Государственный земельный надзор в системе органов управления земельными ресурсами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат

Объектом исследования является: муниципальное образование Нюксенское Нюксенского муниципального района Вологодской области.

Цель работы - изучение теоретических основ государственного земельного надзора, а также рассмотрение анализа его эффективности.

Основными задачами, поставленными при выполнении выпускной квалификационной работы, являлись задачи, связанные с проведением анализа государственного земельного надзора на территории муниципального образования Нюксенское, а также оценки его эффективности.

В процессе работы поставленные задачи решались с применением реферативно-исследовательского метода, метода описательной статистики, аналитического метода .

В результате исследования после изучения и анализа исходной информации получена оценка эффективности государственного земельного надзора, рассмотрена процедура его проведения.



ВВЕДЕНИЕ

Проблема рационального использования и охраны земель очень актуальна на данном этапе развития земельных отношений. Земля и почвы - одни из наиболее ценных даров природы. Статья 9 Конституции Российской Федерации закрепила, что земля наравне с другими природными ресурсами используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. По существу почва является невозобновимым ресурсом, поэтому ее охране должно уделяться как можно больше внимания. Земельный кодекс Российской Федерации закрепил широкие права собственников, землепользователей и арендаторов земельных участков на их использование. В соответствии со статьей 36 Конституции Российской Федерации использование земли не должно наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. Наряду с правами участники земельных отношений имеют и широкий круг обязанностей по рациональному использованию и охране земель, статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

Основные задачи надзора за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель состоят в обеспечении исполнения установленных требований (норм, правил, нормативов) пользования землей, в проверке выполнения мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами. Данный надзор является всеобщим (охватывает все категории земель и распространяется на всех собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков) и постоянным (не ограничен какими-либо сроками).

Выбранная тема является, несомненно, актуальной, теоретически и практически значимой.

Целью выпускной квалификационной работы является изучение теоретических основ государственного земельного надзора, а также рассмотрение анализа его эффективности.

Для достижения поставленной цели были поставлены следующие задачи:

1) рассмотреть виды земельного надзора и контроля;

2) дать понятие государственного земельного надзора и отметить его особенности;

3) изучить особенности развития государственного земельного надзора;

4) ознакомиться с нормативно-правовой базой в сфере государственного земельного надзора;

5) проанализировать эффективность государственного земельного надзора на территории муниципального образования Нюксенское.

В качестве объекта исследования в данной работе выступает муниципальное образование Нюксенское Нюксенского муниципального района Вологодской области.

Предметом исследования является государственный земельный надзор, а именно понятие земельного надзора, порядок его организации, виды нарушений земельного законодательства и предусмотренная за них ответственность.

В процессе исследования использованы Законы Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, учебная литература в области государственного земельного надзора за использованием и охраной земель, годовые отчеты.

Методологическую основу выпускной квалификационной работы составляет реферативно-исследовательский метод, который предполагает использование многочисленной информации, метод описательной статистики, аналитический метод.



1 ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

1.1 Понятие и система органов управления земельным фондом

Совокупность земель в пределах границ Российской Федерации образует земельный фонд. Он делится на несколько категорий земель в соответствии с их целевым назначением:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса [1].

Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охрану земельного фонда.

Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной земель и принятия необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства.

Таким образом, функции государственного управления земельным фондом являются и функциями государственного регулирования земельных отношений (данные функции совпадают).

Управление земельным фондом, как и большая часть правоприменительной деятельности государства, осуществляется через систему государственных органов. Надзор (контроль) за рациональным использованием и охраной земель является одним из традиционных инструментов земельного законодательства [2].

Управление земельным фондом подразделяется на общее и ведомственное (отраслевое). Их объединяет общность задач, функций и метода воздействия. Общее управление земельными ресурсами имеет территориальный характер, т.е. распространяется на земли в пределах территории Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления. Ведомственное (отраслевое) управление земельными ресурсами возложено на федеральные агентства, федеральные службы, а также в случаях, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, на министерства, и распространяется на земли определенных отраслей народного хозяйства. Такое управление не зависит от территориального размещения земельных участков и реализуется под контролем органов общего управления[3].

