Механізм реалізації муніципальних прав та свобод особистості в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

Розділ 1. Загальноправова характеристика муніципальних прав і свобод особистості в Україні

1.1 Поняття і сутність муніципальної влади

1.2 Поняття та генезис муніципальних прав і свобод особистості

1.3 Класифікація муніципальних прав і свобод

Висновки до розділу 1

Розділ 2. Характеристика реалізації муніципальних прав і свобод людини в Україні

2.1 Поняття і особливості механізму реалізації муніципальних прав і свобод людини

2.2 Реалізація муніципальних прав і свобод особистості в Україні

2.3 Гарантії муніципальних прав і свобод особистості в Україні

Висновки до розділу 2

Висновки

Cписок використаних джерел

Вступ

Актуальність теми. Із здобуттям державної незалежності України постала надзвичайно складна проблема реформування системи публічної влади в нашій країні, вдосконалення форм і методів її здійснення. У цьому сенсі відродження в Україні інституту місцевого самоврядування стало суттєвим кроком як демократизації політичного режиму, так і започаткування нової системи відносин між державою, суспільством та людиною. Сучасний стан демократичних перетворень в Україні зумовлює необхідність пошуку оптимальних варіантів поєднання інтересів людини і держави.

У зв'язку з цим відбуваються значні зміни в українській державно-правовій науці - йде переорієнтація досліджуваної наукової проблематики під кутом всебічного визнання і забезпечення прав та свобод людини і громадянина У Конституції України від 28 червня 1996 року зазначається, що людина визнається найвищою соціальною цінністю, утвердження і забезпечення її прав і свобод є головним обов'язком держави.

За Основним Законом України саме права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності державної влади та влади місцевого самоврядування. Влада відповідає перед людиною за свою діяльність. Влада, як державна, так і муніципальна, повинна служити головній цілі: забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, створенню всіх необхідних умов для їх реалізації та захисту. Гуманістична спрямованість влади - основний вектор діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Основу формування демократичного конституційного ладу мають складати передусім гуманістичні основи місцевого самоврядування. Під гуманістичними основами місцевого самоврядування в науковій літературі прийнято розуміти сукупність правових норм-принципів, які закріплюють та регулюють суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення місцевого самоврядування по дотриманню та забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, які повинні визначати сенс та зміст місцевого самоврядування.

Людина мешкає у конкретних населених пунктах, саме там виникає потреба всебічного забезпечення її прав і цей обов'язок лягає, як на місцеві органи державної влади, гак і органи місцевого самоврядування. І саме місцеве самоврядування спроможне створити систему заходів, спрямованих на забезпечення прав людини шляхом гармонійного поєднання конституційних засад цінності людської особистості, не відчужуваності її прав з ідеями колективного, територіального самоврядування.

Досвід країн з розвинутою локальною демократією свідчить, що участь громадян у місцевому самоврядуванні дає їм змогу вільно розвиватися як особистості, виховувати почуття належності до територіальної громади, займати активну життєву позицію до справ місцевого значення, сприяє інтеграції та консолідації суспільства. З урахуванням історичних, політичних, соціально-економічних, культурно-духовних, національних та демографічних особливостей розвитку територіальної громади функціонують різноманітні форми участі громадян у місцевому самоврядуванні. Тому особливої актуальності сьогодні набуває дослідження теоретичних і практичних аспектів участі громадян у місцевому самоврядуванні, визначення таких категорій, як "муніципальна влада", "муніципальні права та свободи" що дозволяє населенню активно включитися у сучасні демократичні процеси.

У зв'язку з цим вивчення прав людини в контексті місцевого самоврядування, так саме як і місцевого самоврядування через призму прав людини є одним з найважливіших завдань юридичної освіти. Це має не тільки науково-теоретичне значення, а й насамперед практичну значущість: і з точки зору розвитку законодавства, і в плані вирішення конкретних питань реформування місцевого самоврядування, утворення ефективних механізмів забезпечення прав людини за місцем проживання.

Актуалізація дослідження місцевого самоврядування в контексті прав та свобод людини і громадянина, обумовлена цілою низкою факторів. По-перше, затвердженням в Україні демократичних засад суспільного життя та зростанням політичної активності населення. По-друге, переходом України до ринкових відносин, які передбачають широке використання особистої свободи та творчої ініціативи. По-третє, посиленням особистої відповідальності та усвідомленого відношення людини до результатів своєї діяльності, що пов'язане з розумінням того, що вона є господарем своєї долі та творцем особистого щастя. По-четверте, сучасний етап розвитку країни пов'язаний з формуванням громадянського суспільства та соціально-правої держави як важливіших суспільно-правових "вимірів", які не лише відображають механізми захисту прав людини, але й утворюють реальну можливість самим громадянам брати активну участь у забезпеченні та самозахисті своїх прав та свобод, у тому числі і через інститути місцевого самоврядування.

Побудова в Україні громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави з верховенством права, пріоритетом прав людини, поділом влади не мислимі без інститутів місцевого самоврядування та ефективних механізмів муніципальної демократії.

Мета і завдання дослідження.

Мета наукового дослідження зумовила такі завдання наукового пошуку:

- проаналізувати місце та функціональне призначення органів місцевого самоврядування та розглянути муніципальну (самоврядну) владу в Україні;

- охарактеризувати та дати визначення, виокремити особливості муніципальних прав та свобод особистості;

- здійснити наукову класифікацію муніципальних прав та свобод особистості;

- розкрити поняття "механізм реалізації муніципальних прав та свобод особистості" в Україні;

– розглянути механізм реалізації муніципальних прав та свобод особистості в залежно від їх класифікації, тобто реалізацію муніципальних громадянських (особистих), муніципальних політичних, муніципальних економічних, муніципальні соціальних, муніципальних культурних прав тощо;

– розглянути систему гарантій місцевого самоврядування, провести аналогію з гарантіями муніципальних прав та свобод особистості в Україні;

- розробити рекомендації щодо вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування та практики його застосування.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини, які складаються у процесі реалізації права громадян на місцеве самоврядування.

