Конституционные поправки и пересмотр Конституции

Конституция РФ является, наиболее насыщенным основным законом из известных современности с точки зрения обилия процедур, применяемых для изменения Конституции. Здесь представлены процедуры одобрения поправок к Конституции законодательным органом государственной власти, одобрения пересмотренного текста конституции на референдуме, разработки и одобрения пересмотренного текста конституции учредительным органом, одобрения поправок законодательными органами государственной власти субъектов федерации, подписания и опубликования соответствующих изменений Президентом РФ.

Конституция РФ, также, является одним из наиболее жестких основных законов. С.А. Авакьян отмечает, что «создатели действующей Конституции РФ пошли по пути намеренно усложненного варианта ее реформирования». Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы // Журнал российского права. - 2003. - № 11. - С.51. А отсутствие федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании РФ» вообще блокирует возможность изменения наиболее существенных положений Конституции РФ.

В связи с этим, в последнее время все чаще в научных и политических кругах звучит мнение о том, что все пробелы и несоответствия, существующие в Конституции РФ, можно исправить посредством преобразования содержания конституционных положений, не изменяя сам текст Конституции РФ.

Т.Я. Хабриева, не говорит о способах преобразования Конституции как о способах изменения конституционных норм. Она называет указанные способы путями развития Конституции, «которые без дорогих инвестиций позволяют добраться до глубин еще не задействованных конституционных положений. При постепенной «амортизации» текста Конституции это наиболее бесконфликтные и оперативные способы совершенствования Основного Закона». Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права.-2003.- № 11. - С.26.

В.Д. Зорькин отмечает, что изменение текста Конституции РФ не только возможно, но даже необходимо, если изменения реальности покажут, что «действующая Конституция - даже посредством ее истолкования Конституционным Судом - уже не способна выполнять своих функций и не позволяет России адекватно ответить на вызовы исторического Времени». Зорькин В.Д. Россия и ее Конституция // Журнал российского права. - 2003.- № 11.- С.8.

Однако есть и противники изменения Конституции РФ посредством ее преобразования. Так С.А. Авакьян называет такие изменения Конституции «ползучим» реформированием, которое идет примерно следующими путями: во-первых, что-то подправляет Конституционный Суд РФ, во-вторых, многое исправляется практикой, в-третьих, нормы Конституции корректируются текущим регулированием. Признавая существование такого способа изменения конституций как их преобразование, С.А. Авакьян, однако, отмечает, что в подобных случаях есть опасность и обесценивания норм самой Конституции, и их изменения нормами текущего законодательства, что, по его мнению, равно нежелательно. Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы // Журнал российского права. - 2003.- № 11. - С.51-52.

Практически все способы преобразования Конституции базируются, прежде всего, на толковании соответствующих конституционных положений. В связи с этим в большинстве случаев, такие способы изменения конституции применимы в основном к странам, принадлежащим к англосаксонской системе права, в которых судебный прецедент является одним из основных источников права.

Российская Федерация является государством, принадлежащим к континентальной системе права, в котором основным источником права является закон.

Кроме того, ст. 10 Конституции РФ закрепляет принцип разделения властей, а изменение конституционных норм, судебными органами, т.е. фактически создание конституционных норм Конституционным Судом РФ, который осуществляет официальное толкование Конституции РФ, явным образом противоречит принципу разделения властей.

Конституция РФ была принята народом Российской Федерации на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года, а, следовательно, любая попытка изменить Конституцию способом, отличным от тех способов, которые непосредственно предусмотрены в Конституции РФ, является сама по себе фактически противоконституционной.

Исходя из вышеизложенного, я прихожу к выводу о том, что фактически преобразование конституции, как способ изменения Конституции РФ, применению не подлежит.

Тем не менее, в Российской Федерации на практике предпринимаются попытки применения такого способа изменения Конституции как ее преобразование.

Наиболее ярко это проявляется в осуществлении Конституционным Судом РФ официального нормативного толкования Конституции РФ.

Официальное нормативное толкование в Российской Федерации в соответствии со ст. 125 Конституции РФ осуществляется Конституционным Судом РФ. Частью 5 указанной статьи установлено, что Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов РФ дает толкование Конституции РФ.

По мнению Т.Я. Хабриевой, «практика Конституционного Суда РФ выглядит вполне успешной на фоне провала предпринятых попыток принятия поправок к Основному закону, что позволяет сделать вывод об использовании толкования как альтернативы жесткости Конституции. Деятельность Конституционного Суда РФ в этом направлении может быть вплетена в канву продолжающейся конституционной реформы, которую справедливо рассматривать, прежде всего, как достижение максимальной включенности Основного закона в общественную практику». Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права.-2003.- № 11. - С.26.

Судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь также отмечает, что благодаря толкованию норм Конституции Конституционным Судом обеспечивается «как государственно-правовая (конституционная) оценка соответствующих сфер социальной действительности, так и развитие содержания самих конституционных норм без изменения текста соответствующих конституционных статей, и одновременно - обоснование отраслевого законодательства, конкретизирующего данные конституционные нормы и институты… Тем самым с помощью средств конституционного контроля обеспечивается своего рода сочетание стабильности и динамизма Конституции, а на этой основе существенно повышается нормативно - правовой потенциал Основного закона». Бондарь Н.С. Конституционный Суд России - гарант конституционной безопасности личности, общества, государства // Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии «Конституционное правосудие». - 2003. - № 4 (22).- С. 64.