Содержание государственного управления заключается в выполнении основных функций:

1) Распределение, перераспределение и консервация земель;

2) Землеустройство и внутрихозяйственная организация;

3) Ведение государственного земельного кадастра;

4) Проведение мониторинга земель;

5) Государственный надзор за использованием и охраной земель;

6) Экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель;

7) Разрешение земельных споров[4].

Следует отметить, что на сегодняшний день управление земельными ресурсами осуществляют не только органы государственной власти (федеральные и субъекта Российской Федерации), но и исполнительные органы местного самоуправления. Таким образом, управление земельным фондом Российской Федерации - организующая деятельность компетентных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (в пределах их компетенции) по обеспечению рационального использования и учета земель, их распределения, перевода земель из одной категории в другую, установления рыночной, кадастровой и нормативной стоимости земли, а также охраны земель различными субъектами земельных отношений.

Цель управления земельным фондом состоит в организации рационального, эффективного использования земель и их охраны.

Совершенствование системы управления земельным фондом предусматривает постоянное улучшение законодательной базы в части прав имущественной собственности, приведение в соответствие правовой и экономической стороной отношений собственности. Это вызвано тем, что изменению условий проведения хозяйственной деятельности должно сопутствовать должное изменение законодательной базы, принятие нормативно-правовых актов, устанавливающих особенности и границы формирования новых прав собственности хозяйствующих субъектов[5].

Важнейшим институтом земельного управления является контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель.

Земельный надзор и контроль как правовая мера выполняет три основные функции: предупредительную, направленную на предотвращение еще не начавшегося противоправного воздействия на земельные участки; информационную, направленную на сбор сведений о подконтрольных объектах; карательную, направленную на привлечение нарушителей земельного законодательства к юридической ответственности.

1.2 Виды земельного надзора и контроля. Государственный земельный надзор

Классификацию видов земельного надзора и контроля можно производить по нескольким критериям. По критерию субъекта, осуществляющего земельный надзор и контроль, следует выделить государственный надзор, а также муниципальный и общественный земельный контроль[6].

Что касается муниципального и общественного земельного контроля, то они носят промежуточный характер, дополняя государственный надзор применительно к конкретным условиям конкретных территорий и особенностям охватываемых контролем земель[7].

Под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность[1].

При определении объекта муниципального земельного контроля следует иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, при его осуществлении органы местного самоуправления не могут присваивать функции специально уполномоченных органов государственного земельного надзора. Во-вторых, если государственный земельный надзор и общественный земельный контроль осуществляется за использованием и охраной земель, то муниципальный земельный контроль - только за использованием земель.

Порядок ведения муниципального земельного контроля определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления[6].

Под общественным земельным контролем понимается деятельность граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления по принятию решений, предусмотренных настоящим Кодексом и затрагивающих права и законные интересы граждан, юридических лиц, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых данными органами актов и принимаемых ими решений[1].

Осуществляется общественный земельный контроль лишь тремя категориями субъектов: органами территориального общественного самоуправления, общественными организациями (объединениями), гражданами. Результаты общественного земельного контроля могут быть отражены в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах и представлены в органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органы местного самоуправления. Они подлежат обязательному рассмотрению.

Наиболее перспективная сфера, которую может занять общественный земельный контроль, - это создание дополнительных информационных возможностей для работы государственного и муниципального земельного надзора и контроля[6].

Наиболее значимым является государственный земельный надзор. В соответствии со статьей 71 Земельного кодекса Российской Федерации государственный земельный надзор осуществляется специально уполномоченными государственными органами. Он является всеобщим, то есть охватывает все категории земель на территории страны и касается всех собственников земли, землепользователей, землевладельцев, арендаторов и иных носителей земельных прав. Государственный земельный надзор является постоянным, то есть его осуществление не ограничивается временными промежутками и не имеет разового характера.

Под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели), гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности[1].

