Кадровое обеспечение местного самоуправления
Кадры местного самоуправления (МСУ). Органы и должностные лица МСУ. Муниципальный персонал как важный фактор муниципального управления. Правовые основы принятия программ развития муниципальной службы и направления, по которым оно должно планироваться.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 29.09.2011 |
| Размер файла | 3,0 M |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ВОЛГО-ВЯТСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ФАКУЛЬТЕТ УСКОРЕННОГО ОБУЧЕНИЯ И МАГИСТРСКОЙ ПОДГОТОВКИ
Кафедра конституционного и муниципального права
ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ
КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность: государственное и
муниципальное управление
Выполнила: студентка группы 6 ГсК-1
Штумпф Ольга Сергеевна
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент
Павлов Владимир Николаевич
Нижний Новгород 2010 г.
Оглавление
- Введение
- Глава 1. Кадры местного самоуправления
- 1.1 Органы МСУ и должностные лица МСУ
- 1.2 Муниципальная служба
- Глава 2. Муниципальный персонал как важный фактор муниципального управления
- 2.1 Проблемы обеспечения муниципальных структур управления квалифицированными кадрами на современном этапе развития муниципального управления
- 2.2 Социокультурная среда и ее влияние на кадры местного самоуправления
- 2.3 Качественная характеристика муниципальных служащих кстовского муниципального района
- 2.4 Управление муниципальным персоналом - важный шаг на пути к эффективному муниципальному управлению
- Глава 3. Программы развития муниципальной службы
- 3.1 Правовые основания принятия программ развития муниципальной службы
- 3.2 Направления, по которым должно планироваться развитие муниципальной службы
- Заключение
- Список литературы
- Приложения
Аннотация
Дипломный проект на тему: "Кадровое обеспечение местного самоуправления" состоит из аннотации, введения, трех глав и заключения.
Введение раскрывает актуальность выбранной темы в современных социально-экономических и политических условиях, цели дипломного проекта и задачи, поставленные нами при написании данной работы.
В первой главе раскрывается состав персонала местного самоуправления.
Во второй главе рассматривается проблема обеспечения муниципальных структур управления квалифицированными кадрам, определяется значение качества муниципального персонала и роль кадровых служб в управлении муниципальным персоналом, приводится характеристика муниципальных служащих Кстовского муниципального района.
В третьей главе предлагается муниципальная программа развития муниципальной службы, пути совершенствования в сфере управления персоналом.
В заключении сформулированы основные выводы.
Введение
С 1 января 2009 года в полном объеме на всей территории Российской Федерации применяются нормы Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Основная идея закона состоит в том, что большинство вопросов жизнеобеспечения должно решаться на местном, то есть на районном и поселенческом уровне. Государственная кадровая политика поставила задачу создания эффективного аппарата управления.
Местное самоуправление осуществляет свою власть на местном уровне, в реализации этой власти ей помогает специальная служба, именуемая "муниципальной службой".
Принятие нового Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ред. от 17.07.2009 г.) предоставило органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления муниципальных образований новые возможности для обеспечения муниципальных образований высококвалифицированными профессиональными кадрами.
В современном мире одной из причин успеха местного самоуправления является уровень профессиональных знаний муниципальных служащих. Знания - это основа профессионализма всех кадров и совершенствования социальной культуры общества. Ясно, что качество персонала, причастного к муниципальному управлению, оказывает либо положительное, либо отрицательное влияние на жизнь практически каждого жителя муниципального образования. Успех любой организации в первую очередь зависит от того, насколько профессионально работают в ней специалисты. Словосочетание "эффективные технологии" в отношении к персоналу в последнее время превратилось в фетиш. Отечественные работодатели смело берут на вооружение новые инструменты по управлению людьми, предложенные западным менеджментом, с переменным успехом создавая на этой платформе собственные системы управления персоналом. В качестве фундамента при формировании кадровой политики используются самые различные научные методики. Например, сейчас в России набирает популярность система Томаса, позволяющая на основе профильного анализа личности формировать команды, подбирать нужных людей для бизнеса и создавать гибкие мотивационные программы, оптимизирующие затраты на персонал. Часто работодатели пользуются услугами специальных агентств по подбору ценных кадров. И кадровым службам местного самоуправления оставаться в стороне от сегодняшних процессов было бы непростительно, особенно, принимая во внимание масштабы возможных негативных последствий от непрофессиональной деятельности работников местного самоуправления. Таким образом, тема нашей работы чрезвычайно актуальна.
