Размещено на http://www.allbest.ru/

Частное образовательное учреждение высшего образования

Восточная экономико-юридическая гуманитарная академия

(Академия ВЭГУ)

Направление подготовки 40.03.01. Юриспруденция

Направленность (профиль) - государственно-правовая

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Государственное управление и его соотношение с исполнительной властью

Выполнила: Иванова Анна Ивановна

Руководитель ВКР Р.Б. Туйкин

Уфа 2016

Оглавление

• Введение
• 1. Теоретико-правовые основы управления
• 1.1 Понятие управления и его виды
• 1.2 Государственное управление: сущность и функции
• 1.3 Принципы и виды управления в административном праве
• 1.4 Разделение властей между основными отраслями государственной власти
• 2. Анализ органов исполнительной власти
• 2.1 Понятие и уровни исполнительной власти в Российской Федерации
• 2.2 Эффективность федеральных органов исполнительной власти
• 3. Соотношение государственного управления с исполнительной властью
• 3.1 Анализ отличий органов государственной и исполнительной власти
• 3.2 Основные проблемы и тенденции развития органов государственной и исполнительной власти
• Заключение
• Список литературы

Введение

В любом государстве организация и деятельность органов исполнительной власти и других органов управления должны быть четко регламентированы нормами права такой отрасли правовой системы, как административное право. Ее нормы должны установить оптимальную модель создания системы органов исполнительной власти, распределение компетенции между ними, порядок прохождения государственной службы в этих органах, предложить средства воздействия для осуществления управления государством как в обычных, так и чрезвычайных условиях, обеспечить реализацию прав и законных интересов граждан [12, c. 24].

Вопросы власти, ее генезиса, организации и реализации на практике во все времена всегда были, есть и будут важнейшими. Самой большой опасностью всегда было и остается сосредоточение власти в одних руках, угрожающей демократическим принципам, порождающей бесправие и деспотизм.

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена, прежде всего, тем, что из основополагающих принципов функционирования демократических государств стало разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Отсутствие монополии любого политического органа на власть является необходимым условием существования демократии, и, именно поэтому, демократия не должна допускать смешения ветвей власти.

Разделение властей выражается не только в разграничении исполнительной, законодательной и судебной власти, но и в наличии сильной оппозиции, действующей в рамках закона. Принцип разделения властей - это рациональная организация государственной власти в демократическом государстве, при которой осуществляются гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частей единой власти через систему сдержек и противовесов.

Суть принципа состоит в том, что единая государственная власть организационно и институционально подразделяется на три относительно самостоятельные ветви - законодательную, исполнительную и судебную.

Объектом настоящего исследования выступает принцип разделения властей, и его реализация в государственном механизме Российской Федерации.

Предметом данного исследования является деятельность высших органов государственной власти в России.

Целью работы является изучение государственного управления и его соотношение с исполнительной властью.

Из поставленной цели вытекают задачи настоящего исследования, к числу которых относятся:

1) Рассмотрение общих понятий управления. Социальное управление и его виды;

2) Анализ деятельности органов исполнительной власти в РФ;

3) Определить эффективность федеральных органов исполнительной власти;

4) Анализ отличий органов государственной и исполнительной власти;

5) Выявить основные проблемы и тенденции развития органов государственной и исполнительной власти.

В данной работе использованы такие методы познания как: специально-юридический, сравнительно-правовой, исторический.

По своей структуре настоящая работа состоит из введения; основной части, включающей 3 главы, разделенные на параграфы, заключения и списка используемой литературы.

1. Теоретико-правовые основы управления

1.1 Понятие управления и его виды

Большинство учёных XXI века проводят исследования человека с точки зрения его социального взаимодействия с окружающим миром. Подобные действия помогают выделить наиболее эффективные способы общественного регулирования. Следует отметить, что процесс поиска начался задолго до появления существующей цивилизации. Интересен тот факт, что уже во времена Древнего Рима люди знали: наиболее удачным "изобретением" регулирования общественных отношений является право. С того времени эта концепция не утратила своей силы [41, c.56].

Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от друга предметом регулирования, под которым понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизнедеятельности общества. Административное право связано с таким социальным явлением, как управление (от лат. administratio - "управление"), которое стало универсальным средством для обозначения вида деятельности, осуществляемой для достижения общественно значимых целей.

В широком смысле слова управление означает руководство чем-либо или кем-либо. Управление как родовое понятие есть упорядочение взаимодействия определенного множества составных частей или элементов механических систем, природы, общества и самого человека. Определение управления позволяет выявить следующие его виды: управление в технических системах; управление в биологических системах; управление в социальных системах.