Предметом дослідження є система муніципальних прав і свобод людини і громадянина України у місцевому самоврядуванні.

Методи дослідження. З урахуванням поставлених мети та завдань дослідження ми використовували такі методи:

- діалектичний метод (дозволив дослідити поставлені у роботі завдання в їх взаємозв'язку, єдності та розвитку);

- метод аналізу та синтезу (сприяв здійсненню наукової класифікації муніципальних прав та свобод та механізму реалізації конкретних муніципальних прав, що існують на локальному рівні);

- метод абстрагування та узагальнення (дозволив сформулювати визначення понять "муніципальні права", "механізм реалізації муніципальних прав і свобод");

- формально-юридичний метод (обумовив послідовний аналіз правового обґрунтування змісту муніципальних прав і свобод, як природних прав людини та особливостей нормативно-правового забезпечення їх реалізації на локальному рівні;

- історико-правовий метод (надав змогу проаналізувати становлення та розвиток муніципальної влади в Україні, дослідити її окремі ознаки, проаналізувати становлення та розвиток муніципальних прав і свобод);

- порівняльно-правовий метод (дозволив визначити особливі ознаки муніципальних прав, за якими останні якісно відрізняються від інших прав і свобод; також цей метод допоміг при дослідженні міжнародних стандартів демократії);

- прогностичний метод (дозволив визначити перспективи розвитку нормативно-правового забезпечення муніципальних прав та свобод).

Теоретична основа дипломної роботи. Теоретичною основою дослідженняє праці провідних вітчизняних вчених, які започаткували формування сучасних поглядів на інститут місцевого самоврядування як елемент громадянського суспільства, провели ґрунтовні розробки проблем політико-правової природи, системи, функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, зокрема, дослідження таких науковців, як М.О. Баймуратов, В. А. Григор'єв , В. М. Кампо, О. О. Карлов, М. П. Орзіх, В. Ф. Погорілко, М. О. Пухтинський, О. В. Батанов, Н. С. Бондар, О. Ф.Фрицький, П. А. Трачук, А. М. Колодій та інші.

Нормативно-правовою основою дослідження є Конституція та законодавство України у сфері місцевого самоврядування. Також при написанні роботи використовувались такі міжнародно-правові акти: Загальна декларація прав людини; Всесвітня Декларація місцевого самоврядування; Європейська хартія місцевого самоврядування; Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні.

Емпіричну базу дослідження складає вибірковий аналіз практики реалізації муніципальних прав і свобод у місті Харкові.

Практичне значення одержаних результатів. Основні положення та висновки дипломної роботи можуть бути використані: у науково-дослідній сфері - в процесі подальших наукових досліджень проблемних питань муніципальної влади, муніципальних прав і свобод та їх реалізації; у правотворчій сфері - висновки та пропозиції, що містяться у дипломній роботі, можуть бути використані при вдосконаленні чинного законодавства у сфері місцевого самоврядування, розроблення та реалізації різноманітних програм; та при удосконаленні локальних правових актів (статутів громад та відповідних регламентних актів); у навчальному процесі - у науково-дослідній роботі студентів.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дипломної роботи доповідалися на V Міжнародній науковій конференції студентів та молодих вчених "Від громадянського суспільства до правової держави" (м.

Харків, 26-27 лютого 2010 р.); також проблемні питання дипломної роботи обговорювалися під час I Магістерського науково-студентського круглого столу "Верховенство права - основоположний принцип правової держави" (м. Харків, 18 грудня 2009 р.).

Структура дипломної роботи. Робота складається із вступу, двох розділів, які включають шість підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи - сторінок

Публікації. Основні положення дипломної роботи викладені у наступних публікаціях:

1. Муніципальні права і свободи людини: обґрунтування питання // Верховенство права - основоположний принцип правової держави: Матеріали I Магістерськогонауково-студентського круглого столу юридичного факультету ХНУ. -Х: ХНУ імені В.Н. Каразіна, 2009. - С. 34-37.

2. Особливості та види муніципальних прав людини в Україні // Від громадянського суспільства - до правової держави: Тези V Міжнародної наукової конференції студентів та молодих вчених. - Харків: ХНУ імені В. Н. Каразіна, 2010. - С. 224-225.

Розділ 1. Загальноправова характеристика муніципальних прав і свобод в Україні

1.1 Поняття і сутність муніципальної влади

Прийняття Конституції України 1996 р. стало найважливішою історичною подією на шляху побудови Україною демократичної, правової державності.

Однією з найважливіших проблем, що постала перед державою в Україні, є проведення адміністративної та муніципальної реформ. А це потребує і суттєвого реформування всього змісту конституційного, адміністративного і муніципального права, що є необхідною умовою і засобом реалізації норм Конституції України у найважливішій сфері конституційно-правової та муніципально-правової регламентації відносин між органами влади і громадянами.

Становлення в Україні суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави (ст. 1 Конституції України) об'єктивно актуалізувало не тільки визнання, але й послужило нормативною підставою наукової і прагматичної легалізації публічної влади (ст. 5 Конституції України). Конституційне положення про те, що "носієм суверенітету й єдиного джерела влади в Україні є народ" і що "народ здійснює владу безпосередньо й через органи державної влади й органи місцевого самоврядування", явилося нормативною й методологічною базою для конституювання і правової ідентифікації публічної влади та її інституціоналізації на публічну державну і публічну самоврядну (муніципальну) влади.

