Список литературы

1.1 Причины и формы государственных заимствований

Важнейшей причиной развития государственных заимствований является дефицитность бюджета. Дефицит может быть покрыт двумя способами: либо денежной эмиссией, либо заимствованиями. Первый способ при определенных условиях может непосредственно вести к росту инфляции. Поэтому и мировой практике для погашения бюджетного дефицита более широко используются заимствования.

Бюджетным кодексом РФ установлены пределы возможного дефицита, хотя в настоящее время консолидированный бюджет имеет профицит. Размер дефицита федерального бюджета, утверждаемый законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга в соответствующем финансовом году.

Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, утверждаемый законом соответствующего субъекта о бюджете на год, не может превышать 15%объема бюджетных долгов без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Источниками финансирования дефицита федерального бюджета могут быть: внутренние источники в форме: кредитов, полученных Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации; государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности: сумм превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам: изменений остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета;

внешние источники в форме: государственных займов, осуществляемых в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте¹.

Как экономическая категория государственные заимствования находятся на стыке двух видов денежных отношений - финансов и кредита, интегрируют их черты. По своему целевому назначению государственные заимствования являются инструментом формирования денежных фондов государства, а значит - и звеном финансовой системы. Но с другой стороны, по методам этой мобилизации они представляют собой одну из форм кредита.

Государственные заимствования отличаются от классических финансовых категорий, таких, как налоги, акцизы, пошлины.

Во-первых, они носят возвратный и платный характер. Государство должно не просто вернуть позаимствованную сумму, но и уплатить проценты за ее использование.

Во-вторых, госзаимствования, как и вообще кредит, ограничены конкретным сроком. Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что любые долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определены конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет.

В-третьих, в отличие от налогов и сборов, заимствования носят добровольный характер.

В-четвертых, они носят дискретный, разовый характер. Налоги же и сборы носят постоянный и регулярный характер.

В-пятых, госзаимствования в силу их добровольности имеют избирательный характер, в отличие от налогов и сборов, которые взимаются со всех налогообязанных субъектов экономики.

Вместе с тем государственные заимствования отличаются от других видов кредита тем, что обычный кредит, как правило, носит строго целевой характер. Государственные заимствования не носят целевого характера. Основное их назначение - покрывать дефицит государственного бюджета. Кредит обычно выдается под конкретное материальное обеспечение (производственные или товарные запасы, незавершенное производство и т.п. Обеспечением же государственных заимствований выступает все имущество государства или его административно-территориального подразделения. Обычный кредит в большинстве случаев выдается для обеспечения бесперебойности процесса воспроизводства и носит производительный характер. Государственные заимствования, как правило, являются непроизводительными. Источником погашения обычного кредита и процентов по нему является прибыль, полученная от производительного функционирования взятых взаймы денег. Источником погашения госзаимствований являются налоги или новые займы².

Государство заимствует деньги в двух основных формах: займов и выпуска долговых обязательств. Первая представляет собой кредит, получаемый государством у какого-либо кредитора (например, у Центрального банка, иностранного государства, МВФ и т.п.). Вторая связана с выпуском ценных бумаг и размещением их среди населения или финансовых и кредитных организаций.

Несмотря на разные механизмы мобилизации государственного кредита, обе эти формы имеют одинаковое экономическое содержание. Оно заключается в поступлении заемных ресурсов в бюджет и соответствующем возрастании государственного долга в виде кредитных обязательств по ссуде или долговых обязательств по ценным бумагам.

Государственные заимствования могут быть внутренними, когда кредиторами являются юридические и физические липа - резиденты, и внешними или международными, когда в качестве кредиторов выступают нерезиденты.

Внутренние государственные заимствования, как правило, выступают в виде государственных займов, размещаемых путем эмиссии и продажи ценных бумаг; кредитов Центрального банка; кредитов коммерческих банков и других финансовых институтов. Выпускаемые государством ценные бумаги могут продаваться и покупаться на фондовом рынке и составляют особый его сегмент - рынок государственных ценных бумаг.

Основная форма государственного кредита - государственные займы, классифицируются по ряду признаков:

по праву эмиссии займы делятся на размещаемые центральными, субфедеральными и местными органами управления;

по признаку держателей ценных бумаг займы могут классифицироваться на размещаемые только среди населения или только среди юридических лиц и универсальные, т.е. размещаемые среди тех и других;

по срокам погашения займы подразделяются на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 и до 30 лет).