В комментарии к закону «О Конституционном Суде РФ», составленном судьями и работниками аппарата Конституционного Суда, говорится, что в «данном случае речь всего лишь идет о постепенном преобразовании Конституции под влиянием общественного развития. Конституция меняется без изменения ее текста, а Конституционный Суд, толкуя Конституцию при разрешении конкретных споров или давая ей официальное обязательное толкование, лишь констатирует такие изменения». Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий. - М., 1996. - С.23. Если перефразировать данное положение, мы видим, что Суд берет на себя ответственность за приведение Конституции «юридической» в соответствие с Конституцией «фактической», устраняя тем самым фиктивность первой. (Юридическая конституция - это писаная или неписаная, дарованная или народная, гибкая или жесткая конституции. Фактическая конституция - действительный строй общественно-государственных отношений, в той или иной мере воспроизводящий его модель, закрепленную в юридической конституции. С точки зрения действенности конституционных норм юридические конституции еще разделяют на реальные и фиктивные. Реальная конституция та, предписания которой воплощены в действительности, а юридическая и фактическая конституции совпадают. Фиктивная конституция закрепляет принципы и институты либо отсутствующие в действительности, либо на практике отличающиеся от их конституционной модели).

Теперь рассмотрим вопрос о попытках преобразования Конституции РФ посредством уточнения отдельных норм, закрепленных Конституцией РФ в силу принятия и изменения федеральных законов, и даже подзаконных нормативно-правовых актов.

На возможность развития отдельных конституционных норм посредством законодательной деятельности указывает сама Конституция. Однако, Т.Я.Хабриева указывает, что это «не означает, что другие положения Основного закона не могут получить своей законодательной конкретизации». Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права.-2003.- № 11. - С.26.

Замечено, что «лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении принципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяйственных отношений, пришел час подлинного понимания ценности законодательства как объективного необходимого инструмента социального регулирования, установления подлинной демократии». Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. - М., 1998.- С.214.

А.Н. Медушевский в качестве одного из способов изменения Конституции также указывает возможность «принятия нового конституционного или органического законодательства, которое, как известно, может трансформировать объем основных понятий конституции и иерархию их ценностей, причем даже не обязательно отдельным законом, но их совокупностью, что делает этот процесс менее заметным, но от этого не менее опасным. Результатом этих изменений, осуществляющихся без формального изменения текста Конституции, стало появление фактически параллельной Конституции. Действующая Конституция подвергалась изменениям во всех наиболее значимых частях (федеральными конституционными законами). Среди направлений этих изменений: вертикальное разделение властей (переход от договорного федерализма к централизованному, создание нового административно-территориального деления, изменение статуса субъектов федерации и их возможности влиять на трактовку федерализма в целом); горизонтальное деление властей (изменение функционирования верхней палаты вследствие радикального пересмотра порядка формирования, введение внеконституционного Государственного совета, реформирование судебной власти и прокуратуры, расширение полномочий Президента по укреплению вертикали власти и т.д.); отношения между обществом и государством (пересмотр статуса общественных организаций и политических партий, начавшиеся изменения избирательной системы и т.д.)». Медушевский А.Н. Российская конституция в мировом политическом процессе: к десятилетию Конституции РФ 1993 г. // Мир России. - 2003. - № 3.- С.91.

В начале ноября 2008 г. Президентом РФ Дмитрием Медведевым в его первом послании Федеральному Собранию было озвучено предложение изменить Конституцию РФ.

Соответствующий закон был принят Государственной Думой 21 ноября, одобрен Советом Федерации 26 ноября. Уже 30 декабря 2008 года Президент подписал Закон о поправке к Конституции. Согласно изменениям, Президент РФ будет избираться сроком на шесть лет, а Государственная Дума - сроком на пять лет. Кроме того, Дмитрий Медведев подписал закон о контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства, согласно которому депутаты будут рассматривать ежегодные отчеты Правительства о результатах его деятельности. Позже поправки были одобрены законодательными собраниями всех 83 субъектов федерации.

Можно очень долго спорить о том, действительно ли были необходимы принятые поправки. Как мне представляется, при наличии у Президента стремления и воли, положительные преобразования вполне реально осуществить и за 4 года, тем более что Конституция РФ предусматривает возможность переизбрания еще на один срок. В то же время, трудно не согласиться, что если власть окажется в недобрых руках, то лучше чтобы она пробыла в этих руках всего 4 года, а не 6 лет! Вполне понятен тот аргумент, что народ устал от выборов, и что мероприятие это дорогостоящее, однако так ли экономически целесообразны эти поправки? Гораздо целесообразным было бы совмещение федеральных выборов (президентских и парламентских) с целью экономии бюджетных средств, как это и имело место до внесения поправок. Насколько необходимыми и эффективными окажутся принятые поправки - покажет время, однако уже сегодня внушает беспокойство вопрос: неужели можно так просто - «как на одном дыхании» - вносить изменения в Основной закон государства?

