних послуг), і підпорядковуються відповідному центральному органу виконавчої влади; 5) однією з умов надання державними ВНЗ освітніх послуг є отримання ліцензії [407, с. 13].

Визначення ознак освітніх послуг сприяє посиленню правового впливу на них з метою вдосконалення. Підвищення якості освітніх та інших послуг у сфері освіти пов'язане із фінансуванням та інвестуванням у діяльність НЗ, а також із поліпшенням їх майнової та професійної бази. Важливою є оптимізація структури послуг, що надаються НЗ.

На шляху впровадження освіти для демократичного суспільства вітчизняним вченим пропонуються основні напрями її вдосконалення на найближчу перспективу:

- удосконалення змісту освіти; розроботка і запровадження нових програм, підручників та інших засобів навчання;

- запровадження активних та інтерактивних технологій та методів навчання;

- розв'язання завдань громадянської освіти та виховання під час позакласної та позашкільної діяльності;

- організація демократичного шкільного життя, зокрема запровадження справжнього учнівського, студентського самоврядування;

- підготовка педагогічних працівників;

- забезпечення якості освіти для демократичного суспільства та освіти з прав людини;

- постійний моніторинг системи громадянської освіти [243, с. 25].

В.К. Колпаков визначив, що суттєвими недоліками системи надання послуг органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами й організаціями, що належать до сфери їх управління, є: необґрунтоване впровадження нових видів послуг; неналежне законодавче регулювання процедури надання послуг; відсутність критеріїв, за якими послуги поділяють на платні та безоплатні, а також установлена вартість послуг; невиправданий поділ (подрібнення) однієї послуги на кілька платних послуг; необґрунтована вимога до фізичних та юридичних осіб отримувати супутні платні послуги; перекладення обов'язків зі збирання довідок та інших документів або з їх погодження на фізичних і юридичних осіб; вимагання від фізичних і юридичних осіб довідок та інших документів, подання яких не передбачено НПА, або у формі, яку не встановлено законодавством; відсутність графіка надання послуг у зручний для фізичних і юридичних осіб час; необґрунтовано тривалий або невизначений строк надання окремих послуг; обмеженість доступу до інформації, необхідної для отримання послуг; віднесення до повноважень одного й того самого органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування надання відповідних послуг і здійснення контролю за їх наданням; ставлення до фізичних та юридичних осіб як до прохачів, орієнтація не на задоволення потреб особи, а на формальне дотримання процедури; невизначення порядку використання коштів за надання послуг [227, с. 29-30]. Безумовно, необхідно мінімізувати названі недоліки, що мають місце у сфері освіти. Робити це необхідно комплексно - шляхом змін норм законодавства (наприклад, Г.О. Пономаренко зважаючи на те, що у законодавстві чітко не визначено або визначено фрагментарно поняття, мету, завдання та види освітніх послуг, що надаються державними ВНЗ, пропонує прийняти комплексний правовий акт з цих питань - наприклад, Положення про надання освітніх послуг державними ВНЗ. Цим положенням авторка пропонує також врегулювати умови та порядок ліцензування діяльності з надання освітніх послуг; умови та порядок укладення Типового договору про надання освітніх послуг із визначенням його основних положень (насамперед, прав та обов'язків сторін такого договору); видів та порядку надання платних послуг державними ВНЗ [407, с. 11]) та поліпшення практики діяльності НЗ, зокрема в частині покращення їх майнової і фінансової основи. Частково ці питання розглядалися у попередньому розділі. А в частині фінансування саме послуг, що надаються НЗ, ці питання необхідно більш детально дослідити.

Прагматичні американці підрахували, що кожний долар, вкладений в освіту, приносить не менше чотирьох доларів прибутку. В міру отримання знань, а також досягнення більш високого статусу (ступеня, посади, роботи), це співвідношення збільшується. Науковий і професійний ріст - це шлях до поліпшення добробуту, підвищення рівня життя. Отже, знання стали товаром, що використовується суспільством і приносить реальну користь як їх носію, так і суспільству [32, с. 76]. За іншими даними США кожен долар, інвестований у сферу освіти, дає 300% прибутку, а відтак у США освіту було визнано найголовнішим пріоритетом держави, реалізуючи програму "Національні цілі освіти". За оцінками експертів-економістів, США, ФРН і Японія отримують 40-60% приросту національного доходу за рахунок удосконалення освіти [552]. Тому і в Україні оплатність освітніх послуг як основна їх характеристика повинна знаходити продовження свого дослідження та визначення напрямів її оптимізації. А вітчизняні НЗ мають підвищувати якість своїх послуг з метою забезпечення можливості конкурувати із зарубіжними колегами.

