Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

Пермский государственный национальный исследовательский университет

Философско-социологический факультет

кафедра философии

направление «Организация работы с молодежью»

Выпускная квалификационная работа

Деятельность муниципальных органов по работе с молодежью г. Перми в реализации молодежной политики

Пермь, 2016

ОГЛАВЛЕНИЕ

• Введение
• Глава 1. Теоретические основы молодежной политики местного самоуправления
• 1.1 Муниципальная молодежная политика в теории государственного и муниципального управления
• 1.2 Нормативно-правовое регулирование муниципальной молодежной политики РФ в документах федерального уровня
• Глава 2. Реализация молодежной политики органами местного самоуправления
• 2.1 Место муниципальных органов власти в системе молодежной политики
• 2.2 Реализация молодежной политики в г. Перми. Нормативно-правовой контекст
• 2.3 Практическая реализация молодежной политики в муниципальных образованиях
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• Список использованной литературы
• ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение

Молодежная политика является одним из специфических направлений деятельности органов власти и отвечает за участие молодежи в общественно-политических, социально-экономических, культурных и иных процессах, обеспечивающих модернизацию общества, формируя новые социальные нормы через систему работы с молодежью. К сожалению, молодежная политика в Российской Федерации часто рассматривается исключительно на федеральном и региональном уровне в формате крупных проектов, а уровень местного самоуправления зачастую игнорируется. В связи с этим из внимания выпускается деятельность местных органов по работе с молодежью, непосредственно контактирующих с молодыми людьми в местах их жизнедеятельности.

Проблема: отсутствие представления о сущности молодежной политики и механизмах ее реализации в масштабах муниципалитета и слабая изученность деятельности органов молодежной политики г. Перми.

На основе анализа научных источников можно сделать вывод, что в отечественной литературе не встречается большого количества работ, посвященных реализации молодежной политики на местах.

Кроме того, существующие исследования большей частью рассматривают проблемы, возникающие в работе муниципалитетов с молодежью, а не весь комплекс мер по реализации молодежной политики на местах.

Поэтому мы можем сказать, что данная работа будет обладать большой степенью новизны.

Цель исследования: определение места и роли муниципальных органов по работе с молодежью г. Перми в реализации молодежной политики.

Задачи:

· систематизировать нормативно-правовую основу деятельности муниципальных органов по работе с молодежью г. Перми;

· ознакомиться с деятельностью муниципальных образований в сфере молодежной политики и проанализировать их деятельность в контексте ГМП РФ.

Для решения поставленных задач, помимо общенаучных методов, нами будут использованы такие методы и методики, как анализ источников, метод интервью и включенное наблюдение, которые позволят как изучить регламентированную деятельность муниципалитетов, так и получить оценку этой деятельности от непосредственных работников данной сферы. Именно это, по нашему мнению, будет выгодно отличать наше исследование от аналогичных.

Гипотезы:

1. Молодежная политика г. Перми является логическим продолжением государственной молодежной политики РФ;

2. Деятельность органов по молодежной политике г. Перми не в полной мере соответствует направлениям государственной молодежной политики РФ.

Теоретическое значение: на фоне низкой освещенности деятельности муниципалитетов по работе с молодежью в Пермском крае, эта работа позволит получить актуальную информацию о работе структур г. Перми и, возможно, послужит отправной точкой для дальнейших исследований в этой области. Практическое значение: собранная и проанализированная в рамках работы информация может быть использована при изучении студентами направления «Организация работы с молодежью» ПГНИУ дисциплины «Региональная и муниципальная молодежная политика».

Степень разработанности и актуальность исследования: муниципальная молодежная политика, в отличие от Государственной молодежной политики РФ, не является привлекательной для научных исследований. Такой вывод можно сделать из того, что количество работ, написанных о проблематике местного самоуправления намного ниже количества работ, посвященных ГМП РФ.

На основе анализа научных источников можно сделать вывод, что молодежная политика на уровне местного самоуправления по большей части изучается в контексте управленческих наук и наиболее освещена в учебной литературе, посвященной государственному и муниципальному управлению в целом. Ей посвящены разделы в пособиях Авдонькина В.Я., Зотова В.Б., Кузнецовой Е.М. В то же время следует отметить, что в данных работах прослеживается взаимосвязь между различными ведомствами муниципалитетов.

Среди научных статей не встречается большого количества работ, посвященных реализации молодежной политики на местах. Анализ литературы показал, что большая часть работ связана с описанием специфики деятельности муниципальных органов власти на конкретных территориях. Среди авторов, ведущих наиболее общие исследования в данной области можно отметить Е.А. Князькову, М.П. Переверзева, З.Н. Калинину, О.А. Аникееву, Е.А. Лукьянову. Работы данных авторов посвящены феномену муниципальной молодежной политики, механизмам ее реализации, оценке эффективности и управлению процессами в молодежной среде в рамках муниципалитета.

Нами была обнаружена лишь одна работа, посвященная реализации молодежной политики на территории муниципального образования Пермского края, причем работа С.В. Полетаевой посвящена подготовке специалистов, а не непосредственной деятельности в отношении молодежи.

