Разработка уставов муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Устав, основной нормативно-правовой акт муниципального образования, является своеобразной малой конституцией муниципалитета.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для вступления устава муниципального образования в силу необходимо соблюдение нескольких процедур: разработка, принятие, государственная регистрация устава и его официальное опубликование См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 16.10.2006 г.) // СЗ РФ. -- 2003. -- № 40. -- Ст. 3822.

Таким образом, разработка и принятие устава -- последовательные стадии единого нормоустановительного процесса. При этом следует различать три вида правотворческой деятельности, связанной с разработкой и принятием устава:

-- разработка и принятие устава во вновь образуемом муниципальном образовании;

-- разработка и принятие новой редакции устава в действующем муниципальном образовании;

-- внесение в устав муниципального образования изменений и дополнений.

Современное состояние местного самоуправления

К настоящему времени во всех субъектах Российской Федерации формирование новых видов муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) завершено, а поэтому большой интерес представляет подготовка и принятие новых редакций уставов действующих муниципальных территорий либо поправок к ним.

Необходимо отметить, что в ряде ранее действующих уставах муниципальных образований, принятых до вступления в силу названного выше Федерального закона, процедура разработки и принятия нового устава и процедура внесения в изменений и дополнений в устав отличались друг от друга. Так, в соответствии с Уставом города Тулы вопрос о разработке проекта нового Устава Тулы выносился на заседание Тульской городской Думы по предложению главы муниципального образования и депутатов представительного органа, решение о разработке проекта нового Устава считалось принятым, если за него голосовали не менее 3/4 от установленного числа депутатов. После разработки проекта нового устава он подлежал вынесению на местный референдум. Одновременно изменения и дополнения в Устав города Тулы вносились решением Тульской городской Думы только в случаях изменения или дополнения законодательства, регулирующего основы местного самоуправления в Российской Федерации и Тульской области, или вступления в силу решения суда, обязывающего внести такие изменения или дополнения, а в иных случаях -- Тульской городской Думой на основании решения, принятого на референдуме жителей Тулы См.: Устав муниципального образования города Тулы от 9 февраля 1997 г., ст. 109, 110 // Тула вечерняя. -- 1997. -- № 57..

Современное законодательство муниципальных образований различий в процедурах разработки и принятия нового устава и внесения изменений и дополнений в устав не имеет В этой связи, если иное не будет оговорено специально, далее в статье выражения «разработка нового устава» и «принятие нового устава» следует понимать как включающие в себя соответственно разработку и принятие изменений и дополнений в устав.. Анализ уставов муниципальных образований различных субъектов Федерации показывает: в муниципалитетах принято устанавливать единую процедуру разработки и принятия нового устава муниципального образования и внесения в устав поправок. Так, п. 5 ст. 50 Устава города Омска, пункты 1--4 которого посвящены определению порядка принятия изменений и дополнений в Устав города Омска, устанавливает, что новый Устав города Омска принимается в порядке, предусмотренном названной статьей См.: Устав города Омска (утв. решением Омского городского Совета от 20.09.1995 г. № 92) в ред. от 15.06.2005, п. 5 ст. 50 // Бюллетень Омского городского Совета. -- 1995. -- № 2.. Аналогичные положения содержит в настоящий момент и Устав города Тулы См.: Приложение к Решению Тульской городской Думы от 17 августа 2005 г. № 70/1361 «О внесении дополнений в Устав муниципального образования город Тула», ст. 110.1 // Вестник Тульской городской Думы. -- 2005. -- № 5 (40)..

Вместе с тем, думается, местным законодателям необходимо учитывать, что устав муниципального образования является учредительным нормативным правовым актом местного самоуправления, поскольку с его утверждением связывается юридическое признание существования муниципального образования См.: Баранов В.М. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права: Монография / В.М. Баранов, А.В. Леонтенков. Н. Новгород, 2006. -- С. 160. . При этом отдельные положения уставов имеют особое значение, являются базовыми правовыми основами местного самоуправления на соответствующей территории (например, формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления и некоторые другие). В связи с этим в уставах необходимо определять, что пересмотр разделов (статей), в которых регулируются вопросы, выражающие концептуальную сущность устава, может осуществляться лишь путем принятия нового устава муниципального образования Вопрос об определении конкретного перечня таких базовых положений требует отдельного исследования.. Это усилит значимость базовых положений уставов муниципальных образований и повысит его стабильность, даже если процедуры принятия нового устава и внесения в него поправок будут идентичны, так как принятие нового устава более резонансно, общественно значимо, чем простое внесение поправок в устав.

