Управление муниципальным долгом

Рис. 8. Динамика суммы долга Горнозаводского муниципального района

За 9 лет долг не только не уменьшился, но наоборот - вырос почти вдвое. И динамика в сторону его увеличения продолжается и сейчас. Горнозаводским муниципальным районом не велись переговоры о реструктуризации долга, и даже вынесение вопроса на обсуждение на краевом уровне к стабилизации ситуации не привело: на исполнении по-прежнему находятся исполнительные листы, долг продолжает увеличиваться за счет регулярно предъявляемых кредитором исков о взыскании судебных расходов, штрафов и компенсаций за несвоевременное исполнение уже состоявшихся решений судов.

По нашему мнению, последствия сложившейся ситуации напрямую зависят от качества управления муниципальным долгом и методов, применяемых при управлении. Этот довод подтверждает наличие аналогичной проблемы в другом муниципальном образовании Пермского края - Александровском муниципальном районе.

Предшествующая возникновению долга ситуация была аналогичной: из состава имущества муниципального предприятия собственником (муниципальным образованием) была выведена основная часть активов, в результате чего предприятие обанкротилось. Определением арбитражного суда по делу А50-5107/2006-Б в отношении предприятия введено наблюдение и решением арбитражного суда от 31.08.2006 должник признан банкротом, в отношении него открыто конкурсное производство. Решением Арбитражного суда Пермского края от 01.04.2009 по делу № А50-20722/2008, вступившим в законную силу, с муниципального образования Александровский муниципальный район Пермского края в лице Финансового управления администрации Александровского муниципального района Пермского края в пользу обанкротившегося муниципального предприятия было взыскано 25 848 122 руб. 83 коп. за счет казны муниципального образования. Так возник долг, который в дальнейшем был продан частной компании - ООО «Аваль ДВ», ставшей кредитором муниципального образования.

Как и в Горнозаводском муниципальном районе, в Александровском районе в бюджете запланированы расходы на реализацию муниципальной программы «Управление муниципальными финансами Александровского муниципального района», однако, в отличие от Горнозаводского района, в Александровском муниципальном районе в рамках этой программы выделены денежные средства на управление муниципальным долгом (а именно на его обслуживание) в сумме 1 256 000 руб. (таблица 4).

С учетом того, что по законодательству РФ к муниципальному долгу относится только то, что перечислено в статье 100 БК РФ, указанные денежные средства могут быть направлены исключительно на обслуживание муниципального долга в том его смысле, который вкладывает в это понятие законодатель.

Таблица 4. Распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов бюджета на 2016 год, тыс.руб. (извлечение)

07 0 00 00000		Муниципальная программа «Управление муниципальными финансами Александровского муниципального района», в т.ч.:	50 888,7
07 3 00 00000		Подпрограмма «Управление муниципальным долгом Александровского муниципального района»	1 256,0
07 3 01 00000		Основное мероприятие «Обслуживание муниципального долга Александровского муниципального района»	1 256,0
07 3 01 00010		Исполнение обязательств по обслуживанию муниципального долга Александровского муниципального района	1 256,0
	700	Обслуживание государственного (муниципального) долга	1 256,0

Между тем, львиная доля муниципальных долговых обязательств возникает независимо от воли должностных лиц органов местного самоуправления. Именно этим обстоятельством и подкрепляется заявленный в первой главе исследования довод о том, что категория «муниципальный долг» должна быть расширена.

В Александровском муниципальном районе на 2016 год денежных средств на выплаты по судебным решениям в бюджете не запланировано вообще.

2.2 Разрывы между теорией и практикой управления муниципальным долгом

Схожесть ситуаций, сложившихся в двух разных муниципальных образованиях, и наличие подобных ситуаций в других регионах страны позволяют установить следующие основные негативные тенденции в управлении муниципальным долгом (для целей настоящего исследования называем их разрывы между теорией и практикой управления муниципальным долгом.

Во-первых, несмотря на то, что даже существующее бюджетное законодательство предоставляет муниципальным образованиям возможность использовать четыре формы муниципальных долговых обязательств, фактически используются лишь две из них: кредиты от кредитных организаций и бюджетные кредиты. В литературе неоднократно подчеркивалась важность такой формы муниципального долга, как муниципальные ценные бумаги, однако практика ее применения в России равномерно не развита, наряду с муниципалитетами, которые осуществляют выпуск ценных бумаг, существуют и такие, которые этого вообще никогда не делали.

Между тем говорить об эффективном управлении муниципальным долгом, в частности, и муниципальным образованием в целом, на наш взгляд, можно только тогда, когда для развития используются все возможности, имеющиеся у муниципалитета.

Во-вторых, сегодняшняя законодательная база не учитывает всех видов муниципальных долговых обязательств, существующих в действительности. Существование иных (помимо четырех, указанных в ч. 2 ст. 100 БК РФ) видов муниципальных долговых обязательств подтверждается как приведенным в исследовании анализом фактической ситуации в некоторых муниципалитетах, так и официальными отчетами, размещаемыми на сайте Министерства финансов Российской Федерации о структуре и объеме муниципального долга в России, где имеется отдельная графа с данными, которая так и называется - «иные долговые обязательства муниципального образования». При этом Минфин не объясняет, какими иными могут быть эти долговые обязательства, если согласно прямому указанию закона (ч. 2 ст. 100 БК РФ) долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом.

