Размещено на http://www.allbest.ru/

Донецький університет економіки та права

Інститут права

Кафедра державно-правових та кримінально-правових дисциплін

Кваліфікаційна робота

Тема: Організаційно-правові засади діяльності державної виконавчої служби в Україні

Виконавець:

Студент Русаков І.І.

Керівник

роботи Титов А.М.

2014

Зміст

• Вступ
• Розділ 1. Державна виконавча служба як спеціальний орган здійснення виконавчого провадження
• 1.1 Виконавче провадження складова реалізації правоохоронної функції Української держави
• 1.2 Місце та роль державної виконавчої служби в реалізації рішень судів та інших несудових органів
• 1.3 Державорегулючі підходи до примусового виконання рішень судів та інших несудових органів у зарубіжних країнах
• Розділ 2. Правові та організаційні засади побудови і діяльності державної виконавчої служби в Україні
• 2.1 Правові підстави здійснення виконавчого провадження державною виконавчою службою України
• 2.2 Організаційно-штатна побудова державної виконавчої служби: проблеми та шляхи їх вирішення
• Розділ 3. Повноваження державної виконавчої служби у процесі вчинення виконавчих дій
• 3.1 Права та обов'язки працівників державної виконавчої служби
• 3.2 Адміністративно-юрисдикційні повноваження державної виконавчої служби
• 3.3 Оскарження рішень, дій або бездіяльності органів та посадових осіб державної виконавчої служби
• Висновки
• Список використаних джерел

Вступ

Актуальність теми. Державотворчі процеси, що здійснюються в Україні, зумовлені демократизацією суспільного життя. У світлі цих процесів відбувається зміщення акцентів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у бік забезпечення і гарантування прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, встановлення цивілізованого паритету між інтересами особи та держави. Одним із аспектів вирішення цієї проблеми є розмежування повноважень між судовими і виконавчими органами державної влади. Сутність цього питання полягає в тому, щоб здійснити реалізацію охорони і захисту законодавчо зафіксованих прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина з притаманними формами, методами з використанням специфічних способів, засобів, прийомів.

Прийняття нового законодавства про державну виконавчу службу та виконавче провадження на сьогодні не повною мірою вирішило коло питань, пов'язаних із розв'язанням цієї проблеми. Навпаки, виникли нові питання, пов'язані з подальшим удосконаленням норм законодавства про виконавче провадження та організаційно-правових засад функціонування державної виконавчої служби. Існування спірних ситуацій, що виникають при застосуванні законодавства про виконавче провадження в діяльності державної виконавчої служби, призводить до незахищеності прав власника та інших зацікавлених осіб.

Досліджуючи діяльність державної виконавчої служби, у своїх пошуках для обґрунтування позиції, положення, висновку звертався до праць В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Н.Р. Нижник, О.В. Петришина, А.О. Селіванова, В.С. Стефанюка, Ю.С. Шемшученка та інших науковців.

Все це свідчить про актуальність теми цієї роботи, спрямованої на дослідження особливостей адміністративно-правового регулювання такого інституту адміністративного процесу, як виконавче провадження, необхідність розроблення нових концептуальних підходів до визначення принципів виконавчого провадження, узгодження окремих норм законодавства в єдину систему, яка дозволить чітко діяти державним виконавцям, а уповноваженим органам і особам контролювати їх діяльність.

Мета дослідження. Метою дослідження є визначення основних теоретичних та правових засад регулювання організаційно-штатної побудови державної виконавчої служби, засобів її діяльності як інституції державної виконавчої влади, що покликана забезпечувати примусове виконання рішень судів та несудових органів.

Об'єктом дослідження є адміністративно-правові відносини, що виникають між органами і посадовими особами державної виконавчої служби та іншими суб'єктами виконавчого провадження з приводу примусової реалізації виконавчих документів, а також організація структури органів, які вчиняють виконавче провадження відповідно до передбаченої законом процедури.

Предметом дослідження є правові приписи, які регулюють діяльність державної виконавчої служби щодо здійснення примусового виконання рішень судів та несудових органів, її організаційно-штатну побудову, систему, структуру та компетенцію.

Емпіричною базою дослідження є результати вивчення практики примусового виконання рішень судів та несудових органів в Україні та за кордоном.

Методологічною основою дослідження є сукупність дослідницьких методів та прийомів наукового пізнання. У процесі роботи автор застосував діалектичний підхід до розгляду досліджуваних проблем та визначення основних напрямів удосконалення діяльності державної виконавчої служби. При дослідженні структури та діяльності ДВС використовувались такі методи, як системний, логічний, аналізу та синтезу тощо.

У процесі дослідження розкрито і висвітлено неузгодженість законодавчої регламентації складних правовідносин у виконавчому провадженні, труднощі, що виникають у практиці застосування законодавства про виконавче провадження та зроблено спробу визначити шляхи їх подолання.

Практичне значення одержаних результатів полягає у використані в науково-педагогічній діяльності, а саме: в навчальному процесі при викладанні курсу "Адміністративне право" та "Адміністративна відповідальність", а також при підготовці навчальних посібників із зазначених навчальних дисциплін.

Апробація результатів. Підсумки розробки проблеми в цілому і окремих її аспектів неодноразово обговорювались на засіданнях кафедр державно-правових та кримінально-правових дисциплін адміністративного права й адміністративно-правових дисциплін Інституту права Донецького університету економіки та права.

Структура роботи визначається її метою і завданнями. Робота складається із вступу, трьох розділів, що поділені на вісім підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи 115 сторінок, основного тексту - 95 сторінок, у т. ч. список джерел - 11 сторінок (134 найменувань).