Краткосрочные займы используются для финансирования кассовых разрывов в бюджете, т.е. несовпадения сроков поступления доходов и совершения расходов. Обычно для этого выпускаются векселя. Например, в Японии сроком на 60 дней, в Великобритании - 91 день, в Италии 4, 6, 12 месяцев, в Германии - до 2 лет. Привлечение средств на более длительное время осуществляется с помощью выпуска облигаций³.

По месту размещения различают внутренние займы (в национальной валюте) и внешние, размещаемые на зарубежных рынках (в валюте страны-кредитора, государства-заемщика или третьей страны). Облигации внутренних займов могут покупать и нерезиденты.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Государственные ценные бумаги делятся на две большие категории: рыночные и нерыночные. Рыночные ценные бумаги свободно продаются и покупаются. Они являются основным инструментом финансирования бюджетного дефицита и состоят из казначейских векселей (краткосрочных и среднесрочных), казначейских облигаций и свободно обращаются на рынке ценных бумаг.

Нерыночные ценные бумаги выпускаются государством для определенных инвесторов. Например, сберегательные облигации продаются населению, но на вторичном рынке эти бумаги не обращаются.

Государственные ценные бумаги могут быть предъявительскими или именными, документарными (на бумажных носителях) или бездокументарными (в виде записей на счетах). Например, казначейство США начало продавать свои рыночные ценные бумаги в форме книжной записи (т.е. сохраняя записи о сделке), вместо того чтобы выдавать сертификаты. Казначейство не выпускало бумажных сертификатов для казначейских векселей с 1979 г., а для среднесрочных векселей и облигаций - с 1986 г. Считается, что отмена бумажных сертификатов дает ряд преимуществ, поскольку уменьшает издержки казначейства на печать и упраздняет проблему подделок, защищает от потери и кражи бумажных сертификатов, снижает издержки по этим операциям.

По форме выплачиваемого дохода государственные ценные бумаги могут быть процентными, дисконтными и выигрышными. Выплата дохода по выигрышным облигациям осуществляется по схеме лотереи. Сегодня она мало востребуется, а основным видом выступают процентные облигации, доход по которым выплачивается один, два или четыре раза в год. Краткосрочные и часть казначейских векселей не имеют купонов. Они размещаются со скидкой (дисконтом) с номинала, а погашаются по номиналу⁴.

1.2 Структура государственного долга Российской Федерации

Объем непогашенных долговых обязательств государства называется государственным долгом. Общее понятие государственного долга Российской Федерации, его состав, принципы управления и порядок обслуживания законодательно закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

В государственный долг Российской Федерации входят долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственный долг Российской Федерации обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (свыше 1 года до 5 лет) и долгосрочными (свыше 5 и до 30 лет). Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа. Изменение условий уже выпущенного в обращение государственного займа - срока выплаты, размера процентных платежей, срока обращения - не допускается.

Государственный долг субъекта Российской Федерации - совокупность долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

Он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляющим казну субъекта Российской Федерации. В объем государственного долга субъекта Российской Федерации включаются: номинальная сумма долга по ценным бумагам субъекта Российской Федерации; объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации; объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от бюджетов других уровней; объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации. Долговые обязательства субъектов Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет.

Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени субъекта Российской Федерации, условия их выпуска и обращения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Муниципальный долг - совокупность долговых обязательств муниципального образования.

Он обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме кредитных соглашений и договоров; займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг; договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы; договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Органы местного самоуправления используют все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга. Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет. Каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы⁵.

Таким образом, государственные заимствования представляют собой ту часть государственных кредитных отношений, в которой государство выступает в качестве заемщика. Государственные заимствования как экономическая категория воплощают в себе черты финансов и кредита. По своему целевому назначению - это категория финансов, а по методам мобилизации ресурсов (возвратность, срочность, платность) - категория кредита. Государственные заимствования классифицируются по многим признакам, наиболее важным из которых является их деление на внешние и внутренние.

Объем непогашенных долговых обязательств государства составляет государственный долг, который делится на внутренний и внешний. Управление государственным долгом неотделимо от заимствований. Оно должно включать целесообразность и экономическую обоснованность заимствований, целевое и эффективное использование заемных ресурсов, повышение инвестиционного характера займов, обеспечение своевременного возврата долга.