Однако для раскрытия содержания управления, его функционального назначения, необходимо сказать о характерных чертах управления. Оно:

1) представляет собой функцию организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающую их целостность, сохранение их определенной структуры, поддержание должного режима их деятельности и достижение стоящих перед ними задач;

2) служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов, представляющего единое целое с общими для всех элементов задачами;

3) является внутренним качеством целостной системы, основными элементами которой являются субъект управления (управляющий элемент), объект управления (управляемый элемент) и субординационные отношения (отношения управления) между ними. Между субъектом и объектом управления существуют как прямая (подача команд, распоряжений), так и обратная (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления) связь. Субъект управления наделяется соответствующими полномочиями по осуществлению управления, властью, т.е. обладает способностью подчинять своей воле поведение управляемых;

4) обусловливает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера;

5) сводится к управляющему воздействию субъекта управления на объект управления, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в соответствии с закономерностями ее существования и развития. Таким образом, управление есть целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом управления и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

6) реально тогда, когда налицо подчинение управляемого элемента системы ее управляющему элементу.

Названные черты управления приемлемы и для социального управления, одним из видов которого является государственное управление - предмет регулирования административного права [31, c.120-125].

Прежде чем рассматривать понятие управления и виды управления в административном праве, нужно обратить внимание на многогранность этого термина вообще. Следует отметить, что он используется сразу в нескольких отраслях человеческой жизнедеятельности.

1.2 Государственное управление: сущность и функции

В философии управление понимается как определённая деятельность каких-либо субъектов, направленная на достижение цели или ряда целей. Во время подобной деятельности происходит изменение какого-либо объекта. Философское понятие дало отправной толчок для создания "классического" универсального термина. Таким образом, управление, сущность, понятия, виды которого будут представлены в работе, - это специфический процесс контроля, организации, планирования и мотивации, который необходим для достижения поставленных целей [15, c.14].

В процессе осуществления управленческой деятельности реализуются функции государства в межотраслевой (финансы, налоги, статистика и др.), социально-политической (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела и др.), социально-культурной (наука, образование, здравоохранение и др.) и экономической (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.) сферах.

Государственное управление практически реализуется через его функции. К ним относятся: подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.

Каждый этап развития нашего государства сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества. При этом государственное управление призвано служить интересам личности, общества и государства.

Можно выделить управленческие отношения и во внутриорганизационной деятельности других органов государственной власти (судов, органов законодательной власти, органов прокуратуры), которая направлена на обеспечение успешного выполнения возложенных на них основных задач и функций (осуществление правосудия, прокурорского надзора, законотворчества и т.д.) [4, c.2].

Управленческая деятельность осуществляется в определенной последовательности и состоит из ряда стадий:

1) определение целей и задач, которые надо решить;

2) выработка и принятие решений, необходимых для их выполнения;

3) организация исполнения принятых решений;

4) контроль за их исполнением [17, c.46].

Субъекты государственного управления - государственная администрация, под которой следует понимать:

а) органы исполнительной власти, другие государственные органы, осуществляющие управление;

б) руководящий персонал государственных учреждений, предприятий, строевых подразделений.

Субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями.

Объекты государственного управления - организации (предприятия, учреждения), граждане, которые не имеют государственно-властных полномочий.

При анализе специфики процесса управления стало понятно, что он является предметом административного права, так как вобрал в себя публичные черты. Таким образом, правовая отрасль существенно преобразилась.

На сегодняшний день административное право исходит именно от управления, так как оно считается основным предметом регулирования отрасли. Отсюда следует, что содержание, признаки и виды управления можно выделять, изучать и рассматривать в пределах административной науки [9, c.14].

Понятие управления и его виды напрямую связаны со структурой этой специфической категории. Ранее мы уже указали, что именно благодаря структурированности управления оно имеет высокий уровень эффективности в процессе регулирования общественных отношений. Как правило, выделяют три основных структурных элемента: объект, субъект и содержание. Субъектом управления всегда являются люди. Некоторые ученые вносят в число субъектов органы государственной власти, что является в корне неверным. Ведь даже органы госвласти фактически состоят из людей. Следует отметить, что субъекты делятся на две большие группы: единоличные (отдельные граждане РФ) и коллегиальные (социальные группы). Помимо общественных отношений, объектом управления являются системы, например, формации людей, всевозможные явления (экономические, правовые и т. п.).

