Организация местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях

При этом наряду с понятием местного самоуправления в нормативных актах фигурировало понятие «городское самоуправление», таким образом, подчеркивалось, что уровнем местного самоуправления является в первую очередь не районный, а городской уровень.

Представительным органом городского самоуправления и одновременно законодательным органом государственной власти города Москвы провозглашалась Московская городская Дума.

Исполнительным органом городского самоуправления и соответственно исполнительным органом государственной власти города Москвы провозглашалась Московская городская администрация (или Мэрия).

В соответствии с главой 10 Устава в районах города Москвы функционировали районные управы, также наделенные «двойным статусом» органов государственной власти и органов городского самоуправления.

Согласно Закону города Москвы «О районной Управе…» в состав Управы входили избираемое населением районное Собрание и администрация района, возглавляемые главой Управы. Глава Управы назначался Мэром Москвы по согласованию с советниками районного Собрания.

Следует отметить, что районная власть в тот период времени обладала 127 собственными полномочиями.

Такая система управления городом просуществовала до 2001 года. В 2001 году определением Верховного Суда Российской Федерации «двойной статус» был признан несоответствующим федеральному законодательству.

Однако, как известно, в крупных городах - столицах субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется именно на общегородском уровне. То есть в Самаре, Казани, Нижнем Новгороде, Новосибирске и др. городах городские органы власти (Мэрия, Дума, Правительство или Законодательное собрание) являются органами местного самоуправления. Для Москвы Верховный Суд счел подобный подход неправомерным.

Причина в следующем. В соответствии с Конституцией Российской Федерации города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург являются не просто городскими поселениями, они обладают статусом субъектов Российской Федерации, а на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется государственная власть. Таким образом, городские органы власти в Москве в силу Конституции являются органами государственной власти. При этом согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, положения московского законодательства о «двойном статусе» городских органов управления шли в разрез с Основным законом государства.

В соответствии с решением Верховного Суда РФ в Устав города Москвы были внесены изменения, Закон города Москвы от 11.09.1996 N 28- 91 «О районной Управе в городе Москве» был признан утратившим силу, и местное самоуправление в Москве переместилось на районный уровень.

6 ноября 2002 года был принят Закон города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».

В районах города (тогда в 123) создали новые управы - территориальные органы исполнительной власти города Москвы, а на базе прежних районных управ были сформированы органы местного самоуправления 125 внутригородских муниципальных образований:

- муниципальное Собрание - представительный орган, избираемый непосредственно населением;

- Руководитель муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, избираемое из состава депутатского корпуса;

- муниципалитет - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый назначаемым по итогам конкурса на контрактной основе Руководителем муниципалитета.

С этого момента можно говорить о начале формирования современной модели местного самоуправления в Москве.

В дальнейшем преобразования в этой сфере проходили в рамках федеральной реформы местного самоуправления, начало которой было положено принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанный Федеральный закон урегулировал ряд вопросов, которые ранее решались органами власти субъектов Российской Федерации. В частности, был установлен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований:

- поселения (городские и сельские);

- муниципальные районы;

- городские округа;

- внутригородские муниципальные образования городов федерального значения.

Закон ввел понятие «вопросы местного значения», закрепив за каждым видом муниципальных образований, кроме внутригородских территорий, соответствующий закрытый перечень вопросов. Впервые были установлены обязательные элементы структуры органов местного самоуправления, определена стройная система муниципальных правовых актов.

Для городов федерального значения Федеральный закон № 131 предусмотрел особенности организации местного самоуправления. Этому вопросу посвящена отдельная 79-я статья Федерального закона, которая закрепляет следующие базовые положения:

- местное самоуправление в городах федерального значения осуществляется на внутригородских территориях (во внутригородских муниципальных образованиях);

- установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения;

- перечень вопросов местного значения, полномочий по их решению, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований, состав муниципального имущества городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, 131-й Закон в целях сохранения единства городского хозяйства предоставил органам государственной власти городов федерального значения право самостоятельно регулировать целый ряд вопросов, устанавливая иные правила, нежели федеральное законодательство.