Становлення сучасного підходу до конституювання публічної самоврядної (муніципальної) влади нерозривно пов'язано з демократизацією державного і громадського життя, з розвитком в Україні громадянського суспільства і правової держави, що привело до самообмеження державної влади й визнання, легалізації державою інших, недержавних інтересів, які продукують локальні співтовариства. Ці глибинні процеси привели до модифікації та корінної перебудови відносин у системі координат "держава - громадянин", коли починає змінюватися домінуюча роль держави, звужується сфера її впливу на визначення й формування поведінських настанов особистості, розширюються можливості вибору останньої своєї поведінки в умовах правовільного простору, утвореного громадянським суспільством [2, с. 3].

У спеціальній літературі розгляд концептуальних основ функціонування суб'єктів публічно-владних відносин, зокрема стосовно діяльності місцевих Рад народних депутатів, їхніх виконавчих органів, ролі громадян у здійсненні народовладдя в контексті загальних проблем теорії держави і права, конституційного права й радянського будівництва, адміністративного права та ін., ще в радянський період проводився в роботах В. Б. Авер'янова, Г. В. Атаманчука, М. І. Байтіна, І. Ф. Бутка, М. І Корнієнка, Б. П. Курашвілі, Б. М. Лазарєва, А. І. Лук'янова, Ю. А. Тихомирова та інших дослідників. Однак, варто зазначити, що якщо існування публічної влади визнавалося в радянській правовій доктрині, то положення про її структурування й виділення як самостійної публічної самоврядної влади висувалися філософами, суспільствознавцями й юристами тільки стосовно формування самоврядних засад народовладдя й функціонування державності в комуністичній перспективі. Насамперед, це було пов'язане з існуючою на той момент правосвідомістю та державною ідеологією.

У колишньому СРСР місцеве самоврядування було ліквідовано як елемент буржуазного суспільства. Наукою радянського будівництва тривалий час не визнавалася будь-яка інша влада, крім державної [2, с. 18]. При цьому, система рад розглядалася як єдність органів державної влади, відносячи до них спочатку місцеві Ради депутатів трудящих , а потім Ради народних депутатів, що, з одного боку були органами єдиної державної влади, а з іншого - виступали як державна організація місцевого населення, покликана вирішувати всі питання місцевого значення, виходячи із загальнодержавних інтересів та інтересів громадян, які проживають на території відповідних рад. На підтвердження їх державного статусу слугують положення Конституції УРСР (статті 2, 78, 124) [3] та Закону УРСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" [4], які визначали Ради народних депутатів як єдину систему представницьких органів державної влади, що логічно випливало з їх "подвійної" або "двоєдиної" політико-правової природи. Хоча другий із згаданих закон уперше в державотворчій практиці розмежував поняття "державна влада" та "місцеве самоврядування", все ж застосувавши несумісний та суперечливий термін "державний орган місцевого самоврядування".

Після набуття Україною незалежності й становлення в юридичній науці національної школи муніципального права почався процес формування сучасних поглядів на муніципально-правову проблематику, зокрема становлення інституту місцевого самоврядування й формування публічної самоврядної (муніципальної) влади. Ця проблематика знайшла особливе місце в працях Б. П. Андресюка, М. О. Баймуратова, О. В. Батанова, В. І. Борденюка, М. П. Воронова, Р. К. Давидова, В. М. Кампа, А. Карлова, А. А. Коваленка, М. І. Корнієнка, В.В. Медведчука, М. П. Орзіх, Б.А. Пережняка, В. Ф. Погорілка, М. А. Пухтинського, П. Любченка та інших учених.

Однак, за винятком окремих праць, комплексні дослідження тематики походження, сутності та становлення муніципальної демократії практично відсутні, незважаючи на те, що термін "муніципальний" має давню історію. Вперше він зустрічається у Законі Lex municipalis Юлія Цезаря 45 року до н.е., в якому елементи місцевого самоврядування отримали юридичне оформлення. Цей закон започаткував муніципальний устрій та нормативне застосування термінів "муніципалітет", "муніципальний", що походять від латинського "municipium" ("munis" - тягар, а "capio", "recipio" - беру, приймаю). Як видно, семантика даного терміна жодним чином не вказує на винятково міську його приналежність. Якщо муніципалітетами в Стародавньому Римі називалися міста, що користувалися самоврядними правами, то згодом ними стали іменувати всі інші утворення, де проживали люди. Сьогодні муніципалітети - це обрані населенням міські та сільські органи місцевого самоврядування. Наприклад, у Франції під терміном "муніципальна влада" (pouvoir municipal) розуміється вся система місцевого самоврядування (включаючи як невеликі сільські, так і великі міські громади) [5].

У Росії Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" визначає, що муніципальне утворення - це "міське, сільське поселення, декілька поселень, об'єднаних спільною територією, частина поселень, інша населена територія… в межах якої здійснюється місцеве самоврядування, наявні муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування…" [ 6 ].

Національне законодавство не застосовує термін "муніципальний", але ухвалені Верховною Радою України закони значною мірою заклали основи запровадження демократичної моделі місцевого самоврядування, зумовили визнання прав територіальних громад на самоврядування та створили правові норми інституціалізації муніципальної влади як самостійного виду публічної влади в Україні , [7, с. 41], що виступає як саморегуляція життєдіяльності відповідної соціальної спільноти (територіальної громади). Зазначена термінологічна неоднозначність обумовлює актуальність наукової розробки питань, пов'язаних з розумінням, природою, змістом муніципальної влади як складової публічної влади.