Новизна: существующие работы, посвященные реализации муниципальной молодежной политики органами местного самоуправления, имеют либо наиболее общий характер и описывают идеальную модель деятельности, либо описывают деятельность конкретных органов определенных территориальных образований, что малоприменимо в нашем исследовании. Исходя из этого, нами сделан вывод о необходимости изучения условий и оснований деятельности муниципальных органов по работе с молодежью г. Перми как уникального явления.

Ожидаемые результаты:

1. сформировано представление о системе реализации молодежной политики г. Перми;

2. проанализирована деятельность муниципальных органов г. Перми в сфере молодежной политики;

3. сформулированы основные выводы, найдены точки развития молодежной политики в масштабах муниципалитетов и предложены варианты их встраивания в деятельность органов молодежной политики.

Работа состоит из введения, двух глав и заключения. Во введении мы обосновали актуальность выбранной темы и раскрыли степень ее изученности. В первой главе мы рассмотрели подходы к определению феномена муниципальной молодежной политики в теории государственного и муниципального управления и ознакомились с нормативно-правовыми актами, закрепляющими место муниципальной политики в системе власти. Во второй главе мы определили связь молодежной политики г. Перми с высшими уровнями системы, рассмотрели нормативно-правовой контекст реализации молодежной политики на территории г. Перми и проанализировали деятельность в сфере молодежной политики города. В заключении даны основные выводы по работе. Работа имеет приложения, в которых приведены тексты интервью и материалы по нормативно-правовому обеспечению молодежной политики г. Перми.

Глава 1. Теоретические основы молодежной политики местного самоуправления

1.1 Муниципальная молодежная политика в теории государственного и муниципального управления

Молодежная политика - одно из направлений работы органов местного самоуправления. Как известно, муниципальный уровень власти обладает специфическими особенностями, которые накладываются на всю его деятельность. Следовательно, изучение молодежной политики, реализуемой органами местного самоуправления, невозможно без рассмотрения специфики деятельности муниципалитетов в целом.

Прежде всего, следует отметить, что в ведении муниципалитетов находятся вопросы местного значения, т.е. те вопросы, которые могут решаться населением или органами местного самоуправления без привлечения вышестоящих органов государственной власти. Кроме того, последствия решения данных вопросов должны быть локализованы на данной территории и не должны оказывать негативного влияния на сопредельные муниципальные образования.

Основополагающим принципом местного самоуправления является принцип субсидиарности, согласно которому, на нижний, максимально приближенный к населению уровень управления, делегируются все вопросы, которые могут быть решены без привлечения вышестоящих структур. На более высокий уровень передаются только вопросы, которые невозможно эффективно разрешить на местном уровне. Таким образом, вышестоящие органы власти несут субсидиарную ответственность за деятельность нижнего уровня: том случае, когда неудовлетворительная деятельность муниципальных органов может создать угрозу для благополучия населения, вышестоящие органы обязаны вмешаться, во всех остальных случаях муниципалитеты самостоятельны в принятии решений и своей работе. Таким образом, опираясь на данный принцип, мы сможем избежать как абсолютизации государственного регулирования муниципальной деятельности, так и заблуждений о полной независимости местного самоуправления от других уровней власти.

В то же время следует подчеркнуть, что субъектом муниципального управления является население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от его имени. Из данного определения очевидно, что именно местное население определяет векторы регулирования социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

Из вышесказанного следует, что муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность населения муниципального образования (местного сообщества) и органов местного самоуправления. В.Б. Зотов определяет ее как муниципальную деятельность, т.е. «самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения» Зотов В. Б. (ред.) Система муниципального управления. Учебник для вузов. 3-е изд., испр. и доп. / В. Б. Зотов. - СПб.: Питер, 2007. -- 512 с.. Задачи, стоящие перед местным сообществом и органами местного самоуправления, решаются именно путем осуществления активной муниципальной деятельности, в этом смысле муниципальное управление является формой ее организации.

Следует отметить, что предметом муниципальной деятельности является благоустройство жизни на территории муниципального образования. В данном случае термин «благоустройство» используется в широком смысле и обозначает изменение среды проживания для создания комфортных условий для проживания и жизнедеятельности людей.

Некоторые исследователи выделяют две стороны муниципальной деятельности: законность и целесообразность. По мнению В.Б. Зотова, «соблюдение законности - предмет муниципального права. Определение целесообразности человеческой деятельности - вопрос политики как системы постановки и реализации каких-то целей. Цель всякого управления - достижение желаемого состояния управляемой системы». С данной позиции можно рассуждать о муниципальной политике в целом.

Согласно вышесказанному, муниципальную политику можно определить как систему взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации, причем основной целью будет являться повышение качества жизни населения на территории муниципального образования.

Согласно определению, данному Всемирной организацией здравоохранения, «качество жизни -- это восприятие индивидами их положения в жизни в контексте культуры и системе ценностей, в которых они живут, в соответствии с целями, ожиданиями, нормами и заботами». Согласно данным исследований, качество жизни определяется физическими, социальными и эмоциональными факторами жизнедеятельности человека, непосредственно влияющими на него.

В то же время, качество жизни человека - важнейшее понятие, связанное с целеполаганием в муниципальной деятельности, формированием муниципальной политики. В данном случае оно имеет объективную и субъективную стороны. Критерием его объективной оценки служат научно обоснованные нормативы материальных и духовных потребностей и интересов людей, по соблюдению которых можно судить о степени их удовлетворения. Критерием субъективной оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребностей.