Что означает принцип единства городского хозяйства? Его содержание можно выразить следующими словами - это реализация единой городской политики в масштабах всего города с единственной целью - обеспечить жителей столицы независимо от района (или округа) проживания равными возможностями для получения услуг, которые оказывают органы и учреждения публичной власти. Под услугами в широком смысле понимаются функции органов государственной и муниципальной власти, которые затрагивают права и интересы москвичей.

Нескоординированная политика на уровне районов города неизбежно приведет к нарушению прав граждан. Поэтому единство городского хозяйства является краеугольным камнем, на котором зиждется московская модель местного самоуправления. Важное значение данный принцип имел при определении компетенции органов местного самоуправления в городе Москве.

Как известно, компетенция органов местного самоуправления складывается по сути из двух элементов. Одну ее часть составляют вопросы местного значения, другую - переданные государственные полномочия. Федеральный закон позволил московскому законодателю самостоятельно определить круг вопросов, которые будут решать органы местного самоуправления. И, в конечном итоге, установить соотношение собственных полномочий и делегированных.

Таким образом, при определении сферы ответственности органов местного самоуправления в Москве законодатель был поставлен перед выбором, по какому пути пойти:

Первый вариант - это закрепление за муниципальной властью предметов ведения в качестве вопросов местного значения. Такой подход, на первый взгляд, кажется самым очевидным. Однако он означал бы перекладывание всего бремени ответственности по решению указанных вопросов на органы местного самоуправления.

Второй вариант - наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такой подход отличается от идеологии 131-ого Федерального закона, согласно которой основу компетенции органов местного самоуправления составляют вопросы местного значения.

Вместе с тем он позволяет, привлечь органы местного самоуправления к решению вопросов общегородского значения, не снимая при этом ответственности за решение указанных вопросов с органов государственной власти.

В итоге предпочтение было отдано второму варианту. 31 мая 2006 года Законом города Москвы № 22 были внесены изменения в 56-ой Закон «Об организации местного самоуправления…». В частности, в новой редакции была изложена статья 8 Закона «Вопросы местного значения». За органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований закреплялось 24 вопроса, которые включали порядка 40 собственных полномочий.

Условно перечень вопросов местного значения было принято рассматривать как четыре блока:

- вопросы, которые решаются непосредственно органами местного самоуправления (защита прав потребителей, руководство призывными комиссиями, проведение мероприятий по военно-патриотическому воспитанию граждан, регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями - физическими лицами с работниками, организация местных праздничных и иных зрелищных мероприятий);

- вопросы, в решении которых участвуют органы местного самоуправления (во взаимодействии с государственными органами осуществление контроля по вопросам использования земель, экологии, санитарного состояния, противопожарной безопасности; взаимодействие с общественными объединениями);

- вопросы, по которым органы местного самоуправления вносят предложения (к проектам городских целевых программ, об образовании и упразднении особо охраняемых природных территорий, по созданию условий для развития на территории муниципального образования физической культуры и массового спорта, по организации и изменению маршрутов, режима работы, остановок наземного городского пассажирского транспорта, по повышению эффективности охраны общественного порядка, по благоустройству территории муниципального образования);

- вопросы, которые требуют согласования с органами местного самоуправления (по дислокации объектов потребительского рынка и услуг и объектов сезонной мелкорозничной торговли, по вопросам целевого назначения нежилых помещений, расположенных в жилых домах).

Конечно, такой круг вопросов нельзя назвать значительным.

Основные полномочия органов местного самоуправления были переданы им в качестве отдельных государственных полномочий в соответствии с Законом города Москвы (от 14.07.2004 № 50) «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)».

В 2005 году органам местного самоуправления были переданы полномочия по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

С 1 января 2007 года - отдельные полномочия в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства (Законы города Москвы от 28.09.2005 № 471, от 25.10.2006 № 532).

А с 2008 года органы местного самоуправления были наделены отдельными полномочиями в сфере опеки и попечительства, которые в 2009 году дополнились полномочиями по патронажу.