Наиболее интересный и важный элемент - содержание управления. Он характеризует тот пакет отношений, который фактически регулируется при реализации управленческой деятельности. Помимо того, к содержанию относятся конкретные способы воздействия на эти правоотношения, так как они осуществляются с использованием определённых методов и способов. По сути, содержательный элемент представленной административно-правовой категории - это сам "корень" государственного процесса управления [5, c.20].

1.3 Принципы и виды управления в административном праве

Нужно заметить, что виды и признаки управления выделяются лишь посредством анализа отдельных типов этой категории административного права. Теоретиками отрасли выдвигалось множество гипотез по данному вопросу на протяжении многих лет. Основная проблема заключалась в том, что учёные не могли прийти к общему согласию по поводу типологии управления в административном праве. Сказывался тот факт, что управление, сущность, понятие и виды которого представлены в статье, является действительно сложной структурой. Тем не менее была создана типология, состоящая из четырёх элементов, которая существует по сей день. Она предлагает следующие типы управления в административном праве:

· Технический тип управления, то есть координация деятельности объектов на основе общепринятых правил физики, математики и т. д.

· Биологическое управление вобрало в себя способы влияния на те или иные объекты с учётом природных законов.

· Социальный тип является одним из наиболее сложных. Его особенности проявляются в структуре и способах регулирования, о чём будет рассказано далее.

· Ключевым типом в административном праве является государственное управление. В процессе анализа затрагиваются такие проблематики, как суть государства, взаимодействие страны и социума, власти и отдельных граждан [37, c.42].

Таким образом, представленная типология является "стандартом" отечественного административного права. Исследование её элементов позволяет увидеть понятие и виды форм управления, ключевые особенности не только института управленческой деятельности, но и всей отрасли правового регулирования.

Понятие и методы управления - это неразрывно связанные между собой термины, которые фактически дополняют друг друга. Но их суть наиболее ярко прослеживается через определённые виды представленной в статье категории. Следует отметить тот факт, что многие люди достаточно часто путают понятия "типы" и "виды". В данном случае нужно помнить, что видом называется определённая совокупность методов и способов воздействия на конкретные социальные отношения. А тип, в свою очередь, является лишь отдельной целевой сферой направленности. Понятие управления и его виды, как уже было указано ранее, являются взаимодополняющими. Таким образом, различные совокупности методов в административном праве можно выделить, исходя из дефиниции термина.

Понятие управления, его признаки и виды в призме административного права прямо зависят от государства. Фактически в данной отрасли институт администрирования является исходным от высших органов власти в стране. Государственное управление, в свою очередь, вобрало в себя наиболее важные методы и принципы деятельности государственных органов. Что оно собой представляет? Таким образом, государственное управление - это вид деятельности государственных органов, а также их должностных лиц, направленный на реализацию заданного политического курса. Исполнителям этого вида не интересны источники существующего курса, так как они лишь приводят его положения в форму реального исполнения [13, c.68].

Основным методом при осуществлении государственного управления, как правило, является императивный. Это совершенно не удивительно, если учесть факт наличия права властного веления, которым наделено государство в лице своих основных органов. Некоторые учёные достаточно часто приписывают осуществление государственного управления лишь органам исполнительной власти РФ. Эта теория является по большей части ошибочной. Потому что судебная и законодательная власть также вносят свои нотки в процесс регулирования общества. В некоторых случаях законодательная власть более важна, чем иные ветви, потому что именно законодательные органы в Российской Федерации имеют наивысший приоритет.

Понятие, содержание и виды управления государственной направленности дополняются также наличием некоторых принципов, на основе которых эта деятельность фактически осуществляется. На сегодняшний день в теории административного права сформировалось четыре основные группы принципов, а именно:

· Правовые. Этот аспект объединил в себе концепции правопорядка и законности, а также приоритетность прав и свобод человека и гражданина. Помимо этого, правовой подход закрепляет в себе принцип главенствующего места.

· Конституции в иерархии нормативно-правовых актов и всей правовой системы.

· Политические принципы - это по большей части идеи воплощения политической доктрины. На сегодняшний день в России все больше развивается тенденция к тому, что государственная власть существует для максимального воплощения идеи народовластия. Политический подход фактически является протестом любого рода дискриминации, нарушения свободы слова и т. п.

· Управленческий подход закрепляет принципы эффективности, экономичности и результативности государственного управления. Последней совокупностью является "группа принципов Песика", которая была разработана в XX веке польским учёным Пшечем Песиком [31, c.26].