Принятие Федерального закона № 131-ФЗ обусловило рост количества муниципальных образований более чем в два раза и, соответственно, рост рядов муниципального персонала. По данным субъектов РФ, на 1 ноября 2007 года к категории муниципальных служащих относились 328, 3 тыс. человек. По сравнению с данными на 1 января 2007 года количество муниципальных служащих увеличилось на 8200 человек, что является признаком активизации органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. [5] Вместе с тем, во вступительном слове на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров 23 июля 2008 года Президент России Д.А. Медведев, говоря о "кадровом голоде" в административных структурах, отметил, что особенно это касается муниципального уровня. Данный уровень воспринимается как самый непрестижный. И хотя здесь сейчас уже работают 320 тыс. муниципальных служащих (это основная часть муниципального персонала), требуется еще практически половина от этого числа [5]. Но существует проблема качества муниципального персонала, особенно это касается управленцев. "Отсутствие профессионального и личностного роста людей просто сказывается и на судьбе того дела, которое им поручено. Отсюда и некомпетентность, и колоссальные убытки, которые мы несем в связи с этим, и высокие…коррупционные риски", - заметил Президент РФ во вступительном слове на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров 23.07.2008 г. Поэтому задача кадровой службы в муниципальном образовании заключается в том, чтобы сформировать такой кадровый состав, который по своим личным и профессиональным качествам, а также по социальному положению был способен решать вопросы местного значения.
Вопросы кадрового обеспечения местного самоуправления и грамотного управления этими кадрами актуальны с момента введения института местного самоуправления в нашей стране в начале 90-х гг. прошлого века. На рубеже XX и XXI вв. стало понятно, что без эффективного местного самоуправления невозможно построить демократическое государство и обеспечить решение насущных вопросов жизнеобеспечения граждан страны, независимо от того, где они проживают: в маленькой деревне, небольшом городе или мегаполисе.
Современное состояние экономики, социально-культурной и бытовой инфраструктуры всех видов поселений таково, что без грамотных специалистов и служащих - профессионалов из соответствующих органов муниципального управления - руководить местным хозяйством невозможно.
Цель данной работы - показать, роль и место муниципальных служб в социально-экономических преобразованиях, происходящих в стране, определить актуальность проблемы эффективного управления муниципальными кадрами и обеспечения муниципальных структур квалифицированными кадрами в современных социально-экономических и политических условиях.
Задачи нашей работы:
а) рассмотреть правовое регулирование кадрового обеспечения в муниципальном образовании;
муниципальная служба местное самоуправление
б) смоделировать структуру и содержание программы кадрового обеспечения муниципальных образований;
в) дать качественную характеристику муниципальных служащих на примере Кстовского муниципального района,
г) выделить основные аспекты управления муниципальным персоналом,
д) выявить направления развития муниципальной службы.
Методологической основой исследований явились законодательство Российской Федерации и Нижегородской области, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, труды ученых, публикации специалистов-практиков по рассматриваемой проблеме.
Практической базой дипломного проекта явилась деятельность органов местного самоуправления Кстовского муниципального района Нижегородской области за период с 2006 по 2009 год.
Глава 1. Кадры местного самоуправления
1.1 Органы МСУ и должностные лица МСУ
В решении вопросов местного значения значительная роль отводится органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. К органам местного самоуправления согласно статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно главы IV Устава муниципального образования Кстовский муниципальный район (приложение №1) структуру органов местного самоуправления района составляют представительный орган района - Земское собрание района; глава муниципального образования - глава местного самоуправления района; исполнительно-распорядительный орган - администрация района.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением сельских поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек и полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Так, например, в Кстовском районе в 2009 году из 15 муниципальных образований 14 имели представительный орган, а 1 (сельсовет "Ленинская Слобода") по вышеназванным причинам не имел.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Так, в Нижегородской области представительные органы носят следующие названия: в городах - Дума, в районах - Земское собрание, в поселках селах и сельсоветах - Поселковые или Сельские Советы.