О.В. Дубровка вказує, що конкуренція за випускників середніх загальноосвітніх НЗ на ринку послуг вищої освіти в основному існує між ВНЗ й конкурентами (підприємства, середні професійні НЗ); а також між державними й недержавними ВНЗ, що реалізують схожі за профілем професійні освітні програми [173, с. 65]. При цьому учасниками такої конкуренції є як вітчизняні, так і зарубіжні НЗ. У такій конкуренції вітчизняні НЗ у більшості своїй нічим не поступаються зарубіжним. Однак не зовсім чесна, як на нашу думку, конкуренція з боку зарубіжних НЗ призвела до заниження вартості українських дипломів на зарубіжних ринках праці, до поширення відомостей про неякісність української освіти тощо. Такі проблеми визнання дипломів та успіху випускників на національному й світовому ринках праці доводиться розв'язувати в умовах браку загальновизнаного визначення якості вищої освіти - закладів, навчального процесу та професійної компетенції випускників. Вихід, на думку фахівців, у подальшому реформуванні системи освіти, її демократизації з орієнтацією на стандарти класичних університетів, диференціації НЗ відповідно до суспільних потреб, у розширенні спеціалізації відповідно до вимог ринку праці [219, с. 112]. Найбільш ефективним вважаємо реалізацію останніх положень у наведеній думці Т.П. Козаря. Саме орієнтацією на ринок праці повинен визначатися перелік спеціальностей і напрямів навчання НЗ. А ринок праці потребує фахівців технічних спеціальностей.

Конкурентоспроможність освітніх послуг вітчизняних НЗ крім власне їх вартості та матеріально-технічної бази НЗ, залежить від типу та виду самого НЗ, спеціальності та рівня акредитації НЗ, міста, в якому знаходиться НЗ, та місця на мапі цього міста.

А.О. Монаєнко вказує, що на конкурентоспроможність послуг впливає регіон розташування НЗ. Ним визначаються зовнішні умови функціонування НЗ - демографічна ситуація, ємкість ринку праці для випускників, рівень добробуту населення, стан економіки регіону та її спеціалізація, вектор потреби населення в освітніх послугах, структура освіти в регіоні, соціальна мобільність населення, наявність зв'язків з іншими регіонами у сфері освіти, наявність інших конкуруючих НЗ. Наявність достатньої кількості професорсько-викладацького і учбово-допоміжного персоналу відповідної кваліфікації дає можливість збільшувати прийом студентів на платне навчання, перепідготовку і підвищення кваліфікації, розширювати спектр спеціальностей і напрямів підготовки [330, с. 118]. Зараз кожний десятий студент України навчається в Харкові, який залишається лідером в Україні за показником концентрації студентів у його НЗ, що, з одного боку, потребує додаткових зусиль регіональної державної адміністрації на розробку заходів розвитку вищої освіти, а з іншого - дає потенціал для підвищення можливості запровадження спільних проектів на міжвузівському рівні українсько-російського транскордонного та міжнародного співробітництва [61, с. 27]. Усталена інфраструктура українських міст дає переваги наявним НЗ, що діють у них багато років. Проте й інші можуть знайти свою нішу на ринку освітніх послуг. Для цього необхідно вживати заходів, спрямованих на підвищення конкурентоспроможності на певному сегменті ринку та привабливості серед споживачів освітніх послуг. Це стосується різних НЗ, спрямованих на різні категорії учнів.