Особенность группы в том, что она объединила в себе несколько относительно однородных принципов осуществления государственного управления.

Таким образом, создаётся единое положение о том, что государственная власть должна быть "удобной" для народа. Она не может нарушать права граждан того или иного государства, а наоборот, должна поддерживать и обеспечивать их. Эффективность власти должна проявляться, прежде всего, в здоровье нации и внешнеполитическом благополучии.

Ранее мы уже указали, что содержание, признаки и виды управления государственной направленности во многом зависят от представленных выше принципов. По сути, именно благодаря данным принципам в Российской Федерации деятельность органов власти имеет максимальный уровень эффективности в процессе регулирования общественных отношений.

Специфическим видом в административной отрасли является социальное управление. Оно имеет следующие особенности:

· Объектом воздействия всегда выступают люди, то есть социум.

· Все возникающие отношения в процессе социального управления носят диспозитивный, правовой характер.

· Этот вид управления строится на основе приоритета воли человека, а не властного веления государства.

· Субъектами, как правило, выступают в большей части люди и их сформированные группы. Что касается органов власти, то в структуре социального управления это специальный субъект.

Таким образом, на основе представленных особенностей можно сделать вывод, что, в отличие от государственного, социальное управление возникает в среде взаимодействия граждан. При этом органы власти лишь в некоторых случаях играют "вспомогательную" роль.

1.4 Разделение властей между основными отраслями государственной власти

Разделение властей представляет собой разграничение полномочий и сфер деятельности между основными отраслями государственной власти при сохранении ее целостности и единства [40, c.58].

У каждой из ветвей власти существуют свои способы воздействия (уравновешивания) на другие ветви власти. Так, например, законодательная власть (Федеральное Собрание) имеет возможность влияния на исполнительную власть посредством постановки вопроса недоверия Правительству (исполнительной власти). В свою очередь, исполнительная власть может воздействовать на решения законодательной власти посредством обязательности вынесения заключений на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств. На законодательную власть в рамках системы воздействует Президент, который обладает возможностью роспуска Правительства. Судебная власть имеет возможность воздействовать на Президента, законодательную и судебную власть путем разрешения споров между ними и вынесения судебных решений о законности действий и принятых ими законодательных актах.

Являясь главой государства, Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей власти. Часть 1 ст. 80 Конституции РФ провозглашает Президента главой государства. Часть 2 названной статьи устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Таким образом, можно считать, что Президент находится вне системы разделения ветвей, т.к. Конституцией РФ устанавливается особое место Президента в механизме разделения властей и системы сдержек и противовесов. Можно сделать вывод, что это четвертая ветвь власти - президентская со своими качественными особенностями, обусловливающими ее в отдельную, самостоятельную ветвь государственной власти. Однако такое умозаключение противоречит ст. 10 Конституции РФ, устанавливающей, что в России существуют только три ветви власти. Поэтому приходится констатировать проблему практической реализации принципа разделения властей в российском государстве. На основе вышесказанного можно сделать вывод, что система разделения властей в Российской Федерации выглядит асимметричной и несбалансированной, с отягощением в сторону полномочий Президента, с неравным положением других ветвей власти по отношению к нему.

В большинстве современных зарубежных стран так называемых президентских республиках президент является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. В полупрезидентских республиках он является главой государства и разделяет высшую исполнительную власть с правительством. А в парламентских республиках президент является только главой государства, выполняет ряд представительских функций, но, тем не менее, осуществляет исполнительную, по своей природе, власть, согласованную с правительством. В Российской Федерации "являясь главой государства, Президент одновременно фактически в ряде случаев выполняет функции и главы правительства", что позволяет назвать нашу страну "суперпрезидентской" республикой [1, c.2].

В России, обладая самостоятельностью и сдерживая друг друга, три ветви власти не всегда уравновешивают друг друга. Особенно данное утверждение качается взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти. Потому что в отношениях между ними доминирует исполнительная власть, к которой можно приплюсовать влияние Президента. В отношениях с судебной властью это выражается в том, что Президент оказывает влияние на кадровый состав судебных органов в соответствии со ст.ст. 83 и 128 Конституции РФ. Он представляет кандидатуры Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, а также назначает судей других федеральных судов [4].

В отношениях с законодательной властью воздействие исполнительной власти проявляется в том, что Президент имеет право роспуска Государственной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, право на внесение законопроектов в Государственную думу, подписания и обнародования федеральных законов. При этом у него есть право вето на принимаемые законы.