Отже, зважаючи на становлення і розвиток муніципальної науки в Україні, зазначена проблематика безперечно, заслуговує на увагу та закономірно породжує ряд питань.

О.В. Батанов, наприклад, розглядаючи проблеми та розвиток муніципальної влади в Україні, наголошує на з'ясуванні таких питань: що являє собою муніципальна (самоврядна) влада як специфічний вид публічної влади і в чому його відмінність від влади державної?; чи закінчується державна влада на рівні територіальних громад, тобто там, де починається сфера місцевого самоврядування?; чи можна однозначно говорити про взаємонезалежність місцевої самоврядної та державної влади в межах однієї інтегруючої їх системи -- політичної системи суспільства? [8, с. 109].

У ході нашого наукового дослідження ми спробуємо дати відповіді саме на ці запитання, виходячи з конституційного положення про публічну владу. Як уже зазначалося, "народ здійснює владу безпосередньо й через органи державної влади й органи місцевого самоврядування", тобто муніципальна влада - це влада місцевого самоврядування або влада, яка здійснюється у низових соціальних спільностях - територіальних громадах.

Місцеве самоврядування є найефективнішим інструментом місцевого управління та розвитку територій. Там, де воно дійсно функціонує, де місцеве населення має реальне право та можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення, спостерігається зростання доходів місцевих бюджетів та соціально-економічний розвиток в цілому.

Розвиток місцевого самоврядування тісно пов'язаний з розвитком демократії. Взагалі розвинене місцеве самоврядування є проявом демократії в будь-якій країні. Це одна з найефективніших форм демократії, яка передбачає, зокрема, активну участь громадськості в процесах державного управління та діяльності місцевого самоврядування [ 9, с. 17].

Сучасні міжнародно-правові акти, в тому числі Всесвітня Декларація про місцеве самоврядування [10] та Європейська Хартія місцевого самоврядування [11] розуміють місцеве самоврядування як гарантоване законом право територіальних спільнот громадян (комун, общин, муніципалітетів, громад - у різних країнах вони називаються по-різному) та обраних ними органів самостійно, під свою відповідальність і в інтересах населення вирішувати власні проблеми (питання місцевого значення) та управляти своїми територіями, діючи у межах конституції та законів відповідної держави. Ці норми відтворені у національних законодавствах більшості сучасних держав, включаючи й Україну.

Ратифікація 15 липня 1997 р. Верховною Радою України Європейської Хартії про місцеве самоврядування стала не тільки фактом визнання таких стандартів, але й наклала обов'язок на державу з їх практичної реалізації, тим більше, що, відповідно до ст. 9 Конституції України, Хартія стала частиною її національного законодавства, набравши силу поточного законодавчого акта.

Конституція України гарантує місцеве самоврядування (ст. 7). Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - мешканців села або добровільного об'єднання в сільську громаду мешканців кількох сіл, селища чи міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в рамках Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140). Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Більш детально відносини у сфері місцевого самоврядування регулюються спеціальним законом - Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" [12]. Стаття 2 цього закону визначає місцеве самоврядування в Україні - як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста -самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Зауважимо, що Європейською хартією місцевого самоврядування, Конституцією України та профільним Законом поняття "місцеве самоврядування" визначаються по-різному.

Що ж до моделі місцевого самоврядування, то Конституція України та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не дають однозначної відповіді на питання - яку з відомих моделей реалізовує в Україні законодавець. Причина в тому, що відроджувати місцеве самоврядування почали не порозумівшись щодо його моделі і формували його законодавче поле не системно: більшість прийнятих законів в тому числі і Конституція були продуктом політичних компромісів. Наслідком стали недоліки в законодавчому полі, колізії норм у законах, що формують правове поле цього виду публічної влади.

У самому загальному виді під самоврядуванням розуміють відносно автономне функціонування певного колективу (організації) людей, що забезпечується самостійним прийняттям членами цього колективу норм та рішень, які стосуються його життєдіяльності, відсутністю в колективі розриву між суб'єктом та об'єктом управління [13, с. 5].

В науковій літературі радянської доби широко досліджувалося: а) національне самоврядування; б) професійне самоврядування; в) самоврядування в рамках об'єднань громадян; г) самоврядування в межах єдиної державної влади, в адміністративно-територіальних одиницях. Всі види самоврядування умовно можна поділити на дві підгрупи - територіальне і нетериторіальне. В більшості випадків в науковій літературі самоврядування за територіальним принципом називають місцевим самоврядуванням.

В науці є багато ідей, течій і точок зору з приводу того, що таке місцеве самоврядування, кожна з яких має право на існування тому, що вони лише в своїй сукупності дають цілісне уявлення про його сутність.

Місцеве самоврядування - це багатогранне, комплексне політико-правове явище, науковий потенціал якого розкривається у сукупності теоретичних конструкцій, базових юридичних понять і категорій, що сприяють оформленню відповідних теорій місцевого самоврядування. Поряд із нормативним розвиваються й інші підходи до його розуміння - соціологічний, системний, аксіологічний, гносеологічний, функціональний та інші. Наявність плюралізму в підходах до розуміння місцевого самоврядування зумовлена тим, що воно тісно пов'язане з іншими соціальними явищами, як от: державою, політикою, економікою, культурою, психологією, ментальністю [14, с. 51].

Існуючі в науковій літературі поняття місцевого самоврядування, як правило, базуються на трьох концепціях місцевого самоврядування - громадівській, державницькій та теорії муніципального дуалізму.