Такие нормы станут неким аналогом ст. 135 Конституции России, предусматривающей особый порядок пересмотра глав 1, 2 и 9 Конституции РФ Конституционным Собранием, в отличие от иных ее положений, которые могут быть пересмотрены в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Разработка устава -- это начальный (подготовительный) этап на пути введения в действие устава на территории муниципального образования, цель которого -- выработка единого текста устава муниципального образования и представление его на рассмотрение субъекта, который уполномочен на принятие устава В соответствии с п. 3 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, -- населением на сходе граждан..

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что свой устав муниципальное образование разрабатывает самостоятельно См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.07.2005), п. 2 ст. 8 // СЗ РФ. -- 1995. -- № 35. -- Ст. 3506; Указанный закон с 8 октября 2003 г. по 31 декабря 2008 г. применяется в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, и утрачивает силу с 1 января 2009 г.. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иные федеральные законы не содержат каких-либо требований к процедуре разработки устава муниципального образования. Исключение составляют лишь требования обязательного предварительного обнародования проекта устава и проведения публичных слушаний См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 16 октября 10.2006 г.), п. 4., ст. 44 // СЗ РФ. -- 2003. -- № 40. -- Ст. 3822..

В местном законодательстве процедура разработки уставов муниципальных образований, как правило, также не получает детальной нормативно-правовой регламентации. Уставы муниципальных образований содержат в основном только нормы о порядке принятия новых уставов (внесения поправок в действующие уставы), но не определяют порядок разработки нового устава либо внесения поправок в него. Видимо, это связано с тем, что общим способом принятия уставов является утверждение устава представительным органом местного самоуправления, а порядок работы представительного органа определяется им самим в регламенте, ином правовом документе либо на заседаниях. Например, Устав муниципального образования муниципального округа № 24 (г. Санкт-Петербург) устанавливает, что решение о принятии нового текста Устава или об изменении текста существующего устава принимаются по установленной Регламентом процедуре разработки и внесения поправок в текст Устава не менее чем двумя третями депутатов, присутствующих в момент голосования См.: Устав муниципального образования муниципального округа № 24 (принят 12.05.98), ст. 97 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -- 1998. -- Специальный выпуск № 9..

Правда в уставах некоторых муниципальных образований есть нормы, определяющие те или иные вопросы разработки новых уставов. Так, Устав муниципального образования городского округа «Воркута» устанавливает, что проект Устава городского округа разрабатывается органами местного самоуправления в порядке, установленном Советом городского округа, который предусматривает участие граждан и всех субъектов правотворческой инициативы в его обсуждении и учет предложений по проекту Устава (курсив авт.) См.: Устав муниципального образования городского округа «Воркута» (принят Советом МО городского округа «Воркута» 27.02.2006 г.), ст. 57 // Заполярье. -- 2006. -- № 54--58.. Статья 43 Устава города Таганрога (Ростовская область) устанавливает, что проект этого Устава, проект решения городской Думы о внесении изменений и дополнений в Устав города Таганрога вносятся на рассмотрение городской Думы Мэром города Таганрога или при наличии его заключения См.: Устав муниципального образования «Город Таганрог» (принят решение городской Думы г. Таганрога от 01.12.2005 № 153)..

Выборочный анализ регламентов представительных органов местного самоуправления показал, что в большинстве случаев порядок разработки уставов также не оговорен. Регламенты представительных органов муниципальных образований в основном содержат лишь общий порядок разработки решений представительного органа, который применяется и в случаях разработки уставов муниципальных образований (поправок к уставам), так как уставы или поправки к ним принимаются также решениями представительного органа.

Однако есть и исключения. Так, ст. 35 Регламента Пронской районной Думы (Рязанская область) предусматривает специальный порядок разработки проекта устава муниципального образования, имеющий особенности по сравнению с разработкой проектов иных решений представительного органа В частности, предусмотрено, что проект устава разрабатывается депутатами и комитетами районной Думы, администрацией Пронского муниципального района, комиссией (рабочей группой), создаваемой на паритетных началах районной Думой и администрацией района с приглашением представителей политических партий, общественных объединений, специалистов. См.: Регламент Пронской районной Думы (утв. Решением Пронской районной Думы от 20.04.2006 № 17/45 «О новой редакции Регламента Пронской районной Думы»), ст. 35 // Пронская газета. -- 2006. -- № 53.. Статьей 50 Регламента Хабаровской городской Думы установлено, что при внесении и рассмотрении проекта Устава города, проектов решений о внесении изменений и дополнений в Устав города применяется процедура, предусмотренная в главе 6 Регламента, с учетом особенностей, установленных в главе 8 Регламента См.: Регламент Хабаровской городской Думы (утв. решением Хабаровской городской Думы от 25.01.2005 № 7) (ред. от 19.07.2005), ст. 50 // Сборник нормативных актов администрации города Хабаровска и Хабаровской городской Думы. -- 2005. -- № 1..