державна виконавча служба україна

Розділ 1. Державна виконавча служба як спеціальний орган здійснення виконавчого провадження

1.1 Виконавче провадження складова реалізації правоохоронної функції Української держави

Конституція України в ст.1 проголошує, що Україна як геополітичне формування є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава [1]. Поняття "демократична держава" потребує поряд з участю народу в управлінні державою, суспільством одночасного сприйняття основних засад демократії, які насамперед полягають у розподілі державної влади на певні гілки, а не концентрування її в одних руках, тобто в створенні абсолютизму. Найпоширеніша у всіх цивілізованих країнах схема побудови державного устрою ґрунтується на розподілі державної влади на три її гілки: законодавчу, виконавчу і судову. Паритетні правовідносини між цими гілками влади в рамках відправлення державної влади в суспільстві завжди є проблемним питанням. Не винятком є і наша молода держава, що формує свою систему правовідносин з реалізацією закріпленої в ст.6 Конституції України такої основної засади, як поділ державної влади на законодавчу, виконавчу, судову [2]. Досліджуючи аспекти цієї проблеми, акцентуємо свою увагу на взаємовідносинах таких двох гілок державної влади, як виконавча і судова. Причому предметом дослідження нами вибрана та частина суспільних відносин, які стосуються взаємодії цих гілок державної влади під час реалізації правоохоронної функції держави у сфері охорони та захисту прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина в Україні. Зокрема, дослідженню підлягають суспільні відносини, що виникають, розвиваються та припиняються у процесі реалізації в примусовому порядку рішень судів та рішень інших несудових органів. Це питання стало актуальним після того як 24 березня 1998 року був прийнятий Закон України "Про державну виконавчу службу" [3], який закріпив положення про те, що виконання рішень судів та рішень інших несудових органів у майнових і пов'язаних з ними немайнових спорах переходить до підвідомчості органів виконавчої влади. До цього часу ці питання залишалися в сфері компетенції судової влади, і вона таким чином мала ознаки не лише суто судової, а й виконавчої влади. Останнє положення зумовлювалось тим, що донедавна, як нами вже зазначалося, виконанням судових рішень знаходилось під юрисдикцією суду. Судові виконавці у здійсненні своїх повноважень підпорядковувались суддям, що постановили відповідні рішення. Таке становище не узгоджувалося з доктриною розподілу державної влад в демократичному суспільстві, спричиняло упередженість судових рішень, які виносились судом. Тому з відокремленням виконавчої функції з-під безпосередньої влади суду і суддів розпочався новий період у її реалізації.

На сучасному етапі формування державності в Україні виникає потреба не лише констатувати відповідні зміни в системі права України, а й переосмислити зміст діяльності того чи іншого органу державної влади, у тому числі і такого органу як державна виконавча служба, а також у правовому аналізі місця виконавчого провадження в системі права України та у зв'язку з цим його правової природи, сутності та основної функції.

Згідно прийнятою в науковому обігу концепцією виділяються такі форми державного впливу на правовідносини, як охорона та захист прав суб'єктів правовідносин. В основному погоджуючись із запропонованою доктриною щодо відмежування охорони прав, свобод та законних інтересів особи від їх захисту через момент вчинення правопорушення [4, с.188-189; с.9-11; с.8-22; с.100-104], вважаємо за можливе і доцільне більш ґрунтовно розглянути деякі аспекти співвідношення правоохорони і правозахисту.

На думку науковців, цивільному законодавству та цивілістичній науці, а також практиці властиві такі функції: регулятивна, охоронна, запобіжна - виховна, запобіжна-стимулююча [5, с.15-18] Уточненню, на нашу думку, підлягають властивості охоронної функції.

Основним аспектом, що визначає характер і відмінність правоохоронних правовідносин від цивільних, є положення, яке міститься у ст.1 Цивільного кодексу України [6]. У цій статті зазначається, що цивільними є правовідносини, які ґрунтуються лише на вільному волевиявленні суб'єктів, що вступають у такі відносин. Виходячи з концепції державно-владного характеру правоохоронних органів, можна говорити, що коли будь-який державний орган розглядає спір про право або впливає на правовідносини іншим чином, вони втрачають ознаки цивільних. Тому запобіжно-виховну функцію цивільного права, на наш погляд, необхідно пов'язувати з потенційною можливістю застосування державно-владного впливу на поведінку суб'єктів правовідносин. Цей вплив проявляється в тому, що в суді такі правовідносини розглядаються як базисні, і на їх підставі кваліфікуються й одночасно конкретизуються права та обов'язки суб'єктів, що відповідно до законодавства і конкретних правових обставин вступили в певні суспільні відносини, що регулюються нормами права взагалі і цивільного зокрема. Спеціально створена інституція, якою є державна виконавча служба, прийнятий судом акт реалізує, у відповідних випадках і шляхом застосування державного примусу до зобов'язаної особи. Необхідність сплати державного мита та виконавчого збору, а також інших судових витрат, у тому числі і витрат на здійснення виконавчих дій, врешті лягають додатковим тягарем на правопорушника. Цих витрат правопорушник міг би уникнути, якщо б він виконав рішення суду або іншого несудового органу в добровільному порядку. Це, на думку С. Щербак, становить додаткову цивільно-адміністративну відповідальність, яка застосовується за неналежне виконання покладених на винну особу обов'язків. Тому, як вважає автор, під впливом понесених витрат у свідомості правопорушника мають вироблятися позитивні соціально-психологічні настанови, спрямовані на додержання у майбутньому покладених на нього цивільно-правових обов'язків. [7, с.56]