Еще одной дестабилизирующей систему сдержек и противовесов мерой можно назвать следующее. В соответствии со ст. 103 Конституции Российской Федерации Государственная Дума в качестве одной из возможностей влияния на исполнительную власть может дать или не дать согласие Президенту на назначение Председателя Правительства, а также решать вопрос о доверии Правительству. Однако, в связи с выражением недоверия Правительству или отказом Государственной Думы от утверждения кандидатуры Председателя Правительства, может возникнуть вопрос о существовании самой Государственной Думы в ее действующем составе. В связи с тем, что в случае выражения Государственной Думой недоверия Правительству и несогласия Президента на такое решение Государственная Дума имеет право повторно в течение трех месяцев выразить недоверие, но в таком случае рискует быть распущена Президентом, если он объявит об отставке Правительства (в соответствии со ст. 117 Конституции РФ) [2].

На этом полномочия Президента в очерченных рамках не заканчиваются. Государственная Дума может быть распущена еще по одному основанию, а именно, если она три раза отклонит кандидатуры Председателя Правительства, представляемы ей на утверждение Президентом. При таком стечении обстоятельств Президент распускает Государственную Думу, назначает Председателя Правительства и назначает новые выборы. На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что законодательная власть, несмотря на предоставленные ей права, легко подавляема исполнительной властью. Можно сказать, более, наблюдается тенденция к усилению исполнительной власти в будущем, о чем свидетельствует предпринимаемые Президентом меры по реформированию Совета Федерации, которые приведут к ослаблению власти и влияния верхней палаты парламента на федеральную и исполнительную власть [7].

Положение ст. 10 Конституции РФ относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне (разделение властей "по горизонтали"), но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации (разделение властей "по вертикали"). Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации отнесено ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Здесь очень важно, чтобы из предоставления тех или иных полномочий не вытекало дисбаланса конституционно-правовых интересов.

Согласно ст. 77 Конституции РФ субъектам Российской Федерации предоставляется право устанавливать самостоятельно в соответствии с принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, систему органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Таким образом, субъектам Федерации предоставлено право принимать собственные законы, регулирующие порядок формирования, сроки полномочий и назначение выборов в свои законодательные органы. Но при обязательном условии, что субъект Федерации обладает собственной нормативной базой, которая бы соответствовала Конституции РФ и другим федеральным законам [3]. Однако, в соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в случае, если федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат этому закону, применяются нормы данного Федерального закона. Таким образом, Федеральный закон противоречит Конституции РФ, ст. 76 которой закрепляет право субъекта Федерации самому осуществлять правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Поскольку в ст. 10 Конституции РФ говорится о принципе разделения властей как о принципе организации государственной власти, он не может рассматриваться как принцип организации местного самоуправления в Российской Федерации, т.к. согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [6].

В свете всего сказанного главным является то, чтобы все ветви власти существовали в прочном соотношении друг с другом и механизм государства действовал слаженно, не склоняясь от одной стороны к другой. При реализации своих функций ветвям власти необходимо пытаться находиться в рамках действующей Конституции, не претендуя на принятие новой. Необходимо в процессе доработки существующей на сегодняшний день Конституции РФ дополнить ее ст. 77 понятием президентской государственной власти, чтобы полномочия Президента не "прибивались" к исполнительной власти, а действовали самостоятельно, регулируя систему сдержек противовесов, распределяясь по дисбалансу ветвей. Так же необходимо усилить законодательную ветвь власти путем наделения парламента большими полномочиями, создать широкую базу законодательных актов, облегчающих вынесение судебных решений и усилить судебную власть путем комплектации судов грамотными судьями, а также обеспечивать их беспристрастность и независимость. Посредством названного необходимо попытаться добиться баланса трех самостоятельных ветвей власти, которые бы могли действовать слаженно и бесперебойно, не подавляя одна другую и используя механизм разделения властей как средство гармонии в реализации полномочий между ними [10].

2. Анализ органов исполнительной власти

2.1 Понятие и уровни исполнительной власти в Российской Федерации

На современном этапе развития науки административного права сущность органов исполнительной власти обусловлена раскрытием содержания исполнительной власти.

В литературе существует множество определений исполнительной власти. Так, В.Ф. Халипов называет исполнительную власть "системой органов государственного управления", действующей на основе Конституции и принципов разделения властей [14] И.Д. Коротец называет исполнительную власть одним из видов государственной власти, функцией которой является "исполнение законов" [15].