Из сказанного выше следуют принципы государственного земельного надзора:

- принцип комплексности отношений земельного надзора, согласно которому в зависимости субъектного и объектного состава этих отношений они могут носить характер как публично-правовых, так и частноправовых;

- принцип учета разделения властей, в соответствии с которым органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и в сфере земельного надзора и действуют в рамках предоставленных им полномочий;

- принцип преодоления множественности надзорных органов, который предполагает, что функции государственного земельного надзора должны осуществляться одним, специально уполномоченным на то органом, а в случае, если это невозможно, координироваться им;

- принцип разграничения надзорных и хозяйственных функций, следуя которому один и тот же орган не должен одновременно наделяться полномочиями по использованию земли и государственному надзору за таким использованием;

- принцип адекватной законотворческой деятельности в сфере земельного надзора, согласно которому проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, призванные регулировать отношения в названной сфере, должны учитывать изменения в понимании земельного надзора, его целей, задач и принципов [8].

Государственный надзор за использованием и охраной земель призван обеспечить исполнение земельного законодательства, соблюдение установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнение мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами. В современных условиях государственный надзор за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. Однако такая деятельность не должна, как указано в статье 36 Конституции Российской Федерации[9], наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. Углубление земельной реформы и формирование новых земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском отношении к её использованию вызывает необходимость усиления государственного надзора за использованием и охраной земель[5].



1.3 История возникновения государственного земельного надзора, его особенности и развитие

государственный орган земельный надзор

Разумное использование земли с давних пор является одной из основных и постоянных функций государства, а государственный контроль, в свою очередь, служит мерой воздействия, побуждающей к эффективному использованию земельных ресурсов.

В соответствии с Земельным кодексом РСФСР, принятым 30 октября 1922 года, государственное управление земельным фондом подразумевало функции распоряжения, учета и охраны земель, контроля за их использованием[10].

Позже, в 70-80-е годы прошлого столетия, в СССР управлением и охраной природы занимались 18 различных министерств и ведомств, а функции контроля за состоянием земельных ресурсов совмещались с функциями их эксплуатации и использования. С конца 80-х годов XX века органы управления в этой области неоднократно реорганизовывались, а постоянные экономические преобразования несколько отодвинули проблемы рационального использования земельных ресурсов. В целях усиления государственного контроля за использованием земель в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 года № 418 земельный контроль перешел в ведение Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. В результате существенно увеличилось число проверок, выявленных и устраненных нарушений земельного законодательства[10]. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 689 утверждено «Положение о государственном земельном контроле», которое устанавливает порядок осуществления государственного земельного надзора Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами. Задачей государственного земельного надзора является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). С 1 марта 2009 года Росреестру переданы полномочия Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости), а Роснедвижимость упразднена. Поэтому полномочия по государственному земельному надзору в настоящее время возложены на Росреестр и ее территориальные органы[10].

В октябре 2012 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было дано поручение повысить эффективность государственного земельного надзора, что явилось катализатором подготовки законопроектов в этой области. Были сформулированы основные направления развития законодательства, выявлены нормы, которые препятствовали развитию земельного надзора[11].

Так, с 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2014 № 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[12], который изменяет отдельные положения Земельного кодекса, а именно законодателем переработана глава XII Земельного кодекса с целью совершенствования системы государственного земельного надзора, муниципального и общественного земельного контроля, установлены новые основания для проведения внеплановых проверок соблюдения земельного законодательства, введена новая форма осуществления государственного земельного надзора - административное обследование объектов земельных отношений. Кроме того, законом были закреплены права государственных инспекторов по использованию и охране земель.

В новой редакции Земельного кодекса определен предмет проверок при осуществлении государственного земельного надзора и включены права должностных лиц органов государственного земельного надзора.

Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.

Земельный кодекс определил полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению порядка осуществления муниципального земельного контроля. Это позволит при организации надзора учесть специфику регионов и улучшить качество нормативного правового регулирования при его проведении. В целях более тесного сотрудничества и выработки единой политики при организации государственного и муниципального земельного контроля планируется заключать соглашения о взаимодействии Росреестра с органами власти субъектов Российской Федерации.