Теорія держави і права [8, с.73] розглядаючи правоохоронну функцію з позиції діяльності держави, законодавчо її закріплює та створює механізм її реалізації шляхом задіяння в цьому процесі різних державних інституцій. Аналізуючи поточне законодавство, слід зазначити, що в Законі України "Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів" у ст.2 закріплено положення про те, що ряд органів держави законодавець відніс до правоохоронних і зафіксував, що вони здійснюють правозастосовні чи правоохоронні функції [9]. Наприклад, Цивільний кодекс України в ст.16 регламентує захист цивільних прав. Так, захист цивільних прав здійснюється судом в установленому порядку шляхом:

визнання прав;

визнання правочину недійсним;

припинення дій, які порушують право;

відновлення становища, яке існувало до порушення;

примусове виконання обов'язку в натурі;

зміни правовідносин;

припинення або зміни правовідносин;

відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди;

відшкодування моральної (немайнової) шкоди;

визнання незаконним рішення, дії або бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

У чинному Цивільному кодексі України передбачено нові додаткові шляхи та органи, які вправі здійснювати захист цивільних прав та інтересів осіб. Так, статтями 17, 18,19 цього нормативно-правового акта передбачається, що захист цивільних прав та інтересів особи може бути здійснений Президентом України, органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, а також такий захист може здійснюватись нотаріусами та особою шляхом самозахисту. Шляхи захисту цивільних прав, згідно із Цивільним кодексом України, у порівнянні із Цивільним кодексом УРСР, були доповнені такими положеннями: визнання правочину недійсним; примусове виконання обов'язку в натурі; визнання незаконним акта державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, самозахист цивільних справ [10]. При цьому всі зазначені шляхи в сукупності відповідають загальній концепції щодо застосування заходів захисту лише з моменту правопорушення. Тобто виконання правозахисного завдання може розпочинатись як здійснення лише з певного моменту, який у цивільному процесі пов'язується з порушенням, оспорюванням, невизнанням права чи охоронюваного законом інтересу [11].

Аналіз чинних шляхів захисту цивільних прав, передбачених законом, свідчить, що вони не повною мірою відповідають положенням, які підлягають виконанню державною виконавчою службою, та заходам примусового виконання рішень, передбачених ст.3, 4 Закону України "Про виконавче провадження". Поняття "примусове виконання обов'язку в натурі", що передбачене в підпункті 5 ст.16 Цивільного кодексу України, як зазначає С. Щербак, неможливо вважати таким, що в повному обсязі відповідає своєму призначенню, оскільки воно включає не лише шлях захисту права "виконанням обов'язку в натурі", а й спосіб виконання судового рішення - примус. Отже, визначати шляхи і підстави для застосування примусових заходів виконання на науковому рівні, на погляд ряду вчених [12, с.37-38; с.58], і нами ця думка підтримується, доцільно через концепцію певної тріади: юридичний факт, право, обов'язок.

Розглядаючи цю тезу з позиції всіх трьох варіантів судових рішень, слід відмітити, що без встановлення судом юридичного факту неможливо скористатись відповідним правом через невизначеність юридичної обставини. Без відповідного судового встановлення юридичного факту особа іноді не може реалізувати право на спадщину, відновити право на втрачені цінні папери на пред'явника тощо. Однак судовий розгляд у цьому випадку не зумовлений правопорушенням. Тобто всі справи, що розглядаються в порядку окремого провадження, стосуються такого об'єкта захисту, як охоронюваний законом інтерес, і спрямовані на встановлення юридичного факту. Відсутність же відповідача у цих справах свідчить про неможливість застосування примусу, оскільки не існує зобов'язаної особи.

Із викладеного вище випливає висновок, що за загальним правилом рішення суду може стосуватись усіх трьох аспектів, що розглядаються нами, а саме: а) юридичного факту; б) права; в) обов'язку, і лише останній може виконуватись у примусовому порядку державною виконавчою службою.

Досліджуючи такий шлях захисту цивільного права, як його визнання, слід ураховувати, що відповідач не завжди визнає відповідне право позивача, встановлене в процесі судового розгляду і зафіксоване в судовому рішенні, а способів змусити його визнати це право у державного виконавця немає та й бути не може, тому що офіційного статусу право позивача набуває після набрання законної сили прийнятого судом рішення. Однак таке рішення, як і рішення про встановлення юридичного факту, не підлягає примусовому виконанню тому, що в цих випадках це не пов'язано з порушенням права, законного інтересу. Хоча, на нашу думку, у ст.3 Закону України "Про виконавче провадження" під поняттям "рішення, ухвали і постанови судів у цивільних справах, що підлягають виконанню", очевидно, маються на увазі не лише ті рішення, які стосуються зобов'язуючих дій осіб, що набрали законної сили, а і рішення про визнання права чи юридичного факту.

У подальшому дослідженні розглянемо взаємовідносини, пов'язані з діяльністю суду та державної виконавчої служби, крізь призму визначення поняття "правоохоронна діяльність" з урахуванням повноважень державного виконавця і правових властивостей судового рішення. Так, діяльність суду в межах окремих видів юридичного процесу закінчується на етапі проголошення рішення, якщо не брати до уваги відповідних процесуальних ускладнень щодо необхідності виправлення описок і явних арифметичних помилок у рішенні, у роз'ясненні рішення тощо. А потім, за загальним правилом розвитку юридичного процесу, рішення суду набирає законної сили, і його подальше виконання напряму уже не залежить від судді. З цього моменту рішення суду набуває такої властивості, як загальнообов'язковість, що передбачається ст.124 Конституції України та забезпечується механізмом реалізації вказаного рішення в повсякденному житті держави, суспільства [13].