Итак, независимо от того, каким актом определяется процедура разработки устава муниципального образования, можно увидеть, что стадия разработки устава включает несколько этапов:

1) правотворческая инициатива -- подготовка первоначального текста проекта устава субъектом правотворческой инициативы и внесение его в представительный орган местного самоуправления;

2) предварительное обсуждение проекта, сбор заключений, предложений и замечаний;

3) публичные слушания.

Особенности правотворческого процесса

К определению субъектов правотворческой инициативы решений о принятии нового устава либо внесения изменений в устав в местном законодательстве нет единых подходов. Так, в соответствии с Уставом Камышловского городского округа (Свердловская область) субъектами правотворческой инициативы внесения в Думу городского округа проекта Устава городского округа, нормативного правового акта Думы городского округа о внесении изменений в Устав городского округа являются депутаты Думы городского округа, глава городского округа, контрольный орган городского округа, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан См.: Устав Камышловского городского округа (принят Решением Камышловской городской Думы от 26.05.2005 г. № 257) в ред. от 7 сентября 2006 г., ст. 44 // Камышловские известия. -- 2005. -- № 58.. Аналогичные положения содержатся в уставах большинства других муниципальных образований Свердловской области.

Согласно Уставу города Хабаровска с инициативой о внесении проекта Устава города Хабаровска, а также проекта решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав города Хабаровска может выступить группа депутатов городской Думы численностью не менее одной трети от установленной численности депутатов городской Думы, мэр и население города в порядке правотворческой инициативе См.: Устав городского округа «Город Хабаровск» (принят решением Хабаровской городской Думы от 13.07.2004 № 509) в ред. от 18 июля 2006 г., ст. 61 // Хабаровские вести. -- 2004. -- № 152.. В Волгограде инициатива внесения на рассмотрение городской Думе проекта нового Устава города-героя Волгограда, а также проекта решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Волгограда может исходить от главы Волгограда или от депутатов городской Думы численностью не менее одной трети от установленной численности депутатов городской Думы См.: Устав города-героя Волгограда (принят Постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29.06.2005 № 20/362) в ред. от 22.02.2006, п. 2 ст. 26 // Волгоградская газета. -- 2006. -- № 7..

Таким образом, в отличие от муниципального образования «Камышловский городской округ», в Хабаровске прaва инициировать принятие нового устава (внесения изменений в устав) лишены отдельные депутаты представительного органа, органы территориального общественного самоуправления, а Волгограде -- также население.

Думается, что при определении субъектов инициативы принятия нового устава, внесения в него поправок необходимо учитывать, прежде всего, положения федерального законодательства. Статья 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что проекты муниципальных правовых актов могут вносить депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также иные субъекты правотворческой инициативы, определенные уставом муниципального образования См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 16 октября 2006 г.), п.1 ст. 46 // СЗ РФ. -- 2003. -- № 40. -- Ст. 3822..

Устав муниципального образования -- это один из видов муниципальных правовых актов, а следовательно, на него без каких-либо ограничений должно распространяться указанное выше положение, поэтому те уставы муниципальных образований, которые предполагают усеченный состав субъектов правотворческой инициативы, противоречат федеральному закону.

Указанная выше статья разрешает в уставе муниципального образования устанавливать и иные субъекты правотворческой инициативы. Именно этим новый Федеральный закон о местном самоуправлении отличается от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, согласно толкованию Верховного Суда России, не предусматривал расширения перечня субъектов муниципальной правотворческой инициативы муниципальными правовыми актами См.: Определение Верховного Суда РФ от 2 июня 1998 г. № 30-Г98-3 // Бюллетень ВС РФ. -- 2000. -- № 1..

Несмотря на высказанное в литературе мнение См.: Арбузов С.В. Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования (на примере городского самоуправления): Дис. … канд. юрид. наук. -- Омск, 2001. -- С. 56., не обладают правом инициативы принятия новых уставов муниципальных образований (внесения в уставы изменений) государственные органы. Это противоречило бы ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 16 октября 2006 г.), п. 1 ст. 46 // СЗ РФ. -- 2003. -- № 40. -- Ст. 3822., а также положениям ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о самостоятельности муниципального образования в разработке устава См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 21 июля 2005), п. 2 ст. 8 // СЗ РФ. -- 1995. -- № 35. -- Ст. 3506..