По мнению исследователей, задача органов местного самоуправления в повышении качества жизни состоит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих муниципальных услуг. Именно в этом смысле можно говорить о муниципальной политике как о системе мер по повышению качества жизни населения на территории муниципального образования.

Основные направления деятельности муниципалитета подразделяются на экономические, социальные, духовные, политические, причем на каждом из этих уровней органы местной власти проводят свою политику, поэтому есть основания говорить о муниципальной политике в экономической, социальной, духовной, политической и других сферах.

Исходя из этого разделения, молодежная политика муниципальных органов власти находится в социальной сфере и подчиняется особенностям ее функционирования.

Сразу оговоримся, что далеко не все авторы относят местную молодежную политику только к ведению муниципалитетов. Многие из них уделяют значительное внимание государственной молодежной политике РФ (далее - ГМП РФ) в реализации молодежной политики на местах, причем приводятся достаточно убедительные доводы, содержащие рациональную составляющую. Ниже приведены наиболее развернутые и последовательные точки зрения на природу муниципальной молодежной политики.

Т.В. Бутова в статье «Проблемы реализации молодежной политики на муниципальном уровне» определяет молодежную политику местного самоуправления как совокупность целей и мер, которые принимаются органами местного самоуправления для создания и обеспечения гарантий и условий самореализации личности молодых людей и развития молодежных инициатив, движений и объединений». В данном случае муниципальная молодежная политика выступает в роли инструмента для формирования, развития и активного использования потенциала молодежи.

По мнению К.С. Слюсарь, обозначенному в работе «Управление молодежной политикой на муниципальном уровне», «муниципальная молодежная политика - это общественно-государственное управление, которое может быть реализовано в различных формах: общественные, наблюдательные и координационные советы по молодежной политики при администрациях, рабочие группы, совещания и переговорные площадки. Конечной его целью является формирование условий для успешного развития потенциала молодежи и ее эффективной самореализации в интересах социально-экономического, общественно-политического и культурного развития» Слюсарь К.С. Управление молодежной политикой на муниципальном уровне / К. С. Слюсарь // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2013. - № 6. - С. 107-111..

О.Е. Трофимова, автор работы «О критериях эффективности муниципальной молодежной политики» полагает, что муниципальная молодежная политика является составной частью Государственной молодежной политики РФ (ГМП РФ), «реализующейся на территории муниципального образования, т.е. все положения, прописанные в нормативных документах ГМП РФ должны быть реализованы и на муниципальном уровне».

Е.А. Князькова рассматривает феномен ММП в трех аспектах:

· Как важнейший инструмент ГМП РФ на принципах социального партнерства субъектов гражданского общества, с учетом культуры поселения, его традиций; интересов, потребностей молодежи;

· Как действенный механизм развития потенциала молодежи средствами проектирования, программирования и моделирования социально значимой, политической деятельности в интересах местного сообщества;

· Как инновационная технология селекции, подготовки, интеграции молодежного кадрового резерва политической элиты и стратегического ресурса модернизации.

В.В. Стопычева и Ж.А. Шаповал в статье «Проблемы реализации молодежной политики на муниципальном уровне» дают, на наш взгляд, оригинальное и емкое определение муниципальной молодежной политики. Согласно ему, молодежная политика на муниципальном уровне, тесно связанная с государственной политикой, тем не менее, представляет собой относительно самостоятельный процесс со своим механизмом реализации. По словам авторов, «на муниципальном уровне формируется целостная система социальной поддержки молодежи, ее обучения и трудоустройства, которая создает возможности регулирования процессов молодежной миграции, обеспечения защиты прав и реализации интересов молодых людей, поддержки молодых семей».

И.М. Кускова в работе «Современная молодежная политика Российской Федерации на муниципальном уровне (социолого-управленческий аспект)» поддерживает данный тезис. По ее мнению, «молодежная политика на муниципальном уровне, тесно связанная с государственной политикой, предполагает учет самых острых проблем молодежи конкретного муниципального образования в сфере здоровья и досуга, занятости и образования, бытовых проблем».

Таким образом, можно сделать вывод, что единства в понимании природы муниципальной молодежной политики, как, собственно, и самой муниципальной политики, нет. Это связано, в первую очередь, с тем, что нет единства в понимании самой природы муниципального управления, является ли оно самостоятельным явлением, возникшим «снизу», либо порождением государственной власти, либо имеет синтетические государственно-общественные основания. В данном исследовании мы будем придерживаться государственно-общественной теории и будем рассматривать под муниципальную молодежную политику как совокупность целей и мер по их реализации, принимаемых органами местного самоуправления для создания и обеспечения условий и гарантий для самореализации молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив.

Как известно, молодежь является особой социально-демографической группой, что обуславливает необходимость специфической политики в ее отношении. Государственная молодежная политика, являющаяся, по словам властей, одним из приоритетных направлений деятельности государства, на наш взгляд, является слишком общей и может лишь задавать вектор движения молодежной политике на всех уровнях власти.