Теперь проведем простой арифметический подсчет - общее число депутатов Государственной Думы - 450. Для принятия поправок к Конституции необходимо 2/3 голосов от 450-ти , что составляет 300. На сегодняшний день фракция Всероссийской политической партии «Единая Россия» в Государственной Думе составляет 315 человек. Такое количество голосов достаточно не только для одобрения любого федерального закона, но и поправок к конституции, что и было нам продемонстрировано. Для сравнения - фракция Коммунистической партии РФ в Государственной Думе 57 депутатов, Либерально-демократической партии России - 40 депутатов, Фракция «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь» - всего 38. Так и получается, что желания только одной политической силы в России достаточно для изменения Основного закона государства, принятого путем всенародного голосования. Часто можно услышать гордые эпитеты о Единой России как о партии, обладающей конституционным большинством в парламенте, однако это не повод для гордости и тем более не показатель стабильности. Мировой опыт показал, что наиболее политически и экономически стабильными являются те государства, где реально существует (а не только провозглашается) многопартийная система, где существуют партии, способные составить реальную конкуренцию друг другу, в результате которой в выйгрыше остается народ. В России же народ остался в стороне даже при решении такого важнейшего вопроса как внесение поправок в Конституцию. Общество никак не вникло в суть вносимых поправок, не попробовало сформулировать альтернативный подход, а все потому что не было широкого всенародного обсуждения законопроекта о внесении поправок в Конституцию РФ.

Любая власть, какой бы хорошей она не была, имеет тенденцию отчуждения от своей социальной основы, которой является народ. Именно по этой причине народу предоставляется право самому избирать себе власть, а также изменять свой выбор в зависимости от того, удовлетворяет ли его то, как власть выполняет возложенные на нее функции. Хорошо, когда народ един в своих политических предпочтениях, однако не стоит также забывать, что единство единству рознь. Так, единство народа бывает вынужденным, что обусловлено отсутствием в государстве реальной политической конкуренции. В таких условиях вряд ли стоит ожидать от власти полной самоотдачи. Избыток народного единства приводит к тому, что даже самая жесткая по порядку внесения изменений Конституция становится лишь инструментом в руках партийного большинства. В действительности, только когда побеждать будет сильнейший из равных (а не единственно сильный!), сложится система ответственности власти перед обществом, и власть будет больше заинтересована в проведение социальных реформ, чем в реформировании собственной структуры.

По мнению Т.Я. Хабриевой, непременным условием законотворческой деятельности должен стать «предварительный системный правовой анализ, чтобы выяснить, какие конституционные нормы не работают по причине объективного несоответствия современной действительности, а какие - в связи с отсутствием механизма реализации, необходимых процедурных форм, но могут быть введены в оборот федеральным конституционным законом или федеральным законом без поправок в Конституцию». Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права.-2003.- № 11. - С.26.

На мой взгляд, изменение существовавших и создание новых конституционных норм посредством принятия и изменения федеральных законов и иных нормативно - правовых актов, явным образом противоречит основному свойству Конституции РФ, закрепленному в ст. 5 - высшей юридической силе Конституции РФ.

Глава 2. Будущее Конституции Российской Федерации: «реализация без изменений», «преобразование» или «неизбежность пересмотра»

§1. Российская правовая доктрина о неизменности действующей Конституции РФ

С 1906 г., когда Конституция в России была введена впервые, в нашей стране сменилось пять основных законов. Срок жизни каждого из них в среднем - чуть больше 17 лет. Пришло ли время заменить или, по крайней мере, внести изменения в Конституцию 1993 г., шестую в истории? Шейнис В.Л. Конституция 1993 года и российская политическая система// Журнал Отечественная история. № 6. 2008. С.3.

В литературе можно встретить фактически два главных подхода к вопросу о современном состоянии и будущем российской Конституции: 1. менять Конституцию и вносить в нее поправки не нужно, так как она еще далеко не исчерпала свой потенциал; 2. пересмотр Конституции неизбежен. Между этими двумя точками зрения встречаются «половинчатые» рассуждения о том, что сегодня не стоит спешить с внесением в Конституцию поправок. Однако, со временем «замена Конституции 1993 г. неизбежна», и к этому нужно основательно готовиться, изучать разнообразные пути решения конституционных проблем, совершенствовать отраслевое законодательство, вносить изменения в действующие законы, совершенствовать модельные характеристики конституционных положений, создавать новейшие концепции конституционного реформирования, изучать зарубежный опыт как конституционно-правового регулирования, так и проведения конституционных реформ. С.А.Авакьян считает, что в России происходит на практике так называемое «ползучее реформирование» Конституции РФ в рамках следующих направлений: деятельность Конституционного Суда РФ, «корректировка практикой» и «текущим законодательством». Проблема реализации Конституции, по его мнению, рассматривается сегодня в соотношении с текущим федеральным нормотворчеством и законодательством субъектов РФ. Авакьян С.А. Конституция как символ эпохи // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под. ред. проф. С.А. Авакьяна. Т.1.-М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 17-19.

М.А. Митюков утверждает, что оптимальным вариантом развития Конституции РФ является ее преобразование, которое он называет «политико-правовой альтернативой требованиям пересмотра и внесения поправок в Основной закон, отражающим, как правило, сиюминутный интерес различных политических сил, а не стратегические концептуальные потребности укрепления российской государственности». Митюков М.А. Российская Конституция нуждается не в изменении, а в нормативном развитии и защите // Государство и право. № 4. 1999. С. 119-121.

Категория «преобразование конституции» правовой науке известна давно. Еще на рубеже XIX-XX вв. она была введена в научный оборот немецким государствоведом Г. Еллинеком, понимавшим под «преобразованием» Конституции «те изменения, которые оставляют ее текст в прежнем виде и вызываются фактами, не связанными непременно с намерением произвести такое изменение или с сознанием, что последнее обязательно произойдет». Еллинек Г. Конституции, их изменения и преобразования / Пер. с нем. Б.А.Кистяковского. СПб., 1907. С.5. Возможность нетекстуальных изменений конституции признавалась в российской юридической науке дореволюционного и советского периодов.