Право особи, захищено законом і рішенням суду, що забезпечується шляхом поновлення порушеного права, несло б у собі обов'язковість виконання, якби в подальшому не треба було б звертатись до державної виконавчої служби за його безпосереднім виконанням. Тут можна констатувати, що "загальнообов'язковість" деяких рішень судів та інших несудових органів певною мірою втрачає свої властивості, оскільки залежить від волі стягувача і боржника. Окремі винятки передбачено в ч.2 ст.25 Закону України "Про виконавче провадження", де дається перелік рішень, які підлягають негайному виконанню [14]. У тих же випадках, коли рішення суду чи іншого несудового органу видається позивачу (стягувачу) або зацікавленій особі, від їх волевиявлення залежить наступна його реалізація.

Аналізуючи, яким чином забезпечується загальнообов'язковість виконання судового рішення, слід констатувати, що передбачені законодавцем примусові заходи їх виконання не завжди є повними, оскільки не всі вони, наприклад, можуть бути застосовувані до фізичних осіб. Так, умисне невиконання службовою особою вироку, рішення, ухвали, постанови суду, що набрали законної сили, або перешкоджання їх виконанню тягне за собою кримінальну відповідальність за ст.382 Кримінального кодексу України [15]. Залишення посадовою особою без розгляду окремої ухвали суду чи окремої постанови судді або невжиття заходів до усунення зазначених у них порушень закону, а так само несвоєчасна відповідь на окрему ухвалу суду чи окрему постанову судді тягнуть за собою адміністративну відповідальність згідно зі ст.185-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення [16]. Отже, загальнообов'язковість судового рішення, вироку, постанови, ухвали стосується службових, посадових, а також фізичних осіб, однак юридична відповідальність у вигляді застосування до правопорушників кримінальних або адміністративних санкцій може бути застосована лише до службових або посадових осіб, а до фізичних осіб - ні, оскільки таких видів юридичної відповідальності, згідно з чинним законодавством, для них не передбачено.

Беручи до уваги те, що завдання відносно захисту прав та законних інтересів громадян та юридичних осіб покладено на цілий ряд державних органів, серед яких суди загальної юрисдикції, господарські, адміністративні суд [17], третейські суди 18], Європейський Суд з прав людини [19, с.65] органи нотаріату, адміністративні органи, але лише у виконавчому провадженні захист прав та законних інтересів людини і громадянина, інтересів юридичних осіб, держави набуває реального змісту. Таким чином, слід зазначити, що під час вчинення виконавчого провадження знаходить свою реалізацію правоохоронна функція держави, яка передбачає примусове виконання рішень судів та рішень інших несудових органів відносно зобов'язаних за правовим актом осіб.

Законодавчо закріплена загальнообов'язковість судового рішення щодо посадових осіб, які за рішенням суду зобов'язані вчиняти відповідні дії, поглинає відповідне повноваження державного виконавця, за яким його вимоги є обов'язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, установ, організацій всіх форм власності, громадян. Це зумовлюється тим, що рішення суду за правовим статусом є вищим, ніж вимоги державного виконавця, тобто в разі невиконання рішення, ухвали, постанови, вироку суду суб'єктами, яким воно адресовано, державний виконавець не має необхідності посилатись на надані йому повноваження, передбачені в ч.1 ст.6 Закону України "Про виконавче провадження". У цьому випадку він може порушувати питання про притягнення винної особи до юридичної відповідальності на підставі невиконання окремих рішень та вимог державного виконавця, згідно з прийнятим раніше рішенням суду, тобто йому для реалізації ряду положень не потрібні відповідні повноваження [20, с.62].

Однак не всі акти, що підлягають виконанню державною виконавчою службою, мають такі властивості, які має судове рішення. Тому слід говорити про особливості (специфіку) виконання певних актів, які мають конкретизуватись, зокрема, у процедурі виконавчого провадження. Така диференціація нормативних актів, що підлягають виконанню, за їх правовими властивостями надасть можливість державному виконавцеві не застосовувати у повному обсязі процедуру виконання рішень, а застосовувати лише функції контролю за виконанням зобов'язуючими суб'єктами відповідних загальнообов'язкових рішень, ухвал, постанов, вироків суду.

Підсумовуючи, зазначимо, що державна виконавча служба бере участь у виконанні правоохоронної функції держави, однак її діяльність розпочинається лише з моменту встановленого повноважними органами певного юридичного факту чи вчинення правопорушення і стосується відновлення порушених прав та законних інтересів у межах, визначених законом та рішенням суду, яке встановлює обов'язки боржника або встановлення певного права.

1.2 Місце та роль державної виконавчої служби в реалізації рішень судів та інших несудових органів

Основний Закон України, гарантує охорону та захист прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина в нашій держави правовими засобами [21]. Виникає питання, а що робити людині, якщо її права порушені і не поновлюються добровільно, а потребують судового чи адміністративного реагування. Нашому пересічному громадянину не виплачують заробітну плату, він звертається за правовою допомогою до судових органів, суд задовольняє позовні вимоги, видаючи виконавчий лист про стягнення матеріальної шкоди, що випливає з трудових спорів на користь позивача, і тут постає питання; як стягнути; з зобов'язаної особи заподіяну нею матеріальну чи моральну шкоду, якщо така особа прийняте судове рішення або рішення інших несудових органів добровільно не виконує. Підтверджене судом на користь позивача рішення - це ще не виконане рішення, воно стане таким, якщо буде виконане зобов'язаною стороною добровільно або ж в примусовому порядку за допомогою державної інституції. Гарантований державою всебічний судовий захист залишається мильною булькою якщо рішення судів або рішення інших несудових органів не виконуються. Державні виконавчі органи, до яких звертаються потерпілі за допомогою в реалізації законних вимог громадян, виконують їх незадовільно, незважаючи на те, що в Україні створено законодавчу базу для своєчасного, повного і неупередженого примусового виконання судових рішень та рішень інших несудових органів.