Согласно представлениям исследователей, система полномочий, распределенных по уровням молодежной политики в РФ, выглядит следующим образом:

· Федеральные органы власти:

o определяют приоритеты в области молодежной политики,

o занимаются разработкой и реализацией целевых программ,

o обеспечивают их финансирование за счет федерального бюджета и внебюджетных источников,

o стимулируют создание всероссийских молодежных организаций и т.п.;

· Органы власти субъектов РФ:

o обеспечивают долевое финансирование межрегиональных целевых программ,

o разрабатывают и внедряют региональные программы и обеспечивают их финансирование из регионального бюджета,

o оказывают информационную, методическую, финансовую помощь молодежным организациям и органам местного самоуправления и т.д.;

· Органы местного самоуправления:

o создают условия для комфортной жизнедеятельности молодежи в рамках муниципального образования,

o создают условия для существования местных молодежных организаций,

o разрабатывают местные целевые программы,

o организуют временную трудовую занятость молодежи и т.д.

Таким образом, вся система молодежной политики является направленной на одну цель: создание и обеспечение условий и гарантий для самореализации молодого человека. Но именно на уровне местного самоуправления происходит наиболее тесный контакт субъекта и объекта молодежной политики. В первую очередь, это связано с сущностью субъекта, в который, помимо органов власти, входит и сама молодежь, что обеспечивает более детальное внимание к насущным и наиболее актуальным проблемам данной категории населения.

Согласно представлениям теоретиков в области муниципального управления, на уровне местного самоуправления должна быть выстроена система комплексной социальной поддержки молодежи, включающая в себя обучения и трудоустройство молодых людей, способствующая повышению активности молодежи в общественной сфере и создающая возможности регулирования миграции, обеспечения защиты прав и реализации интересов молодежи, поддержки молодых семей. На наш взгляд, в данном случае, наиболее оправданным является применение программно-целевой подхода. Рассматриваемый подход предполагает появление на местном уровне системы ежегодных государственных и муниципальных социальных заказов в сфере молодежной политики, распределяемых в результате открытого конкурса по итогам экспертизы, включающей финансовый, юридический и социальный аспекты. Получение социального заказа предполагает, что представленные на конкурс проекты и программы имеют необходимое ресурсное обеспечение. В частности, экономические ресурсы предусматривают следующее: возможность федерального финансирования или получения гранта; самофинансирование за счет разработки и осуществления самоокупаемых проектов, прежде всего на рынке информационных услуг; поиск партнеров, заинтересованных в конечном результате.

В теории основные функции муниципального органа по работе с молодежью можно представить в следующем виде:

· Финансовая поддержка:

o формирование проекта местного бюджета в области молодежной политики,

o бюджетно-сметная деятельность,

o работа с общественными фондами территорий;

· Содействие экономической самостоятельности молодежи и реализация их трудовых прав:

o поддержка и развитие формирований, занятых трудовой деятельностью молодежи,

o организация временной трудовой занятости для несовершеннолетних;

· Разработка и внедрение целевых программ муниципального уровня:

o разработка, экспертиза, финансирование и контроль за реализацией муниципальных целевых программ;

· Обеспечение условий для воспитания, образования и здорового образа жизни молодежи:

o организация массовых мероприятий и досуговой деятельности,

· Социальное обслуживание молодежи:

o Организация социальной работы с молодыми семьями,

o Помощь молодежи, находящейся в трудной жизненной ситуации: безнадзорным, лицам, освободившимся из мест лишения свободы, несовершеннолетним, находящимся в неблагополучных семьях и т.д.

Исходя из этого, муниципальная молодежная политика должна являть из себя комплекс взаимосвязанных мер по созданию условий для комфортного существования молодежи, охватывающий все стороны ее жизнедеятельности. Реализация данной системы совместно с основными направлениями социально-экономического развития соответствующей территории позволит существенно повысить привлекательность для категории молодых граждан.

1.2 Нормативно-правовое регулирование муниципальной молодежной политики РФ в документах федерального уровня

Как уже было отмечено ранее, муниципальная молодежная политика есть совокупность целей и мер по их реализации, принимаемых органами местного самоуправления для создания и обеспечения условий и гарантий для самореализации молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив. Она осуществляется как на основе актов, принятых местным самоуправлением, так и нормативно-правовыми документами более высокого ранга, что позволяет получить логически выстроенную систему. В свою очередь, невозможно рассматривать регулирование молодежной политики отдельно от муниципальной политики в целом, т.к. в таком случае будет нарушен принцип системности.

Так как муниципальная политика связана с региональной и федеральной по принципу субсидиарности, нормативные акты более высокого уровня находят свое применение на уровне местного самоуправления. Среди федеральных нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность в сфере муниципальной молодежной политики, несколько документов следует изучить более внимательно.

Документ, обладающий высшей правовой силой - Конституция Российской Федерации, принятая в 1993. Именно в ней находятся наиболее общие положения, касающиеся местного самоуправления. Подробнее рассмотрим статьи, являющиеся, по нашему мнению, ключевыми в определении сущности муниципальной политики.

Ст. 12 гласит, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ), т.е. являются самостоятельными образованиями, что, в свою очередь, не противоречит наличию между ними взаимных связей.