Державницька теорія виходить з того, що місцеве самоврядування є однією з форм (поряд з територіальною автономією) децентралізації державної влади на рівні територіальних колективів, а правоздатність останніх на самостійне вирішення питань місцевого значення трактується її прихильниками як така, що походить виключно від держави. Звідси місцеве самоврядування визнається як різновид державної влади. На думку К. Ф. Шеремета, місцеве самоврядування -- це децентралізоване, справжнє державне управління. Г. М. Чеботарьов вважає, що влада органів місцевого самоврядування за своєю природою й не може бути іншою, ніж владою державною. В. В. Куликов стверджує, що органи місцевого самоврядування є складовою частиною системи державного управління. Теза щодо характеру місцевого самоврядування як похідного від державної влади обстоюється й сучасним шведським ученим С. Монтіном, який наголошує, що з погляду конституції та загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети - це частина державної адміністрації, а місцевому самоврядуванню його компетенція надається парламентом і тому воно здійснює, в остаточному підсумку, "делеговану державну владу" [13, с. 8-9 ]. Однорідність державної і муніципальної влади, як правило, вбачають в наступних загальних ознаках:

а) чітко виражений інституціалізований характер,

б) наявність специфічного апарата здійснення влади,

в) загальність,

г) універсальність,

д) встановлення і збір податків.

Крім того, взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою пояснюється тим, що, по-перше, і муніципальна і державна влада мають одне джерело -- народ (ч.1 ст.5 Конституції), по-друге, органам місцевого самоврядування можуть делегуватися окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції) і їх реалізація контролюється відповідними органами виконавчої влади. Надумку В. І. Борденюка, влада органів місцевого самоврядування є похідною від влади державної, а не від вигаданої муніципальної. [15, с. 26 ]. Разом з тим він не заперечує існування влади, джерелом якої є територіальна громада, але в даному разі влада громади на відміну від влади об'єднань громадян трансформується по суті в державну.

Недоліками державницької теорії є заниження ролі ініціативи населення, ущемлення демократичних принципів участі громадян у вирішенні питань місцевого значення, ставиться під сумнів здатність суспільства до самоорганізації і самоврядування. Чинне законодавство України настільки суперечливе і непослідовне, що прихильники усіх концепцій мають змогу посилатися на відповідні норми для підтвердження правильності своїх позицій.

Згідно з громадівською теорією місцеве самоврядування розглядається як самостійна форма публічної влади, суб'єктом якої є територіальний колектив - елемент громадянського суспільства. Місцеве самоврядування виявлять таким чином, як одна із форм прояву громадської ініціативи і зводиться до необхідності мінімізації ролі держави у вирішенні місцевих проблем.

Науковці, що підтримують громадівську теорію місцевого самоврядування, категорично заперечують державну природу влади територіальних громад. Наприклад, В. Є. Чиркін вважає, що місцеве самоврядування - це не державна влада, обрані громадянами ради, комітети, а також мери міст і громад - це органи населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а не держави (державно організованого суспільства) даної країни в цілому. Місцеве самоврядування, його органи не є складовою частиною державного механізму. Німецький учений З. Баллейс наголошує, що муніципалітети є, передусім, природними корпоративними одиницями, а їхня автономність випливає не стільки з державної влади, скільки з суверенітету народу, який має поважатися, забезпечуватися державою у практиці [13, с. 7]. О.В. Батанов вважає місцеве самоврядування як недержавну за своєю природою самостійну форму здійснення народом своєї влади - публічну владу територіальної громади. На його думку, Конституція України підносить право територіальної громади на місцеве самоврядування на рівень невід'ємного, природного права місцевого населення самостійно вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур, в межах законів, власної фінансово-економічної бази згідно зі своїми інтересами. Під природним правом територіальної громади тут слід розуміти сукупність (комплекс) прав жителів певних населених пунктів, наданих їм від Бога (природи), а тому священних і невідчужува-них від них. Саме тому таке природне право не залежить від законодавчого визнання чи невизнання його державою. Держава за допомогою правових заходів лише впорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її [16, с. 21].

Противники, навпаки, стверджують, що у громадівській концепції місцеве самоврядування скоріш постає у формі благих, але пустих декларацій, а ніж реально існуючим соціальним феноменом.

Теорія муніципального дуалізму (громадівсько-державницька теорія) акцентує увагу на подвійній природі влади місцевого самоврядування. Прихильники цієї концепції вважають, що місцеве самоврядування незалежне від держави лише при розв'язанні суто господарських та громадських справ, а в політичній сфері воно розглядається як агент держави, що виконує державні функції. На їх думку синтез державного і недержавного у місцевому самоврядуванні дуже важливий для суспільства. Завдяки поєднанню цих двох засад вирішуються найважливіші громадсько-державні завдання: усувається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності й послаблення держави та її інститутів; створюються можливості для участі людей в управлінні справами суспільства й держави, що підносить культурно-правовий рівень громадян і виховує в них відчуття поваги до законів; ліквідується розрив між суспільством і державою; досягається єдина мета - збереження та зміцнення суспільства й держави на основі демократичних інститутів; держава може краще вивчати потреби населення, місцеві справи та ухвалює рішення, які відповідають інтересам людей; народжується спільний інтерес для громадян і державних органів, сутність якого полягає у будівництві життя, гідного кожної людини та суспільства в цілому, управління суспільством на основі узгоджених дій переростає в єдиний процес творення [17, с. 20-21].

На нашу думку, муніципальна влада - найбільш близька до громадян і спрямована на вирішення повсякденних, невідкладних проблем.

В її основу покладено саме громадівську концепцію, за якою місцеве самоврядування розглядається як автономна щодо державної влади публічна влада територіальної громади, що самостійно вирішує питання місцевого значення незалежно обраними (створеними) представницькими органами влади; її первинними суб'єктами є громади як самостійне джерело публічної влади, яка не належить державі, будучи самостійною, муніципальною.