Представительный орган муниципального образования - это основной орган представительной демократии в системе местного самоуправления, порядок формирования и деятельности которого регулируется ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ. При формировании представительного органа муниципального образования следует исходить из следующих правил:
представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах;
представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан;
представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами:
o во-первых, он может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Данный порядок действует в том случае, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Новый порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в его уставе в течение одного месяца со дня начала работы;
o во-вторых, он может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Данный порядок может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала работы представительного органа муниципального района, избранного в результате муниципальных выборов.
Во всех муниципальных районах Нижегородской области применяется второй вариант формирования представительного органа, первый вариант применяется, например, в Татарстане. Земское собрание Кстовского муниципального района состоит из 26 депутатов, избираемых населением района на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. К настоящему времени в основном завершен процесс их формирования. В частности, избрано 247 тыс. депутатов представительных органов или 98,2% от установленной уставами муниципальных образований общей их численности.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования он:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации, за исключением сельского поселения, в котором его Уставом может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим также полномочия председателя представительного органа муниципального образования;
5) в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов указанных поселений, исполняет полномочия его председателя.
Местная администрация (от лат. administratio - управление) - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, который наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. По официальным данным, в 20092 муниципальных образованиях главой местной администрации является глава муниципального образования. В 3826 муниципальных образованиях (16% от общего количества) главы местных администраций назначаются по контракту [6]. В Кстовском районе контрактная форма назначения главы применяется в г. Кстово, Большеельнинском и Афонинском сельсоветах, в администрации района и 11 сельских поселениях работают выборные главы.
Местная администрация обладает правами юридического лица. Ее структура утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. По мнению специалистов, структура местной администрации должна определяться с учетом определенных принципов, апробированных на практике. Это:
· ограничение номенклатуры возможных структурных подразделений и должностей;
· оптимальные с учетом функций размеры структурных подразделений и число заместителей руководителя организации;
· оптимальное с учетом функций число работников структурных подразделений, при котором вводится должность заместителя начальника;
· целесообразное соотношение отдельных должностей муниципальных служащих, а также муниципальных служащих и иных работников;
· достижение главной цели органа управления - наиболее полное удовлетворение интересов населения на основе комплексного развития муниципальных образований;
· обеспечение рационального разделения и кооперации труда;
· минимум уровней иерархии;
· соответствие количества подразделений объёму осуществляемых полномочий;
· специализация структурных подразделений на выполнение определенного круга функций;
· централизация выполнения однородных и взаимосвязанных функций;
· объединение структурных подразделений, деятельность которых направлена на удовлетворение определённых потребностей граждан и государства в целом;
· недопустимость существования подразделений, не создающих и не перерабатывающих информацию, а лишь транслирующих её сверху вниз, снизу вверх или по горизонтали.
Ниже приведена структура администрации Кстовского муниципального района, из которой видно, что на сегодняшний день глава администрации имеет 8 заместителей (до 2001 года у главы был всего 1 заместитель). Если взять для примера структуру сопоставимого по численности Борского муниципального района (население Кстовского муниципального района около 112 тысяч, Борского - 129), то на сегодняшний день в Борском районе работает 3 заместителя главы (первый заместитель, зам. по сельскому хозяйству и зам. по социальным вопросам).
Как правило (и, с нашей точки зрения, в администрации Кстовского муниципального района в том числе) к числу наиболее распространенных просчетов при формировании структуры местной администрации относятся слабая проработка вопросов предпроектного обследования и неудовлетворительный анализ функционирующих организационных структур, их недооценка, связанная с некачественным выбором методов анализа, организационного обеспечения всей работы по совершенствованию структур. Это может быть недостаточная точность определения количественных характеристик организационной структуры, особенно их основополагающих значений: численности руководителей, специалистов и других работников, норм управляемости и др.