В вопросах организации и осуществления государственного земельного надзора тоже произошли заметные изменения. В частности, хотелось бы отметить предоставленную государственным инспекторам по использованию и охране земель возможность задействовать дистанционные методы при осуществлении государственного земельного надзора. До недавнего времени существовала единственная форма земельного надзора - проверка. Для ее проведения нужны были основания. Перечень таких оснований был закрытым, а нарушения требований законодательства, надзор за соблюдением которых возложен на Росреестр, как правило, не создают угрозы и не вызывают последствий, которые позволяли бы инициировать проведение внеплановых проверок[11].

Новыми положениями Земельного кодекса Российской Федерации, вступившими в силу с 1 января 2015 года, введен институт административного обследования объектов земельных отношений. Под административным обследованием понимается исследование состояния объекта земельных отношений, способов его использования на основании сведений, содержащихся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, данных дистанционного зондирования Земли и результатов непосредственного осмотра объектов земельных отношений.

Цель административного обследования - увеличить число земельных участков, в отношении которых установлено наличие или отсутствие нарушений земельного законодательства. Выявление признаков нарушения земельного законодательства в результате проведения административных обследований является основанием для внеплановой проверки соблюдения земельного законодательства в отношении лица, допустившего нарушение. Внедрение практики административных обследований позволит сократить число проверок законопослушных граждан и юридических лиц и сосредоточить внимание на пресечении правонарушений и их профилактике[1].

Другим положительным эффектом применения дистанционных форм осуществления государственного земельного надзора является увеличение площади земель, в отношении которых проведены надзорные мероприятия, возможность осуществления надзора в удаленных и труднодоступных районах, что приведет к сокращению временных и финансовых затрат соответствующей целевой направленности.

Для эффективной реализации предоставленных полномочий по проведению административных обследований и автоматизации процессов таких обследований и проверок соблюдения земельного законодательства Росреестром запланировано создание автоматизированной информационной системы. Предполагается, что она позволит государственным инспекторам на своих рабочих местах получать доступ к основным информационным ресурсам ведомства, осуществлять загрузку и работу с имеющимися данными дистанционного зондирования Земли, проводить визуальный анализ и сопоставление сведений государственного кадастра недвижимости, Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и составлять необходимые документы по результатам проведения административного обследования. Кроме того, система обеспечит автоматизацию составления документов при организации и проведении проверок, рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также составление статистической отчетности о результатах осуществления государственного земельного надзора[11].

Другим важным направлением работы по совершенствованию законодательства являлось увеличение размеров административных штрафов за нарушения земельного законодательства и нарушения, связанные с неисполнением предписаний об устранении таких нарушений.

Размеры административных штрафов за нарушения земельного законодательства не пересматривались с момента принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в 2001 году. За это время экономическая ситуация в стране значительно изменилась, и в настоящее время штраф за самовольное занятие земельного участка, равный 1 тыс. руб. для граждан и 20 тыс. руб. для юридических лиц, зачастую меньше размера земельного налога, а тем более выгоды от эксплуатации земельного участка.

В практике известны случаи неустранения нарушений более трех лет. Правонарушитель оплачивает штрафы и ничего не меняет. Увеличение размеров административных штрафов предполагает создание ситуации, при которой экономически выгоднее устранить нарушение, нежели продолжать использовать земельный участок с нарушением требований законодательства.

Вступил в силу Федеральный закон от 08.03.2015 № 46-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[13], предусматривающий определение размера административного штрафа за нарушения земельного законодательства в зависимости от кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено правонарушение. Кроме того, в целях исключения фактов неустранения нарушений земельного законодательства значительно увеличен штраф за неисполнение предписания об устранении нарушения, особенно в случае повторного неисполнения предписания.

Увеличение административных штрафов за нарушения земельного законодательства в свою очередь приведет к росту числа жалоб на вынесенные постановления о назначении административных наказаний, а также на действия государственных инспекторов по использованию и охране земель при проведении проверок.

В связи с этим должны быть повышены требования к качеству документов, составляемых по результатам проведения проверки, и к качеству рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В частности, следует исключить из практики работы государственных инспекторов по использованию и охране земель нарушения, которые неоднократно выявлялись в результате прокурорских проверок и проверок, проводимых в рамках ведомственного контроля. Среди таких нарушений - несоблюдение порядка уведомления о проведении проверки или проведения процессуальных действий, осуществление проверки в отсутствие представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, оформление документов с отступлением от требований, установленных законодательством и другие. Часть из указанных нарушений может быть устранена в результате внедрения автоматизированной информационной системы.