Отсюда вытекает третий разрыв в теории и практике управления муниципальным долгом: нечеткость в анализе структуры муниципального долга. Достаточно сложно упрекнуть администрацию любого муниципального образования в том, что учёт долговых обязательств ведется ненадлежащим образом и что при формировании информации для ежемесячных и ежегодных отчетов Минфина об объеме и структуре муниципального долга не предоставляется информация об иных непогашенных долговых обязательствах. Напротив, учёт ведется в соответствии с существующей нормативно-правовой базой. Однако именно ее несовершенство не позволяет провести анализ надлежащим образом.

Как следствие, возникает следующий, четвертый, разрыв: несоответствие официальных отчетов об объеме и структуре муниципального долга реально существующей ситуации, а также отрыв от действительности утверждаемых муниципальными образованиями бюджетами и планами развития.

Далее, в-пятых, проблемы в управлении муниципальным долгом являются следствием неэффективного муниципального управления в других сферах. Практика показывает, что возникновению долга всегда предшествует - в самом общем смысле - либо принятие уполномоченным органом соответствующего решения (в соответствии со статьей 100 Бюджетного кодекса РФ), либо обстоятельства, связанные с ненадлежащим исполнением органами местного самоуправления своих функций. Действительно, банкротство муниципального предприятия с последующим привлечением самого муниципального образования к субсидиарной ответственности по долгам этого предприятия свидетельствует именно о ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления и должностными лицами своих обязательств - по управлению муниципальными предприятиями: принятие неэффективных, экономически необоснованных решений, недальновидных решений (принятых без оценки последствий) либо решений, прямо противоречащих действующему законодательству. Именно таким, например, является решение о выводе активов муниципального предприятия, которое приводит к его банкротству.

Здесь следует уточнить, что управление муниципальным долгом является в некотором смысле второстепенным институтом по отношению к управлению имуществом муниципального образования и управлению его предприятиями. Второстепенность этого института в данном контексте не означает его малую значимость. Скорее, это производность. Сам по себе муниципальный долг зависит от качества управления муниципальным образованием и имуществом муниципального образования. В действительности мы имеем оторванные друг от друга действия, не связанные общей целью - повышения уровня жизни и улучшения экономической ситуации в муниципальном образовании.

получив судебное решение, органы местного самоуправления не спешат исполнять его. Между тем, как мы указывали ранее, одной из первоочередных задач управления муниципальным долгом является сведение к минимуму расходов, связанных с муниципальным долгом. Следовательно, как только судебное решение вступило в силу, первоочередной задачей должно стать скорейшее исполнение этого решения в целях:

- недопущения взыскания кредитором компенсации за неисполнение решения в разумный срок;

- недопущения новых обращений в суд с исками о взыскании процентов за просрочку выплаты денежных средств;

- минимизацией взыскиваемых судебных расходов и расходов на оплату услуг представителя.

В качестве примера можно привести цепочку судебных дел с участием Горнозаводского муниципального района (рисунок 9).



Рис. 9. Последовательность судебных дел по спорам между Горнозаводским муниципальным районом и ООО «Актион»

Видим, что первоначальное пренебрежение вступившим в законную силу решением суда (его неисполнение) приводит к увеличению долга.

Кроме того, из содержания судебных актов по всем приведенным выше делам следует, что первоначальный долг за все время погашен меньше, чем на треть, тогда как в результате предъявления в суд новых исков долг увеличился не меньше, чем на две трети от суммы первоначального.

Отсюда вытекает очередной выявленный разрыв: при управлении муниципальным долгом, управлении муниципальными предприятиями, управлении в других сферах уполномоченные органы действуют в целях достижения своих отдельных целей, игнорируя общие задачи и функции института местного самоуправления; в итоге управленческая функция сама по себе теряет смысл, тогда как муниципальное управление в разных его направлениях должно преследовать одну цель - улучшение экономической ситуации в муниципальном образовании, в том числе посредством качественного управления муниципальными предприятиями и учреждениями и эффективного управления муниципальным долгом. Кроме того, само управление муниципальным долгом должно носить системный характер, тогда как в настоящее время системность отсутствует: каждый муниципалитет действует сообразно своим представлениям о том, как надо управлять муниципальным долгом.

Глава 3. Концептуальные основы методики управления муниципальным долгом

3.1 Способы преодоления выявленных разрывов

Как уже неоднократно было отмечено, утвержденных и действующих комплексных методик управления муниципальным долгом сегодня в Пермском крае нет, как нет и какой-либо рекомендованной к применению типовой методики.

Между тем, такой документ крайне необходим, поскольку он позволит оцифровать деятельность уполномоченных органов, сделать ее более прозрачной.

Основной целью методики должно стать определение двух механизмов:

1) механизма определения возможности создания муниципалитетом долговых обязательств, предусмотренных бюджетным законодательством;

2) механизма определения эффективности управления существующим муниципальным долгом.