Сохраняются методы формирования структур местных администраций без учёта комплекса факторов, влияющих на её экономичность и эффективность. Так, не учитывается определённая зависимость между показателями численности аппарата и показателями сложности управления территорией, а также влияние на первый из них таких факторов, как: численность населения и площадь муниципального образования, объёмы промышленного производства и др. Эти серьёзные недостатки объясняются отсутствием примерных научно-обоснованных организационных структур органов местного самоуправления и часто неудовлетворительной методологией их формирования. Подразделения, занимающиеся совершенствованием организационной структуры конкретного органа муниципального управления, как правило, не предусматриваются.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
К началу 2009 года контрольный орган сформирован в 6 511 муниципальных образованиях (27,2% муниципальных образований). При этом контрольный орган сформирован во всех муниципальных образованиях таких субъектов РФ как Усть-Ордынский Бурятский АО, Агинский Бурятский АО, Новосибирская область, Саратовская область, Чувашская Республика, Краснодарский край, Республика Калмыкия, Липецкая область. Ни в одном муниципальном образовании контрольный орган на начало 2009 года не был создан в Чукотском АО, Удмуртской республике, Республиках Марий Эл, Мордовия, Карелия, а также Мурманской, Псковской и Владимирской областях [6].
Наименьший процент муниципальных образований, в которых сформирован контрольный орган, - в Дальневосточном и Северо-Западном федеральных округах - соответственно 7,9% и 8,8%. Больше всего контрольных органов муниципальных образований сформировано в Центральном и Приволжском федеральных округах - 33,2% и 33,6% соответственно. Контрольным органом в Кстовском районе является контрольно-счётная комиссия, а в городе Кстово - контрольная группа. В сельских поселениях такие органы, как правило, не создаются.
Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Она является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.
Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона № 131-ФЗ и гражданского законодательства применительно к учреждениям.
Наряду со статусом органов местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ определяет также правовой статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такой статус предусматривает создание определенных условий, необходимых для беспрепятственного осуществления ими своих полномочий, а также юридические последствия за неисполнение (ненадлежащее исполнение) таких полномочий.
На начало 2009 года в органах местного самоуправления осуществляли свои полномочия 521 575 человек, в том числе: 2,6% - в представительных органах муниципальных образований; 97,0% - в исполнительно-распорядительных органах (местных администрациях) муниципальных образований; 0,4% - в контрольных органах местного самоуправления.
Важное значение в повышении ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц должна иметь реализация Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. Данным планом намечены, прежде всего, меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции. В рамках этого плана принят Федеральный закон № 273-ФЗ от 25.12.2008 "О противодействии коррупции", которым уточнены такие понятия, как "коррупция", "коррупционное правонарушение", "противодействие коррупции", а также определены основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции. Кроме того, план предусматривает меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, а также меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению. В реализации отдельных из них, в частности, воспитания у правоприменителей уважительного отношения к закону и повышения правовой культуры общества в целом, важную роль могут сыграть и органы местного самоуправления.
1.2 Муниципальная служба
Для надлежащей организации муниципального управления, обеспечения слаженной работы механизма муниципального управления существует институт муниципальной службы.
Рассматривая вопросы организации муниципальной службы и ее управления, важно учитывать, что правовой статус муниципальных служащих отличается от статуса других лиц, которые осуществляют свою деятельность в системе местного самоуправления - депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также лиц, которые, как указывает Федеральный закон № 25-ФЗ, исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований. Такие лица не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими. Не являются также муниципальными служащими депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами. В соответствии с ч.2 ст.1 Федерального закона № 25-ФЗ регулирование их правового статуса осуществляется иными нормативными правовыми актами.
Необходимо также обратить внимание на то, что в особом порядке регулируется также правовой статус глав местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), которые назначены на должность по контракту, заключенному по результатам конкурсного отбора. Учитывая, что они являются муниципальными служащими, их правовой статус и служебная деятельность регулируется Федеральным законом № 25-ФЗ. Но в связи с тем, что такие муниципальные служащие выполняют важные управленческие функции, осуществляя руководство местной администрацией, к ним имеют прямое отношение все те нормы Федерального закона № 131-ФЗ и иных муниципальных актов, которые регулируют организацию и деятельность местной администрации, определяют ее взаимоотношения с другими органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Кроме того, в тех случаях, когда речь идет о главах местных администраций муниципальных районов и городских округов, которые реализуют переданные государственные полномочия, отдельные вопросы, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, могут регулироваться также нормативными правовыми актами федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти. Вопросы их юридической ответственности как должностных лиц регулируются наряду с трудовым также административным, гражданским и уголовным законодательством.