2. Управление государственным долгом и направления его сокращения

2.1 Система управления государственным долгом

Проблема снижения государственного внешнего долга считается одной из важнейших, так как при ограниченных возможностях бюджета оплата процентов не дает возможности сколь-нибудь существенно снижать основную сумму долга.

В 1996 г. было заключено соглашение с Лондонским клубом о реструктуризации сроком на 25 лет долгов бывшего СССР иностранным коммерческим банкам. Размер реструктурированного долга составил 38 млрд долл., а льготный период - 7 лет.

В феврале 2000 г. завершились переговоры с Лондонским клубом кредиторов о списании более трети задолженности СССР и переоформлении оставшейся части долга в еврооблигации сроком погашения 30 лет. Однако в результате пролонгации и изменения условий заимствований произошло удорожание оставшейся части долга с 32,6 млрд до 42 млрд долл.

Основная задача управления государственным долгом России - изменение долговой стратегии и переход от курса на отсрочку платежей к курсу на сокращение долга, в первую очередь внешнего. Поскольку основными причинами роста долга были низкая эффективность национальной экономики и функционирования налогово-бюджетной системы, то и решение проблемы надо искать прежде всего на путях структурной перестройки и повышения эффективности экономики и налогово-бюджетной системы.

Основными вопросами при характеристике государственного долга являются структура и динамика госдолга, механизм управления, обслуживания и реструктуризации, влияние госдолга на развитие экономки страны. Именно первые два процесса определяют третий. Государственные заимствования и государственный долг - это обоюдоострые инструменты. Государственные заимствования, как и обычный кредит, могут оказывать как позитивное, так и негативное воздействие на развитие экономики. Все зависит от того, откуда берутся и куда направляются привлекаемые государством ресурсы, а также от цены кредита.

Внутреннее заимствование средств означает лишь перераспределение имеющихся в стране ресурсов между секторами экономики. Если привлекаемые государством кредитные ресурсы могут быть направлены на другие цели, то заимствование их государством уменьшает расходы других секторов экономики и не увеличивает общий спрос. Если же государственные заимствования не уменьшают расходы других секторов экономики, то происходит рост совокупного спроса в экономике.

Но для развития экономики важна не только динамика спроса, но и цели государственных заимствований. Если государство заимствует средства для финансирования важных, тем более быстро окупаемых проектов, да еще и на нормальных (с точки зрения уровня процентных ставок) условиях, это может содействовать ускорению развития национальной экономики. Причем расширение государственного спроса может иметь мультипликативный эффект и вести к кратному его росту в смежных отраслях экономики. Образуемый за счет этих займов долг государства будет погашаться за счет части прибыли, получаемой от финансирования таких объектов⁶.

Но последствия государственных займов могут быть и другими. Если привлекаемые государством кредиты расходуются на покрытие непроизводительных расходов (военные расходы, раздувание штатов госаппарата, не говоря уже о пресловутом «нецелевом использовании», под которым часто имеется в виду хищение средств), то государственные заимствования будут прямым вычетом из валового продукта. Их погашение будет производиться за счет дополнительных налогов. В этом проявляется неразрывная связь государственных заимствований с налогами. Именно поэтому государственные заимствования называют будущими налогами. Разумеется, на основании только этого нельзя делать вывод о бесполезности или отрицательном воздействии государственных заимствований на развитие экономики страны. Широкое их использование для финансирования государственных расходов - закономерный и в целом необходимый процесс. Но каждое новое государственное заимствование должно быть экономически и социально обоснованно.

Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, государство увеличивает спрос на заемные средства и тем самым не только способствует росту цены кредита, но и сокращению объема кредитных ресурсов для экономики. Если государственные заимствования осуществляются под выплату процентов, превышающих норму прибыли в производящих отраслях, это ведет к огромному перетоку капитала из реальной экономики в спекулятивный рынок и перекачиванию налоговых доходов в пользу кредиторов государства, как отечественных, так и зарубежных.

Внешние заимствования приводят к увеличению объема финансовых ресурсов страны и позволяют увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги. Вместе с тем они могут использоваться для оплаты государственных закупок за рубежом (связанные кредиты), возврата полученных ранее кредитов и т.д. Это не ведет к росту спроса на продукцию отечественного производителя⁷.

Одной из основных мер по регулированию государственных заимствований является установление предельных объемов государственного долга, определяемых высшими законодательными органами. Российское законодательство предусматривает ряд организационных мер по управлению государственным долгом. Право осуществления государственных внешних заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов принадлежит Российской Федерации или от ее имени Правительству РФ либо уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти.