В самом общем смысле при оценке эффективности государственного или муниципального управления (как в целом, так и в отношении отдельных его направлений) оценивается обоснованность того управленческого решения, которое принимает уполномоченное лицо (или орган власти) из возможных вариантов.

И в связи с этим ответить надо на несколько вопросов: каковы цели, ради достижения которых выполняется программа по реализации выбранного варианта решения, удовлетворяет ли это решение тех, ради кого оно принимается, и способствует ли принятое решение достижению поставленных целей.

Для того чтобы можно было эффективно управлять и адекватно оценить эффективность управления муниципальным долгом, методика (концепция) управления должна содержать ряд положений.

Разработанная в начале 2000-х годов временная методика в настоящее время не в полной мере учитывает факторы, связанные с необходимостью финансирования расходов муниципальных образований с учетом переданных им полномочий. Кроме того, в ней нет критериев, по которым можно оценить эффективность принятых решений по управлению муниципальным долгом.

Для оценки возможных рисков очень важными являются показатели (критерии) эффективности операций, осуществляемых с муниципальным долгом, которые не раскрываются во временной методике, не дается алгоритм их расчета и рекомендуемые значения.

В нормативных актах, регулирующих отдельные вопросы управления муниципальным долгом (например, порядок осуществления муниципальных заимствований), если таковые приняты в муниципальном образовании, нет и не может быть системного подхода.

В Перми в утвержденном администрацией города порядке осуществления заимствований указано, что привлечение заемных средств производится в случае, если сумма остатка собственных средств на счете бюджета города составляет менее 30 % среднемесячной суммы расходов бюджета города (без учета объема расходов, которые осуществляются за счет субсидий, субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в текущем финансовом году).

Объем привлечения заемных средств зависит от вида и условий муниципальных заимствований. При этом указано, что при формировании программы муниципальных заимствований департаментом финансов производится оценка видов муниципальных заимствований и выбор наиболее оптимального предложения для бюджета города, предусматривающего:

- возможность оперативного управления муниципальным долгом;

- минимизацию расходов по обслуживанию муниципального долга.

Под оперативным управлением муниципальным долгом понимается возможность корректировки сроков привлечения муниципальных заимствований, досрочного погашения долговых обязательств, сокращения объема муниципальных заимствований с учетом фактической потребности бюджета города [Постановление администрации города Перми № 422].

Следует отметить, что частично цели, которые должны быть достигнуты в ходе управления муниципальным долгом, в указанном выше документе отражены. Однако этот порядок касается лишь муниципальных заимствований и не отражает всей ситуации.

В соответствии с частью 2 статьи 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные и муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов, а также для погашения долговых обязательств.

В соответствии со статьей 106 Бюджетного кодекса Российской Федерации предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований в текущем финансовом году с учетом положений статей 104 и 104.1 Кодекса не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Изложенная норма означает, что единственным критерием определения возможности создания муниципалитетом долгового обязательства, определенным на законодательном уровне, является сумма, направляемая в текущем финансовом году на финансирование дефицита муниципального бюджета и (или) погашение долговых обязательств муниципального образования.

Существующий в Перми порядок осуществления муниципальных заимствований ориентируется также на сумму остатка собственных денежных средств на счете бюджета города.

Методика должна позволять преодолеть существующие в рассматриваемой сфере проблемы - разрывы (таблица 5).

Основное концептуальное положение методики - расширение перечня обязательств, которые должны учитываться в категории муниципальный долг.

Исходя из этого, первым шагом для преодоления существующего законодательного пробела должно стать внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части формулировки определения муниципального долга, после чего соответствующие положения должны быть применены в методических рекомендациях по управлению муниципальным долгом и соответствующих положениях, принятых на уровне муниципалитетов.

Муниципальный долг для целей бюджетного законодательства следует понимать как совокупность всех существующих у муниципалитета непогашенных долговых обязательств независимо от основания их возникновения.

Исходя из того, что существуют две основных группы муниципальных долговых обязательств - те, которые муниципалитет создает по своей инициативе, и те, которые возникают «опосредованно», в том числе в результате принятия решений иными лицами, - соответствующие изменения должны быть внесены в часть 2 статьи 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таблица 5. Способы преодоления выявленных в исследовании разрывов

Разрывы	Способ преодоления
1) Неиспользование всех имеющихся возможностей у муниципалитета возможностей в сфере управления муниципальным долгом	Повышение качества управления муниципальным долгом, проведение обучения должностных лиц	Разработка необходимых нормативно-правовых актов: - утверждение Министерством финансов РФ либо фифнансовым органом на уровне субъекта Российской Федерации методических рекомендаций для муниципальных образований; - принятие на уровне каждого муниципального образования положения об управлении муниципальным долгом.
2) Несовершенство законодательства в части регулирования муниципального долга	Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части формулировки определения муниципального долга, расширения понятия муниципального долга, включения в него не только указанных в статье 100 БК РФ ("прямых" обязательств), но и "иных" ("зависимых").
3) Нечеткость в анализе структуры муниципального долга			При планировании, учете уже имеющихся долговых обязательств необходимо учитывать все имеющиеся у муниципалитета непогашенные обязательства (не только предусмотренные статьей 100 БК РФ, но и так называемые "иные", "зависимые").
4) Несоответствие официальных отчетов об объеме и структуре муниципального долга реально существующей ситуации
5) Неэффективность муниципального управления в других сферах			Повышение качества управления муниципальным имуществом, в том числе предприятиями и учреждениями, муниципального управления в иных сферах, проведение обучения должностных лиц
6) Отсутствие системности в управлении муниципальным долгом

Прямые долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по:

1) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Прямые долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных в пунктах 1 - 4 выше.