Такое разграничение круга лиц, осуществляющих свою деятельность в системе местного самоуправления имеет важное значение для правомерного установления норм права и правовых актов, которые имеют отношение к регулированию прав и обязанностей конкретного лица. Федеральный закон № 25-ФЗ обращен к муниципальным служащим, которые осуществляют свою деятельность на должностях муниципальной службы. Он устанавливает их права и обязанности, ограничения и запреты, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождение и прекращение. Им устанавливаются особенности для отдельных должностей муниципальной службы. В частности, Федеральный закон № 25 предусматривает, что должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.
Федеральным законом № 25-ФЗ предусмотрено, что на муниципальных служащих действие трудового законодательства распространяется с особенностями, предусмотренными данным законом.
Законодательство определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Основные принципы муниципальной службы сформулированы в ст.4 Федерального закона № 25-ФЗ и включают:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4) стабильность муниципальной службы;
5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10) внепартийность муниципальной службы.
Должности муниципальной службы - это должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ.
Реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. В реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.
Должности муниципальной службы подразделяются на пять основных групп - высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности муниципальной службы. Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта РФ устанавливается законом субъекта РФ.
Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы - это требования к:
а) уровню профессионального образования;
б) стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности;
в) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.
Правовой статус (от лат. status - состояние, положение) муниципального служащего - это установленная законодательством совокупность прав и обязанностей муниципального служащего, а также ограничений и запретов, установленных на муниципальной службе. Такой статус устанавливается Федеральным законом № 25-ФЗ, а также другими федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Основные права муниципального служащего, его основные обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, регулируются ст. ст.11-14 Федерального закона № 25-ФЗ.
Федеральный закон № 25-ФЗ весьма подробно регулирует также порядок поступления на муниципальную службу, ее прекращения, оплаты труда и поощрения муниципального служащего, а также федеральные гарантии на муниципальной службе. Среднемесячная заработная плата работников органов местного самоуправления (исполнительно-распорядительных органов) за 2008 год составила 14 650,2 рублей, что на 8,3 % больше среднемесячной заработной платы работников по экономике в целом (см. приложение 2).
Законами субъекта РФ и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. Дополнительные гарантии на муниципальной службе, устанавливаемые решениями субъектов РФ и органов местного самоуправления, как правило, связаны с материальным обеспечением муниципальных служащих, их поощрением за добросовестную и многолетнюю службу.
Глава 2. Муниципальный персонал как важный фактор муниципального управления
2.1 Проблемы обеспечения муниципальных структур управления квалифицированными кадрами на современном этапе развития муниципального управления
При бурном изменении экономических, социальных, политических условий в нашей стране все большую значимость приобретает обеспечение государственных и муниципальных структур управления квалифицированными кадрами. В современном мире одной из причин успеха местного самоуправления является уровень профессиональных знаний муниципальных служащих. Знания - это основа профессионализма всех кадров и совершенствования социальной структуры общества. Для большинства муниципальных кадров современного периода характерно то, что база знаний была получена ими в стране с другим государственным устройством, с особенной, социалистической плановой экономикой при наличии фактически одной формы собственности, с авторитарным и тоталитарным управлением, при отсутствии самостоятельности местного самоуправления. Даже если специалист получал знания после 1993 года, все равно эти знания, как правило, давали преподаватели, обученные и работавшие в старой системе. Таким образом, практически для всех муниципальных служащих стоит задача актуализации имеющихся знаний и навыков управленческой работы. Это актуально, т.к. за последние 10 лет произошли серьезные преобразования территориальной системы управления России с переносом центра тяжести на муниципальный уровень, постановкой принципиально новых задач перед муниципальными органами, значительным расширением и усложнением деятельности муниципальных служащих. Решение этих сложных задач, поставленных перед органами местной власти, должно осуществляться профессионально подготовленными специалистами - менеджерами нового типа, обладающими системностью мышления, способностью к многоаспектному, многоуравневому и целенаправленному анализу возникающих проблем с использованием современных информационных технологий. Муниципальные служащие овладевают необходимыми навыками, умениями управления главным образом в процессе практической деятельности. При этом надо учитывать постоянные изменения требований к управленческой деятельности, к управленческой культуре.