Для создания условий по сбору доказательств наличия нарушений земельного законодательства и их фиксации Росреестром проводится оснащение подведомственных управлений высокоточным геодезическим оборудованием. Предусмотрено оснащение каждого территориального отдела управлений Росреестра комплектом, включающим в себя средство измерения (электронный тахеометр или комплект спутниковых геодезических приемников), а также электронные устройства для обработки результатов измерений и вывода их на печать.

Объединение средств измерений, устройств обработки их результатов и автоматизированной информационной системы позволит сделать значительный шаг в направлении повышения качества и результативности осуществления государственного земельного надзора, снижения числа правонарушений при использовании земельных участков.

Еще одна функция Росреестра, реализуемая в рамках осуществления государственного земельного надзора, - надзор за соблюдением органами местного самоуправления требований земельного законодательства при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

В Росреестр поступает значительное число обращений граждан по поводу нарушений требований законодательства, совершаемых органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков. С фактами таких нарушений сталкиваются и государственные инспекторы при проведении проверок исполнения предписаний.

При проверке органов местного самоуправления должностные лица Росреестра осуществляют надзор:

- за соблюдением установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений граждан или юридических лиц о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков;

- за законностью удовлетворения или отказа в удовлетворении органом местного самоуправления заявления гражданина или юридического лица о предоставлении находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка.

Внедрение описанных нововведений земельного законодательства потребует от Росреестра кропотливой работы, направленной на их реализацию, что в итоге должно привести к минимизации числа фактов использования земель с нарушением требований законодательства, способствовать защите законных прав и интересов законопослушных собственников земельных участков[11].

1.4 Нормативно-правовая база, регламентирующая осуществление государственного земельного надзора

Эффективность всякого явления определяется, во-первых, необходимостью этого явления всему обществу, во-вторых, наличием у него правовой основы. Данное утверждение в полной мере относится к понятию государственного земельного надзора, деятельность которого основана на нормативно-правой базе.

Нормативно-правовая база - это совокупность законов, постановлений, распоряжений, инструкций и прочих нормативных документов, регулирующих деятельность в определенном секторе общественной жизни.

Нормативно-правовая база подчиняется вертикали, логически соединяющей уровень федерального, областного и муниципального законодательства. Началом такой вертикали является закон, принятый на федеральном уровне, и носящий рамочный характер, то есть определяющий основные положения по применению тех или иных норм. Конкретные нормативные правовые акты принимаются затем на региональном и муниципальном уровне [15].

Нормативный правовой акт - это официальный документ правотворческого органа, в котором содержатся правовые нормы. Под правовой нормой следует понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера [16].

Нормативные правовые акты создаются в основном государственными органами, имеющими право принимать нормативные решения по тем вопросам, которые переданы им для разрешения. При этом они выражают волю государства. Отсюда проистекает их властность, официальность, авторитарность, обязательность.

Нормативные правовые акты характеризуются следующими ниже признаками.

Во-первых, они имеют правотворческий характер: в них нормы права либо устанавливаются, либо изменяются, либо отменяются (нормативные правовые акты - это носители, хранилища, жилища правовых норм, из них мы черпаем знания о правовых нормах).

Во-вторых, нормативные правовые акты должны издаваться только в пределах компетенции правотворческого органа, иначе по одному и тому же вопросу в государстве будет существовать несколько нормативных решений, между которыми возможны противоречия.

В-третьих, нормативные правовые акты всегда облекаются в документальную форму и должны иметь следующие реквизиты:

- вид нормативного акта;

- наименование нормативного акта;

- орган, принявший нормативный акт;

- дату;

- место принятия нормативно акта;

- номер нормативного акта

- письменная форма (способствует достижению единообразного понимания требований юридических норм, что очень важно, поскольку за их неисполнение возможно применение санкций).

В-четвертых, каждый нормативный правовой акт должен соответствовать Конституции Российской Федерации и не противоречить тем нормативным актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу.