С января 2002 г. введен запрет на самостоятельные внешние заимствования субъектами Российской Федерации. Определены пределы заимствований различных бюджетных уровней. Пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Система управления государственными заимствованиями должна включать: определение цели и обоснование государственных заимствований; минимизацию стоимости долга для заемщика; эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов; усиление инвестиционного характера займов; обеспечение своевременного возврата полученных кредитов⁸.

Важное место в экономической и финансовой политике государства занимает обслуживание государственного долга, т.е. полный и своевременный возврат долга, процентов по нему, а также штрафов и других платежей в случае несвоевременной уплаты. Часто намерения заемщика не совпадают с реальными возможностями, появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, возникает необходимость в отсрочке уплаты долга или изменения условий займа и т.п. Поэтому государство-заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга. Основными из них являются: рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга.

Все указанные способы регулирования государственного долга объединяются одним понятием - реструктуризация. Кроме разных видов реструктуризации государство-заемщик может аннулировать государственный долг, т.е. полностью отказаться от обязательств по своим долгам, как это сделало советское правительство в 1918 г., отказавшись платить по всем царским долгам как внешним, так и внутренним.

Проблема государственного долга и особенно внешней задолженности, несколько ослабившая свою остроту за последние три года в связи с сохранением высоких мировых цен на нефть и другие энергоносители, не потеряла своей актуальности и значимости для экономики Российской Федерации.

Анализ практики государственных заимствований в России за последние два десятилетия показывает низкую эффективность их использования. Высокая внешняя задолженность государства и цена обслуживания долга оказывают угнетающее воздействие на развитие национальной экономики. В последние годы благодаря высокому уровню мировых цен на энергоносители как основной экспортный ресурс российской экономики объемы внешнего государственного долга сократились почти втрое. Однако резко возросли корпоративные заимствования, которые к тому же далеко не всегда оказывают позитивное влияние на развитие экономики. Поэтому задача государственных регулирующих органов заключается в повышении эффективности внутренних и внешних государственных заимствований⁹.

2.2 Основные направления сокращения долговой зависимости

управление муниципальный долг государственный

При решении проблемы государственного долга применяются различные схемы конвертации долговых обязательств, которые были широко апробированы в международной практике в 70-80-е гг., когда разразился мировой кризис задолженности.

В мировой практике используются три основных способа урегулирования внешней задолженности:

1) списание долга;

2) реструктуризация долга;

3) конверсия долга.

Один из способов - это списание долга, в процессе которого происходит либо уменьшение долга, либо сокращение его обслуживания. Важнейшим условием реализации этого метода служат согласование с МВФ страной-должником программы экономического развития и наличие достаточно убедительного платежного баланса, который подтверждал бы, что дальнейшей реструктуризации задолженности не потребуется.

В категорию стран-должников, на которые распространяются эти условия, попадают страны, имеющие среднегодовой ВВП на душу населения менее 500 долл. либо отношение долга к экспорту на уровне 350%. Кроме того, в течение трех лет программа экономического развития таких стран должна быть согласована с МВФ и Парижским клубом кредиторов, а их правительствам необходимо достигнуть консенсуса с основными кредиторами по вопросу реструктуризации иных категорий долга. В случае выполнения этих условий государство может рассчитывать на списание 67% своей внешней задолженности.

В качестве других критериев рассматривается возможность использования следующих показателей: приведенная стоимость долга должна превышать 280% налоговых сборов, отношение годового экспорта в ВВП должно превышать 40%, отношение налоговых сборов к ВВП - более 20%. Дополнительным условием, позволяющим рассматривать процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуация на мировых товарных рынках. Так, если экономика страны в значительной степени зависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их цены достигли исторических минимумов, то это государство может рассчитывать на определенное улучшение условий списания своей задолженности. Действие тех или иных факторов обусловливает вероятность уменьшения долгового бремени вплоть до 80% его первоначального объема.

Применение схемы списание промышленно развитыми странами объясняется не только соображениями политического характера (такого рода шаги, как правило, многократно повышают политический вес стран-доноров), но и чисто экономическими расчетами, что подтверждается долговой кривой Лаффера (рис. 1).

Рис. 1 - Долговая кривая Лаффера

Как видно из рисунка, при небольших объемах заимствований ожидаемый объем выплат по долгу совпадает с объемом обязательств, т.е. ожидается, что долг будет погашен полностью. Однако начиная с некоторого момента, величина долга начинает превышать объем ожидаемых выплат по нему. Растущая вероятность дефолта приводит к падению стоимости долга. В точке L отношение ожидаемого приведенного потока трансфертов к величине долга может быть измерено наклоном хорды, проведенной к этой точке из начала координат.