В то же время, К.С. Бельский дает определение исполнительной власти, исходя из узкого и широкого аспектов. Соответственно, в широком аспекте исполнительная власть понимается как система органов государственного управления с иерархической структурой, наделенных властными полномочиями. В узком смысле исполнительная власть - это право и возможность должностного лица принимать решение [17].

Вместе с тем, Д.Н. Бахрах так же рассматривает исполнительную власть в двух аспектах. В политологическом аспекте, как политологическую категорию, это подсистема, образующая наряду с судебной и законодательной властью единый государственный механизм и вырабатывающая управленческие решения с участием последних. В юридическом аспекте исполнительная власть - это право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, вести организаторскую работу и т.д. [10].

В свою очередь, исполнительная власть в своей деятельности опирается на исходные начала, принципы. В свое время В. Даль еще указал, что под принципом понимается научное начало, основание, правило, от которого не отступают [19].

С точки зрения Ю.Н. Старилова, принципы организации и функционирования исполнительной власти по своему содержанию практически не отличаются от принципов государственного управления, а также от принципов организации и деятельности органов государственного управления, поскольку главным признаком исполнительной власти является наличие системы органов исполнительной власти (или органов государственного управления) [18, c.14].

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Согласно Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст.10) [1]. В систему органов исполнительной власти включаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Система и структура федеральных органов исполнительной власти регламентируются Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, от 12 мая 2008 г. N 724, от 21 мая 2012 г. N 636 [2,3,4]. Следует отметить, что в соответствии с названными указами Президента РФ Правительство РФ не названо в качестве органа, входящего в единую систему органов исполнительной власти. Однако анализ Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" позволяет включить Правительство РФ, как высший орган исполнительной власти, в систему федеральных органов исполнительной власти [5].

Следовательно, в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Структура федеральных органов исполнительной власти состоит из трех уровней. Первый уровень образуют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам. Второй уровень представлен федеральными министерствами, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральными службами и федеральными агентствами, подведомственными этим федеральным министерствам. Третий уровень состоит из федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

Согласно ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Основное назначение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти заключается в том, что они реализуют компетенцию федеральных органов исполнительной власти сфере ведения Российской Федерации на части субъекта Российской Федерации, в границах субъекта Российской Федерации или нескольких субъектов Российской Федерации [6]. Однако не все федеральные органы исполнительной власти нуждаются в создании своих территориальных органов (например, Управление делами Президента РФ, Министерство образования и науки РФ, Федеральное агентство по туризму и др.).

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти могут образовываться по предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В случае, когда территориальные органы создаются по предметам совместного ведения, они должны непосредственно взаимодействовать с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи возникают сложности, связанные с реализацией полномочий как территориальных органов, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку они зачастую дублируют друг друга, что снижает качество реализации полномочий органов исполнительной власти в целом и размывает их ответственность. Возникающие проблемы решаются, как правило, путем заключения соглашений между названными органами о делегировании полномочий.

В целях эффективной реализации полномочий территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо разработать более эффективные формы взаимодействия между ними. Представляется, что в качестве таких форм взаимодействия должны выступать, прежде всего, координация и согласование, поскольку названные органы не находятся в непосредственном подчинении друг у друга. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти образуются соответственно федеральным органом исполнительной власти самостоятельно или по согласованию с администрациями субъектов РФ. Руководители территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями федеральных органов исполнительной власти (в некоторых случаях по согласованию с главами администраций субъектов Российской Федерации). В настоящее время четкое и однозначное правовое регулирование данного вопроса отсутствует.

При формировании органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации учитывается разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, принцип разделения властей, форма правления, организационная и функциональная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти [7].

Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представлена высшими органами (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации) и иными исполнительными органами субъекта Российской Федерации. При этом конституции (уставы) субъектов Российской Федерации в большей степени регулируют правовой статус высшего должностного лица и правительства (администрации).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается непосредственно гражданами, проживающими на данной территории на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается депутатами законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом общей компетенции и возглавляет систему органов исполнительной власти в субъекте. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Иные исполнительные органы в субъекте Российской Федерации формируются, как правило, по отраслевому признаку. Однако и он не всегда соблюдается. В республиках создаются министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, а в областях (краях) - министерства, государственные комитеты, департаменты, управления, инспекции и иные органы, входящие в структуру исполнительной власти. Четкой унифицированной системы исполнительных органов в субъекте Российской Федерации на сегодняшний день не существует. Это объясняется разнообразием самих субъектов, составляющих Российскую Федерацию.