Зачастую в деятельности муниципальных служащих преобладает текущее оперативное управление, даже не управление, а руководство отраслями муниципального хозяйства, не используется комплексный подход в управлении, не учитываются потребности муниципального образования в целом. Практически повсеместно исключительно низка доля стратегического управления, необходимого разделения труда, оценки результатов, использования информационных технологий управления, и, как следствие, - низкая эффективность муниципального управления.
Ещё одной проблемой обеспечения качественного муниципального управления и профессионального мастерства, требующей проведения обучения муниципальных служащих, является постоянное изменение законодательства как в части компетенции местного самоуправления, так и в части содержания деятельности. Это требует регулярного обновления знаний в области правовых основ деятельности.
Конечно, ни в одном источнике знаний невозможно учесть все многообразие проблем и жизнедеятельности более 24 тыс. муниципальных образований России, имеющих в соответствии с муниципальным законодательством различный статус, обладающих разными социально-экономическими ресурсами и осуществляющих интересы населения порой в весьма отличных природно-климатических, политических и, прежде всего экономических условиях. Если специалисты, связанные с деятельностью органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов и городских округов, как правило, имеют доступ к специальным изданиям по муниципальной проблематике, Интернет-ресурсам, в многочисленных сельских поселениях (а это более 19 тыс. или 82,2 % всех муниципалитетов) - см. прил.3) такие возможности часто отсутствуют
Особенностью муниципального управления является многофакторность при принятии управленческих решений, их высокая социальная значимость, быстрая смена ситуации и ее нестандартность и потребность в быстром же принятии нестандартных решений. Для этого нужно развитие специальных профессиональных навыков и умений организационно-управленческой деятельности, в том числе определенной психологической подготовки.
Муниципальный служащий должен знать основы теории управления, основы права, основы экономической науки, социологию, психологию, владеть навыками аналитической работы, уметь работать с документами, информацией.
Особенно это актуально в условиях становления новой системы местного самоуправления в субъектах Федерации. Идет шестой год реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления". За это время Правительством Нижегородской области, органами местного самоуправления проделан большой объём работы. Вступивший в силу Федеральный закон и внесенные изменения в Бюджетный кодекс РФ изменили административное деление и бюджетные взаимоотношения муниципальных образований Нижегородской области. По области с 2004 по 2009 годы число муниципальных образований увеличилось на 38 и их всего стало 662. Однако, в результате объединения поселений, проведённого в 2009 году, число муниципальных образований сократилось на 203 и составляет на 1 января 2010 года - 459. Выполнены мероприятия по реализации Федерального закона №131-ФЗ на территории Нижегородской области, утвержденные распоряжением Правительства Нижегородской области от 25.06.2004 года № 374-р "Об утверждении перечня мероприятий по реализации на территории Нижегородской области Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Во всех муниципальных образованиях сформированы органы местного самоуправления, установлены границы 48 муниципальных районов, 4 городских округов, 77 городских поселений и 330 сельских поселений. Прошли государственную регистрацию уставы муниципальных образований, приведена в соответствие с требованиями законодательства нормативная база. Сформированы представительные органы. Численность работников органов местного самоуправления в области на март 2008 года составила 11433 человека (соответствует среднероссийскому показателю 3,4 человека на 1000 человек населения) [4].28 июня 2006 года проведен учредительный съезд муниципальных образований, на котором образован Совет муниципальных образований. Таким образом, 2006 год стал первым годом работы сформированных органов местного самоуправления. При этом одной из основных проблем являлась подготовка кадров. Третья часть глав муниципальных образований никогда не работала в местных органах власти. По данным на начало 2009 года из 662 глав муниципальных образований высшее профессиональное образование имели 439 человек (66,5 %), средне-специальное - 222 человека (33,3%). Только 7% глав на этот период имели образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" [4]. Не имеют опыта работы в местном самоуправлении и большинство руководителей представительных органов. А профессиональная квалификация работников управления, как известно, определяется двумя главными факторами: теоретическими знаниями и опытом практической работы. Такова ситуация в области в целом.