Зависимые обязательства возникают для целей учета их в системе долговых обязательств на основании вступившего в законную силу судебного акта. Однако их первоначальным основанием может стать:

-договор (контракт, соглашение), ответственность по которому может возникнуть у муниципалитета в будущем при наступлении заранее оговоренных событий, не полностью подконтрольных муниципальному образованию (в лице администрации);

-обязательства полностью или частично принадлежащих муниципальному образованию предприятий, учреждений и иных организаций, по которым в соответствии с действующим законодательством РФ у муниципалитета как у собственника имущества этих организаций либо учредителя (участника, акционера) может возникнуть субсидиарная ответственность;

-возложенная на муниципальное образование законом обязанность совершить какое-либо действие, принять решение и т д.

Отсюда вытекают следующие обязательные к введению положения:

1) при определении общего размера муниципального долга необходимо определять сумму и прямых, и зависимых обязательств;

2) при учете зависимых обязательств по каждому факту возникновения такого обязательства следует проводить финансово-правовую экспертизу по вопросу обоснованности требований кредиторов по данному обязательству. Экспертиза должна проводится уполномоченным органом местного самоуправления - главным распорядителем бюджетных средств, с привлечением контрольно-ревизионных и правовых подразделений финансовых органов муниципального образования. Если по результатам экспертизы станет ясно, что требование не может быть оспорено либо судебный акт уже вступил в силу, должна устанавливаться возможность немедленного (в течение 5 дней с даты поступления исполнительного листа) его погашения. Если же таковое невозможно, ключевым вопросом является заключение с кредитором соглашения о рассрочке погашения задолженности, о реструктуризации и т.п.

Безусловно, методика должна содержать порядок расчета суммы возможных заимствований, рисков, связанных с погашением как уже существующих долговых обязательств, так и планируемых. При этом риск должен быть рассчитан относительно обеих групп обязательств - и прямых, и зависимых.

3.2 Механизм и предполагаемые последствия внедрения методики управления долговыми обязательствами муниципальных образований

Создание эффективной системы управления муниципальным долгом предполагает выполнение муниципалитетами ряда мероприятий:

1) формирование долговой стратегии муниципального образования и основных принципов управления;

2) разработка и реализация организационной структуры системы управления муниципальным долгом;

3) принятие необходимых нормативно-правовых актов;

4) проведение инвентаризации всех существующих долговых обязательств муниципального образования;

5) обучение муниципальных служащих, в обязанности которых входит управление муниципальным долгом, методикам и механизмам управления.

Принятие необходимых нормативно-правовых актов включает в себя:

- утверждение на законодательном уровне муниципального образования основных понятий и определений, связанные с объектами управления; механизмы принятия решений при управлении муниципальным долгом, определения предельных показателей долга и основные принципы раскрытия информации;

- утверждение на уровне исполнительной власти муниципального образования положения о порядке управления муниципальным долгом, определения долговой емкости, ожидаемых платежей по обязательствам, оценке их стоимости и рисков, порядке управления рисками, учета и раскрытия информации о муниципальных долговых обязательствах.

Внедрение в муниципальных образованиях методики по управлению муниципальными долговыми обязательствами (даже в том случае, если не будут внесены изменения в федеральное законодательство, - как известно, это обычно не быстро) позволит:

ь использовать все предоставленные действующим законодатель-ством возможности для развития муниципального образования;

ь планировать муниципальные заимствования адекватно реально существующей в муниципальном образовании социально-экономической ситуации;

ь организовать учёт муниципальных обязательств таким образом, чтобы ситуация по отчетам соответствовала фактической, что необходимо и самому муниципальному образованию, и субъекту Российской Федерации для сбора информации, и Российской Федерации для подготовки сводного отчета о структуре и объемах муниципального долга в РФ;

ь выбирать такие способы управления муниципальным долгом, которые позволят, во-первых, скорейшим образом погашать «зависимые» долговые обязательства, а во-вторых, будут способствовать минимизации расходов на обслуживание уже существующего долга;

ь снизить риски муниципального образования, связанные как с прямыми долговыми обязательствами, так и с зависимыми.

Заключение

Итак, в настоящем исследовании рассмотрены теоретические, правовые и методологические аспекты управления муниципальным долгом, изучена основная проблема, существующая в данной сфере, - отсутствие утвержденных на местах методик управления муниципальным долгом либо несоответствие, неадекватность существующих методик социально-экономической ситуации в муниципальном образовании.