Практика примусового виконання свідчить, що своєчасно, повно та ефективно виконувати рішення судів і рішення інших органів можна лише за умов щомісячного навантаження виконавця не вище 60-70 проваджень на місяць. У 2011 році державні виконавці завершували в середньому по Україні 65,5 проваджень на місяць, в 2012 році - 80,3 провадження, а в 2013 році, не зважаючи на розширення штату, кількість завершених одним державним виконавцем документів знижується до 57,1 провадження на місяць, що в першу чергу виправдовується необхідністю відволікання досвідчених державних виконавців на професійну підготовку нових службовців [22, с.90]

Характеризуючи окремі групи суб'єктів, що беруть участь у здійсненні виконавчого провадження, особливу увагу необхідно звернути на визначення правового становища державної виконавчої служби, на яку Законом України "Про виконавче провадження" покладено примусове виконання рішень суду та інших несудових органів (посадових осіб). Розглядаючи державну виконавчу службу в системі органів виконавчої влади, слід більш детально зупинитись на визначенні виконавчої влади вченими адміністративістами. Так, головним призначенням виконавчої влади є виконання законів, що і відповідає її сутності. Саме у процесі реалізації виконавчої влади й відбувається фактичне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку [23, с.5-15].

Провідні вчені зазначають, що у ході функціонування виконавчої влади, шляхом розпорядчих дій і владних вказівок з її сторони здійснюється реальне втілення в життя положень, що зафіксовані в законах та інших нормативно-правових актах держави, а також здійснюється практичне втілення всіх важелів державного регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку [24, с.29-34].

Науково обґрунтована адміністративна реформа органів виконавчої влади має будуватись на вироблених світовою практикою принципових засадах її функціонування в демократичній, соціальній, правовій державі, серед яких ключове значення має дотримання:

пріоритетності законодавчої регламентації прав, обов'язків та порядку діяльності органів виконавчої влади;

незалежності здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від органів законодавчої і судової влади в межах, визначених Конституцією України і законами України;

механізму внутрішнього контролю за діяльністю органів виконавчої влади, їх посадових і службових осіб, насамперед з позицій поваги до особи та забезпечення справедливості, а також постійного вдосконалення ефективності державного управління;

відповідальності органів виконавчої влади, їх посадових і службових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед особами, права яких було порушено, та обов'язкового відшкодування заподіяної цим громадянам шкоди;

можливості оскарження людиною і громадянином порушених прав як у межах системи органів виконавчої влади, так і судовим шляхом [25, с.8-11; с.6-8].

Природа адміністративно-правових відносин породжує принципову єдність процесу реалізації виконавчою гілкою державної влади своїх владних повноважень зі змістом управлінської діяльності держави. Оновлення суспільного призначення адміністративно-правових відносин на сучасному етапі розвитку суспільства, держави передбачає принципово новий погляд на забезпечення реалізації прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина у їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади. При цьому демократичний режим цих відносин забезпечується непорушністю конституційно закріплених прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина.

У теорії адміністративного права під органом державного управління розуміють формування, спеціально утворене державою для реалізації управлінських функцій [26, с.13].

Характеризуючи державне управління в цілому, В. Авер'янов зазначає, що завдання та цілі державного управління, диференціюючись у функціях конкретних органів системи державного управління, багато в чому впливають на внутрішню структуру як системи органів державного управління в цілому, так і конкретних її органів зокрема [27, с.5-10].

З визначення органу виконавчої влади, яке дають В. Колпаков та О. Кузьменко, випливає, що органи виконавчої влади є найважливішою складовою органів державного управління, тому що не всі органи державного управління є органами виконавчої влади [28, с.15-18].

І. Голосниченко, М. Стахурський, Н. Золотарьова зазначають, що не можна обмежуватись застосуванням лише терміна "виконавча влада", адже за змістом цей вид діяльності є державним управлінням [29, с. 19-20].

Найбільш чітким критерієм у співвідношенні понять органів виконавчої влади і державного управління сьогодні виступає нормативне закріплення за цими органами влади статусу органів виконавчої влади. Це положення закріплено в Конституції України. Так, у її IV розділі зафіксовано, що:

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади;

міністерства, державні комітети, інші керівні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом є центральними органами виконавчої влади;

місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі;

виконавчі комітети здійснюють окремі делеговані повноваження виконавчої влади в містах і районах, районах у містах, крім Києва і Севастополя, селищах і селах;

галузеві і міжгалузеві територіальні органи виконавчої влади, що здійснюють керівництво галуззю, напрямком діяльності на відповідній території.

Відносно окремою є система органів виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, де урядовим органом АРК є Рада міністрів. Одночасно в Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України [30].

Взаємозв'язок органів державного управління і органів виконавчої влади розглядається в аспекті "зміст" та "форма", при цьому вчені вважають державне управління формою вираження виконавчої влади [31, с.23-26]. Якщо розглядати державну виконавчу службу в системі державних органів, то ця інституція виступає як орган виконавчої влади та як орган державного управління.

Примусове виконання рішень в Україні покладається на державну виконавчу службу, яка діє, як нами вже зазначалося, у складі Міністерства юстиції України.