Применительно к Конституции РФ исследуемый феномен воспринимается в научной среде неоднозначно. Сторонники текстуальной модификации Конституции оценивают мнения о происходящем «преобразовании» как спорные, в частности А.И.Лукьянов считает спорным соображение о возможности «преобразования Конституции без вторжения в ее текст» Лукьянов А.И. Раздумья о Конституции // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С.А.Авакьяна. Т.1.-М.: Изд-во МГУ, 2004. С.41. или неверными в принципе. Авакьян С.А. Проблемы реформы Конституции // Российский конституционализм: проблемы и решения: Материалы Междунар. Конф. М., 1999. С.74-75. Другие, напротив, полагают, что оптимальным вариантом развития Конституции в современных условиях выступает именно «преобразование». Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Право и власть. № 1. 2001. С.105-112. В некоторой мере эта установка обусловлена позицией правящих сил - сторонников неприкосновенности Конституции. Так В.В. Путин неоднократно заявлял: «Ресурсы Конституции далеко не исчерпаны. И об этом должны хорошо понимать те, кто пытается спекулировать на теме возможных поправок к Основному закону». Путин В.В. Наш долг бережно относиться к Конституции // Журнал российского права. № 1. 2004. С.4.

Сторонниками «преобразования» Конституции справедливо обосновывается необходимость максимального использования заложенного в ней потенциала и, как следствие этого, обеспечения стабильности всей правовой системы государства. С учетом формально-юридических недостатков Конституции РФ и изменений общественно-политической ситуации в стране со времени принятия Основного закона представляется, что наиболее правильным и спокойным вариантом является не радикальное либо частичное реформирование Конституции, а ее постепенная и осторожная адаптация к велениям времени. Использование этого варианта позволит ослабить фиктивность формальной Конституции РФ и в то же время усилит ее адекватность фактической конституции (выделяются юридические и фактические конституции. Юридическая конституция - это писаная или неписаная, дарованная или народная, гибкая или жесткая конституции. Фактическая конституция - действительный строй общественно-государственных отношений, в той или иной мере воспроизводящий его модель, закрепленную в юридической конституции. С точки зрения действенности конституционных норм юридические конституции еще разделяют на реальные и фиктивные. Реальная конституция та, предписания которой воплощены в действительности, а юридическая и фактическая конституции совпадают. Фиктивная конституция закрепляет принципы и институты либо отсутствующие в действительности, либо на практике отличающиеся от их конституционной модели). Кокотов А.Н. Конституционное право России: учебник/ отв.ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. С.79. В связи с этим следует согласиться с мнением Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькиным о том, что нашу Конституцию как богатейшую кладовую неявных знаний «следует не править, а интерпретировать». Анализируя эффективность конституционно-правового регулирования, вовсе не нужно «подрывать Конституцию». Слова В.Д. Зорькина важны, когда он говорит, что «для России, которая далеко еще не взяла «барьер» массового устойчивого правосознания, подрыв Конституции оказывается одной из наиболее серьезных угроз государственному существованию». Зорькин В.Д. Выступление на конференции, посвященной десятилетию Конституции РФ // Конституция Российской Федерации: стабильность и развитие общества / Отв. ред. Б.Н.Топорин.-М.: Юристъ, 2004.С.13. Председатель Конституционного Суда РФ, являясь «противником немотивированных, сиюминутных, «моментных» изменений Конституции», рассматривает критику российской Конституции с позиции следующих тезисов: 1. «Конституция РФ 1993 г. принималась в спешке и допускает разные толкования», «недостаточно хороший текст Конституции»; 2. необходимость «приведения Конституции в соответствие с меняющейся реальностью». По мнению В.Д. Зорькина, «неоднозначность толкования любого текста - фундаментальное свойство человеческого языка», т.е. иными словами не существует своего рода идеального конституционного текста, который бы не позволял неоднозначно, а порой и противоположно толковать ту или иную норму. В.Е.Чиркин также полагает, что до сегодняшнего дня мировая правовая мысль не создала конституции, отвечающей во всех чертах требованиям, предъявляемым к Основному закону: «это своего рода идеал, к которому надо стремиться, но которого пока не возможно достичь. Да и вряд ли вообще такой вечный идеальный вариант возможен, ибо движение общественной жизни порождает новые проблемы, требующие своего решения». Чиркин В.Е.Конституция: российская модель.М.: Юристъ, 2004.С.21. Вряд ли с таким утверждением нужно спорить.

Таким образом, категория «преобразование» имеет право на существование. Многогранность и богатство содержания данного правового явления создают предпосылки для поиска классификационных критериев и выявления на их основе видов преобразования Конституции РФ. Выделяются следующие критерии классификации: 1.способ преобразования; 2.юридико-технические приемы; 3.механизм осуществления; 4.структкрно-тематическое деление текста Конституции РФ; 5.характер содержания.