С дальнейшим увеличением объемов заимствований, например до точки, R, вместе с рыночной ценой падает и суммарная стоимость долга. Дестимулирующее воздействие, которое оказывает избыточное налоговое бремя, становится настолько сильным, что кривая из восходящей переходит в нисходящую. В этом случае, очевидно, необходимы списание или реструктуризация части долга¹⁰.

На данный момент в числе претендентов на списание долга числятся преимущественно африканские страны (Нигерия, Чад и др.), а также некоторые латиноамериканские (Никарагуа, Гондурас, Боливия) и азиатские страны (Вьетнам). На постсоветском пространстве наиболее близки к данной категории Грузия и Таджикистан. Россия же практически по всем критериям в нее не попадает. Однако, на наш взгляд, Россия сегодня не должна исключать попытки договориться с кредиторами о частичном списании долга.

Другой вариант снижения долговой зависимости - реструктурирование долга. Переоформление задолженности может осуществляться двумя способами: сокращение задолженности в результате «выкупа» долговых обязательств с дисконтом со вторичного рынка странами с низким уровнем дохода (главным образом за счет средств Международной ассоциации развития - MAP); секьюритизация - замена кредитных соглашений облигационными займами; снижение долга и его обслуживание в рамках «плана Бреди».

«Выкуп» считается самой рыночной схемой реструктуризации государственного долга. Реализация схемы «выкуп» заключается в том, что регулирующий финансовый орган государства обращается к держателям ценных бумаг с предложением о выкупе принадлежащих им облигаций по некой фиксированной цене, с дисконтом с вторичного рынка. В основном такой вариант применяется для реструктуризации коммерческого долга.

Этот способ может осуществляться странами-должниками, которые имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов или могут достаточно быстро их нарастить за счет стимулирования экспортных операций.

Для стран с низким уровнем дохода для целей выкупа могут быть использованы средства Фонда сокращения задолженности MAP. Этот Фонд был организован в 1989 г. для оказания помощи беднейшим странам, имеющим право получать кредиты только по линии MAP¹¹.

В соответствии с правилами деятельности Фонда выкупу подлежат средне- и долгосрочные государственные обязательства частным иностранным кредиторам, которые не должны быть дополнительно гарантированы или обеспечены правительством либо третьими сторонами, включая обеспечение активами, а также краткосрочные обязательства, в частности коммерческие кредиты, полученные от экспортеров.

Поддержка полиции Фонда осуществляется при выполнении страной-должником следующих условий: наличия программы стабилизации экономики, согласованной с MAP и другими финансовыми организациями; наличия стратегии управления внешним долгом, включая программу глобального решения проблемы внешней задолженности частным кредиторам с использованием средств Фонда и других доноров, соглашение о переоформлении внешней задолженности на улучшенных условиях с Парижским клубом, соответствие стратегии управления внешним долгом долгосрочным целям национального экономического развития.

Программы переоформления задолженности по линии Фонда MAP имеют безвозмездный разовый характер, т.е. пути дальнейшей реструктуризации не рассматриваются. Размер средств, выделяемых той или иной стране, ограничен 10 млн. дол. При этом страна должна быть в состоянии мобилизовать дополнительные ресурсы от прочих доноров. Проведение операций полиции Фонда считается целесообразным, если она позволяет погасить не менее 85% задолженности частным кредиторам.

Обычно «выкуп» осуществляется путем обмена «облигации - облигации». Примером такого рода операций может служить предложение правительства Аргентины, сделанное им в сентябре 1997 г. о выкупе двух выпусков облигаций: Pro, (номинированных в песо, купон - 3,69% годовых) и Рго2 (номинированных в дол., купон - одномесячный L1BOR), которые погашаются в 2010 г. Держатели этих бумаг могли бы поменять их на 30-летние валютные облигации с купонным доходом в 9,75% годовых либо продать их по фиксированной пене.

Вместе с тем «выкуп» долга как способ решения проблем долговой зависимости не очень приветствуется по двум причинам.

Во-первых, считается, что при этом нарушается принцип главенства кредиторов, т.е. их право на преимущественное получение любых свободных средств должника, просрочившего платеж.