Не є винятком і послуги, що надаються відомчими НЗ. Для підвищення конкурентоспроможності рівня послуг, що надаються ВНЗ системи МВС, пропонується розвивати новаторські технології. Щоб процес спрямування новаторських дій у педагогічному процесі відомчих НЗ був сталим і плідним О.В. Волошина та Г.С. Безверхня пропонують враховувати особливості сучасного етапу розвитку суспільства взагалі та ОВС зокрема: 1) негативний вплив корінних змін в усіх сферах духовного, суспільного та економічного життя; 2) клімат у суспільстві та в ОВС; 3) характер виховання, в якому старі цінності відійшли, а нові не народилися; 4) завдання і призначення ОВС, авторитет яких знизився; 5) мету нововведень, що пропонуються; 6) методику впровадження педагогічних нововведень; 7) мотивацію офіцерів-педагогів, їх ентузіазм, прагнення до відкриття нових знань, отримання задоволення від своєї діяльності, постійний пошук нових прийомів, способів та форм навчання і виховання [64, с. 280-281]. Важливе значення для відомчих, рівно як і для інших, НЗ має отримання додаткових платних послуг, які необхідно розвивати і розширювати їх перелік. Однак надмірна комерціалізація вищої школи здатна завдати непоправної шкоди її основній діяльності як наданню традиційних платних послуг [599, с. 470] (у цьому зв'язку необхідно нагадати, що А. Сміт виступав за підвищення рівня елементарної освіти всіх верств населення (уміння читати, писати, рахувати, знання геометрії і фізики); виходив з того, що держава "із дуже невеликими витратами" може полегшити, заохотити і навіть зробити освіту майже обов'язковою для всього населення. Критикуючи недоліки платної освіти в Оксфорді і Кембриджі того часу, він розглядав переваги державної системи освіти Шотландії, яка сприяла "більш високому розумовому рівню людей" [518; 499, с. 378-379]). Проте це не означає, що від комерційної освіти слід відмовитися. На сьогодні виділяються платні послуги НЗ, благодійні внески та дарунки, освітні ґранти, стипендії, освітнє страхування тощо [599, с. 470] та багато інших джерел фінансування освітньої діяльності, інвестування в діяльність НЗ. Частину із них було названо у попередньому розділі. Проте і тоді, і зараз не отримало розгляду важливе питання, пов'язане із оплатністю освітніх та інших послуг у сфері освіти як основною їх характеристикою. Це питання пов'язане із визначенням прибуткового чи неприбуткового статусу НЗ за рахунок надання освітніх послуг.

У попередніх розділах було зазначено, що за законодавством ВНЗ є неприбутковими організаціями. Однак майже усі ВНЗ незалежно від форми власності надають платні освітні та інші послуги. Грошові кошти, отримані при цьому не вважаються валовим доходом. Така ситуація сталася через наявність двох основних критеріїв визначення прибутковості НЗ. Першим критерієм є отримання грошей у кількості, що перевищує собівартість наданих послуг. А другим критерієм є напрям їх цільового використання.

У зв'язку із цим М.Н. Курко відзначає, що доходи державних ВНЗ спрямовуються на відшкодування витрат, пов'язаних із наданням платних послуг, сплату податків, обов'язкових згідно з чинним законодавством внесків, відрахувань, зборів, платежів, а прибуток (виділення наше - Б.Д.), що залишається в розпорядженні державного НЗ, спрямовується на покриття перевищення загальної суми видатків закладу над встановленими обсягами бюджетних асигнувань [263, с. 231]. Застосування терміну "прибуток" не випадкове, оскільки ще двічі повторюється вченим [263, с. 231].

Другий критерій та наявність нормативних вимог до статусу учасників певних правовідносин беруть за основу при визначенні некомерційного статусу суб'єктів права російські цивілісти. Т.Ф. Сойфер вказує, що "...основна діяльність некомерційних юридичних осіб, що впливає на формування у них специфічних ознак, знаходиться за межами цивільного права і передбачає оперування не цивілістичними, а іноді і не правовими категоріями. Надбання некомерційними організаціями статусу юридичної особи багато у чому обумовлюється необхідністю задоволення як приватних потреб осіб, що їх утворюють, так і суспільних, публічни х потреб і інтересів. Причому така необхідність може бути продиктована не стільки свободною волею засновників, скільки нормативними вимогами до статусу учасника правовідносин, реалізація яких дозволяє отримати певні матеріальні і нематеріальні блага..." [522, с. 90-91].