Наиболее распространенной в науке конституционного права можно признать классификацию преобразования основных законов в зависимости от способа преобразования. Еще Г. Еллинек различал преобразование конституции путем «интерпретации их парламентом, администрацией и судебной практикой» и путем «конституционной практики». Еллинек Г. Конституции, их изменения и преобразования / Пер. с нем. Б.А.Кистяковского. СПб., 1907. С.10-34. Современные исследователи адаптировали данную классификацию к преобразованию Конституции РФ. В частности, В.Г.Гюлумян различат три способа внутреннего развития Конституции РФ: 1. принятие, изменение или отмена федеральных и региональных нормативных конституционных актов (нормативный правовой способ); 2. официальное толкование Основного закона (способ официального толкования); 3. заключение, изменение и расторжение нормативных договоров (нормативно-договорной способ). Вместе с тем к способам современного преобразования федеральной Конституции можно отнести также конституционную деятельность, практику Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Кроме того, значение нормативно-договорного способа преобразования Конституции РФ в последние годы заметно снизилось из-за массового прекращения действия внутрифедеральных вертикальных договоров. В настоящее время ведущими и реально действующими способами преобразования Конституции остаются законодательное регулирование, а также абстрактное и казуальное толкование Конституции в решениях Конституционного Суда РФ. Аничкин Е.С. Преобразование Конституции Российской Федерации: понятие, виды, пределы // Российский юридический журнал. №.6. 2008. С.26-28.

На мой взгляд, несмотря на непрекращающиеся попытки Конституционного Суда РФ и иных органов государственной власти изменить Конституцию РФ посредством ее преобразования, в условиях Российской Федерации такой способ изменения Конституции РФ является недопустимым и необоснованным.

Данное утверждение справедливо по той причине, что Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 года на всенародном голосовании, и ее изменение способами, отличными от тех процедур, которые непосредственно предусмотрены в главе 9 Конституции РФ стали бы нарушением воли народа Российской Федерации. Кроме того, статья 10 Конституции РФ закрепляет принцип разделения властей, а изменение конституционных норм, судебными органами, то есть фактически создание конституционных норм Конституционным Судом РФ, который осуществляет официальное толкование Конституции РФ, явным образом противоречит принципу разделения властей, который в свою очередь является одним из основополагающих принципов правового государства, к построению которого стремится Российская Федерация.

Более того, во время толкования той или иной конституционной нормы Конституционный Суд РФ не всегда просто уясняет смысл такой нормы, а в ряде случаев преобразовывает его, что в дальнейшем приводит к ее иному применению.

В.Д. Зорькин, Председатель Конституционного Суда РФ, предлагает пойти по следующему пути: «Хочется сказать тем, у кого не проходит реформаторский зуд в отношении Конституции: меняйте кодексы, федеральные законы, подзаконные акты, создавайте эффективные организационные структуры, внедряйте новые информационные технологии, находите новые формы контроля, но не покушайтесь на Конституцию». С таких же примерно позиций выступает и В.Е. Чиркин, полагающий, что «в обществе складывается убеждение в необходимости принятия новой Конституции. Вряд ли ее можно создать ударными темпами. Лучше, если этому процессу будет предшествовать апробация изменений в текущем законодательстве (поскольку оно не нарушает и не изменяет конституционные нормы), что позволит накопить определенный опыт, отшлифовать формулировки».Чиркин В.Е.Конституция: российская модель.М.: Юристъ, 2004.С.7. Также В.Д.Зорькин пишет о том, что «нормы действующей Конституции содержат в себе все необходимое для достраивания и развития государственной, социальной, экономической и идейно-политической общности». Зорькин В.Д. Выступление на конференции, посвященной десятилетию Конституции РФ // Конституция Российской Федерации: стабильность и развитие общества / Отв. ред. Б.Н.Топорин.-М.: Юристъ, 2004.С.16.

М.А. Митюков в своем докладе: «Поправки к Конституции: некоторые политико-юридические аспекты», говорит о том, что «Проблемы нынешнего «всплеска» идей о пересмотре и поправках к Конституции не только в России, но и в некоторых других постсоветских странах во многом обусловлены социально-экономическими и идеологическими причинами, политической борьбы за власть и в меньшей степени - правовыми факторами: несовершенством Конституции, ее «пробельностью», противоречивостью отдельных положений и т.п.». В этих условиях утверждать, что именно в несовершенстве действующей Конституции лежит одна из основных причин раскола общества, весьма опрометчиво, и по крайней мере, необъективно. Прав Г.Сатаров, когда заявляет: «Ресурс Конституции не исчерпан. Очень многое можно делать в рамках данной Конституции, но для этого нужны серьезные совместные сознательные политические усилия, а не поиск наипростейших решений развалить страну». С этой точкой зрения перекликается и мнение доктора юридических наук, судьи Конституционного Суда РФ Т.Г.Морщаковой о том, что потенциал действующей Конституции далеко не исчерпан. Политические аспекты необходимости осторожного отношения к Конституции достаточно мотивированно обосновал В.А.Никонов, констотировав, что следует прийти к однозначному выводу, что действующую Конституцию точно трогать не следует. Более развернут этот вывод в заявлении рабочей группы по политической стабильности Совета по внешней и оборонной политике. Суть его сводится к тому, что Конституция - основа легитимности государственной власти, вне зависимости от ее «политической окраски». Стабильность Конституции - залог политической стабильности в стране. Требования внесения изменений в нее по своей сути являются не столько юридическими, сколько политическими. Резервы существующей Конституции в значительной степени не использованы, и не исчерпаны иные механизмы ее совершенствования. Главной идеей должна стать не ревизия Конституции, а ее выполнение и соблюдение, дальнейшее нормативное развитие Конституции, ее охрана. В этом аспекте первоочередной задачей является восполнение законодательного «ваккума»: принятие предусмотренных Основным законом многочисленных федеральных конституционных законов, проведения продуманной государственной законодательной политики». Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Право и власть. № 1. 2001. С.80.