Во-вторых, при этом возникает проблема «морального риска» и отрицательной селекции, когда фактический выигрыш получают наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом. В-третьих, в случае, когда заемщику разрешается самостоятельно выкупать собственные долги на открытом рынке, это приводит к сокращению государственного долга без принятия кредиторами каких-либо согласованных решений, что аналогично частичному прощению долга¹².

Досрочный выкуп приводит к тому, что кредиторы получают меньше. Но если снижение долгового бремени увеличивает вероятность выплат, то кредиторы согласятся на выкуп долга. При этом их потери, вызванные отказом от получения полной суммы кредита, перевешиваются улучшением перспектив возврата долга. Важно, что инвесторам выгодно разрешать досрочный выкуп, равно как и прощать долг, если заемщик находится на нисходящем участке долговой кривой Лаффера. Иначе кредиторы несут потери в результате реструктуризации.

В мировой практике наиболее популярной схемой реструктуризации долгов в последнее десятилетие стал обмен «проблемных» долговых обязательств на новые. Самым распространенным способом проведения подобных сделок является так называемый «план Бреди» (по имени главы казначейства США, впервые выступившего с такой инициативой в 1986 г.).

«План Бреди» выглядит следующим образом: правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того, как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства на ценные долгосрочные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств «большой семерки», которые частично обеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%).

Впервые схема «облигации - облигации» была применена в 1989 г. в Мексике. Тогда кредиторам (в том числе держателям ценных бумаг, оказавшихся в состоянии дефолта; банкам и компаниям, выдавшим синдицированные кредиты) было предложено несколько вариантов реструктуризации задолженности.

Первый вариант предполагал обмен имеющихся у инвесторов обязательств по номинальной стоимости на 30-летние облигации с одновременным списанием 35% от суммы задолженности (Dis-count Bonds). Купонная ставка (выплата купона - раз в полгода) этих облигаций составляла LIBOR+ 13/16% годовых. Второй вариант предусматривал обмен долгов по их номинальной стоимости на 30-летние облигации (Par Bonds) с фиксированным полугодовым купонным доходом - 6,25% годовых в дол.; 6,63% - во французских франках; 5,31% - в немецких марках; 10,75% - в итальянских лирах; 3,85% - в японских иенах (купонная ставка на момент выпуска облигаций предполагалась ниже рыночных показателей, т.е. ниже аналогичной полугодовой среднерыночной ставки). При этом 25% от общего объема эмиссии и 5% от объема купонных выплат по обоим видам ценных бумаг были гарантированы облигациями казначейства США, которые приобретались Мексикой за счет средств, выделенных международными финансовыми организациями¹³.

Вслед за Мексикой аналогичные варианты реструктуризации широко применялись в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и др.), Восточной Европы (Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко), Юго-Восточной Азии (Филиппинах).

В ходе реализации данной программы Всемирным банком, МВФ и Экспортно-импортным банком Японии был создан специальный фонд в 32 млрд дол. для обеспечения выпуска Brady bonds; на эти средства приобретались US T-Bills, которые являлись обеспечением новых ценных бумаг.

Кроме того, весьма распространены варианты выпуска Brady bonds с определенными привилегиями. Так, Мексика, Венесуэла и Нигерия (страны, экономики которых весьма существенно зависят от экспорта нефти) при выпуске облигаций типа Par прилагали к ним специальные варианты, которые давали право владельцам облигаций получать дополнительный доход в случае роста мировых цен на нефть. Технически это выглядело следующим образом (на примере Мексики): держатель облигаций получал дополнительный доход, пропорциональный разнице между средней экспортной ценой мексиканской нефти в течение купонного периода и «относительной» ценой. «Относительная» же цена определялась как стоимость мексиканской нефти на момент выпуска облигаций (14 дол. за баррель), умноженная на инфляционный коэффициент, рассчитываемый МВФ. И если эта разница получалась отрицательной, инвестор не нес никаких убытков. Всего в ходе реструктуризации долгов по «плану Бреди» в период с 1989 по 2008 г. было выпущено облигаций на общую сумму 332,8 млрд. дол. Кардинальное отличие обычной схемы реструктуризации «облигации - облигации» от «плана Бреди» - относительно стабильное состояние экономики страны, предполагающей подобный обмен, а также безупречность кредитной истории инструментов, подлежащих обмену, причем наличие согласованной с МВФ программы экономических действий не является необходимым условием.