Твердження окремих дослідників щодо здійснення органами державної влади та органами місцевого самоврядування однієї влади - державної, ми вважаємо помилковим. Осаільки прихильники такого підходу фактично позбавляють місцеве самоврядування статусу важливого елемента політичної системи, невід'ємної складової демократичного суспільства, зводячи його до "демократичної системи державного управління на місцях", відповідно повертаючи побудову місцевої влади до радянської моделі, за якої ради народних депутатів були органами державної влади на своїх територіях - своєрідними придатками партійних органів, яким належала уся повнота влади. За такого підходу місцеві (муніципальні) інтереси, які пов'язані із забезпеченням життєдіяльності населення, розглядаються не як суттєві, а вторинні, що є порушенням найважливішої засади соціальної структури демократичної держави, а органи місцевого самоврядування перетворюються на придатки місцевих державних адміністрацій.

Більшість українських мислителів також розглядали місцеве самоврядування через громаду - традиційну для України форму суспільної організації. Так, М. Драгоманов у самоврядуванні вбачав оптимальний спосіб подолання надмірної централізації державної влади через широке втілення суспільної свободи на низових рівнях. М. Грушевський, який вбачав територіальну організацію влади у формі замельного поділу на засадах місцевого самоврядування, писав: "Ми відкидаємо поліційно-бюрократичний устрій і хочемо оперти нашу управу на широких основах самоврядування, зіставляючи адміністрації міністеріальній тільки функції загальної контролі, координування і заповнювання тих прогалин, які можуть виявитись в діяльності органів самоврядування" [18, с. 42-43].

Громадівська концепція покладена в основу Конституції України, а відтак - національної моделі місцевого самоврядування. На підтвердження такого висновку вказують такі положення Основного Закону:

а) органи місцевого самоврядування України не включені до системи органів державної влади ( статті 5, 19, 37, 38, 47, 55, 56. 71, 143);

б) місцеве самоврядування в Україні визнається, а не надається державою (ст. 7);

в) місцеве самоврядування в Україні гарантується державою ( ст. 7);

г) служба в органах місцевого самоврядування розглядається як самостійний вид публічної служби (ст.38);

ґ) місцеве самоврядування визначається як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення (ст.140);

д) права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (ст.145).

Зазначений підхід підсилюють й запропоновані зміни до Конституції щодо адміністративно-територіального устрою України, суттю яких є визнання адміністративно-територіальними одиницями "громад" (сільських, селищних, міських) замість сіл, селищ, міст. Відповідно представницькі органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради) іменуватимуться радами громад. При цьому громадою визнається адміністративно-територіальна одиниця, до якої входять не лише жителі населених пунктів (як це було досі), а й, що дуже важливо, яка має визначені в установленому законом порядку межі її території. Запропонована модель відкриває шлях до реалізації принципу повсюдності місцевого самоврядування, за якого влада територіальних громад розповсюджується на всій території України без будь-яких обмежень.

Таким чином, Конституція України вказує на місцеве самоврядування як одну з демократичних основ системи управління суспільством, важливу складову публічної влади - самостійну форму реалізації народовладдя, а територіальну громаду визначає основним суб'єктним началом місцевого самоврядування. При цьому соціально-філософський підхід розглядає місцеве самоврядування як своєрідний вид соціальної самоорганізації населення, а політико-правовий - як форму народовладдя, спосіб вирішення питань місцевого (локального) значення. Звідси місцеве самоврядування можна окреслити, як соціальний феномен, специфічне соціально-політичне явище, що передбачає:

а) самостійне вирішення населенням питань місцевого значення;

б) організаційне відокремлення у системі управління суспільством;

в)_різноманітність організаційних форм здійснення місцевого самоврядування;

г) відповідність повноважень місцевого самоврядування матеріально-фінансовим ресурсам території.

У науковій літературі дискутується питання про те, чи є місцеве самоврядування, а отже, і здійснення публічної самоврядної влади, проявом народовладдя?

На думку Григор'єва В. А., це питання має принципове значення не тільки для визначення природи публічної самоврядної влади, а й становлення суб'єктно-об'єктної і структурно-функціональної її характеристик [19].

Дійсно, якщо розглядати місцеве самоврядування як одну з форм народовладдя, то це означає, що суб'єктом місцевого самоврядування є безпосередньо народ, тобто "громадяни України всіх національностей" (преамбула Конституції Ук­раїни), що, у свою чергу, суперечить ст. 140 Конституції України, яка визначає місцеве самоврядування як "право територіальної громади", а також ст. 1,2 Закону України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні", які визначають первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальну громаду, тобто "жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, чи добровільне об'єднання жителів декількох сіл, які мають єдиний адміністративний центр". Висновок про те, що на локальному рівні члени територіальної громади виступають і функціонують насамперед як жителі відповідної території, визначеної територіальної одиниці, а не як громадяни України, логічно підтверджує неправильність такого підходу.

Отже, необхідно визнати конструктивним і підтримати висновок А. Р. Крусян про помилковість ототожнення термінів "народовладдя" і "місцеве самоврядування", "народне" і "місцеве" самоврядування. Ці явища розрізняються насамперед за суб'єктною ознакою. Суб'єктом народного самоврядування є народ, який має суверенітет, є єдиним джерелом влади. Суб'єкт місцевого самоврядування - територіальна громада, що на місцевому рівні здійснює гарантовану державою самоврядну діяльність [20, с. 11].

Територіальна громада не має суверенітету, ця якість належить винятково народу. В даному випадку "суверенні права держави трансформуються в самоврядні повноваження територіальних колективів". Тому суб'єктом місцевого самоврядування повинний визнаватися не сам народ України, а власне територіальна громада, що, на думку М. П. Орзіха, виступає як "нормативно-правова модель самоорганізації населення з відповідними організаційними (управлінськими) структурами, здатними виражати, реалізовувати і захищати територіальний інте­рес у якості права і законного інтересу місцевого самоврядування" [21, с. 93].