Далее М.А. Митюков говорит о том, что положительным результатом дискуссии о поправках и пересмотре положений Конституции является то, что в ходе ее выкристаллизовываются принципы проведения будущей поэтапной, постепенной реформы действующей Конституции. К этим принципам можно отнести: 1. неприкосновенность глав 1, 2 и 9 Конституции; 2. корректировка системы разделения властей должна вестись с позиций закрепленных в Конституции основ конституционного строя, а не субъективных и групповых политических интересов и пристрастий; 3. конституционные поправки следует принимать в необходимых и бесспорных случаях, только когда назревшие изменения нельзя осуществить путем принятия или изменения федеральных конституционных и федеральных законов; 4. реализовываться должны те поправки, необходимость которых признана самым широким кругом участников процесса и экспертов; 5. изменениям Конституции должен предшествовать обоснованный прогноз, что «переделанные конструкции» Конституции будут действовать именно так, как это себе представляют вдохновители процесса реформирования Конституции. Митюков М.А. Поправки к Конституции: некоторые политико-юридические аспекты // Конституция как фактор социальных изменений: Сборник докладов.-М.: Центр конституционных исследований МОНФ, 1999.С.84.

С точки зрения Т.Я. Хабриевой, которая отмечает, что «конституционное развитие России на данном этапе вполне возможно без изменений Основного закона. Если наша Конституция и не идеальна, то она все же жизнеспособна. Деятельность Конституционного Суда РФ и федерального законодателя подтверждает этот факт. Выискивание же «брака» в Конституции в целях ее замены - «затратная», неэффективная, а главное неэкономичная практика. Нет никакой гарантии, что отдельные изменения Конституции или ее пересмотр приведут к улучшению ситуации.

Именно незыблемость Конституции России служит основой для решения первоочередных задач, стоящих перед российским обществом, для построения демократического правового социального федеративного государства. Активное применение конституционных принципов - условие развития необходимых общественной практике отношений». Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал Российского права. № 11. 2003. С.32.

А.А. Собчак в одном из своих последних интервью «Опасно идти на пересмотр основополагающих конституционных норм», на вопрос: - Каким образом может совершенствоваться, улучшаться действующая Конституция РФ? Ответил следующее: «-В условиях нашего нестабильного общества это сложный вопрос. К тому же у нас нет до сих пор нормальной многопартийности. Да что там! Нет даже закона о политических партиях. На мой взгляд, Конституцию РФ может совершенствовать только Учредительное собрание. Второй путь - проведение общего голосования либо на территории всей страны, либо по субъектам Федерации. Предпочтительнее, чтобы вопрос решался представителями всех субъектов Российской Федерации, избранных специально для этой цели соответствующими представительными органами. Только таким образом, не политизируя, можно подойти к решению вопроса о реальных изменений Конституции РФ. Но при этом я категорически возражал бы против ревизии Конституции 1993 года. Такая ревизия может привести только к негативным последствиям. Нам надо опираться на все положительное, что есть в Конституции.

К сожалению, Основной закон Российского государства, плохо исполняется. В связи с этим хотелось бы напомнить, что в Конституции содержится около 40 отсылок к федеральным законам, которые должны были бы быть приняты Государственной Думой в развитие Основного закона государства, а также 20 отсылок к федеральным конституционным законам. Но законов нет! Это ослабляет Конституцию РФ, заставляет думать о ее несовершенстве. На мой взгляд, такой подход свидетельствует о бессистемности законодательства, не служит авторитету Конституции демократического государства». Интервью с Анатолием Собчаком. Одно из последних. «Опасно идти на пересмотр основополагающих конституционных норм» // Журнал российского права. 2000. № 9. С.6.

Далее в своем интервью, он говорит о том, что «Конституция 1993 года заложила основы более или менее нормального движения к демократическому устройству государства и общества в целом… Давайте откроем только две главы. Первую - «Основы конституционного строя» и следующую «Права и свободы человека и гражданина». Я за все годы действия нынешней Конституции РФ не слышал даже от тех, кто нещадно ее ругает, критики именно этих разделов. А ведь они составляют больше половины текста. Это как раз то, что выражает ее суть, основные идеи, принципы. Это ядро нашей Конституции…- Не раз приходилось слышать и от политиков, и от ученых, что у нас существует острый конституционный кризис. Это совершенно не правильное определение. Мы скорее переживаем острый политический кризис, виной чему не Конституция, а неверное ее применение.

Существует кризис всех структур федеральной власти, потому что ни одна из них не действует в рамках Конституции РФ, не доросла до тех положений, которые записаны в Основном законе. Я обязан констатировать, что ни одна из них не выполнила и не выполняет в полном объеме конституционные требования…». Интервью с Анатолием Собчаком. Одно из последних. «Опасно идти на пересмотр основополагающих конституционных норм» // Журнал российского права. 2000. № 9. С.4.