Существует два варианта реализации указанной схемы:

1. Обмен долговых обязательств, номинированных в национальной валюте, на облигации, чей номинал выражен в иностранной валюте.

2. Обмен одних «внешних» (как правило, Brady bonds) долгов на другие¹⁴.

Цели, преследуемые предложениями такого рода вариантов обмена (помимо «удлинения» долга, которое обычно происходит и в том, и в другом случае), достаточно очевидны. В первом случае - это реструктуризация госдолга в пользу «внешней» его части, что на определенном этапе отвечает интересам правительства, позволяя инвесторам вместе с тем избежать «курсового» риска. Во втором случае монетарные власти изменяют структуру лишь внешнего долга (в частности, при обмене Brady bonds они избавляются от необходимости держать часть средств в US T-Bills, которые обычно служат обеспечением этих бумаг); инвесторы же при этом получают возможность обменять имеющиеся у них долговые обязательства на более доходные, хотя и более рискованные (иногда вследствие более длительного срока обращения, иногда ввиду отсутствия обеспечения), инструменты.

Одной из наиболее известных рыночных схем реструктуризации государственного долга является конверсия долга. Под конверсией принято понимать все механизмы, обеспечивающие обмен внешнего долга на национальные активы. Это могут быть: конверсия долга в инвестиции; погашение долга товарными поставками; обмен на собственность; обмен на долговые обязательства третьих стран; обмен на акции или облигации.

Чаще всего осуществляется обмен долгов на акции национальных компаний. При этом кредиторам предоставляется право продажи долгов с дисконтом за национальную валюту. Последняя используется им для реализации инвестиционных проектов, приобретения ценных бумаг и прочих активов. С целью обеспечения наиболее выгодного для страны-должника курса при обмене выраженных в долларах долгов на национальную валюту в латиноамериканских странах, например, широко применялось проведение аукционов. Победителями на них становились владельцы долговых обязательств, предложившие наибольшие скидки с номинальной стоимости этих обязательств. Чаще всего используется непосредственный обмен (своп) долгов на акции компаний, находящихся в государственной собственности. При этом происходит капитализация внешнего долга.

Такая капитализация преследует следующие цели: замедление темпов роста или абсолютное сокращение величины внешнего долга; уменьшение оттока финансовых средств в виде платежей по обслуживанию внешней задолженности; привлечение новых инвестиций из-за рубежа; участие иностранного капитала в программах приватизации государственных предприятий; частичное возращение национальных капиталов, вывезенных за границу.

Таким образом, решается двоякая задача: с одной стороны, ослабляется внешнее долговое бремя, а с другой - привлекается иностранный капитал с целью обеспечения экономического роста и структурной перестройки экономики.

Большой опыт конверсии внешней задолженности во внутренние активы накоплен странами Латинской Америки, которые испытывали в 80-х гг. острейший долговой кризис. Они активно использовались при переоформлении задолженности таких стран-должников, как Чили, Аргентина и Мексика. Однако к 1991 г. их объем значительно сократился в основном потому, что с начала 90-х гг. цены долгов на вторичных рынках заметно возросли и привлекательность подобных операций для инвесторов уменьшилась. Операции по конверсии долга в акции предприятий иностранными инвесторами были прибыльными до тех пор, пока их национальная стоимость была ниже мировой.

В целом, этот механизм не столь однозначен. С одной стороны, такая схема предусматривает изменение расписания выплат и снижает краткосрочную нагрузку на бюджет. Более того, если до свопа поток выплат по долгу был жестко задан в номинальном выражении, то после - поток доходов от компании становится зависимым от экономического состояния страны, уровня внутренней и внешней инфляции и других факторов. Таким образом, выплаты по долгу привязываются к экономическому положению страны-заемщика, что расширяет возможности достижения компромисса¹⁵.

С другой стороны, инвестор, получивший акции в результате обмена, в действительности не делает реальных вложений в экономику страны. Напротив, бюджет страны теряет потенциальные доходы, которые он мог бы получить от приватизации. Говорить об уменьшении объема государственного долга в масштабах страны также не приходится, поскольку кредиторы вместо долговых обязательств получили в собственность национальные компании, т.е. фактически обменяли госдолг на обязательства частного сектора.

Объем долга действительно уменьшится за счет разности дисконтов, только если новые бумаги будут признаны приоритетными по отношению к старым.