Целью исследования ставилась выработка концептуальных основ методики управления муниципальным долгом в результате определения разрывов между теорией и практикой управления муниципальным долгом. Считаем, что поставленная цель достигнута.

В результате проведенного исследования сделаны следующие выводы.

Во-первых, предоставляемые действующим бюджетным законодательством возможности по управлению долговыми обязательствами используются муниципалитетами далеко не полностью, тогда как говорить об эффективном управлении муниципальным долгом, в частности, и муниципальным образованием в целом можно только тогда, когда для развития используются все возможности, имеющиеся у муниципалитета.

Во-вторых, сегодняшняя законодательная база не учитывает всех видов муниципальных долговых обязательств, существующих в действительности. Существование иных (помимо четырех, указанных в ч. 2 ст. 100 БК РФ) видов муниципальных долговых обязательств подтверждается как приведенным в исследовании анализом фактической ситуации в некоторых муниципалитетах, так и официальными отчетами, размещаемыми на сайте Министерства финансов Российской Федерации о структуре и объеме муниципального долга в России, где имеется отдельная графа с данными, которая так и называется - «иные долговые обязательства муниципального образования». При этом Минфин не объясняет, какими иными могут быть эти долговые обязательства, если согласно прямому указанию закона (ч. 2 ст. 100 БК РФ) долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом.

В-третьих, существует нечеткость в анализе структуры муниципального долга, которая вызывает в свою очередь несоответствие официальных отчетов об объеме и структуре муниципального долга реально существующей ситуации, а также отрыв от действительности утверждаемых муниципальными образованиями бюджетами и планами развития.

Далее, проблемы в управлении муниципальным долгом являются следствием неэффективного муниципального управления в других сферах. Практика показывает, что возникновению долга всегда предшествует - в самом общем смысле - либо принятие уполномоченным органом соответствующего решения (в соответствии со статьей 100 Бюджетного кодекса РФ), либо обстоятельства, связанные с ненадлежащим исполнением органами местного самоуправления своих функций.

Действительно, банкротство муниципального предприятия с последующим привлечением самого муниципального образования к субсидиарной ответственности по долгам этого предприятия свидетельствует именно о ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления и должностными лицами своих обязательств - по управлению муниципальными предприятиями: принятие неэффективных, экономически необоснованных решений, недальновидных решений (принятых без оценки последствий) либо решений, прямо противоречащих действующему законодательству. Именно таким, например, является решение о выводе активов муниципального предприятия, которое приводит к его банкротству.

Далее, при управлении муниципальным долгом, управлении муниципальными предприятиями, управлении в других сферах уполномоченные органы действуют в целях достижения своих отдельных целей, игнорируя общие задачи и функции института местного самоуправления; в итоге управленческая функция сама по себе теряет смысл, тогда как муниципальное управление в разных его направлениях должно преследовать одну цель - улучшение экономической ситуации в муниципальном образовании, в том числе посредством качественного управления муниципальными предприятиями и учреждениями и эффективного управления муниципальным долгом.

Кроме того, само управление муниципальным долгом должно носить системный характер, тогда как в настоящее время системность отсутствует: каждый муниципалитет действует сообразно своим представлениям о том, как надо управлять муниципальным долгом.

По результатам исследования сделан вывод о том, что основное концептуальное положение методики - расширение перечня обязательств, которые должны учитываться в категории муниципальный долг.

Исходя из этого, первым шагом для преодоления существующего законодательного пробела должно стать внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части формулировки определения муниципального долга, после чего соответствующие положения должны быть применены в методических рекомендациях по управлению муниципальным долгом и соответствующих положениях, принятых на уровне муниципалитетов.

Отсюда вытекают следующие обязательные к введению положения:

-при определении общего размера муниципального долга необходимо определять сумму и прямых, и зависимых обязательств;

-при учете зависимых обязательств по каждому факту возникновения такого обязательства следует проводить финансово-правовую экспертизу по вопросу обоснованности требований кредиторов по данному обязательству.

Безусловно, методика должна содержать порядок расчета суммы возможных заимствований, рисков, связанных с погашением как уже существующих долговых обязательств, так и планируемых. При этом риск должен быть рассчитан относительно обеих групп обязательств - и прямых, и зависимых. Однако необходимо отметить, что разработка самой методики (то есть требуемых для расчетов муниципальных долговых обязательств формул) является самостоятельной задачей, решать которую необходимо в отдельном исследовании.

Список использованных источников

муниципальный долг правовой

Нормативные правовые акты

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 29.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016)

2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета, № 238-239, 08.12.1994.

3. Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Российская газета. № 146. 03.07.2014.

4. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об автономных учреждениях» // Российская газета. № 250, 08.11.2006.

5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) // Российская газета. № 202, 08.10.2003.

6. Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от 23.11.2015) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Российская газета. № 229, 03.12.2002.

7. Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Российская газета. № 209-210, 02.11.2002.

8. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 13.11.2013 № 02-03-011/48396 «О правомочности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) привлекать кредиты от кредитных организаций на покрытие временных кассовых разрывов» // Документ опубликован не был. Справочная правовая система «КонсультантПлюс». 2017.