Такий розклад речей виправдовується законодавством та вченими - юристами. У теорії права поширеними є думки типу: здійснення підприємницької діяльності некомерційними організаціями у цілому не відповідає цілям їхньої діяльності, оскільки їх основною метою не є одержання прибутку. Однак, це не виключає можливості їх участі у підприємницькій діяльності. Вони можуть здійснювати підприємницьку діяльність, якщо вона служить меті створення некомерційної організації, та одержувати прибуток, необхідний їм для реалізації статутних цілей [599, с. 469; 77, с. 80-81]. За таким правилом офіційно визнані некомерційними організаціями товарні біржі (частиною третьою статті 1 Закону України "Про товарну біржу" визначено, що товарна біржа не займається комерційним посередництвом і не має на меті одержання прибутку [470]. А визначення поняття товарної біржі вказує, що "Товарна біржа є організацією, що об'єднує юридичних і фізичних осіб, які здійснюють виробничу і комерційну діяльність... [470]. Тобто прибуток тут також присутній. Проте отримується він не товарною біржею, а її учасниками), торгово-промислові палати (пунктом 1 статті 1 Закону України "Про торгово-промислові палати в Україні" зазначено, що торгово-промислова палата є недержавною неприбутковою самоврядною організацією, яка об'єднує юридичних осіб, які створені і діють відповідно до законодавства України, та громадян України, зареєстрованих як підприємці, та їх об'єднання. А пунктом 2 цієї статті визначено, що торгово-промислова палата може займатися підприємницькою діяльністю лише в тому обсязі, в якому це необхідно для виконання її статутних завдань. Одержаний нею прибуток не розподіляється між членами торгово-промислової палати, а спрямовується на виконання її статутних завдань [471]), кредитні спілки (пунктом 1 статті 1 Закону України "Про кредитні спілки" передбачено, що кредитна спілка - це неприбуткова організація, заснована фізичними особами, професійними спілками, їх об'єднаннями на кооперативних засадах з метою задоволення потреб її членів у взаємному кредитуванні та наданні фінансових послуг за рахунок об'єднаних грошових внесків членів кредитної спілки. А пунктом 2 цієї ж статті передбачено, що кредитна спілка є фінансовою установою, виключним видом діяльності якої є надання фінансових послуг, передбачених Законом України "Про кредитні спілки" [446]. Виникає питання "чи можуть фінансові послуги надаватися безоплатно без мети отримання прибутку"), релігійні організації (у науковій літературі зазначається, що "окремі норми щодо діяльності релігійних організацій як неприбуткових організацій містить, перш за все, ГК України та Закон України "Про свободу совісті і релігійні організації", а також деякі інші нормативно-правові акти" [16, с. 1]. Зі статті 112 ГК України частково випливає, що релігійні організації є некомерційними. Непрямо це можна зрозуміти і з положень названого Закону України "Про свободу совісті і релігійні організації" [464]. Проте у частині другій статті 19 цього Закону вказано, що "прибуток від виробничої діяльності та інші доходи підприємств релігійних організацій оподатковуються відповідно до чинного законодавства в порядку і розмірах, установлених для підприємств громадських організацій. Суми їх прибутку, які використовуються в добродійних цілях, не оподатковуються" [464]) та деякі інші організації. Вони є некомерційними, проте надають оплатні послуги й отримують прибуток від цього. Вважаємо, що така ситуація є невірною. Основним і єдиним критерієм визнання суб'єкта комерційним повинен бути сам факт отримання прибутку. А напрямок використання отриманих коштів не повинен братися за основу при прийнятті рішення відносно прибутковості суб'єкта. Проте це питання потребує окремих досліджень у майбутньому. Зараз лише можемо прогнозувати, що за якийсь час залишиться один критерій і всі суб'єкти будуть мати статус комерційних. Слід сказати, що на практиці податкові органи уже давно вважають операції некомерційних організацій з виконання госпдоговірних робіт і від здачі в оренду приміщень прибутковими й оподатковують їх за загальним правилом, чим викликають невдоволення працівників самих ВНЗ та НДІ. Так, Г.П. Єригіна вказує, що доходи від позабюджетної діяльності НДІ, зареєстрованих в податкових органах в якості неприбуткових організацій, не можна вважати об'єктом оподаткування податком на прибуток. Тим не менше, податкові органи, на її думку, протягом достатньо тривалого часу ніяк не можуть вирішити це очевидне питання і постійно відносять кошти, отримані за виконання госпдоговірних робіт і від здачі в оренду приміщень, до прибутку з усіма наслідками [178, с. 101-102].