Своп (swap) долгов на акции имеет и негативные моменты, такие, как возможное «бегство капитала», когда инвестор, получив на руки акции, сразу же старается продать их на рынке с тем, чтобы как можно скорее вывести капиталы из страны. В этом случае обмен будет эквивалентен досрочному выкупу обязательств за счет резервов Центрального банка. При этом если резервов будет недостаточно для удержания курса, последующая девальвация национальной валюты неизбежно приведет к еще более серьезным последствиям для экономики в целом. Более того, даже если массированного оттока капитала не будет, резервы страны могут тем не менее пострадать. Это произойдет в том случае, если иностранная компания предпочтет проводить инвестиции, которые в любом случае имели бы место (например, строительство нового завода стратегическим инвестором), с помощью акций, полученных при обмене, а не собственных финансовых ресурсов. В этой ситуации получается, что Центральный банк как бы выкупает часть долгов за счет своих валютных резервов.

Существуют также определенные проблемы, связанные с бюджетно-налоговой политикой государства. Для проведения подобного свопа государству необходимо найти источники средств на покупку акций национальных компаний (если эти акции находятся в собственности государства, то можно говорить о вмененных издержках, связанных с отказом от возможных доходов от их реализации). Это можно сделать неинфляционным путем, например, с помощью дополнительного внутреннего займа. В этом случае внешний долг переводится во внутренний. Однако, как правило, у стран, имеющих проблемы с внешними долгами, значителен также и объем внутренней задолженности. Таким образом, в результате проведения свопа увеличивается нагрузка на бюджет, что приводит к росту реальной стоимости обслуживания внутренних долгов и оказывает негативное воздействие на экономическую ситуацию в стране.

Сегодня капитализация долговых обязательств может быть рассмотрена как один из способов сокращения внешнего долга. Однако надо иметь в виду, что этот метод связан с определенным риском. В частности, следует учитывать, что вследствие использования механизма конверсии одновременно сокращаются традиционные капиталовложения, следовательно, уменьшается приток новых средств. Кроме того, процесс конверсии может активизировать спекулятивные операции с целью извлечения дохода на разнице обменных курсов по конверсионным и текущим операциям. Расходы на обслуживание внешнего долга уменьшаются, зато растут выплаты дивидендов по акциям, следовательно, ставится под сомнение сокращение итогового оттока финансовых средств.

Конверсионные операции неизбежно ведут к увеличению денежной массы и потому чреваты усилением инфляционного процесса. Наконец, использование механизма конверсии порождает опасность ослабления национального контроля над некоторыми стратегически важными сферами национального хозяйства.

Кроме того, как свидетельствует опыт других стран, например Аргентины, метод капитализации долгов может быть осуществлен наиболее эффективно во время массовой приватизации государственного сектора. В России к началу 2000-х гг. приватизация была уже в основном завершена и сейчас в собственности государства находится не так много предприятий. Следует также иметь в виду, что размер внешнего долга несоизмерим с оценкой стоимости акций большинства нормально работающих предприятий. Их стоимость значительно ниже. К тому же, где государству взять деньги, чтобы выкупить эти акции у частных компаний.

Но самым главным является то, что в настоящее время акции крупнейших российских компаний в электроэнергетике, топливной промышленности, металлургии, телекоммуникациях («голубые фишки») по отношению к бумагам аналогичных компаний развивающихся стран недооценены в несколько раз. Бумаги компаний «второго эшелона» в машиностроении, лесной, легкой, пищевой промышленности недооценены в еще большей степени.

В то же время устойчиво действующая конвергенция цен российского фондового рынка и фондовых рынков развивающихся стран позволяет надеяться на значительное повышение относительной цены акций российских компаний в обозримом будущем¹⁶.

Таким образом, использование для целей обслуживания и погашения долга более дешевых средств платежа при дальнейшем их неизбежном удорожании, к тому же при наличии более дорогих альтернатив, является неоптимальным и ведет к существенным экономическим потерям.

3. Изменение структуры муниципального долга Моршанского района

3.1 Организация бюджетной структуры Моршанского района

Бюджетный процесс в Моршанском районе Тамбовской области осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (и другими законодательными актами Российской Федерации, 54 решением районного Совета народных депутатов от 27.12.2007 № 334 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Моршанском районе» и другими законами области, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований области.

Формирование проекта решения Моршанского районного Совета народных депутатов «О районном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» осуществлялось в условиях экономического кризиса, который оказал негативное влияние на обеспечение сбалансированности районного бюджета, снижение занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений, а также риска возникновения кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и прогноза социально- экономического развития Моршанского района.