На мой взгляд, Конституция - это прежде всего закон, хотя и Основной. Но как и в любом законе, в Конституции могут быть противоречия и неопределенности. Поэтому, вряд ли можно согласиться с тем, что чем больше мы приблизим Конституцию к реальности, тем лучше будет всем нам и у нас будет меньше желания что-либо менять. Уверена, что именно «реальность» нужно поднимать до несоответствующих современным условиям, но очень красиво сформулированных в Конституции стандартов жизни государства и общества. Приближать нужно реальность к Конституции РФ, ибо, по мнению многих ученых и политиков, формулировки некоторых социально - экономических прав как самих принципов правового государства являются весьма привлекательными и желанными на практике. Если же мелась в виду «реализация» Конституции, то и здесь нужно задуматься над периодом осуществления всех конституционных положений. Можно ли реализовывать Конституцию в течение неопределенного времени? Где заканчивается стадия «реализации» Конституции? Когда можно будет говорить о законченности реализации конституционно-правовых положений? Как сказал А.О. Чубарьян, несколько лет назад ректор парижской Сарбонны, что для стабилизации политико-правовой системы Франции после революции понадобилось 100 лет с тем, чтобы она приобрела свою нынешнюю устойчивость. Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: «реализация без изменений», «преобразование» или «неизбежность пересмотра» ? (часть 1) // Право и политика. 2005. № 1 (61). - С. 23.

Может быть и в России предстоит 100-летний период реализации Конституции? А как же тогда быть с обеспечением прав и свобод наших современников? С моей точки зрения, несмотря на устоявшееся понятие «реализация» Конституции, правильнее говорить о выполнении, исполнении, применении Конституции.

В обратном случае можно полагать, что Конституция и сами правовые положения вовсе не являются реальностью; для возможности полного применения конституционно-правовых норм необходима еще и «реализация», т.е., очевидно, соответствующий механизм правоприменения, состоящий из множества элементов.

§2. Обоснование необходимости реформирования Конституции РФ в современной науке конституционного права

Теперь рассмотрим второй подход к вопросу о современном состоянии и будущем российской Конституции: пересмотр Конституции РФ неизбежен.

Так, на взгляд С.А. Авакьяна, «Конституцию России следует не поправлять, а менять». Обсуждая вопрос об исторических условиях появления Конституции С.А. Авакьян размышляет о следующем: «в смутное время на поверхность поднимаются отнюдь не лучшие силы, хотя на ряду с ними всплывают и неглупые люди. Они пытаются закрепить свое руководящее положение в конституциях, и это очень напоминает утопическую попытку управлять морем во время шторма. После этого общество успокаивается и опять начинает жить в системе вечных ценностей». Авакьян С.А. Конституция как символ эпохи // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С.А.Авакьяна.Т.1. - М.: Изд-во МГУ, 2004.С.8.

Поэтому С.А. Авакьян делает вывод о такой причине появления новых конституций, как «исправление прежних крайностей и сохранение оправдавших себя ценностей». Именно этот вывод и подходит, с точки зрения С.А. Авакьяна, к Российской Федерации. Поэтому он считает, что отказ от крайностей действующей Конституции, от заложенного в ней неоправданного баланса властей, а также отделение от сопровождавших принятие действующей Конституции печальных событий составляет почву для появления нового Основного закона. Не признавая действующую Конституцию РФ «исторической реликвией», С.А. Авакьян считает новую Конституцию РФ «средством политического очищения». Там же. С. 13.

По мнению В.И.Осейчука, Россия нуждается в новой Конституции по следующим основаниям. Во-первых, ни одна цивилизованная страна в мире не имеет Конституции со столь низкой степенью легитимности. Как известно, одной из целей конституционно-правового процесса, как и целью политического процесса вообще, является достижение согласия, политического единства общества по ключевым вопросам государственного строительства. В этой связи П. Хаберле пишет: «Консенсус является результатом конфликта и компромисса между участниками, каждый из которых представляет свое мнение и свои интересы». Хаберле П. Открытое общество толкователей конституции // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 1. С.27. Однако в России не было достигнуто согласия в обществе и правящем слое о модели разделения властей и стратегии дальнейшего развития российского государства. Правящая группа решила «продавить» Конституцию. Достаточно очевидно, что предложенный Б.Н. Ельциным российским гражданам проект Конституции был призван легализовать победу одной из противоборствующих сторон и ее видение будущего России. В результате Россия имеет Конституцию, ставшую не плодом договоренности основных политических групп, а итогом насильственного устранения одной из них с политической сцены. Авторы действующей Конституции России не знали, забыли или не желали придерживаться простой истины, что Конституция России будет действенной и долговечной только в том случае, когда станет оформлением, венцом общенационального согласия. Многие граждане помнят, что только после принятия Конституции правящей группой было инициировано заключение Договора об общем согласии, который с точки зрения здравого политического смысла должен был предшествовать принятию Основного закона и составить его базу. К тому же основная оппозиционная партия - КПРФ Договор об общественном согласии не поддержала.

Во-вторых, от разработки проекта Конституции России был отстранен российский народ, поскольку он был лишен права делегировать своих представителей в Конституционное Совещание.

В-третьих, хотя формально Конституция России принята всенародным голосованием, но Основной закон страны поддержали только 33 миллиона граждан. Согласно ст. 35 закона «О референдуме РСФСР», который действовал в декабре 1993 года и утратил силу только в октябре 1995 году, для принятия Конституции России требовалось более половины избирателей, т.е. около 53 миллионов человек. Кроме того, по официальным данным, на референдуме по проекту Конституции получили бюллетени на 2 миллиона человек больше, чем на одновременно проходящих выборах членов Совета Федерации, а списочный состав участников референдума и выборов отличался еще больше - на 5,5 миллиона человек. В единственном регионе, в котором был проведен повторный подсчет голосов, в Амурской области, обнаружилось, что за проект Конституции проголосовали не 50,2 ,а только 48,7%. Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. - № 5. - С.7. А по некоторым другим подсчетам, Конституция России получила поддержку всего лишь 23 процентов от списочного состава избирателей.