Відповідно до Закону України "Про державну виконавчу службу" примусове виконання рішень судів та рішень інших несудових органів здійснюють державні виконавці Департаменту державної виконавчої служби, державні виконавці державної виконавчої служби Автономної Республіки Крим, областей та міст Києва і Севастополя, районних, міських (міст обласного значення), районних у містах органів державної виконавчої служби.

За наявності обставин, що ускладнюють виконання рішення, або у разі виконання зведеного виконавчого провадження при органах державної виконавчої служби можуть утворюватися виконавчі групи у встановленому законодавством порядку. За наказом Департаменту державної виконавчої служби або державної виконавчої служби Автономної Республіки Крим, обласних, міст Києва та Севастополя на керівника групи можуть покладатися права та повноваження, встановлені цим Законом, у виконавчому провадженні, які належать до компетенції начальників державної виконавчої служби у районах, містах (містах обласного значення), районах у містах [32].

Інші органи, установи, організації і посадові особи здійснюють виконавчі дії у випадках та порядку, передбачених законом, у тому числі відповідно до ст.6 цього Закону на вимогу чи за дорученням державного виконавця.

Порівняльний аналіз статей 2 та 9 Закону України "Про виконавче провадження" свідчить, що до юридичного термінологічного обігу вводяться два поняття: "органи примусового виконання рішень" і "органи виконання рішень". Органи виконання рішень - це державні органи, на які покладено реалізацію ухвал, постанов, вироків, рішень судів та рішень інших несудових органів, спрямованих на захист прав і законних інтересів громадян, юридичних осіб та держави [33, с.94-98].

Органами примусового виконання рішень є лише державна виконавча служба, яка діє у складі Міністерства юстиції України. Основні засади організації та діяльності державної виконавчої служби регулюються Законом України "Про державну виконавчу службу" від 24 березня 1998 року. Ч.1 ст. З цього Закону встановлює перелік органів державної виконавчої служби. До них відносяться: Департамент державної виконавчої служби, державна виконавча служба Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя; державна виконавча служба у районах, містах (містах обласного значення), районах у містах [34]

Згідно з ч.2 ст.3 Закону "Про державну виконавчу службу" безпосереднє примусове виконання рішень, перелік яких дається у ст.3 Закону України "Про виконавче провадження", покладається на державних виконавців.

Державний виконавець є представником влади і здійснює примусове виконання судових рішень, постановлених іменем України, та рішень інших органів (посадових осіб), виконання яких покладено на державну виконавчу службу, у порядку, передбаченому законом.

Департамент державної виконавчої служби, державні виконавчі служби Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, державні виконавчі служби у районах, містах (містах обласного значення), районних у місті є юридичні особи, мають печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, інші печатки і штампи, відповідні бланки, самостійний баланс, поточні та вкладні (депозитні) розрахунки в органах Державного казначейства України, а також реєстраційні рахунки в органах Державного казначейства України для зарахування стягнутих з боржників коштів та їх виплат стягувачем [35].

Ст.9 Закону України "Про виконавче провадження" передбачена можливість виконання рішень судових і несудових органів в Україні не тільки органами примусового виконання - державною виконавчою службою, а й іншими органами, організаціями та особами, які не є органами примусового виконання.

Рішення судів та рішення інших несудових органів щодо стягнення коштів виконуються податковими органами, установами банку, кредитно - фінансовими установами.

Так, рішення про стягнення недоїмок з податкових і неподаткових платежів, а також суми штрафів, накладених податковою інспекцією за порушення податкового законодавства, виконують податкові інспекції:

- про стягнення недоїмки із самообкладання здійснюють виконкоми селищної чи сільської Ради депутатів,

- недоїмки з державного обов'язкового страхування стягуються органами державного страхування.

Установи банку виконують рішення про стягнення грошових сум шляхом списання їх з банківських рахунків боржників - юридичних осіб і зарахування їх на рахунок юридичних осіб - стягувачів.

У названій нормі також зазначається, що рішення судів та інших органів у випадках, передбачених законом, можуть виконуватися ще й іншими органами, організаціями, посадовими особами і громадянами, але перелік таких суб'єктів не встановлюється, тому необхідно звернутися до інших джерел.

За чинним законодавством України:

органи державного управління реєстрації актів цивільного стану виконують рішення суду про розірвання шлюбу, встановлення батьківства;

житлово-комунальні органи - рішення про право власності на житловий будинок, квартиру;

органи опіки і піклування - рішення про позбавлення батьківських прав.

Рішення, що виникають із виборчих правовідносин, виконуються дільничними виборчими комісіями і комісіями з референдуму, територіальними, окружними (територіальними) виборчими комісіями, Центральною окружною виборчою комісією.

Органи і посадові особи виконують рішення, винесені за скаргами на їх постанови про накладення адміністративних стягнень.

Державний орган України у справах релігій і місцеві органи - рішення за скаргами на постанови, прийняті щодо релігійних організацій.

Рішення у справах окремого провадження також виконують:

а) органи опіки і піклування - рішення про визнання громадянина обмежено дієздатним чи недієздатним шляхом призначення відповідного піклувальника і опікуна;

б) органи реєстрації актів цивільного стану - рішення про оголошення громадянина померлим шляхом реєстрації його смерті, рішення про виправлення неправильності в актах цивільного стану, рішення у справах про встановлення юридичних фактів реєстрації, усиновлення, шлюбу, розірвання шлюбу, народження, смерті особи в певний час тощо;

в) установи ощадного банку - рішення про відновлення прав на втрачені цінні папери на пред'явника;

г) нотаріус, нотаріальний архів, інша особа, яка вчиняє нотаріальну дію - рішення у справах за скаргами на нотаріальні дії або відмову в їх учиненні [36, с.15-17; с.103-104].