Отже, НЗ надають велику кількість різних послуг, які запропоновано поділяти на три групи. Більша частина цих послуг спрямована на отримання грошей. Різниця між собівартістю послуг та сумою доходів в цілому визначає ефективність надання послуг для НЗ. Ефективність освітніх послуг для споживача та суспільства визначається затребуваністю випускника економікою. Підвищення ефективності послуг можливе за рахунок застосування комплексу заходів. При цьому для кожної із груп послуг у сфері освіти цей комплекс заходів має свої особливості. Їх необхідно розглянути окремо у межах кожної групи.



2. Правова регламентація додаткових освітніх послуг

Економіка України багато років вимагає активного реформування. Проте до сьогодні реформи або проводилися наполовину, або мали подвійні стандарти для різних галузей та сфер виробництва, міст і регіонів та навіть, окремих суб'єктів права. Зараз нарешті робиться спроба провести жорстку монетарну політику - безумовно непопулярний, проте необхідний захід. Внаслідок цього видатки на державне фінансування освітньої сфери будуть скорочуватися. Тому НЗ необхідно використовувати будь-які можливості отримання коштів на забезпечення своєї діяльності із джерел, альтернативних державному бюджету.

Як вказувалося у роботі раніше на сьогоднішній день переважна більшість НЗ, у т.ч. і ВНЗ фінансуються у недостатній мірі. Значну частину фінансових та матеріальних ресурсів НЗ повинні "добувати" самі. В основному це робиться за рахунок надання основних і додаткових платних послуг. Надання платних освітніх послуг має подвійну природу: для НЗ є сприятливим фактором для залучення додаткових коштів в умовах обмеженості бюджетних ресурсів; для абітурієнта є чинником вільного вибору НЗ, який відповідає його запитам і забезпечує якісне навчання [615, с. 98-99]. Додаткові освітні послуги пов'язані з отриманням грошей. А тому при цьому можуть виникати ситуації, коли посадові особи державних і комунальних НЗ приймаючи управлінські рішення у сфері надання платних послуг приватним особам, здійснення дозвільних та розпорядчих функцій будуть несвідомо або навмисне порушувати права споживачів своїх послуг. Особливо гостро питання боротьби із таким суб'єктивізмом ставляться у сфері діяльності НЗ відомчого підпорядкування - МВС, Міністерства оборони, Мінагрополітики, МОЗ, Мінінфраструктури, Мінсоцполітики, Мінфіну, Міненерговугілля, Держлісагентства, Держрибагентства, Держстату та Адміністрації Держспецзв'язку. Отже, перед розглядом правовідносин із надання додаткових освітніх послуг необхідно визначити шляхи мінімізації суб'єктивізму при прийнятті управлінського рішення керівництвом НЗ відомчого підпорядкування.

Стосовно ВНЗ основні платні послуги передбачають, як правило, підготовку студентів або аспірантів на контрактній основі. Перелік додаткових платних послуг визначається загальним та спеціальним законодавством. Так, у пункті 4 статті 61 "Фінансово-господарська діяльність навчальних закладів та установ, організацій, підприємств системи освіти" Закону України "Про освіту" передбачено види додаткових джерел фінансування діяльності НЗ:

- кошти, одержані за навчання, підготовку, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів відповідно до укладених договорів;

- плата за надання додаткових освітніх послуг;

- кошти, одержані за науково-дослідні роботи (послуги) та інші роботи, виконані НЗ на замовлення підприємств, установ, організацій та громадян;

- доходи від реалізації продукції навчально-виробничих майстерень, підприємств, цехів і господарств, від надання в оренду приміщень, споруд, обладнання;

- дотації з місцевих бюджетів;

- дивіденди від цінних паперів;

- валютні надходження;

- добровільні грошові внески, матеріальні цінності, одержані від підприємств, установ, організацій, окремих громадян;

- інші кошти [455].

Зрозуміло, що ці положення потребують конкретизації спеціальними підзаконними актами.

Серед ознак послуг, що надаються ОВС (а на їхньому прикладі й іншими адміністративними органами), виділяють наступні:

- послуга ОВС надається за зверненням особи;

- надання послуг пов'язано із забезпеченням умов для реалізації суб'єктивних прав конкретної особи;

- послуги ОВС надаються обов'язково через реалізацію владних повноважень;

- результатом надання послуги в процедурному значенні є юридичний акт (рішення або дія органу, яким задовольняється звернення особи) [86, с. 63].