В настоящее время органы государственной власти субъектов Федерации разрабатывают так называемые типовые уставы муниципальных образований. Последние оформляются как информационно-методический документ либо в форме официального правового акта рекомендательного характера. Например, Свердловской областной Думой приняты модельные уставы городского округа См.: Постановление Свердловской областной Думы от 8 февраля 2005 г. № 1222-ПОД «О модельном уставе городского округа» // Собрание законодательства Свердловской области. -- 2005. -- № 2-1. -- Ст. 122., муниципального района См.: Постановление Свердловской областной Думы от 26 апреля 2005 г. № 1452-ПОД «О модельном уставе муниципального района» // Собрание законодательства Свердловской области. -- 2005. -- № 4-1. -- Ст. 539., городского и сельского поселения См.: Постановление Свердловской областной Думы от 18.10.2005 г. № 1719-ПОД «О модельных уставах городского и сельского поселений» // Собрание законодательства Свердловской области. -- 2005. -- № 10. -- Ст. 1254.. Однако это не следует расценивать как элемент участия органов государственной власти в процедуре разработки уставов муниципальных образований. Принятие типовых уставов лишь методическая помощь органов государственной власти органам местного самоуправления. В упомянутых постановлениях Свердловской областной Думы о модельных уставах сказано, что они принимаются «в целях оказания методической помощи в разработке уставов вновь образованных муниципальных образований» Там же.. В Постановлении Свердловской областной Думы от 24 января 2006 г. № 1939-ПОД «О выполнении постановлений областной думы от 08.02.2005 № 1222-ПОД «О модельном уставе городского округа», от 26 апреля 2005 г. № 1452-ПОД «О модельном уставе муниципального района» и от 18 октября 2005 г. № 1719-ПОД «О модельных уставах городского и сельского поселения» отмечено, что «разработка модельных правовых актов является эффективной методической помощью органам местного самоуправления в работе по приведению муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством» См.: Постановление Свердловской областной Думы от 24 января 2006 г. № 1939-ПОД «О выполнении постановлений областной думы от 08.02.2005 № 1222-ПОД «О модельном уставе городского округа», от 26.04.2005 № 1452-ПОД «О модельном уставе муниципального района» и от 18.10.2005 № 1719-ПОД «"О модельных уставах городского и сельского поселения» // Собрание законодательства Свердловской области. -- 2006. -- № 1 (2006). -- Ст. 15..

В юридической литературе отмечается, что принятие типовых уставов -- это механизм, который позволяет должностным лицам субъектов Российской Федерации влиять на выбор модели местного самоуправления наиболее удобной для них. Такие процессы иллюстрирует ситуация, сложившаяся в Чувашской Республике. Государственным Советом Чувашской Республики разработан и принят типовой устав муниципального образования, отражающий представления законодателя о принципах организации местного самоуправления в республике. Почти одновременно с этим контрольно-организационным управлением администрации Президента республики был подготовлен альтернативный типовой устав, отражающий позицию в этом вопросе администрации Президента республики. При этом на глав районных администраций было оказано давление с тем, чтобы типовой устав, подготовленный администрацией решениями немногочисленных и управляемых местных «парламентов», обрел статус устава муниципального образования См.: Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. М.: МОНФ, 1998 // http:// www.auditorium .ru/books/123/11.html..

Действительно, типовой устав муниципального образования направляет должностных лиц органов власти субъектов на организацию местного самоуправления. Однако полагаем, что отказ от разработки типовых уставов муниципальных образований никоим образом не повлияет на использование неправовых форм воздействия на органы местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Федерации, однако лишит реальной методической помощи органы местного самоуправления, которые зачастую не имеют квалифицированных специалистов, которые могли бы подготовить полный текст такого сложного и объемного муниципального правового акта, как устав муниципального образования.

В любом случае подготовка конкретного текста проекта устава муниципального образования (проекта поправок к уставу) зависит от субъекта правотворческой инициативы, а принятие устава (поправок к нему) -- от воли представительного органа муниципального образования либо населения.

Как правило, проект устава готовится депутатами (группой депутатов) либо администрацией. Когда правотворческая инициатива исходит от представительного органа местного самоуправления, формируются специальные рабочие группы (комиссии) по разработке проекта устава. Уставы некоторых муниципальных образований содержат нормы о создании таких комиссий при принятии органами местного самоуправления решения о разработке нового устава. Например, в соответствии со ст. 41 Устава города Свободного (Амурская область) для разработки проекта Устава, внесения изменений и дополнений в действующий Устав городским Советом народных депутатов создается комиссия из представителей органов городского самоуправления См.: Устав г. Свободного (утв. решением Свободненского городского Совета народных депутатов от 02.09.2002 № 198), ст. 41. .

В состав рабочих групп (комиссий) включаются и депутаты, и представители администрации муниципального образования. Например, разработка новой редакции Устава города Ставрополя велась рабочей группой в составе 15 человек, из которых восемь человек -- представители Ставропольской городской Думы (шесть депутатов и два сотрудника аппарата Думы) и семь -- представители администрации Ставрополя См.: Решение Ставропольской городской Думы от 24 сентября 2003 г. № 196 «О создании рабочей группы по разработке новой редакции устав города Ставрополя». Документ официально опубликован не был. .