Низовой уровень публичной власти образует местное самоуправление. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, к которым относятся городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения [8]. В структуре органов местного самоуправления предусматриваются исполнительно-распорядительные органы, которые входят в число обязательных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такая практика сложилась почти во всех субъектах Российской Федерации. Число полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления, постоянно увеличиваются [9].

Помимо традиционных существуют закрытые административно-территориальные образования, перечень которых утверждается Правительством РФ, а также наукограды, обладающие спецификой в связи с наличием высокого научно-технического потенциала, с градообразующим научно-производственным комплексом.

Несмотря на то, что Основной закон государства закрепляет принцип разделения властей применительно к государственной власти, можно говорить о некоторой его трансформации на уровне местного самоуправления. Так, в систему исполнительной власти с отдельными оговорками можно включить исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, которые формально-юридически, функционально и фактически вплетены в систему государственных органов исполнительной власти. В силу зависимости от субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления не в состоянии эффективно отстаивать свои права. Зачастую и суды не учитывают специфики муниципального права, вынося судебные решения не в пользу муниципальных образований. Сохраняется, по-прежнему, централизация правового регулирования в сфере местного самоуправления, что затрудняет реализацию правотворческих полномочий органов местного самоуправления [10, 11].

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти в субъектах Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют публичную власть в государстве, что обеспечивает единство системы управления государством [12]. Таким образом, можно говорить о единой вертикали исполнительной власти в России.

2.2 Эффективность федеральных органов исполнительной власти

Открытость федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) является важнейшим элементом, определяющим эффективность системы государственного управления и вовлечения гражданского общества в процесс принятия государственных решений. Требования к открытости органов власти уже закреплены в ряде нормативно-правовых актов [33, c.1].

В настоящее время в рамках работы системы "Открытое правительство" ведется разработка Стандарта открытости органов исполнительной власти, нацеленного на совершенствование взаимодействия между органами власти и обществом, призванного регламентировать, среди прочего, вопросы информационной открытости, внедрения открытых данных, механизмов подотчетности, вовлечения общества и экспертов в процессы принятия решений и методику оценки уровня открытости, в том числе через ежегодный опрос референтных групп, а также повышения эффективности общественного контроля за деятельностью органов власти.

Рейтинг строится на основе анкетирования квалифицированных экспертов, имеющих опыт информационного взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ). Оценивались министерства и другие ФОИВ под руководством Правительства РФ.

Каждому эксперту предлагалось выбрать федеральные органы исполнительной власти, которые они смогли бы оценить по 10-ти бальной шкале по предложенным 5 критериям. При оценке необходимо было принимать во внимание описание каждого из критериев, но, не ограничиваться этим. Описание каждого из предложенных критериев приведено ниже.

В анкете было обращено внимание на необходимость не отождествлять уровень открытости ФОИВ с эффективностью и результатами их деятельности.

Шкала оценки: от 1 (очень плохо) до 10 (безукоризненно) по каждому из 5 критериев.

По каждому критерию для каждого ФОИВ определялись среднее значение оценки. Итоговая оценка открытости формировалась как средняя по 5-ти критериям.

Описание критериев:

1. Полнота, оперативность и качество предоставления информации, относящейся к предметной области ФОИВ

Полнота и доступность опубликованной статистической и справочной информации в профессиональной области деятельности федерального органа исполнительной власти. Информация о публичных выступлениях и высказываниях руководителей ФОИВ. Информация о том, как гражданину или организации воспользоваться услугами, предоставляемыми ФОИВ. Объяснение юридических аспектов работы ФОИВ и взаимодействие с ней граждан и т.д. Системность подходов со стороны ФОИВ к открытости.

2. Подотчетность деятельности ФОИВ в выполнении своих обязанностей

Доступность и полнота информации о целях, политике и бюджете ФОИВ, госзакупках, расходах на собственные нужды, качество информации о кадровой политике, данные о результатах антикоррупционных экспертиз, вакансиях, о результатах аудита (если он имел место), информация о разрабатываемых ФОИВом проектах нормативно-правовых актов, отчеты о работе по программам, итоги заседаний и совещаний, годовые отчеты по итогам деятельности.

3. Открытость, доступность и качество информации на официальном сайте ФОИВ.