В-пятых, все нормативные правовые акты обязательно подлежат доведению до сведения граждан и организаций (должны быть опубликованы), и лишь только после этого государство имеет право требовать их неукоснительного исполнения, исходя из презумпции знания закона, и налагать санкции.

Нормативные правовые акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на несколько уровней. Однако выделяются две большие группы: законы и подзаконные акты. Очень часто используется термин «законодательство». Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу целостной системы нормативных актов образуют именно законы. Нормативные правовые акты в Российской Федерации разделены на уровни[4]. В это понятие входят все нормативные акты, изданные федеральными и региональными органами государства (таблица 1.1).

Таблица 1.1 - Виды нормативных правовых актов в Российской Федерации

Уровень	Наименование объекта принявшего нормативный акт	Вид нормативного акта
Федеральный	Международные организации	Международные акты, ратифицированные государством
	Народ	Конституция Российской Федерации
	Государственная дума Российской Федерации	Законы Российской Федерации
	Президент Российской Федерации	Указы
	Правительство Российской Федерации	Постановления
	Министерства	Инструкции
Региональный	Думы (законодательные собрания)	Законы
	Губернаторы краев, областей, правительства республик	Указы
	Администрации краев, областей, правительства республик	Постановления
Местный	Органы местного самоуправления	Решения
	Организации	Корпоративные акты



Из сказанного выше следует, что система нормативных правовых актов составляет законодательство Российской Федерации.

В связи с проблемой рационального использования и охраной земель, изменения социально-экономических условий жизни, российское государство принимает меры к усилению государственного земельного надзора и его правовой базы. Согласно статье 71 Земельного кодекса Российской Федерации государственный земельный надзор осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В утвержденных Правительством Российской Федерации положениях о государственных органах, в том числе о министерствах, государственных комитетах, федеральных службах, агентствах и иных ведомствах, предусматриваются их полномочия, призванные обеспечить постоянный, систематический и всеобщий государственный земельный надзор[17].

Нормативные правовые акты, применяемые при осуществлении государственного земельного надзора:

1. Конституция Российской Федерации.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

3. Земельный кодекс Российской Федерации.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации.

5. Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.2004 № 172 -ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль».

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.03.2015 № 251 «Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений».

8. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

9. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1 «Положение о государственном земельном надзоре».

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2011 № 1248 "О внесении изменений в Правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2013 № 821 «Об утверждении правил принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка, предоставленного государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений), при его ненадлежащем использовании».

15. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 20.07.2015 № 486 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора».

16. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений федерального закона «о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)и муниципального контроля».

17. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.09.2011 № 532 «О внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 года № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

18. Приказ Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

19. Приказ Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 11.08.2010 № 313 «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

20. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 14.05.2010 № 178 "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях".

Вышеуказанные нормативные правовые акты в области деятельности государственного земельного надзора не противоречат друг другу и являются нормативной формой взаимодействия между уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (органами государственного земельного надзора) и гражданами, являющимися участниками земельных отношений, упорядочения их связей, координации их деятельности, предотвращения недопониманий и конфликтов[2].

Требования действующих законов, нормативных правовых актов в сфере земельного законодательства в области государственного земельного надзора достаточны, объективны, доступны для исполнения собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земли; признаков коррупциогенности в нормативно-правовом регулировании не содержится[18].



2. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ НЮКСЕНСКОЕ

2.1 Природно-экономическая характеристика территории муниципального образования Нюксенское

Муниципальное образование Нюксенское Нюксенского муниципального района Вологодской области расположено в северо-западной части Нюксенского района и занимает значительную часть его территории. На севере граничит с Устьянским районом Архангельской области, на востоке с муниципальным образованием Востровское Нюксенского района, на юго-востоке с Трофимовским сельским поселением Кичменгско-Городецкого района, на юге с муниципальным образованием Городищенское Нюксенского района, на юго-западе с Маркушевским сельским поселением Тарногского района, на северо-западе с Илезским сельским поселением Тарногского района (рисунок 2.1).

Рисунок 2.1 - Карта муниципальных образований и сельских поселений Нюксенского района

Административный центр муниципального образования - с. Нюксеница является административным центром Нюксенского района и расположен на р. Сухона[19].