Кроме того, в такие группы могут привлекаться эксперты и представители общественности, в том числе представители политических партий. Так, в Уставную комиссию города-героя Мурманска входили:

-- Глава муниципального образования «Город Мурманск»;

-- председатель Мурманского городского Совета;

-- заместитель председателя Мурманского городского Совета;

-- от Мурманского городского Совета -- три человека;

-- от администрации города Мурманска -- три человека;

-- от общественности города -- два человека;

-- от организаций -- два человека;

-- от граждан -- два человека.

При этом уставной комиссии было разрешено привлекать специалистов, независимых экспертов (как физических лиц, так и организации) См.: Положение об Уставной комиссии при Мурманском городском Совете по приведению в соответствие с действующим законодательством Устава города-героя Мурманска, принятого на городском референдуме города-героя Мурманска 17.12.1995 г и по разработке проекта нового Устава города-героя Мурманска (утв. решением Мурманского городского Совета от 4 февраля 2005 г. № 3-39), п. 3 // Вечерний Мурманск. -- 2005. -- № 22. -- С. 3..

В наиболее общем виде функции уставных рабочих групп (комиссий) заключаются в следующем:

-- разработка проекта устава в целом либо подготовка предложений представительному органу о внесении изменений и дополнений в действующий устав муниципального образования;

-- предварительное рассмотрение внесенных в представительный орган проектов устава, проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав и представление заключения по ним;

-- доработка не принятых представительным органом проекта устава (поправок к уставу).

Внесение предложений об изменениях устава субъектами правотворческой инициативы законодательством не ограничен во времени, это постоянный процесс. В связи с этим представляется целесообразным, чтобы уставные комиссии функционировали на постоянной основе. При этом в такие комиссии должны включаться не только депутаты и муниципальные служащие, но и представители общественности, эксперты в области муниципального права. Для организации деятельности уставных комиссий целесообразно принять представительными органами местного самоуправления положений об уставной комиссии в каждом муниципальном образовании. Это позволит определить субъект, на котором будет концентрироваться разработка устава, и создать прозрачный механизм предварительного рассмотрения проектов уставов (поправок в уставы).

В этом смысле примером может служить глава 8 Регламента Хабаровской городской Думы, которая довольно подробно определяет принципы формирования комиссии по Уставу города, цели, направления и наиболее общие правила ее работы См.: Регламент Хабаровской городской Думы (утв. решением Хабаровской городской Думы от 25.01.2005 № 7), глава 8 // Сборник нормативных актов администрации города Хабаровска и Хабаровской городской Думы. -- 2005. -- № 1..

До передачи на рассмотрение представительного органа местного самоуправления, в том числе при подготовке проекта устава рабочей группой (уставной комиссией), проект устава, как правило, проходит предварительное рассмотрение в различных структурах представительного и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления в:

-- депутатских комитетах и комиссиях;

-- юридическом отделе аппарата представительного органа;

-- юридическом отделе администрации;

-- заинтересованных структурных подразделениях администрации.

По итогам рассмотрения указанные субъекты готовят свои заключения (замечания, отзывы, предложения) на проект устава и направляют их инициатору принятия нового устава и в представительный орган либо в рабочую группу (комиссию) по разработке устава. Такой порядок предварительного рассмотрения устава нормативно закрепляется в регламентах представительных органов муниципальных образований либо иных муниципальных правовых актах, а также может существовать и как процедурный обычай.

Демократия и процесс принятия уставов муниципальных образований

Федеральное законодательство требует обеспечения участия населения в процедуре разработки уставов. В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должен быть официально опубликован (обнародован). При этом предполагается, что граждане вправе приносить замечания и предложения, касающиеся опубликованного проекта устава. Порядок учета этих предложений должен быть утвержден представительным органом местного самоуправления и опубликован одновременно с проектом устава См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 16 октября 2006 г.), п. 4., ст. 44 // СЗ РФ. -- 2003. -- № 40. -- Ст. 3822..

Наиболее типичный порядок учета предложений по проекту устава выглядит следующим образом. Письменные замечания и предложения жителей муниципального образования по проекту устава в течение 20 дней со дня опубликования проекта устава направляются в представительный орган местного самоуправления, где передаются в комитет представительного органа по вопросам местного самоуправления либо специальную комиссию по учету предложений. Поступившие от жителей замечания и предложения по проекту устава, предварительно рассматриваются на заседании указанного комитета (комиссии), а затем на публичных слушаниях, о которых будет сказано ниже См., например: Постановление Волгоградского горсовета народных депутатов от 23 декабря 2005 г. № 26/503 «О порядке учета предложений по проекту устава города-героя Волгограда, проекту муниципального правового акта волгоградского городского совета народных депутатов о внесении изменений и дополнений в устав города-героя Волгограда и порядке участия жителей Волгограда в его обсуждении» // Городские вести. -- 2005. -- № 195; Решение Красноярского городского Совета от 29 ноября 2005 г. № В-138 «О порядке учета предложений по проекту решения о внесении изменений в устав города Красноярска и участия граждан в его обсуждении»..