Реализация переданных полномочий в соответствии с федеральным законодательством осуществляется за счет субвенций, выделенных из бюджета города Москвы. Кроме того, органам местного самоуправления были переданы в безвозмездное пользование материальные ресурсы: нежилые помещения и оборудование спортивных площадок. Государственные учреждения, занимавшиеся организацией спортивной и досуговой работы, также были переведены в ведомственное подчинение муниципалитетов.

Такая модель местного самоуправления действовала в Москве до последнего времени. Для того, чтобы говорить об изменениях и тенденциях в развитии местного самоуправления сегодня, необходимо назвать основные преимущества и недостатки данной модели.

1. Характерной ее чертой является осуществление местного самоуправления на районном уровне.

Такой подход представляется оправданным. Как показывает практика, он позволяет обеспечить реальную шаговую доступность местной власти, в отличие от модели, когда местное самоуправление осуществляется только на городском уровне. Мы все понимаем, что жителю мегаполиса в силу объективных причин гораздо проще попасть на прием к депутату муниципального Собрания, нежели к депутату Московской городской Думы. Пожалуй, в этом и заключается предназначение местной власти.

Сегодня ведется работа по формированию в глазах москвичей имиджа представительных органов местного самоуправления как органов реальных дел. То есть структур, взаимодействуя с которыми население может оказывать воздействие на принимаемые в районе решения. Более подробно на этом вопросе я остановлюсь позже.

2. Говоря другой особенности московской модели местного самоуправления. Она заключается в преобладании в работе органов местного самоуправления делегированных государственных полномочий.

Передача полномочия в качестве государственного, в отличие от отнесения его к вопросам местного значения, позволяет посредством правового регулирования обеспечивать единообразный порядок его осуществления на всей территории города. Это также отвечает потребностям единства городского хозяйства.

Кроме того, преимуществом такого подхода является гарантированная финансовая обеспеченность полномочия. Практика осуществления местного самоуправления на территории других субъектов Российской Федерации породила такое явление как «нефинасируемые мандаты», т.е. ситуацию, когда органы местного самоуправления не имеют достаточных собственных средств для решения вопросов местного значения.

В случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральное законодательство требует от органов государственной власти стопроцентного финансового и материального обеспечения их реализации. Органы местного самоуправления могут направить собственные средства на реализацию государственных полномочий только на добровольной основе в качестве дополнительного финансирования.

Необходимо отметить роль принципа субсидиарности при организации местного самоуправления. Суть его, заключает в следующем. Органы местного самоуправления самостоятельно ведают определенным кругом дел местного значения. Однако, если муниципалитеты по тем или иным причинам не имеют возможности решать эти вопросы на должном уровне, к их решению подключаются органы государственной власти. Которые субсидиарно (дополнительно) несут ответственность за реализацию органами местного самоуправления своих полномочий.

Полагаю, что именно в случае делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий как нельзя более ярко проявляется принцип субсидиарности. Следование этому принципу позволяет избежать возникновения «нефинансируемых мандатов», реализация данного принципа также говорит о преимуществе выбранного в Москве подхода.

Однако нельзя не отметить, что сложившаяся в Москве система местного самоуправления не является совершенной и имеет ряд серьезных недостатков.

1. В первую очередь, речь идет о так называемом «двоевластии» на районном уровне.

Наряду с исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления в каждом районе города Москвы функционирует территориальный орган исполнительной власти - управа.

Полномочия управ гораздо шире, нежели компетенция муниципалитетов. По отдельным вопросам (работа с населением по месту жительства, организация праздничных и иных публичных мероприятий и др.) полномочия указанных органов являются схожими и осуществляются совместно.

С сожалением приходится констатировать, что сегодня жители города Москвы зачастую не видят разницы между управой и муниципалитетом. Как правило, именно управу района считают органом местного самоуправления. Возникает непонимание, по какому вопросу, в какую инстанцию обращаться. В результате, у населения только растет раздражение, при этом страдает имидж, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти.

То есть, по факту, мы имеем 2 властные структуры. решающие схожий круг вопросов. Очевидно, что такой подход к организации власти на районном уровне нерационален и неэффективен.