Связь муниципального образования Нюксенское с областным центром, городом Вологда, осуществляется по автодороге регионального (межмуниципального) значения Тотьма - Нюксеница - Великий Устюг, далее по автодороге федерального значения Москва - Архангельск.

Вертолетная площадка располагается в с. Нюксеница.

Территория муниципального образования характеризуется умеренно-континентальным климатом с умеренно-теплым летом и с холодной продолжительной зимой с устойчивым снежным покровом.

Климат района характеризуется сильно выраженным влиянием Атлантики. Влияние Атлантики проявляется в увеличении влажности воздуха и в усилении циклонической деятельности, что способствует выпадению значительного количества осадков в течение всего года.

Зима длится 5 месяцев (с ноября по март). В течение всего этого периода пасмурные теплые дни чередуются с морозами, а длительные снегопады приходят на смену сухим ясным дням. Метели и сильные ветры связаны с прохождением циклонов, при оттепелях наблюдаются туманы.

Весна наступает в начале апреля и длится 1,5 - 2 месяца. В первую половину весны днем часто стоит солнечная, сравнительно теплая погода, а ночью наблюдаются заморозки. В мае, как правило периоды теплой погоды сменяются резкими похолоданиями. Весенний сезон характеризуется наибольшей засушливостью[19].

Летом прохождение циклонов вызывает частую смену воздушных масс, осуществляющих переменчивую погоду, чаще всего ветреную и дождливую. При длительном застаивании воздуха в антициклонах устанавливается теплая, сухая и ясная погода.

Осенью преимущественно стоят пасмурные, влажные дни с частыми дождями и туманами. Но нередко при проникновении южных континентальных масс воздуха устанавливается малооблачная и сравнительно теплая погода.

Преобладающее направление ветров - юго-западное и южное. Летом ветер более неустойчив по направлению, но все же заметно преобладание юго-западного ветра. Скорость ветра невелика и в среднем за год составляет 2,9 м/сек. Зимой преобладают метели, число которых достигает 25-30 за год[19].

Рассматриваемая территория относится к зоне достаточного увлажнения. Большая часть осадков приходится на теплое время года. Годовая сумма осадков составляет 602 мм.

Количество осадков за ноябрь-март составляет 177 мм. Количество осадков за апрель-октябрь - 425 мм.

Около 2/3 годовой суммы осадков приходится на теплое время года, с максимумом в июле. К числу неблагоприятных явлений в теплое время года относятся заморозки.

Осадки в течение года выпадают неравномерно - большая их часть приходится на теплый период (рисунок 2.2).

Рисунок 2.2 - Распределение осадков в течение года на территории муниципального образования Нюксенское

Необходимо отметить, что на территории муниципального образования преобладают ветры западных и юго-западных направлений.

Преобладающим типом рельефа является плоская и волнистая абразионно-аккумулятивная озерно-ледниковая равнина. Абсолютная высота поверхности 140-230 м. Колебания относительных высот от 2 - 5 метров, уклоны менее 1 градуса. Равнина расчленена долиной реки Сухоны.

На юго-востоке рассматриваемой территории расположены холмисто-грядовая и полого-волнистая моренные равнины. Абсолютная отметка поверхности составляет 130-300 м. Относительная высота холмов и гряд 10-15 м. Они имеют округло-выпуклые вершины и пологие, а на отдельных участках крутые склоны.

Основным природным фактором, осложняющим строительство являются уклоны поверхности от 10 до 20%. Это правый берег реки Сухоны и Нюксеницы, а также большая часть берега реки Сухоны в западной части села Нюксеница.

Почвообразующими породами являются: бескарбонатные моренные суглинки, супеси и озерно-ледниковые пески, в меньшей степени двучленные и перигляциальные отложения.

Экономический потенциал территории включает несколько основных факторов: экономико-географическое положение, обеспеченность природными ресурсами, промышленный потенциал, трудовой и научно-технический потенциал. В совокупности эти составляющие экономического потенциала отражают способности экономики, её отраслей, предприятий, хозяйств осуществлять производственно-экономическую деятельность, выпускать продукцию, товары, услуги, удовлетворять запросы населения, общественные потребности, обеспечивать развитие производства и потребления[19].