9. Решение Пермской городской Думы от 13.03.1996 (ред. от 20.06.2014) «Устав города Перми» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. № 69, 10.09.2010.

10. Решение Пермской городской Думы от 28.08.2007 № 185 (ред. от 25.03.2014) «Об утверждении Положения о бюджете и бюджетном процессе в городе Перми» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. № 66, 11.09.2007.

11. Решение Пермской городской Думы от 12.09.2006 № 208 (ред. от 17.12.2013) «О департаменте финансов администрации города Перми» // Российская газета. № 214, 26.09.2006.

12. Постановление Администрации г. Перми от 17.08.2011 № 422 «Об утверждении Порядка осуществления муниципальных заимствований муниципального образования город Пермь» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. № 63, 23.08.2011.

13. Постановление Администрации г. Кунгура от 17.07.2012 № 520 «Об утверждении Порядка осуществления муниципальных заимствований, обслуживания и управления муниципальным долгом муниципального образования «Город Кунгур» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования «Город Кунгур», № 9, 01.08.2012.

14. Решение Думы Добрянского городского поселения от 29.05.2014 № 114 «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципальных заимствований и управления муниципальным долгом Добрянского городского поселения» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления Добрянского городского поселения. № 11, 02.06.2014.

15. Постановление Администрации г. Лысьвы от 11.12.2013 № 3316 «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципальных заимствований и управления муниципальным долгом Лысьвенского городского округа» // Искра, № 151, 19.12.2013.

Специальная литература

16. Актуальные проблемы управления региональным долгом: теория и практика, под ред.: А.В. Дорждеева и др.; рец.: А.В. Гукова, Р.Т. Юлдашев. М., Финансы, 2010. 400 с.

17. Бабич И. В. Методы управления государственным долгом // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. Выпуск № 5. 2011.

18. Бакиева И. А., Шермухамедов Б. У. Управление государственным долгом // Молодой ученый. 2016. № 11. С. 597-598.

19. Брагинская Л.С. Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности / Л.С. Брагинская. М.: Университетская книга, 2007.

20. Вавилов А.П.. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления - М.: Городец-издат, 2010

21. Воробьев А.Е. Национальная экономическая безопасность России: методология управления государственными долгами: Учебное пособие / А.Е. Воробьев, Т.В. Чекушина.- М.: Изд-во РУДН, 2006.

22. Голубцов В.Г. Особенности имущественной ответственности публично-правовых образований в гражданском праве: общие положения // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2012. № 2. С. 97 - 110.

23. Государственный и муниципальный долг: Учебно-методическое пособие / Под ред. Л.И. Ушвицкого.- М.: Финансы и статистика, 2007.

24. Гришаев С.П., Овчинникова А.В. Эволюция правового регулирования института банкротства // Справочная правовая система «Консультант Плюс». 2014.

25. Дементьева О.А. Временная финансовая администрация как институт ответственности публичной власти // Журнал российского права. 2013. № 9. С. 31 - 42.

26. Кабанова И.Е. Субсидиарная ответственность публично-правовых образований за неисполнение гражданско-правовых обязательств основными должниками // Юрист. 2014. № 7. С. 7 - 13.

27. Кабашкин В.А. Совершенствование управления субфедеральным и муниципальным долгом посредством использования механизма государственно-частного партнерства // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2010. № 1. С. 30 - 36.

Приложение

Приложение 1 к решению Земского Собрания Горнозаводского муниципального района от 25.12.2015 №23

Распределение доходов бюджета Горнозаводского муниципального района по кодам поступлений в бюджет (группам, подгруппам, статьям видов доходов, аналитическим группам подвидов доходов бюджета) на 2016 год
Код	Наименование кода поступлений в бюджет, группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элемента, подвида доходов, аналитических групп подвидов доходов бюджета	Сумма (тыс.руб.)
1	2	3
000 10000000000000 000	НАЛОГОВЫЕ И НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ (без расшифровки)	130 034,9
000 20000000000000 000	БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ:	359 532,5
000 20200000000000 000	БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ ДРУГИХ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	359 532,5
000 20201000000000 151	Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований	102 969,3
000 20201001000000 151	Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности	84 776,3
000 20201999000000 151	Прочие дотации	18 193,0
000 20202000000000 151	Субсидии бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии)	176,8
000 20202999000000 151	Прочие субсидии	176,8
000 20203000000000 151	Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований	236 303,8
000 20203003000000 151	Субвенции бюджетам на государственную регистрацию актов гражданского состояния	1 431,5
000 20203007000000 151	Субвенции бюджетам на составление (изменение) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации	8,5
000 20203021000000 151	Субвенции бюджетам муниципальных образований на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство	4 276,4
000 20203024000000 151	Субвенции местным бюджетам на выполнение передаваемых полномочий субъектов Российской Федерации	228 909,8
000 20203999000000 151	Прочие субвенции	1 677,6
000 20204000000000 151	Иные межбюджетные трансферты	20 082,6
000 20204014000000 151	Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам муниципальных образований на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями	6 640,4
000 20204999000000 151	Прочие межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам муниципальных районов	13 442,2
	Всего доходов	489 567,4