Відповідно до п.2 ст.15 Цивільного кодексу України особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства, тому суд, постановляючи рішення, яким на відповідача покладається виконання певних дій, не пов'язаних із переданням майна або грошових сум, може в цьому рішенні вказати, що коли відповідач не виконує рішення протягом встановленого строку, позивач має право виконати цю дію за рахунок відповідача, стягнувши з нього необхідні витрати. Оскільки позивачем можуть бути громадяни і юридичні особи, вони і виконують рішення суду в таких випадках [37].

Судові рішення виконують не лише органи державної виконавчої служби. Це можуть бути органи і установи Департаменту України з питань виконання покарань, органи внутрішніх справ, інші юрисдикційні органи. Однак щодо майнових відносин, то виконання судових рішень ухвал, постанов, вироків покладається на органи державної виконавчої служби, коли вони не виконуються добровільно. Держава за допомогою виконання рішень суду й рішень інших несудових органів завершує процес захисту суб'єктивних економічних прав громадян, економічних інтересів юридичних осіб і свої особисті економічні інтереси шляхом їх фактичної реалізації у порядку виконавчого провадження, встановленого законом.

Виконавче провадження є процесуальною формою, яка закладає засади примусової реалізації рішення суду та інших юрисдикційних органів у сфері економічних правовідносин, пов'язаних із реалізацією підтверджених ними прав і обов'язків суб'єктів матеріальних правовідносин у цивільній справі [38, с.3], але саме виконавче проводження - це законодавчо зафіксовані наміри держави вчинити дії направлені на захист прав та законних інтересів особистості, інтересів юридичних осіб, а фактична діяльність - це ті рішення, дії або бездіяльність, які вчиняє державна виконавча служба в процесі практичної реалізації рішень судів чи рішень інших несудових органів. Виконавче провадження - це потенційний намір держави щодо захисту прав та законних інтересів особистості, інтересів юридичних осіб, а фактична дія - це ті рішення, дії чи бездіяльність, які вчиняє державна виконавча служба в процесі практичної реалізації рішень судів чи рішень інших несудових органів.

Законом України "Про виконавче провадження" поняття "виконавче провадження", тлумачиться як сукупність дій зазначених у законі органів і посадових осіб, спрямованих на примусове виконання рішень судів та рішень інших несудових органів (посадових осіб). Примусове виконання судових рішень та рішень інших несудових органів в частині забезпечення реалізації майнових та особистих немайнових прав, законних інтересів громадян, юридичних осіб і держави в Україні покладається на державну виконавчу службу [39, с.9].

Таким чином, досліджуючи питання, пов'язані з місцем, роллю та правовим статусом державної виконавчої служби в системі державних органів, слід зазначити, що вказана служба була створена у процесі реформування інституту в судових виконавців, які до прийняття Закону України "Про державну виконавчу службу" залишались у підпорядкуванні районних, міських, районних у містах судів, тобто належали до системи органів, які здійснювали відправлення правосуддя. Після прийняття вказаного Закону та Закону України " Про виконавче провадження " було створено цілісну систему державної виконавчої служби у Департаменті державної виконавчої служби та підпорядкованих йому органах на місцях. Ця служба в цей час діє в складі Міністерства юстиції України як урядовий орган державного управління. На Міністерство юстиції України покладається реалізація єдиної державної політики у сфері примусового виконання рішень [40].

1.3 Державорегулючі підходи до примусового виконання рішень судів та інших несудових органів у зарубіжних країнах

Досліджуючи питання відносно примусового виконання рішень судів та рішень інших несудових органів у закордонних державах, слід зазначити, що суттєві розбіжності в геополітичних умовах, державному устрої та і просто в рівні життя людей різних країн визначають нетотожність побудови і функціонування системи державних органів узагалі і судових та правоохоронних органів кожної із держави зокрема. Водночас, формування з виконання рішень судів та інших несудових органів створено в переважній більшості країн світу для подальшого логічного завершення процесу відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина.

Принципові відмінності виконавчого провадження в різних державах полягають передусім, в організаційно-правових формах побудови та функціонування служб примусового виконання рішень судів та рішень інших несудових органів.

Близьким по суті і змісту є служби примусового виконання держав, що виникли на пострадянському просторі (Росія, Україна та ряд інших країн СНД), тому що побудовані на ґрунті радянської системи судових виконавців. При цьому слід зазначити, що виконавче провадження цих країн не є частиною судочинства, а виокремилось у самостійний правовий інститут, який базується на функціонуванні спеціально створених державних органів вузько профільного напрямку.

Значний інтерес для України може мати діяльність служби судових приставів Російської Федерації. Цей інтерес зумовлений тим, що нормативні документи, які регулюють організацію діяльності служби судових приставів, компетенцію службовців та порядок проведення виконавчих дій, мають багато спільних рис з державною виконавчою службою України, і це не випадково: закони Російської Федерації "Про судових приставів" [41] та "Про виконавче провадження" [42] набули чинності з листопада 1997 року, тобто до прийняття в 1998 році Закону України "Про державну виконавчу службу" та у 1999 році Закону України "Про виконавче провадження", тому розробка національнім законодавцем цих законопроектів в Україні, очевидно, здійснювалась з урахуванням досвіду нашого північного сусіда. Аналізуючи вказані законодавчі акти Російської Федерації, основну увагу варто приділити саме відмінностям російської та української систем примусового виконання рішень судів та рішень інших несудових органів.