В настоящее время на территории муниципального образования Нюксенское основное производство представлено сельским хозяйством, первичной переработкой древесины, ремонт с/х техники, производством продукции местного значения. Важную роль играет транспортировка газа и нефти по территории муниципального образования.

2.2 Земельный фонд муниципального образования Нюксенское

На современном этапе формируется многоукладная система, которая призвана создать и объединить эффективно хозяйствующих на земле всех субъектов общества, начиная от государства, предприятий и заканчивая гражданами. Важнейшим результатом реформ стало появление многообразия форм собственности на землю и платность ее использования [20].

Земля - один из компонентов окружающей среды, важнейший природный ресурс, на протяжении всей истории используемый людьми для удовлетворения разнообразных потребностей - ведения сельского хозяйства, размещения жилых и производственных объектов, получения доступа к другим природным объектам (например, недрам, лесам) [21].

В земельном законодательстве юридическое понятие земли раскрывается при помощи классификации земель на категории по признаку целевого назначения [22].

В соответствии с данными статистической отчетности, представленной Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области, по состоянию на 1 января 2016 года общая площадь муниципального образования Нюксенское в существующих границах составила 298647 га, в том числе в собственности граждан находится 11137 га, что составляет 3,7% от общей площади земель в административных границах, в собственности юридических лиц находится 39 га (0,01% от общей площади) и большая часть земель находится в государственной и муниципальной собственности - 287471 га (96,3%).

В составе земельного фонда категория земель - это часть земельного фонда, выделяемая по основному целевому назначению, имеющая определенный правовой режим. Основную часть территории муниципального образования Нюксенское занимают земли лесного фонда (81,18 %). Земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов нет. Анализ распределения земель по составу показан в таблице 2.1.

Таблица 2.1 - Анализ распределения земель по составу

№№ п/п	Наименование	Площадь, га	Примечание
Земли населенных пунктов
	Итого по землям населенных пунктов:	1796 га	0,6 %
Земли сельскохозяйственного назначения
1.	Земли сельскохозяйственного нтазначения	49501 га	16,58 %
Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения
1.	Земли промышленности	170 га	0,06%
2.	Земли энергетики	16 га	0,01%
3.	Земли транспорта	858 га	0,29%
4.	Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики	4 га	0,00%
5.	Земли иного специального назначения	72 га	0,02%
	Итого по землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения	1120 га	0,38 %
Земли запаса
1.	Земли запаса	3793 га	1,27 %
Земли лесного фонда
1.	Земли лесного фонда	242437 га	81,18 %
Итого по муниципальному образованию Нюксенское	298647 га

Земельные угодья в составе земель населенных пунктов являются основным элементом учета земель и подразделяются на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные угодья. На 1 января 2016 года площадь сельскохозяйственных угодий в составе земель населенных пунктов составила 868 га, или 48,3%. На долю несельскохозяйственных угодий пришлось 928 га, или 51,7%. Площадь земель застройки - 146 га, что составляет 8% от общей площади земель населенных пунктов, наименьшую площадь занимают прочие земли - 3 га. Распределение земельного фонда муниципального образования муниципального образования Нюксенское по угодьям в составе земель населенных пунктов представлено на рисунке 2.3.



Рисунок 2.3 - Распределение земельного фонда муниципального образования Нюксенское по угодьям в составе земель населенных пунктов

В структуре сельскохозяйственных угодий площадь пашни составила 400 га, залежь и многолетних насаждений отсутствуют, сенокосов - 359 га и пастбищ - 109 га (рисунок 2.4).

Рисунок 2.4 - Структура сельскохозяйственных угодий в составе земель населенных пунктов муниципального образования Нюксенское

Сведения о правах на земельные участи, находящиеся в собственности, аренде и пользовании на рисунке 2.5.

Рисунок 2.5 - Права на земельные участки



Для эффективного землепользования и развития территории муниципального образования Нюксенское, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, для обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства разработаны Правила землепользования и застройки муниципального образования Нюксенское, которые представляют собой документ градостроительного зонирования, утверждаемый нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений [23].