Качество, доступность и полнота информации, представленной на официальном сайте. Информационная насыщенность сайта. Наличие информации об ответственных за тот или иной информационный блок, представленный на сайте. Удобство пользования сайтом, наличие баз данных, интерактивных систем и обратной связи.

4. Возможность участия в деятельности ФОИВ и представления обществом обратной связи (граждане, эксперты, НКО, СМИ).

Эффективность работы общественных советов при ФОИВ, возможность для граждан участвовать в обсуждении законопроектов, онлайн коммуникации с общественностью через социальные сети, "горячие линии" и т.п., вовлечение экспертно-консультационного сообщества в рамках деятельности ФОИВ, в том числе на основании персонального опыта эксперта.

Рисунок 1. Итоговая оценка открытости формировалась как средняя по 5-ти критериям

5. Открытость и доступность ФОИВ через призму СМИ.

Качество взаимодействия ФОИВ со СМИ. Открытость для СМИ, полнота, и актуальность информации, предоставляемой в СМИ. Стремление к более широкому присутствию ФОИВ в информационном поле в целях повышения прозрачности и улучшения качества работы ФОИВ, доступности информации о деятельности по всем актуальным и значимым вопросам.

Важной составляющей является понимание текущего уровня открытости ФОИВ и того, на каких направлениях следует сосредоточить усилия. Ответ на этот вопрос может, в том числе, дать рейтинг, оценивающий степень открытости ФОИВ (Рисунок 1) [18].

Лидерами рейтинга стали МЧС, МИД, Минэкономразвития, которые получили наиболее высокие оценки. Стоит отметить, что МЧС с итоговой оценкой 6.83 (максимум среди всех оцениваемых ФОИВ) занимает лидирующие позиции по всем пяти критериям, используемым в рейтинге открытости.

В тоже время, стоит отметить, что максимальная оценка не превышает 7 баллов по десятибалльной шкале и только у трех министерств выше 6 баллов. Это свидетельствует о том, что потенциал повышения открытости еще далеко не исчерпан, и требуется дальнейшая работа в области внедрения стандартов открытости даже для лидеров рейтинга. Аутсайдерами рейтинга, согласно оценке экспертов, стали Министерство по развитию Дальнего Востока, Рособоронзаказ, Росалкогольрегулирование. Наибольшая оценка, характеризующая информационную открытость, у этих ФОИВ составляет 4.77 при среднем значении 5.32.

Характерно, что результаты оценки по 5 используемым в рейтинге критериям, сильно коррелируют. Иными словами, если, например, высока оценка по критерию "Открытость, доступность и качество информации на официальном сайте ФОИВ", или "Возможность участия в деятельности ФОИВ и представления обществом обратной связи", то, как правило, имеют место высокие оценки и по другим критериям. Это свидетельствует о том, что если орган власти в целом проводит политику открытости и рассматривает ее как важнейший элемент своей работы, то она выполняется, как правило, по всем направлениям [24].

3. Соотношение государственного управления с исполнительной властью

3.1 Анализ отличий органов государственной и исполнительной власти

Несмотря на вышеуказанную позицию, попробуем рассмотреть соотношение принципов государственного управления с принципами организации и деятельности органов исполнительной власти.

Для начала необходимо остановиться на типологии органов государственного управления, их отличие от федеральных органов исполнительной власти. С нашей точки зрения, принципиальное отличие органов государственного управления является от органов исполнительной власти их независимость от иных ветвей государственной власти (в частности, исполнительной) и централизованность. Например, в качестве одного из принципов деятельности Следственного комитета Российской Федерации устанавливается независимость осуществления полномочий от федеральных органов государственной власти [4]. На аналогичном принципе основывается деятельность и органов прокуратуры России [3].

Нас с вами интересует государственное управление, на сферу деятельности которого в основном и распространяются нормы административного права.

Как мы уже говорили, с латинского "администрация" переводится как управление, то есть, административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и законодательством РФ на органы исполнительной власти. То есть, административное право четко выражает все особенности государственно-управленческой деятельности, являясь по своему назначению управленческим правом. В центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно возникают в связи в практическим выполнением задачи и функций государственного управления.

Все это дает нам возможность говорить о необходимости рассмотрения государственного управления как административно-правовой категории.

Как нам известно, существует три основные сферы государственной деятельности: законодательная, исполнительная и судебная. Нас интересует исполнительная деятельность, которая и представляет содержание государственного управления.

Итак, исполнительная (административная) деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны общественного порядка и т.д.

Государственное управление осуществляется прежде всего органами исполнительной власти и проявляется в разных формах.