До основних ознак і особливостей муніципальної влади науковці Баймуратов М. О., Григор'єв В. А. віднесять такі :

· муніципальна влада структурується в системі публічноївлади у формі публічної влади в процесі усвідомлення державою наявності інших, недержавних інтересів - інтересів локального характеру, які не збігаються з державними, але й не є антагоністами їм;

· муніципальна влада характеризується більшою часткою демократизму, ніж влада державна, оскільки її первинним суб'єктом є територіальні громади, що складаються з жителів певних територій, і конституюється з основною метою -розв'язання питань місцевого значення;

· водночас муніципальна влада має підзаконний характер, оскільки легалізується і регламентується публічною державною владою;

· муніципальна влада має системний характер, вона виникає і функціонує на локальному рівні в процесі самоорганізації населення в умовах позитивного протекціонізму з боку держави, виступаючи у вигляді "системи (підсистеми) в рамках макросистеми";

· муніципальна влада функціонує у сфері місцевого самоврядування, має суб'єктно об'єктний склад і структурну організацію, представлену безпосередньо територіальними громадами, органами, створюваними ними або діючими опосередковано, від їх імені;

· існування муніципальної влади в широкому розумінні має історичне підтвердження, воно обтрунтоване об'єктивною зацікавленістю груп людей, людських колективів, з'єднаних за територіальною ознакою, і має вирішувати спільно і під свою відповідальність важливі питання і проблеми їх спільного проживання. Більш того, муніципальна влада виступає як найважливіша складова частина загальнолюдської культури, будучи одним з важливих досягнень людської цивілізації;

· основою генезису муніципальної влади є локальний інтерес, що є видом загального соціального інтересу, який реалізується в державно-організованому суспільстві за допомогою місцевого самоврядування, забезпечуючи становлення й реалізацію широкого спектру соціально-, національно-, професійно-, територіально-групових, колективних інтересів;

· становлення й позитивний розвиток муніципальної влади обумовлюється процесами децентралізації і деконцентрації державної влади і, у свою чергу, викликає й посилює їх, виступаючими в умовах її формування якісно новими методами здійснення публічної влади. Ці методи не тільки формують компетенційну базу муніципальної влади, але й "гуманізують" саму публічну владу, роблять її більш наближеною до громадян держави;

· реалізовуючись у повсякденному житті, муніципальна влада істотно розширює сферу свободи індивіда, "апріорно" розширюючи на рівні локальної демократії сферу (перш за все, потенційну) його соціальної дії, формуючи істотний сегмент соціальної взаємодії у наслідок якої здійснюються колекгивні права особи;

· у сфері формування, функціонування і реалізації муніципальної влади формується і діє найскладніший соціальний механізм взаємовияалення й взаємоврахування багаторівневих і різнопланових інтересів широкого кола неперсоніфікованих суб'єктів, що здійснюють свою життєдіяльність на певній території, з метою реалізації своїх тактичних і стратегічних настанов, цілей і інтересів;

· муніципальна влада має системотвірні властивості: сама вона формується територіальним колективом з його ж членів; вона відображає, продукує, охороняє і захищає інтереси, права й свободи членів територіального колективу; незважаючи на те, що муніципальна влада є владою публічною, вона виявляється переважно у сфері приватного права, у сфері функціонування індивідів та їх асоціацій, вільній від державно-правовою регулювання, у сфері "правовільного" простору, піддаючи тим самим в умовах демократичних змін публічне право істотної "приватизації". [2, с. 50-52].

Як наголошує Старушенко О. сфера функціонування муніципальної влади переводить життя людей з абстрактної категорії (громадянського суспільства) в практичну площину, де виявляється реальна багатовимірність присутності людини в соціумі. Саме на рівні місцевого самоврядування виявляється одна з найважливіших форм зкзистенції, людського існування, яка знаходить своє виявлення і вираження в громадянський самодіяльності, самовираженні й самовиявленні особи і територіальній асоціації осіб. При цьому науковець зазначає, що найприроднішими формами екзистенції є ті, які дозрівають усередині й незалежно від зовнішнього тиску. У ньому аспекті муніципальна влада, первинним і активним суб'єктом якої виступають жителі певної території і в межах якої реалізується комплекс важливих устремлінь людини і груп людей, виступає як найважлітвіший чинник становлення і розвитку громадянського суспільства [15, с. 249].

До ознак, що відрізняють муніципальну і державну владу, належать такі:

1) муніципальна влада - це особлива форма публічної влади, яка має принципово інший характер, ніж влада державна. Так, якщо державна влада характеризується суверенітетом (верховенством, самостійністю і незалежністю), то муніципальна - це влада підзаконна, яка діє у межах та у порядку, визначених верховною владою, без права видавати закони з тих чи інших питань місцевого значення, заміняючи загальнонаціональні закони;

2) її компетенція у порівнянні з державною владою досить суттєво обмежена. Як правило, її становлять лише питання місцевого значення, що пов'язані із задоволенням повсякденних потреб населення, та обмежене коло питань загальнодержавного значення, повноваження щодо вирішення яких делегуються муніципальним інституціям;

3) муніципальна влада - це публічна влада територіального колективу, що носить локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, у той час, як державна влада поширюється на всю територію держави [5].

Муніципальна влада є специфічним соціально-політичним явищем - самостійною формою народовладдя, яка через органи місцевого самоврядування здійснює свідомий, цілеспрямований, впорядкований вплив на політичні, соціально-економічні та культурні процеси на відповідних територіях з метою досягнення найоптимальнішого їх розвитку.