В ст. 72 п. 1 пп. «н» закреплено установление общих принципов организации местного в совместном ведении РФ и субъекта федерации. Это означает, что вопросы местного значения могут не подвергаться жесткому контролю, а лишь в определенной степени регулироваться в федеральными органами государственной власти. Кроме того, из перечня вопросов, находящихся в совместном ведении, проистекает тот факт, что субъекты РФ регулирует социальную сферу общественной жизни, включающую в себя вопросы, вмененные муниципалитету.

Кроме того, вопросам местного самоуправления посвящена глава 8, более широко раскрывающая положения ст. 12. Модель местного самоуправления, описанная в данной главе, создает представление о местном самоуправлении как о демократическом институте и задает вектор, по которому местная власть должна стремиться в рамках реформирования.

Федеральный закон от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ раскрывает общие положения относительно устройства и деятельности органов местной власти, определяет организационные, правовые, экономические и территориальные основания муниципальной политики. В нем раскрываются гарантии государства на осуществление самоуправления, сущность уже рассмотренных выше вопросов местного значения, степень ответственности и порядок отчетности перед населением.

Согласно ст. 34 данного закона, «Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Таким образом, органы по реализации молодежной политики в составе местной администрации создаются согласно данному закону, уставу муниципального образования и решению представительного органа данного образования на основании вверенной ему компетенции принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений.

Помимо этого, ст. 54 закона устанавливает правила закупок товаров и услуг для нужд муниципалитета, осуществляемых за счет средств его бюджета и регламентируемых Федеральным законом от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ.

Данный закон раскрывает принципы системы муниципальных закупок: открытости и прозрачности, конкурентной борьбы, профессионализма заказчика, ответственности за результативность закупок и т.д. Согласно тексту закона, соблюдение данных принципов позволяет как обеспечить гласность и прозрачность работ сторон, так и эффективно противодействовать коррупции и других злоупотреблений. Согласно ст. 13 данного закона, закупки услуг осуществляются для муниципальных нужд, т.е. для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами. Данная статья не конкретизирует сферы муниципальных нужд, в связи с чем можно сделать вывод о как минимум частичной реализации молодежной политики контрактным методом, при котором муниципалитет привлекает исполнителей предусмотренного программой мероприятия посредством размещения конкурса на выполнение муниципального заказа. Данный регламент употреблялся в утратившем силу Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ, однако ее сущностная составляющая может быть использована нами в исследовании.

Говоря о связанных с экономикой сферах деятельности муниципальных органов, нельзя не упомянуть Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и четвертая), который также играет важную роль в регулировании деятельности органов местного самоуправления. В нем не только дается определение ряда понятий, таких как «муниципальная собственность» (ст. 215), определение муниципального образования как юридического лица (ст. 214), но и рассматриваются более глубокие аспекты деятельности местной власти Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [Электронный ресурс] : от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 23.05.2016) : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21.10.1994 года. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

Так, например, рассмотренный ранее закон № 44-ФЗ ссылается на статьи 525 - 534 второй части Кодекса, регулирующие порядок заключения муниципальных контрактов и поставки товаров для муниципальных нужд,. В данных статьях рассматривается порядок, основания и исполнение муниципального контракта на поставку товаров, порядок приема, оплаты или отказа от поставок по контракту. На наш взгляд, использование только данных статей не в полной мере соответствует запросам муниципальных органов, т.к. речь в них ведется исключительно о товарах, а порядок оказания услуг рассмотрен в ст. 779 - 783 ч.2 Гражданского Кодекса РФ.

Помимо указанных выше документов, на практике муниципальными органами, реализующими молодежную политику, широко используются следующие нормативно-правовые акты:

· Федеральный закон от 03.11.2006 «Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ,

· Федеральный закон от 12.01.1996 «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ и т.д.

Забегая вперед, можно сказать, что муниципальные органы г. Перми заявляют об использовании и нормативных актов по реализации полномочий в сфере молодежной политики, однако более подробно тема регулирования молодежной политики в г. Перми будет рассмотрена в следующей главе.

Таким образом, в теории муниципального управления молодежная политика являет собой элемент слаженной системы местной власти, имеющий конкретные цели, направленные на создание комфортной среды для жизнедеятельности и самореализации молодых людей. Напротив, анализ нормативно-правовой среды выявляет отсутствие нормативно-правовых актов, касающихся молодежи, федерального уровня, что ставит под вопрос выводы управленцев-теоретиков.

муниципальный молодежный политика правовой

Глава 2. Реализация молодежной политики органами местного самоуправления

2.1 Место муниципальных органов власти в системе молодежной политики

Ранее нами была рассмотрена модель теоретическая модель управления молодежной политикой, в которой молодежная политика органов местного самоуправления является логическим продолжением политики федеральной и региональной, подчиняется тем же законам и принципам и преследует те же цели, что и деятельность высших структур. Таким образом, все уровни молодежной политики оказываются связаны в единую систему, в которой за каждым уровнем власти закреплен круг полномочий и обязанностей, исполнение которых оказывает влияние на достижение целей подчиненными или вышестоящими органами молодежной политики. Практическое выстраивание данной системы, на наш взгляд, зависит от нескольких факторов, к которым можно отнести наличие четко оформленной нормативно-правовой системы регулирования молодежной политики, наличие системы межведомственных связей, наличия на каждом уровне власти представления о сущности молодежной политики и потребностях молодежи.