В прессе приводились многочисленные факты фальсификации результатов референдума по проекту Конституции. В частности, в газете «Вашингтон таймс - За рубежом» отмечалось: «Комиссия, созданная президентом России Б.Н. Ельциным для изучения результатов этого голосования, обнаружила, что в голосовании по новой Конституции участвовали 41,6 процентов зарегистрированных избирателей. Данные американской разведки подтверждают выводы этой комиссии». Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. - № 5. - С.8. Но эти цифры нельзя проверить, поскольку все бюллетени для голосования по референдуму согласно специальному решению ЦИК были уничтожены через 4 месяца после его проведения.

В- четвертых, поскольку Конституция России писалась под диктовку Президента, то в ней сохранена все та же монополистическая модель государственной власти. Только вместо монополии КПСС фактически создана монополия Президента России и его администрации. Прерогативы Президента России практически перекрывают полномочия остальных ветвей государственной власти. Так, Президент России - и законодательная власть, поскольку законодательствует, издавая указы, он же и исполнительная власть, поскольку ему подчинен ряд министерств и ведомств, включая Министерство иностранных дел и все силовые ведомства. Кроме того, Президент России назначает всю судебную власть в стране. Объем полномочий Президента России столь обширен, что вряд ли даже самый одаренный человек в состоянии их выполнять качественно.

Причем, как показало досрочное прекращение полномочий Президента России Б.Н. Ельцина, в Конституции заложен механизм наследования власти своими людьми. Поэтому имеются основания считать, что народу России навязана монархия нового типа - выборная монархия, несмотря на правовое закрепление конституционной республики.

Что касается законодательного органа России, то его права существенно урезаны, он лишен такого обязательного для парламента демократического государства полномочия, как право парламентского контроля и фактически играет совещательную роль. Кроме того, Конституция России содержит в себе нормы, вызывающие постоянный конфликт между парламентом, как представителем общества, и исполнительной властью, фактически ему не подчиняющейся. По большому счету Государственная Дума России превращена в машину для правового оформления идей и инициатив Правительства и Президента.

Похоже, что таким образом в обществе искусственно формируется парламентский негилизм. Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. - № 5. - С.9.

Е.А. Лукьянова рассматривает следующие проблемы Конституции Российской Федерации: применительно к Конституции Российской Федерации 1993 года проблема ее абсолютной нерушимости выглядит весьма специфично. Складывается впечатление, что это вовсе не правовая проблема, а всего лишь политическая уловка в целях искусственного сохранения несвойственной для России государственности и максимально долгого удержания конституционного строя, который был насильственным образом навязан стране.

В этом плане следует согласится с позицией А.А. Белкина, который считает, что «сверхужесточенная процедура пересмотра Конституции создает для ее консервации возможности не меньше, чем прямой запрет пересмотра. Даже при выделении категорий «пересмотр» и «внесение поправок», больше похожих на политико - правовое кокетство. Это ничего не имеет общего с принципом нерушимости Конституции ». Потому что нерушимость реальной Конституции и искусственное сохранение статуса конституции фиктивной - совершенно разные задачи. Конституция не должна, как это происходит в нашей стране, тормозить общественное развитие.

Еще одной причиной «неподобающего» общественного статуса Конституции, безусловно, является ее весьма сомнительная легитимность. Хотим мы этого или нет, нравится это кому - либо или не нравится, но легитимность объективно является важнейшим фактором доверия общества к любому закону. Тем более к такому, как Конституция. Легитимность в значительной мере определяет проведение закона в жизнь и его эффективность через отношение людей к закону. Сомнительная легитимность - это всегда мина замедленного действия, механизм которой рано или поздно будет приведен в действие.

Легитимность включает в себя по крайней мере две стороны. С точки зрения формальной (объективной) легитимность означает принятие закона или иного нормативного акта надлежащим органом и в установленном порядке. Если эти требования соблюдены, то закон формально легитимен. Если нет, то это уже само собой подрывает доверие населения к такому закону. Недаром условия и способ принятия действующего Основного закона страны называют «родовой травмой» Российской Конституции. Лукьянов А.И. Конституционен ли капитализм в России? // Политическое просвещение. 2005. № 2 (26). С.50-57.

Но глубинное содержание легитимности не ограничивается только лишь формальной стороной. Легитимность не может рассматриваться в отрыве от существа закона, от его содержания. Наша действительность убедительно доказывает, что плохие законы, будучи даже формально легитимными, т.е принятыми надлежащими органами и в надлежащем порядке, не получают поддержки людей, оставаясь фактически не реализованными и в этом смысле не легитимными. Только правоприменительная практика может дать исчерпывающий ответ на вопрос о легитимности закона.

Поэтому насильственным образом навязанная стране модель власти, при которой всевластный Президент ни перед кем не несет ответственности за любые свои действия, а парламент либо сотрясает воздух громкими дебатами по причине своего безвластия, либо бездумно «штампует» законопроекты, привнесенные в него «сверху», не вызывая при этом никакого доверия у населения, вряд ли может быть жизнеспособной. Данная модель по меткому выражению С.А.Авакьяна, «не имеет перспективы», так как именно убежденность граждан и должностных лиц в целесообразности и результативности предписаний Конституции является важнейшим условием их реализации. Лучин В.О. Социально - психологические факторы реализации Конституции // Диалог. 2000. № 6. С.12-26.