Следует признать неправомерной попытку некоторых муниципальных образований формализовать процедуру направления предложений по проекту устава жителями. Например, в г. Твери требуется, чтобы такие предложения были сформулированы в виде поправок к пунктам проекта решения Тверской городской Думы о внесении изменений и дополнений в Устав города Твери и должны сопровождаться пояснительной запиской, в которой обосновывается необходимость их принятия Порядок учета и рассмотрения предложений по проекту решения Тверской городской Думы о внесении изменений и дополнений в Устав города Твери (утв. решением Тверской городской Думы от 27.01.2006 № 41), п. 3 // Вся Тверь. -- 2006. -- № 2..

Процедура внесения предложений по проекту устава со стороны граждан должна быть наиболее простой и демократичной, чтобы свои замечания и пожелания мог внести любой житель муниципального образования, а не только тот, кто обладает юридическими знаниями.

Требования к письменным обращениями граждан в органы местного самоуправления содержатся в ст. 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: гражданин в своем письменном обращении должен указать либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые он направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество должностного лица, либо его должность, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее -- при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ст. 7 // СЗ РФ. -- 2006. -- № 19. -- Ст. 2060..

При этом федеральным законодательством не предусмотрено возможности установления муниципальными правовыми актами дополнительных требований к обращениям граждан независимо от их характера.

Таким образом, выдвижение представительными органами местного самоуправления особых требований к предложениям граждан по проекту устава муниципального образования не соответствует федеральному законодательству.

Статья 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует, наряду с организацией приема предложений от граждан, обязательного проведения публичных слушаний проекта устава муниципального образования См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 16 октября 2006 г.), п. 3 ст. 28 // СЗ РФ. -- 2003. -- № 40. -- Ст. 3822.. Публичные слушания -- это обсуждение проектов муниципальных правовых актов представительным органом или главой муниципального образования с участием жителей муниципального образования.

Порядок обсуждения проекта устава (публичных слушаний по проекту устава) устанавливается в уставе муниципального образования либо в отдельном правовом акте представительного органа местного самоуправления и публикуется одновременно с проектом устава и порядком учета предложений по проекту устава Там же. -- П. 4. -- Ст. 44..

В целях установления понятной гражданам процедуры публичных слушаний по проекту устава видится целесообразным принятие отдельного правового акта, детально регулирующего порядок публичного обсуждения проекта устава муниципального образования. Однако не во всех муниципальных образований такие акты приняты В таких муниципальных образованиях порядок публичных слушаний устанавливается лишь в уставах, нормы которых не так детальны, как необходимо., а там, где они существуют, порядок публичных слушаний недостаточно подробно регламентирован См., например: Решение Мончегорского городского Совета (Мурманская область) от 13 сентября 2005 г. № 70 «О порядке учета предложений по проекту новой редакции устав города Мончегорска» // Мончегорский рабочий. -- 2005. -- № 110. -- С. 2..

Типичная процедура публичных слушаний выглядит следующим образом. Публичные слушания назначаются представительным органом местного самоуправления не ранее чем через 20 дней после официального опубликования проекта устава (т.е. не ранее, чем истечет срок, отведенный для направления предложения о проекте устава). В публичных слушаниях вправе принять участие каждый житель. Публичные слушания проходят в зале заседаний представительного органа местного самоуправления либо в ином месте по его решению (если, например, зал заседаний не сможет вместить всех желающих принять участие в публичных слушаниях). На публичных слушаниях председательствует председатель представительного органа местного самоуправления. Для ведения протокола публичных слушаний председательствующий определяет секретаря. Участникам публичных слушаний обеспечивается возможность высказать свое мнение о проекте устава. Председательствующий устанавливает регламент выступлений граждан. По истечении времени, отведенного председательствующим для проведения публичных слушаний, участники, которым не было предоставлено слово, вправе представить свои замечания и предложения в письменном виде. Устные замечания и предложения о проекте устава заносятся в протокол публичных слушаний, письменные замечания и предложения приобщаются к протоколу и рассматриваются в порядке учета предложений.

По результатам публичных слушаний большинством голосов от числа присутствующих принимаются рекомендации, которые подписываются председательствующим и официально публикуются в печати в кротчайшие сроки после завершения публичных слушаний См., например: Постановление Волгоградского горсовета народных депутатов от 23 декабря 2005 г. № 26/503 «О порядке учета предложений по проекту устава города-героя Волгограда, проекту муниципального правового акта волгоградского городского совета народных депутатов о внесении изменений и дополнений в устав города-героя Волгограда и порядке участия жителей Волгограда в его обсуждении» // Городские вести. -- 2005. -- № 195..