2.2 Социокультурная среда и ее влияние на кадры местного самоуправления
Личность человека формируется под влиянием окружающей его социокультурной среды, которая представляет собой конкретно-исторический общественный организм, определяющийся сложившейся системой ценностей и характеризующийся определенным типом культуры. Социокультурная среда задает нормы и ограничения деятельности и поведения людей, отражает ценности и традиции, принятые в обществе, и требует от человека определенного соответствия им. Влияние конкретной социокультурной среды на формирование человека проявляется в том, что она либо предоставляет возможность для реализации его способностей, либо ограничивает эту возможность в соответствии с принятыми в обществе нормами деятельности и поведения.
Важным составляющим элементом социокультурной среды являются культурные традиции. Они складываются в течение десятков и сотен лет, вследствие чего являются устойчивыми и плохо поддаются корректировке, что обусловливает сложность их изменения. Истоками традиций являются религия и история государства. К традиционным представлениям, которые оказывают влияние на работу муниципальных кадров в России, относятся, например:
ценность человека не самого по себе, а как части общества;
уравнительность в распределении материальных благ;
противопоставление в сознании людей "народа", "работодателя" - и "государства" (власти);
неуважение к законам и другим формальным правилам как проявлению воли государства и др.
Все эти моменты следует учитывать при отборе способов управления, при расстановке акцентов в деятельности менеджера по кадрам.
Отношение к труду в России - это тоже своего рода традиция (см. таблицу).
|
Отношение к труду в западной культуре |
Отношение к труду в России |
|
|
Труд - одна из главных ценностей; Труд защищён законами, профессиональными союзами, государственными программами; идеология труда: человек работает на себя, главный мотив труда - личное обогащение посредством труда; отношение к работе: выполнять задание как можно лучше, добиваясь максимального результата с минимальными затратами; оценка сотрудников - по деловым качествам; ценится профессионализм в работе; преимущество отдаётся работникам, которые лучше приспособлены к деловому аспекту работы; отношения в процессе работы конкурентные; рациональная организация дела; максимальное использование средств производства и рабочей силы; на рынке труда конкурируют деловые качества работника. |
Труд - необходимость; труд защищен законом и профессиональными союзами лишь формально; идеология труда: труд ради общества; мотив труда большей части работающих - получение средств к существованию; отношение к работе: свести трудовые затраты к минимуму, выполнять задание так, чтобы "выглядело" хорошо; оценка сотрудников - по личностным качествам; ценится лояльное отношение к руководству (работодателю); преимущество отдается тем работникам, которые лучше приспособлены к коммуникационному аспекту работы; отношения в процессе работы в основном неконкурентные; нерациональность в организации работы; допускается праздное времяпровождение на работе; неполное использование средств труда и рабочей силы; возможно использование средств работы в личных целях; на рынке труда конкурируют больше личностные, чем деловые качества. |
Конечно, отнести все вышесказанное в полной мере к каждому из работающих в организации (и Администрации Кстовского района в том числе) было бы неправомерно, но таковы общие тенденции. На первый взгляд, отношение жителей России к труду как необходимости выглядит странно. Однако их отношение к работе западные партнеры по бизнесу ценят очень низко: 78% из них отмечают бесхозяйственность, 38 - лень, 60 - расточительность, 41 - невоспитанность, 31 - профессиональную некомпетентность работников. [12] В то же время данные исследований о мотивах трудовой деятельности россиян показывают, что в последнее десятилетие увеличивается число людей, работающих только по причине того, что работа является источником их существования, увеличивается также число людей, для которых работа является неприятной необходимостью. В настоящее время преобладают мотивация выбора и сохранения места работы, а не мотивация высокой активности и отдачи труда при достаточной заработной плате.
На сегодняшний день имеется целый ряд негативных тенденций развития экономики и общества, влияющих тем или иным образом на качество персонала вообще и муниципального персонала в частности:
сокращение численности населения в трудоспособном возрасте;
ухудшение здоровья населения и распространение нездорового образа жизни (алкоголизм, наркомания, курение, увлечение интернетом и т.д.);
увеличение количества инвалидов;
падение трудовой морали и этики;
утрата или "моральный износ" квалификации и образования; отсутствие возможностей или желания получить современное образование (плата за обучение, снижение качества образования и пр.)