Приложение 11 к решению Земского Собрания Горнозаводского муниципального района от 25.12.2015 № 23

Межбюджетные трансферты, получаемые из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2016 году
Наименование	сумма, (тыс.руб.)
Дотации из резерва выравнивания экономического положения муниципальных районов (городских округов) Пермского края	18193,0
Дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Пермского края	84 776,3
Субвенции на предоставление государственных гарантий на получение общедоступного бесплатного дошкольного, начального, основного, среднего общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных организациях	104 051,3
Субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях	93 697,8
Субвенции на обеспечение воспитания и обучения детей-инвалидов в дошкольных образовательных организациях и на дому	279,3
Субвенции на предоставление мер социальной поддержки учащимся из многодетных малоимущих семей	3 399,0
Субвенции на предоставление мер социальной поддержки учащимся из малоимущих семей	5 155,5
Субвенции на предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающим в государственных и муниципальных организациях Пермского края и проживающим в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках), по оплате жилого помещения и коммунальных услуг	9,1
Субвенции на предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организацийского края, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках), по оплате жилого помещения и коммунальных услуг	6 648,9
Субвенции на образование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организацию их деятельности	988,2
Субвенции на обеспечение хранения, комплектования, учета и использования архивных документов государственной части документов архивного фонда Пермского края	174,6
Субвенции на осуществление полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским электрическим транспортом на поселенческих, районных и межмуниципальных маршрутах городского, пригородного и междугородного сообщений	17,9
Субвенции на осуществление государственных полномочий по регистрации и учету граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей	0,4
Субвенции на предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций	3 763,7
Субвенции на предоставление выплаты компенсации части родительской платы за присмотр и уход за ребенком в образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования	5 664,5
Субвенции на организацию оздоровления и отдыха детей	3 964,5
Субвенции на составление протоколов об административных правонарушениях	4,9
Субвенции на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных организаций	4 276,4
Субвенции на дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий лиц, которым присуждены ученые степени кандидата наук и доктора наук, работающих в общеобразовательных и профессиональных организациях	74,3
Субсидии на приобретение путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление	176,8
Субвениции для распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена	1015,9
Погашение кредиторской задолженности Горнозаводского муниципального района по судебным решениям	13442,2
Субвенции на осуществление полномочий по составлению (изменению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации	8,5
Субвенции на проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи	392,5
Субвенции на осуществление государственной регистрации актов гражданского состояния	1431,5
Субвенции на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, установленных федеральными законами от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" и от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", а так же в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008 № 714	1285,1
Иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений на осуществление полномочий по казначейскому исполнению бюджетов сельских поселений	115,0
Иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений на осуществление полномочий по выполнению функций контрольно-счетной палаты	85,0
Иные межбюджетные трансферты на осуществление полномочий по формированию, исполнению и текущему контролю бюджета Медведкинского сельского поселения	283,5
Иные межбюджетные трансферты из бюджета сельского поселения на осуществление полномочий по сохранению и развитию культуры	5241,6
Иные межбюджетные трансферты из бюджета сельского поселения на осуществление полномочий по сохранению и развитию библиотечного дела	511,1
Предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающим в государственных и муниципальных организациях Пермского края и проживающим в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках), по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (переданные полномочия Теплогорского сельского поселения)	50,5
Предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающим в государственных и муниципальных организациях Пермского края и проживающим в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках), по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (переданные полномочия Медведкинского сельского поселения)	53,7
Иные межбюджетные трансферты из бюджета Сарановского сельского поселения на осуществление полномочий по обеспечению жильем молодых семей	300,0

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по проверке законности и обоснованности решений арбитражных судов, не вступивших в законную силу

от 2 октября 2007 г.	Дело № А50-10086/2007-Г16 17АП-6663/07-ГК

(извлечение)

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ответчика, муниципального образования "Горнозаводский муниципальный район", на решение Арбитражного суда Пермского края от 9 августа 2007 года по делу N А50-10086/2007-Г16 по исковому заявлению Горнозаводского муниципального унитарного предприятия "М" к муниципальному образованию "Горнозаводский муниципальный район" (третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Финансовое управление администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края) о взыскании 66954880 руб. 92 коп. в порядке субсидиарной ответственности.

Признанное несостоятельным (банкротом) Горнозаводское муниципальное унитарное предприятие "М" (далее - истец, МУП "М") в лице конкурсного управляющего Г. обратилось в Арбитражный суд Пермского края на основании статей 56, 399, 401 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 10 и 129 Федерального закона от 26.10.2002 "О несостоятельности (банкротстве)" с иском о взыскании с муниципального образования "Горнозаводский муниципальный район" (ответчик) в порядке субсидиарной ответственности 66954880 руб. 82 коп. (36785900 руб. основного долга и 30168980 руб. 82 коп. финансовых санкций), представляющих собой размер требований, включенных в реестр требований кредиторов предприятия.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено Финансовое управление администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края.