Отже, муніципальна влада є специфічним соціально-політичним явищем - самостійною формою народовладдя, що характеризується:

· інституційним відокремленням у системі управління суспільством у формі публічної самоврядної влади;

· територіальністю - здійснюється на територіях (адміністративно-територіальних одиницях), які відмежовані одна від одної;

· функціональною спрямованістю на вирішення питань місцевого значення, інтересів локального характеру;

· демократичністю, що виходить із первинного суб'єкта - територіальної громади;

· різноманітністю організаційних форм;

· виборністю органів місцевого самоврядування;

· безпосередньою відповідальністю муніципальних інститутів та їх посадових осіб перед територіальними громадами;

· відповідністю повноважень матеріально-фінансовим ресурсам відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Як видно, витоки муніципальної влади мають політичну і правову природу, а як інституційний елемент політичної системи є необхідною складовою, яка через органи місцевого самоврядування здійснює свідомий, цілеспрямований, впорядкований вплив на соціально-економічні, політичні та культурні процеси на відповідних територіях з метою досягнення найоптимальнішого їх розвитку.

Слід зазначити, що особливий характер муніципальної влади не означає її повної автономності відносно державної влади. Їх взаємозв'язок знаходить свій вияв у тому, що, по-перше, і муніципальна влада і державна влада мають єдине джерело - народ (ч. 1 ст. 5 Конституції України), по-друге, хоча місцеві справи вирішуються самостійно, однак у контексті єдиної державної політики; по-третє, органи місцевого самоврядування і органи виконавчої влади у певних визначених законом межах можуть делегувати одні одним окремі повноваження (ч. 6 ст. 118 і ч.ч. 3, 4 ст. 143 Конституції України) з відповідною підзвітністю і підконтрольністю у частині цих повноважень; по-четверте, значна частина делегованих органам місцевого самоврядування повноважень за своєю природою є, швидше, функціями органів державної влади; по-п'яте, з метою виконання делегованих повноважень муніципальні органи наділені відповідним комплексом повноважень державно-владного характеру, без якого неможливе управління.

Аналіз природи муніципальної влади дає підстави зробити висновок, що у ній можуть одночасно поєднуватися громадський та державний аспекти, результатом чого є певний дуалізм муніципального управління. На цьому слушно наголошують дослідники місцевого самоврядування та державного управління. Так, В. Воронкова зазначає, що "місцеве самоврядування - це політичний інститут, в діяльності якого відтворюються інтереси держави і громадянського суспільства" [23, с. 63]. В. Матвєєв писав, що відносна залежність органів самоврядування має подвійний характер: з одного боку вони залежать від виборців, від яких безпосередньо одержують свої повноваження, а з іншого, - уряд, передаючи частину своїх функцій місцевим органам, не може відмовитися від нагляду за здійсненням цих функцій, а внаслідок цього - і від впливу на місцеві самоврядні органи [ 5 ].

Однак, незважаючи на таку природу муніципальної влади, існуючий сьогодні конституційний поділ державної влади і місцевого самоврядування на дві самостійні владні системи (ст. 5 Основного Закону) є логічним і обгрунтованим, зважаючи на органічні завдання, функції та специфічні ознаки, притаманні кожній з них. Недержавний аспект муніципальної влади переважає, виходячи із самоврядної природи суб'єкта управління. Адже, на відміну від державної влади, де обов'язкова наявність керуючої системи - суб'єкта управління (державного органу чи посадової особи, що призначаються зверху), та керованої системи - об'єкта (підпорядкованих галузей (секторів) державного управління), для місцевого самоврядування характерний збіг об'єкта і суб'єкта управління. Тобто у класичному варіанті відбувається абсолютне поєднання (злиття) об'єкта і суб'єкта муніципального управління.

Виходячи з наведеного, вважаємо доцільним сформулювати дефініцію муніципальної влади. Найбільш повним та обґрунтованим вважаємо визначення муніципальної влади, що дає Батанов О. В. Науковець вважає, що муніципальна влада - це легітимне, визнане та гарантоване державою публічно-самоврядне волевиявлення територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування щодо здійснення їх функцій і повноважень, спрямованих на реалізацію прав і свобод людини і громадянина та вирішення питань місцевого значення шляхом прийняття і реалізації правових актів у порядку, передбаченому Конституцією і законами України, а також нормативними актами місцевого самоврядування [ 24,с. 280-281].

Підсумовуючи, можна зробити певні висновки.

В Україні існують дві форми здійснення публічної влади - державна і муніципальна. Кожна з них володіє специфічними ознаками, функціональними характеристиками. Державна є владою, що представляє спільні інтереси всього суспільства, а муніципальна - місцевої спільноти (територіальної громади). Відповідно інститути державної влади вирішують питання державного значення, а органи муніципальної влади - місцевого (локального).

Побудова в Україні громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави з верховенством права, пріоритетом прав людини, поділом влади супроводжується розвитком і зміцненням місцевого самоврядування. Сьогодні місцеве самоврядування - це та первинна ланка у демократичній системі організації влади, в якій закладені основи безпосередньої, так званої народної демократії. Таким чином, місцеве самоврядування - це перспективний напрям утвердження нової демократичної держави і громадянського суспільства, переходу до нових форм власності та розширення повноважень регіонів у державному управлінні, де в центрі уваги перебуває людина з її проблемами та інтересами. Саме муніципальна модель самоврядування забезпечує розвиток самоврядних структур і спрямована на максимальне використання творчої активності людей, нове розуміння мотивації людської діяльності, оскільки вони віддзеркалюють найважливіші процеси, що відбуваються на політичній арені сучасного суспільства.