Отсутствие федерального закона о молодежи и молодежной политике, по нашему мнению, не является серьезным препятствием для деятельности муниципальных органов исполнительной власти. Это связано с тем, что молодежная политика на федеральном уровне регламентируется сразу несколькими актами, раскрывающими аспекты деятельности в отношении молодежи, наиболее важным из которых являются «Основы государственной молодежной политики до 2025 года», в которых закреплены приоритетные направления и механизмы реализации.

Молодежная политика на уровне Пермского края, на наш взгляд, лишь с очень большими оговорками может представлять собой уровень описанной выше системы. Во-первых, Пермский край является одним из немногих субъектов РФ, в которых нет регионального закона о молодежи. Кроме того, на региональном уровне не приняты нормативно-правовые акты, каким-либо образом раскрывающие деятельность региональных властей в отношении молодежи, что ставит под сомнение само наличие молодежной политики как самостоятельной сферы деятельности региональных органов власти. Во-вторых, длительное время наблюдалась ведомственная разобщенность при реализации направлений молодежной политики. Это было связано с тем, что функции по ее реализации на уровне региона были возложены на Министерство культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций, в связи с чем, по нашему мнению, молодежь воспринималась как часть объекта воздействия культурной политики, а не как отдельный объект отдельного направления. Кроме того, молодежь тем или иным образом была объектом деятельности министерств здравоохранения, физической культуры, спорта и туризма, социального развития, образования и науки. Таким образом, многие направления деятельности, которые, согласно «Основам ГМП РФ до 2015 года» и ранее действующей «Стратегии ГМП РФ до 2016 года», являлись приоритетными, были возложены на непрофильные министерства и ведомства. Профильное же министерство в рамках программы «Культура Пермского края» решало следующие задачи:

· Создание условий для получения художественного образования и приобщения к искусству и культуре детей, подростков и молодежи Пермского края;

· Совершенствование системы патриотического воспитания молодежи Пермского края;

· Вовлечение молодежи Пермского края в социально-экономические процессы Пермского края. Показатели, рассматриваемые в данной программе, являлись исключительно количественными и предполагали увеличение числа вовлеченных в нее молодых людей, а не качественные изменения в молодежной среде. Можно сказать, что молодежь рассматривалась Министерством исключительно в культурном контексте, что и отразилось на структуре муниципального управления молодежной политикой.

Следует отметить, что с 11 апреля 2016 года функции по реализации молодежной политики переданы Министерству образования и науки Пермского края, что закреплено в Постановлении Правительства Пермского края «О передаче функций в сфере молодежной политики и внесении изменений в отдельные постановления Правительства Пермского края», в связи с чем в ведение Министерства образования перешли полномочия по созданию условий для эффективной реализации потенциала молодежи и участия в социально-экономическом, политическом и культурном развитии Пермского края; организация мероприятий различного профиля, в т.ч. по содействию общественной, трудовой и патриотической деятельности и информировании молодежи о возможностях самореализации в Пермском крае; проектная деятельность в сфере патриотического воспитания молодежи. Таким образом, региональная молодежная политика вышла из тени политики культурной и перешла в более подходящую структуру. Однако вполне возможен вариант развития событий, при котором молодежная политика останется второстепенным направлением, финансирование будет осуществляться по остаточному принципу и «провисание» системы на региональном уровне не будет устранено.

Таким образом, муниципальная молодежная политика г. Перми и территориальных органов администрации, являющаяся низшей ступенью иерархии, не только логически «оторвана» от федеральной молодежной политики, но и практически не имеет основания в виде региональной политики, в связи с чем не соблюдаются ни принцип системности, ни принцип субсидиарности. Можно с определенной долей уверенности утверждать, что органы местного самоуправления реализуют молодежную политику, исходя из прямых потребностей молодежи, т.к. коммуникационные связи с высшими структурами выстроены слабо.

2.2 Реализация молодежной политики в г. Перми. Нормативно-правовой контекст

Прежде чем рассматривать практическую деятельность муниципальных органов по реализации молодежной политики, целесообразным представляется изучение нормативно-правовой базы, лежащей в основе этой деятельности. Это позволит рассматривать деятельность в отношении молодежи как регламентированный комплекс мер и понять, является ли деятельность системной или очаговой.

Основным документом, определяющим полномочия органов местного самоуправления г. Перми и наделяющим г. Пермь признаками муниципального образования, является Устав города Перми, принятый 25.08.2015 Пермской городской Думой (далее - Устав). В нем отражены положения, раскрывающие деятельность местной власти, в т.ч. в сфере молодежной политики. Так п. 38 ст. 11 относит организацию и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в Пермском городском округе к вопросам местного значения О принятии Устава города Перми [Электронный ресурс] : Решение Пермской городской Думы от 25 августа 2015 г. № 150. Доступ из справ.- правовой системы «Гарант», что исходит из положений закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, реализация молодежной политики является одним из обязательных направлений деятельности органов местного самоуправления г. Перми.