Решением Арбитражного суда Пермской области от 16.11.2006, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2007, в удовлетворении иска отказано. При этом суды сделали вывод о том, что изъятие из хозяйственного ведения истца его имущества, осуществленное ответчиком, являвшимся собственником этого имущества, было предпринято в соответствии с просьбой истца с целью восстановления платежеспособности предприятия, сохранения и наиболее эффективного использования муниципального имущества, и потому нет оснований считать, что банкротство истца вызвано действиями ответчика (т. 2, л.д. 149-152; т. 3, л.д. 25-27).

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22.03.2007 вышеуказанные решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пермского края. При этом суд кассационной инстанции указал, что выводы судов о правомерности изъятия собственником имущества из хозяйственного ведения МУП "М" на основании писем последнего с просьбой о таком изъятии и об осуществлении такого изъятия с целью восстановления его платежеспособности не соответствуют имеющимся в деле доказательствам и положениям ст. 18 Федерального закона от 14.11.2002 "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Также суд кассационной инстанции отметил, что имеющимся в деле документам, в частности, анализу финансово-хозяйственной деятельности МУП "М" в период 2002-2003 гг., отчету конкурсного управляющего от 04.10.2006 в их совокупности и взаимосвязи судами в нарушение ст. 71 АПК РФ оценка не дана, а вывод о том, что целью изъятия собственником имущества из хозведения МУП "М" являлось восстановление его платежеспособности, не согласуется с указанными доказательствами и никак судами не обоснован. Кроме того, суд кассационной инстанции сделал вывод, что судами фактически не исследовался вопрос о причинах банкротства МУП "М" (т. 3 л.д. 45-48).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 09.08.2007 исковые требования удовлетворены частично, в пользу истца в порядке субсидиарной ответственности за счет казны муниципального образования "Горнозаводский муниципальный район" взыскано 41758900 руб., в том числе 36758900 руб. - в счет погашения задолженности по основному долгу и 5000000 руб. в счет погашения финансовых санкций. При этом суд со ссылкой на положения ст. 333 Гражданского кодекса РФ счел возможным уменьшить размер взыскиваемых финансовых санкций в связи с их явной несоразмерностью последствиям нарушения обязательств (т. 3, л.д. 90-94).

Ответчик, обжалуя решение в апелляционном порядке, просит судебный акт отменить, в иске отказать. По мнению заявителя жалобы, изъятие из хозяйственного ведения основных средств должника не повлияло на признание его банкротом, а неплатежеспособность должника возникла в результате его неэффективной производственно-хозяйственной деятельности.

Истец представил в дело отзыв на апелляционную жалобу, считает решение законным и обоснованным, просит в удовлетворении жалобы отказать.

Заслушав пояснения сторон, исследовав их доводы и материалы дела, суд апелляционной инстанции установил.

Горнозаводское муниципальное унитарное предприятие "М" зарегистрировано 07.06.1994 и является собственностью муниципального образования "Горнозаводский район" (в настоящее время - муниципальное образование "Горнозаводский муниципальный район" Пермского края), права собственника имущества предприятия осуществляет администрация муниципального образования (пункт 1.1 устава предприятия от 25.06.2003).

В соответствии с пунктом 2.1 устава предприятия, основной целью его деятельности является удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах жилищно-коммунального хозяйства (т. 1, л.д. 20-22).

Как следует из анализа финансово-хозяйственной деятельности МУП "М" от 12.07.2005, исполненного конкурсным управляющим предприятия с 01.01.2002 по 01.04.2003, в этот период предприятие находилось в затруднительном финансовом положении, хотя имущество предприятия использовалось эффективно, предприятие испытывало недостаток денежных средств, имело место увеличение кредиторской задолженности. Однако за весь анализируемый период обязательства предприятия полностью покрывались его активами, которые полностью были сформированы за счет собственных средств. Предприятие имело собственное имущество, которое целиком направлено на выполнение задач по оказанию услуг ЖКХ и способно работать безубыточно при проведении оздоровительных мероприятий, не связанных с ликвидацией (т. 1, л.д. 91-92).

Согласно бухгалтерскому балансу на 01.04.2003 предприятие располагало активами балансовой стоимостью 84729 тыс. руб. (в том числе основные средства - 47945 тыс. руб.), при наличии кредиторской задолженности на сумму 49294 тыс. руб. (т. 1, л.д. 40-41).

В период с 28.05.2003 по 31.12.2003 администрацией муниципального образования "Горнозаводский район" приняты распоряжения, на основании которых у МУП "М" были изъяты из хозяйственного ведения основные средства балансовой стоимостью 48752 тыс. рублей, а именно:

- распоряжение от 02.04.2003 N 242 об изъятии имущества (автотехника, 10 единиц) балансовой стоимостью 8004,2 тыс. руб. (т. 1, л.д. 14, 53);

- распоряжение от 29.07.2003 N 198 об изъятии имущества (автомобильная и строительная техника, 66 ед.) балансовой стоимостью 9306,5 тыс. руб. (т. 1, л.д. 54-56);

- распоряжение от 08.09.2003 N 238 об изъятии имущества (здания, сооружения, станки и оборудование, оргтехника, автотехника, всего 94 ед.) балансовой стоимостью 10442 тыс. руб. (т. 1, л.д. 57-59);