В ряде муниципальных образований в процессе разработки устава используется такая дополнительная процедура, как независимая экспертиза. Например, направление проекта устава в экспертную организацию было предусмотрено при разработке нового устава города-героя Мурманска Положение об Уставной комиссии при Мурманском городском Совете по приведению в соответствие с действующим законодательством Устава города-героя Мурманска, принятого на городском референдуме города-героя Мурманска 17.12.1995 г и по разработке проекта нового Устава города-героя Мурманска (утв. Решением Мурманского городского Совета от 4 февраля 2005 г. № 3-39), п. 16 // Вечерний Мурманск. -- 2005. -- № 22. -- С. 3..

В уставе муниципального образования «Воскресенский район» Московской области предусматривается, что новый устав муниципального образования принимается решением Совета депутатов района после прохождения правовой экспертизы проекта Устава в Управлении юстиции Московской области См.: Устав муниципального образования «Воскресенский район» Московской области (ред. от 01.06.2005), принят решением Совета депутатов Воскресенского района Московской области от 19.05.2000 № 62/8..

Надо сказать, что предварительная экспертиза органами юстиции является обычной неформальной практикой во многих муниципальных образованиях, и ее в целом следует признать положительной, но с учетом того, что впоследствии органы юстиции проведут государственную регистрацию уставов. Однако нормативное закрепление процедуры предварительной экспертизы проекта устава государственными органами делает такую экспертизу обязательной, что нарушает принцип самостоятельности муниципалитетов в разработке устава, а потому недопустимо.

Проведение же правовой экспертизы специалистами, не входящими в структуры органов местного самоуправления, видится правильным. Это позволяет выявить в проекте устава недостатки, заложенные политизированностью «внутривластной» процедуры разработки устава, и учесть передовые теоретические разработки в сфере муниципального права.

Таким образом, стадия разработки устава муниципального образования имеет конечную цель -- внесенный субъектом правотворческой инициативы проект устава (проект поправок к уставу) с заключениями соответствующих структур представительного органа местного самоуправления и администрации, предложениями граждан, рекомендациями публичных слушаний, и, возможно, заключением независимой правовой экспертизы.

Принятие устава -- это утверждение текста проекта устава субъектом, выражающим волю жителей.

В соответствии с п. 3 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек -- населением на сходе граждан.

В этом состоит существенное отличие нового Федерального закона о местном самоуправлении от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливал, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 21 июля 2005 г.), п. 2 ст. 8 // СЗ РФ. -- 1995. -- № 35. -- Ст. 3506..

Изменение подхода законодателя привело к тому, что если в середине 90-х годов ХХ в. подавляющее большинство уставов муниципальных образований принималось на референдуме, независимо от численности населения муниципалитета, то в настоящее время все уставы (новые редакции уставов) муниципальных образований (за исключением поселений, в которых проживают менее 100 избирателей) утверждены представительными органами местного самоуправления.

В юридической литературе нет единства мнения в вопросе о том, означает ли положение п. 3 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрет на принятие уставов муниципальных образований на референдуме. Одни специалисты в области муниципального права считают, что уставы муниципальных образований не могут быть приняты на референдуме. Статья 17 названного Федерального закона относит принятие устава муниципального образования (как и издание иных муниципальных правовых актов) не к вопросам местного значения, а к полномочиям органов местного самоуправления по их решению. Поскольку в соответствии с п. 3 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 25.07.2006 г.), п. 3 ст. 12 // СЗ РФ. -- 2002. -- № 24. -- Ст. 2253., то делается вывод о недопустимости принятия устава муниципального образования на референдуме См.: Сивицкий В.А. Стенограмма заседания Экспертного Совета секции «Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления», организованное Союзом Российских городов совместно с Ульяновской Городской Думой. 9.10.2003 г. Ульяновск // Официальный сайт Ульяновской городской Думы http://www.ugd.ru/article/index.php?id=346..

Другие считают, что прямого запрета на принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений на местном референдуме в новом Федеральном законе в области местного самоуправления не содержится См.: Павлушкин В.А. Судебная практика по делам о местных референдумах // Комментарий судебной практики. Вып. 11 / Под ред. К.Б. Ярошенко. -- М.: Юридическая литература, 2005.. Представители этой точки зрения указывают, что по смыслу пунктов 8, 9 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум не запрещено выносить проект устава муниципального образования, а нормам этого закона должен отдаваться приоритет. При этом обращается внимание, что принятие устава муниципального образования является реализацией полномочий муниципального образования по решению вопросов местного значения, а не полномочиями органов местного самоуправления, как это буквально закреплено в п. 1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такой вывод следует из статьи 131 Конституции, согласно которой структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно. Утверждается, что реализация данной конституционной нормы может осуществляться как непосредственно населением, так и органом местного самоуправления, обладающим правом представлять население См.: Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2..