Из всего вышесказанного следует, что традицию отношения россиян к труду нужно менять, в противном случае, она будет препятствовать развитию экономики и общества в целом. Ведь те, кто приходит на должность управленцев (в том числе и работники местного самоуправления) тоже впитали в себя нежелательные традиции и ценности, о которых говорилось выше. Для изменения нежелательных традиций необходимы время и целенаправленные усилия руководителей. Например, нужно научиться оценивать профессиональные качества и сделать их основным критерием при отборе и оценке работников. В настоящее же время профессионализм лишь декларируется, в большинстве случаев, работодатели (а для муниципального служащего согласно ст.2 Федерального закона №25-ФЗ нанимателем является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя может осуществлять глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное уполномоченное лицо) предпочитают брать на работу "своего" человека, не особенно строго оценивая его профессиональную пригодность. При этом предполагается, что он будет лоялен по отношению к работодателю и, таким образом, будут обеспечены доверительные отношения в организации. Эта особенность менталитета проявляется и в Администрации Кстовского муниципального района.
Что касается сильных черт российских работников, то за столетия нестабильного состояния политики и экономики страны в экономической культуре и психологии многих людей сложился механизм выживания, получивший название "активизированное антикризисное сознание". Согласно исследованиям психологов, 93% россиян следуют модели антикризисного сознания [8], в которую входят:
умение быстро и критически оценивать соотношение между успешностью и безопасностью деятельности;
умение не рисковать в обычной деятельности и рисковать в экстремальной ситуации, обеспечивая при этом максимальный уровень осторожности;
распознавание слабых сигналов опасности (интуиция);
отсутствие привыкания к опасности, способность ее избегать или устранять и не повторять ошибок в будущем.
Благодаря активизированному антикризисному сознанию люди могут успешно действовать в сложных и неопределенных условиях. Серьезной поддержкой при этом являются такие традиционные для россиян черты характера, как коллективизм и взаимопомощь.
Подобные документы
Органы местного самоуправления: правовая основа формирования и классификация. Переходный характер реализации муниципальной власти. Представительные органы муниципального района: состав, функции и полномочия. Исполнительные органы местного самоуправления.
лекция [31,2 K], добавлен 15.11.2013Органы местного самоуправления, порядок их формирования. Понятие "Структура органов местного самоуправления". Выбор организационной схемы муниципального управления. Модель организации муниципальной власти. Формирование представительного органа.
реферат [122,9 K], добавлен 16.01.2011Основы местного самоуправления. Экономическая основа местного самоуправления. Формирование муниципальной собственности. Деятельность департамента муниципального имущества и земельных отношений по управлению муниципальной собственностью города Красноярска.
курсовая работа [851,9 K], добавлен 27.06.2013Источники муниципального права, их классификация. Гарантии местного самоуправления, их закрепление в конституционных принципах организации местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления, их особенности, критерии и полномочия.
контрольная работа [37,7 K], добавлен 07.12.2008Исторический обзор развития местного самоуправления. Конституционные гарантии, принципы и правовая основа местного самоуправления. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Территориальные основы муниципального самоуправления.
контрольная работа [37,1 K], добавлен 26.01.2015Органы местного самоуправления и место муниципальной службы. Законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы. Задачи, функции и принципы муниципальной службы. Муниципальная должность: понятие, виды. Права муниципального служащего.
курсовая работа [38,4 K], добавлен 24.12.2011Понятие и сущность местного самоуправления. Нормативно-правовые основы местного самоуправления. Основные документы, регулирующие юрисдикцию общин. Особенности самоуправления в сельской местности. Органы местного самоуправления сельского поселения.
курсовая работа [169,0 K], добавлен 24.12.2011Мировой опыт, история развития местного самоуправления. Правовые основы и система местного самоуправления в Украине; муниципальная политика: ее структура, функции и методы. Финансово-экономические основы, экономический механизм муниципального управления.
курс лекций [86,2 K], добавлен 31.05.2010Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Исторические корни российского самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления. Эффективная организация органов муниципального образования. Цель и принципы муниципального управления, коллективные методы повышения его эффективности.
курсовая работа [43,4 K], добавлен 15.03.2012