Кроме того, как уже было отмечено ранее, Устав содержит положения, обязательные для создания органов по реализации молодежной политики в составе администрации муниципального образования. Органом, регулирующим молодежную политику г. Перми, является департамент культуры и молодежной политики администрации города Перми (далее - Департамент), созданный путем объединения комитета по культуре и комитета по молодежной политике администрации города Перми. Данная структура была создана 01.10.2012 г. на основании Решения Пермской городской Думы «О департаменте культуры и молодежной политики администрации города Перми». Положение о данном Департаменте, принятое в качестве приложения к обозначенному решению городской Думы, является основой регулирования деятельности рассматриваемого органа.

Согласно упомянутому положению, Департамент представляет собой функциональный орган администрации, т.е. орган, в ведении которого находится исполнение ряда функций, в данном случае - по исполнению культурной и молодежной политики. Отметим, что Департаменту подчинены отделы по культуре, спорту и молодежной политике (далее - отделы), включенные в структуру администраций муниципальных районов, именно они являются непосредственными исполнителями разработанной в вышестоящих органах системы реализации молодежной политики. Далее мы более детально рассмотрим роль данных структур в административной среде и их деятельность в отношении молодежи.

Согласно рассматриваемому документу, целью деятельности Департамента является «создание и развитие в городе Перми условий для осуществления гражданами и организациями прав в сферах культуры, дополнительного образования и организации досуга детей и работы с молодежью» (ст. 2.1), что соответствует положениям документов федерального уровня, в частности - Основам Государственной молодежной политики до 2025 г. Задачи, поставленные для достижения данной цели, можно условно разделить на непосредственно связанные с молодежью и затрагивающие ее косвенно. Термин «молодежь» встречается в п. 2.2.6, касающейся организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью в городе Перми, еще одна задача, раскрытая в п. 2.2.1, касается дополнительного образования детей в сфере культуры и организации их занятости. Отметим, что нормы, связанные с понятием «дети», встречаются гораздо чаще, чем нормы с термином «молодежь». В нашем исследовании мы будем принимать во внимание оба варианта норм, т.к. это проистекает из законодательства РФ. Понятие «ребенок» раскрывается в Федеральном законе "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", который гласит: «Ребенок - лицо до достижения им возраста 18 лет (совершеннолетия)». В то же время, возрастные границы молодежи определены с 14 до 30 лет, в связи с чем часть лиц, имеющих правовой статус ребенка попадает под действие законодательства молодежной сферы и деятельность органов молодежной политики. Прочие же задачи Департамента связаны с культурной политикой и теоретически могут рассматривать молодежь как часть объекта воздействия.

Среди функций, исполняемых Департаментом, следует выделить наиболее приближенные к молодежной сфере. К ним относятся:

· Дополнительное образование детей в области культуры и организация занятости детей в период каникул путем создания условий для оказания образовательных услуг, работы лагерей досуга и отдыха и творческих площадок (п. 3.1, пп. 3.1.1-3.1.4);

· Организация и осуществление мероприятий по работе с молодежью путем формирования молодежной политики г. Перми, проведения мероприятий по ряду направлений: правовая защита, вовлечение в социальную активность, добровольчество, социальное просвещение, работа с талантливой молодежью и молодыми семьями и т.д., создания муниципальных учреждений по работе с молодежью (п. 3.6, пп. 3.6.1-3.6.4);

· Разработка и реализация целевых программ в рамках решаемых задач;

· Методическое руководство и координация работы отделов и специалистов по культуре и молодежной политике территориальных органов администрации города Перми;

· Сотрудничество с организациями культуры, досуга, молодежными организациями;

· Развитие информационных систем в областях, подведомственных Департаменту и т.д О департаменте культуры и молодежной политики администрации города Перми [Электронный ресурс] : Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2012 г. № 139. Доступ из справ.- правовой системы «Гарант».

Помимо этого, в документе упоминается возможность межведомственной коммуникации с административными структурами в рамках решаемых задач, что теоретически гарантирует реализацию всего комплекса заявленных в документе работы с молодежью.

Таким образом, документально за Департаментом закреплен широкий спектр деятельности, который должен охватить все молодежное население г. Перми и удовлетворить не только базовые, но и расширенные потребности в разнообразных сферах жизнедеятельности молодежи, обеспечить реализацию запросов всех категорий молодых людей.

Исследуя нормативный аспект молодежной политики в г. Перми, отметим, что в предыдущей главе нами был представлен типовой перечень нормативно-правовых актов, регламентирующих молодежную политику на муниципальном уровне. Следует, однако, пояснить, что существует перечень законов и муниципальных актов, определяющих полномочия, задачи и функции отделов администрации города. Мы же рассмотрим акты, касающиеся деятельности департамента культуры и молодежной политики администрации города Перми и подчиненных ему муниципальных отделов по молодежной политике. К ключевым документам, регулирующим молодежную политику на местном уровне, относятся, в том числе:

· Уже рассмотренные нами Решение Пермской городской Думы «О принятии Устава города Перми» от 25.08.2015 № 150 и Решение Пермской городской Думы «О департаменте культуры и молодежной политики администрации города Перми» от 26.06.2012 № 139;

· Документы федерального уровня: «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» №98-ФЗ, Постановление ВС РФ "Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации"№5090-1и т.д.