Думается, что при разрешении данного спора необходимо исходить из буквального текста нового Федерального закона о местном самоуправлении и очевидной воли законодателя на установление возможности принятия уставов муниципальных образований на референдуме лишь в малонаселенных поселениях.

Устав -- это муниципальный правовой акт, несмотря на то что он должен отвечать требованиям стабильности, в условиях реформирования местного самоуправления процедура принятия изменений и дополнений к нему должна быть достаточно мобильной. Целям обеспечения мобильности уставов муниципальных образований отвечает именно принятие представительным органом местного самоуправления, а не на референдуме. В то же время это не исключает возможности населения непосредственно определять содержание устава.

Устав -- это муниципальный правовой акт, регулирующий вопросы местного значения. В соответствии с п. 9 ст. 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта, который (срок) не может превышать трех месяцев См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 25.07.2006), п. 9 ст. 73 // СЗ РФ. -- 2002. -- № 24. -- Ст. 2253..

Поскольку на референдуме может быть принято решение, требующее внесения изменений в устав муниципального образования, поправки в устав муниципального образования могут быть приняты и на референдуме. Таким образом, население не лишено возможности через референдум влиять на содержание устава муниципального образования. Более того, видится возможным определение на референдуме основных положений устава муниципального образования, которые должны учитываться при разработке либо корректировке его текста. Такой вид принятия устава именуется смешанным (комбинированным) См.: Жалсанов Б.Ц. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов: Дис. … канд. юрид. наук. -- М., 2004.. Однако автору не известно ни одного местного референдума, который послужил основой для разработки и принятия устава. В целом этот вопрос следует признать перспективным для дальнейшего исследования и апробации теоретических разработок.

Однако все же по общему правилу принятие устава и внесение в него изменений -- это прерогатива представительного органа местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил императивное требование: устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должны приниматься большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 16 октября 2006 г.), п. 5 ст. 44 // СЗ РФ. -- 2003. -- № 40. -- Ст. 3822.. Этим решения об изменении устава муниципального образования выделяются среди «обычных» решений местных представительных органов, которые принимаются простым большинством голосов Там же. -- П. 3. -- Ст. 43..

Ранее вопрос о порядке принятия решений по проекту устава муниципальные образования решали самостоятельно. В большинстве муниципальных образований действовала норма, аналогичная той, которая установлена в настоящее время федеральным законом, -- две трети от общего числа депутатов См., например: Устав города Ставрополя (утв. Решением Ставропольской городской Думы от 20.12.1995) // Вечерний Ставрополь. -- 2000. -- Спец. выпуск. 12 июля.. Однако, например, в Ростове-на-Дону устав считался принятым городской Думой, если за его принятие проголосовали более половины от установленного числа депутатов Думы См.: Устав города Ростов-на-Дону (ред. от 11.04.2005), принят решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.1996 № 211, ст. 84 // Официальное издание «Устав города г. Ростова-на-Дону». -- 1996., а, согласно Уставу муниципального образования «Ломоносовский район Ленинградской области», изменения и дополнения в него могли быть приняты решениями районного собрания, принятыми большинством голосов, не менее трех четвертых избранного числа депутатов См.: Устав муниципального образования «Ломоносовский район» Ленинградской области (новая редакция), утвержден 20.12.2000 г., ст. 47..

Таким образом, федеральный законодатель унифицировал требование к числу голосов депутатов, необходимых для принятия нового устава, внесения изменений в устав муниципального образования.

Процедура принятия нового устава (внесения изменений и дополнений в устав), согласно пп. 10 п. 1 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должна определяться в самом уставе См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 16.10.2006 г.), пп. 10 п. 1 ст. 44 // СЗ РФ. -- 2003. -- № 40. -- Ст. 3822.. На практике же в уставах муниципальных образований описание процедуры принятия устава сводится лишь к повторению текста пунктов 3--5 ст. 44 названного Федерального закона. Сама же процедура рассмотрения нового устава и голосования по нему устанавливается в регламентах представительных органов местного самоуправления.

Как правило, новый устав муниципального образования принимается в двух чтениях -- это положение находит закрепление и в самих уставах некоторых муниципальных образований См., например: Устав муниципального образования «Город Полярные Зори» с подведомственной территорией (принят Полярнозоринской городской Думой 05.08.2005), п. 6 ст. 42 // Городское Время. -- 2006. -- № 1. -- С. 4--6, 15--19; Устав муниципального образования муниципального района «Усть-Куломский» (принят Советом МО «Усть-Куломский район» 30.06.2005 г.), п. 4 ст. 88 // Парма гор. -- 2005. -- № 154, 155..