Згідно з пунктом 85 "Положення про державний вищий заклад освіти", затвердженого постановою КМУ від 5 вересня 1996 року №1074 ВНЗ за договорами з підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами може здійснювати як додаткові платні послуги навчання за межами, встановленими державними освітньо-професійними програмами, а також надавати інші види платних послуг, перелік яких установлює КМУ. Платні освітні послуги не можуть надаватися замість або в межах обсягів основної освітньої діяльності, що фінансується за рахунок бюджетних коштів [428]. Види платних послуг визначаються відповідним Переліком платних послуг, які можуть надаватися НЗ, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної і комунальної форми власності [426]. Тобто можна зробити попередній висновок, що з точки зору узгодженості законодавства у сфері надання платних послуг державними і комунальними ВНЗ усе відповідає загальним правилам. Однак ситуацію на практиці необхідно розглянути дещо під іншим кутом зору.

На сьогодні одним із важливих завдань держави є подолання корупції у різних сферах та галузях. За даними Transparency International у рейтингу країн за рівнем корупції у 2011 році Україна посіла 152 позицію із 182 можливих [480]. Сферами із найбільш високими показниками корумпованості залишаються сфера діяльності правоохоронних органів та сфера освіти. За законодавством та формальною логікою виходить, що ОВС повинні бути основним суб'єктом боротьби із корупцією. А при цьому корупція отримала поширення у діяльності правоохоронних органів. Тому для боротьби із корупцією у МВС України 18 серпня 2011 року наказом №583 було ухвалено План антикорупційних заходів у системі МВС на 2011-2015 роки. Пунктом 36 цього плану було передбачено необхідність дослідження правових та організаційних механізмів мінімізації впливу працівників міліції на зміст управлінського рішення у сфері надання підрозділами ОВС платних послуг населенню, здійснення дозвільних та розпорядчих функцій; необхідність розробки пропозицій щодо мінімізації суб'єктивізму при прийнятті управлінського рішення ОВС у сфері надання платних послуг приватним особам, здійснення дозвільних та розпорядчих функцій.

Отже ключовим завданням є визначення того, що саме у МВС та інших міністерствах, що мають у підпорядкуванні НЗ, розуміється під суб'єктивізмом і що саме слід зробити, щоб уникнути цього явища при прийнятті рішень державними службовцями у сфері надання додаткових платних послуг НЗ.

Співвідношення між суб'єктивним і об'єктивним більшою мірою повинно розглядатися у площині філософії.

Суб'єктивізмом є світоглядна позиція, яка кладе в основу будь-якого знання суб'єктивний досвід. У своїй крайній формі суб'єктивізм може ставити існування будь-чого в залежність від освідомленості про нього суб'єкта [535]; "світоглядна позиція, що ігнорує об'єктивний підхід до дійсності, заперечує наявність об'єктивних законів природи і суспільства" [35, с. 24]. Як бачимо, у філософії суб'єктивізм передбачає визначення позиції чи прийняття рішення лише на основі власного досвіду; врахування досвіду інших зводиться до мінімуму.

Однак суб'єктивізм це не тільки щось негативне. Можна сказати, що об'єктивне складається із багатьох суб'єктивних. В окремих випадках суб'єктивізм має позитиви у вигляді швидкості та оперативності при вирішенні різних завдань чи прийнятті рішень (наприклад, у медицині, коли втрата часу може коштувати пацієнту життя чи здоров'я і найбільш підготовлений лікар на основі власного суб'єктивного багаторічного досвіду приймає те чи інше оперативне суб'єктивне рішення. Пізніше цьому рішенню дадуть позитивну чи негативну оцінку. Однак у такому випадку навіть прийняття частково або навіть повністю помилкового рішення може бути кращим за зволікання часу на всебічний об'єктивний аналіз консиліумом лікарів). Проте в більшості інших випадків суб'єктивізм може призводити до прийняття швидких, непродуманих і неякісних управлінських та інших рішень.

Зазвичай суб'єктивізм передбачає однобічність при прийнятті рішення; відсутність об'єктивного аналізу; відсутність навіть можливості розгляду альтернативних варіантів єдиному рішенню; прийняття рішення однією особою на власний розсуд без узгодження з колегами або підлеглими. А в цих випадках суб'єктивізм може призводити до помилок.