· Решение Пермской городской Думы «О территориальных органах администрации г. Перми» от 29 января 2013 г. № 7;

· Постановление администрации г. Перми от 23.04.2008 «Об утверждении Регламента взаимодействия департамента культуры и молодежной политики администрации города Перми с территориальными органами администрации города Перми в сфере молодежной политики» № 308;

· Постановление администрации г. Перми «Об утверждении регламента взаимодействия департамента культуры и молодежной политики администрации города Перми с территориальными органами администрации города Перми в сфере культуры и искусства, дополнительного образования и организации досуга детей» от 24.04.2007 № 133.

Обращает на себя внимание тот факт, что в данный перечень были включены не действующие на момент написания работы документы, например, «Стратегия государственной молодежной политики в РФ», что ставит под сомнение актуальность данных, используемых администрацией города в коммуникации с органами молодежной политики. Следует сказать, однако, что положения муниципальных актов подробно раскрывают аспекты функционирования системы по реализации молодежной политики в г. Перми, в связи с чем целесообразным представляется их более детальное изучение.

Согласно Решению городской Думы «О территориальных органах администрации г. Перми», каждый территориальный орган осуществляет установленных для него пределах административных границ исполнительно-распорядительные функции и организует непосредственную работу с населением. Помимо прочего, на местные власти возложены функции в сфере культуры и молодежной политики, прописанные в пунктах 3.2.10.1-3.2.10.5, причем именно молодежной политике посвящен только последний пункт, гласящий о необходимости обеспечения реализации молодежной политики на территории района. Так или иначе, но в тексте документа есть положения, напрямую или косвенно касающиеся лиц в возрасте от 14 до 30 лет, т.е. молодежи, но вынесенные за пределы молодежной политики в другие сферы. Так, например, в тексте прописаны функции, касающиеся семьи и детства в целом (пп. 3.2.12), деятельности Комиссии по делам несовершеннолетних, несовершеннолетних (пп. 3.2.12.2), несовершеннолетних, не достигших брачного возраста, но вступающих в брак (пп. 3.2.12.3.), содействия военным комиссариатам (пп. 3.2.15.2), деятельности в сфере физической культуры и спорта (пп. 3.2.11).

Более детально взаимодействие Департамента и муниципальных образований рассмотрено в Регламенте взаимодействия департамента культуры и молодежной политики с территориальными органами администрации города в сфере молодежной политики. В преамбуле заявлено, что данный документ должен обеспечить эффективность взаимодействия и согласованность функциональных и территориальных органов администрации в реализации единой молодежной политики.

Данный документ раскрывает общие принципы и формы взаимодействия структур. Согласно ст. 1.4, основными формами коммуникации данных структур являются: обмен и предоставление информации, совместное участие в мероприятиях совещательного, семинарского, методологического характера по вопросам совместной деятельности структур, проведение совместных мероприятий, работа с обращениями населения и отчетная деятельность.

Говоря о разграничении деятельности, отметим, что на Департамент возложены обязанности по определению приоритетных направлений городской молодежной политики, организации и проведению мероприятий городского уровня, согласование планов мероприятий территориальных органов и контроль их исполнения. Территориальные органы, в свою очередь, организуют прямое взаимодействие с молодежными и детскими организациями и объединениями, реализуют мероприятия по реализации общегородской молодежной политике и ведут отчетную деятельность.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что в нормативно-правовых актах закреплены положения системном характере молодежной политики на уровне города и территорий, о построении четкой иерархической структуры и наличии дифференцированных секторов ответственности на разных уровнях.

Разумеется, нормативная основа не ограничивается общими положениями, необходима конкретизация и более детальное разграничение сфер ответственности и полномочий. Более широко основные принципы взаимодействия структур городского и районного уровней в частных случаях раскрываются, например, в постановлении «Об утверждении регламента взаимодействия департамента культуры и молодежной политики в сфере культуры и искусства, дополнительного образования и организации досуга детей», обеспечивающем эффективность взаимодействия и межведомственную согласованность органов администрации г. Перми и территориальных администраций.

Общие положения данного документа во многом повторяют положения рассмотренного выше акта, однако есть некоторые нюансы, обращающие на себя внимание. Данный документ интересен тем, что в нем проводится граница между полномочиями территориальных органов и Департаментом администрации города в конкретной сфере культурного воспитания, организации досуговой деятельности и дополнительного образования. Согласно части 3, в ведении Департамента администрации города находятся деятельность в сфере формирования политики в сфере культуры и дополнительного образования, разработки и реализации культурно-массовых мероприятий, организация культурного обслуживания населения и анализ состояния рынка услуг дополнительного образования (пп. 3.1.1.1, пп. 3.1.1.2, пп. 3.5.1.1- 3.5.1.3). В свою очередь, территориальные органы проводят мониторинг удовлетворенности населения в культурной сфере, выступают в качестве координаторов организации досуга населения, причем дети и молодежь находятся под особым контролем (пп. 3.1.2.2, пп. 3.1.2.6), содействуют развитию системы дополнительного образования на подведомственной территории (пп. 3.5.2).

Таким образом, данный документ декларирует управляющую роль Департамента в сфере культуры и дополнительного образования. Особо отметим, что в сфере культуры молодежь мало обособлена от населения как объекта деятельности органов местной власти и, выступая в роли части населения территориальной единицы, не является отдельным объектом культурной политики территориальных администраций.