Службу судових приставів (далі - ССП) очолює заступник Міністра юстиції Російської Федерації - він же головний судовий пристав Російської Федерації. Керівну ланку ССП складають Департамент судових приставів Міністерства юстиції РФ, очолюваний заступником головного судового пристава РФ, та ССП управління військових судів Міністерства юстиції РФ на чолі з головним військовим судовим приставом.

Середня ланка-це служби судових приставів органів юстиції федеральних суб'єктів Росії, керівництво якими здійснюють головні судові пристави суб'єктів Російської Федерації.

Низова ланка ССП - це районні, міжрайонні та відповідні їм згідно з адміністративно-територіальним поділом суб'єктів Російської Федерації підрозділи служби судових приставів на чолі зі старшими судовими приставами.

Слід звернути увагу на принципову відмінність у побудові ССП Російської Федерації від нашої національної системи, пов'язаної з виконанням рішень судів у військових справах. У Росії такі рішення мають виконуватися не територіальними підрозділами ССП, а судовими приставами військових судів. В Україні ж посади військових державних виконавців відсутні, що певною мірою може свідчити про більшу процесуальну незалежність від судів наших державних виконавців порівняно із судовими приставами Російської Федерації. Про недостатню самостійність територіальних підрозділів ССП Російської Федерації свідчить і те, що жоден з указаних підрозділів не має статусу юридичної особи.

Повноваження щодо своєчасного, повного та правильного виконання рішень судів та інших несудових органів Російської Федерації лежать виключно на судових приставах-виконавцях. Судові ж пристави щодо забезпечення встановленого порядку діяльності судів покликані здійснювати такі функції: забезпечувати в судах безпеку суддів, засідателів, учасників судового процесу та свідків; виконувати розпорядження голови суду, а також судді та головуючого в судовій залі, пов'язані з дотриманням порядку в суді; виконувати рішення суду або судді про застосування до підсудного та до інших громадян передбачених законом заходів процесуального примусу; забезпечувати охорону будівель судів, нарадчих кімнат та судових приміщень у робочий час; перевіряти підготовку судових приміщень до засідання, забезпечувати за дорученням судді доставляння до місця проведення судового процесу кримінальної справи та речових доказів та їх збереження; підтримувати громадський порядок у судових приміщеннях; взаємодіяти з військовослужбовцями військової частини (підрозділу) стосовно конвоювання осіб, що тримаються під вартою, стосовно питань їх охорони та безпеки; припиняти злочини та правопорушення і запобігати їм, виявляти порушників, а у разі необхідності затримувати їх з подальшою передачею органам міліції; здійснювати приведення осіб, що ухиляються від явки до суду або до судового пристава-виконавця; брати участь за вказівкою старшого судового пристава у проведенні виконавчих дій; проходити спеціальну підготовку, а також періодичну перевірку на придатність до дій в умовах, пов'язаних із застосуванням фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї.

У Російській Федерації судовий пристав із забезпечення встановленого порядку діяльності судів має право застосовувати фізичну силу, спеціальні засоби та вогнепальну зброю у випадках та у порядку, встановлених законом [43].

Маючи досить широкі повноваження, місцеві підрозділи служби судових приставів на рівні федерального законодавства не отримали детальної регламентації свого правового статусу, що призводить до певних ускладнень у діяльності цих підрозділів. Наприклад, федеральне законодавство не передбачає включення в штат підрозділів ССП технічного персоналу, а судові пристави, маючи право припиняти злочини та запобігати їм, а також затримувати злочинців, разом із тим позбавлені права провадити дізнання та не мають права проводити оперативно-розшукові дії [44, с.259].

Водночас слід зазначити, що таки виконавчі дії, як: а) порядок звернення стягнення на майно боржника; б) дотримання прав та обов'язків сторін виконавчого провадження; в) заходи примусового виконання; г) розподілення грошових коштів, утриманих з боржника; д) дотримання черговості задоволення вимог стягувачів та інші ключові моменти виконавчого провадження за Федеральним законом "Про виконавче провадження" та Законом України "Про виконавче провадження" практично збігаються. Втім, у російській процедурі примусового виконання рішень, наприклад, відсутній такий виконавчий документ, як виконавчий напис нотаріуса.

За законодавством Російської Федерації, після того як порушено виконавче провадження, судовий пристав-виконавець надає боржникові строк для добровільного виконання рішення, але не більше 5 днів.

Слід звернути увагу, що на відміну від українського законодавства, яке регулює порядок примусового виконання, Закон Російської Федерації "Про виконавче провадження" чітко розрізняє два фінальні етапи реалізації виконавчого провадження: а) припинення виконавчого провадження; б) закінчення виконавчого провадження. Припинення виконавчого провадження відбувається: а) якщо є відмова стягувача від здійснення реалізації рішення про стягнення; б) затвердження судом досягнутої між сторонами мирової угоди; в) в разі смерті стягувача; г) в разі недостатності майна підприємства, що ліквідується; д) в разі скасування судового акта, на підставі якого видано виконавчий документ, тощо.

Закінчення виконавчого провадження здійснюється у разі: а) фактичного задоволення вимог, зафіксованих у виконавчому документі; б) повернення виконавчого документа на вимогу стягувача або суду; в) повернення документа через фінансову неспроможність боржника; г) неможливість встановлення місця мешкання боржника; направлення виконавчого документа до іншого ССП та ін.

Для законодавства Росії про виконавче провадження характерне те, що судовий пристав-виконавець має право закінчити виконавче провадження у разі надіслання виконавчого документа до підприємства, установи або організації для утримання боргу із заробітку боржника. У такому випадку контроль за порядком утримань боргу бухгалтерією підприємства, установи, організації з заробітної платні боржника в Російський Федерації службою судових приставів відсутній.