Наличие в районах города территориальных органов исполнительной власти, представляется, важным условием сохранения единства городского хозяйства. Прежде всего, следует максимально «уходить» от дробления полномочий между органами публичной власти одного уровня. Необходимо подумать о том, как оптимизировать систему органов местного самоуправления. Тем более Федеральное законодательство сегодня дает нам такие возможности.

Так, в соответствии с частью 9 статьи 35 Федерального закона № 131- ФЗ представительный орган внутригородского муниципального образования может не наделяться правами юридического лица, что позволяет сократить расходы на его содержание. Эта норма была реализована в большинстве внутригородских муниципальных образованиях город Москвы.

Согласно части 3 статьи 36 глава внутригородского муниципального образования может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и главы местной администрации. Пока в уставы муниципальных образований соответствующие изменения не вносились.

29 июня 2012 года Федеральным законом № 96-ФЗ в статью 79 131-ого Федерального закона были внесены изменения, согласно которым в соответствии с законами городов федерального значения, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных

образований, местная администрация в таких муниципальных образованиях может не формироваться.1 Данная возможность представляется вариантом решения проблемы «двоевластия» в районах, все связанные с его реализацией издержки сегодня прорабатываются.

В настоящее время задача оптимизации не решена. К этому вопросу нужно подойти взвешенно, проанализировать, все возможные пути решения и выбрать наиболее эффективный законодательно установленный механизм, конечно, с учетом мнения самих органов местного самоуправления.

2. Необходимо отметить еще один недостаток сложившейся модели местного самоуправления. До недавнего времени деятельность представительного органа муниципального образования - муниципального Собрания во многом носила номинальный характер. По сути, сколько-нибудь значимыми полномочиями в системе органов местного самоуправления в Москве обладала только местная администрация - муниципалитет.

Функции муниципального Собрания сводились к утверждению устава муниципального образования и бюджета, а также согласованию, вносимых управой района города Москвы в префектуру административного округа города Москвы предложений:

- по схеме размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети;

- по вопросам целевого назначения находящихся в государственной собственности города Москвы нежилых помещений, расположенных в жилых домах.

Необходимо также отметить, что правовые акты, устанавливающие порядок указанных согласований, как на уровне города, так и в муниципальных образованиях отсутствовали. В связи с чем роль муниципального Собрания в процессе согласования, виды и юридическая сила принимаемых решений, порядок внесения предложений по вносимым проектам не были четко определены.

Вместе с тем именно представительный орган муниципального образования имеет непосредственную связь с населением, его депутаты являются выразителями интересов своего электората - жителей муниципального образования. Перекос в сторону исполнительно- распорядительного органа при умалении роли депутатского корпуса, конечно, не способствовал росту авторитета органов местного самоуправления в глазах москвичей.

Выступая на Съезде Совета муниципальных образований, Мэр Москвы Сергей Семенович Собянин дал такую оценку ситуации, сложившейся в сфере местного самоуправления: «Мы недостаточно используем потенциал, заложенный в самой системе местного самоуправления. Значительная часть москвичей не знает своих депутатов и не видит в местном самоуправлении реальной силы, способной отстаивать интересы жителей. Это не идет на пользу ни жителям, ни развитию города в целом… Мы должны выработать модель местной власти, которая обеспечит причастность жителей к делам города и в то же время не допустит разрушения единства городского хозяйства».

Мэром Москвы было озвучено магистральное направление реформирования местного самоуправления в столице, которое заключается в привлечении населения к процессу принятия управленческих решений за счет повышения роли представительного органа муниципального образования.

На Съезде было предложено расширить компетенцию представительного органа, за счет передачи ему полномочий:

-по управлению ресурсами развития районов;

- по участию в принятии решений по вопросам строительства новых объектов на территории муниципального образования;

- по участию в принятии кадровых решений и контрольных полномочий при взаимодействии с органами исполнительной власти.

Большая работа в этой области уже проведена.

11 июля 2012 года был принят Закон города Москвы № 39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы1.

Полагаю, что этот Закон имеет крайне важное значение. Он играет серьезнейшую роль в процессе трансформации московского законодательства о местном самоуправлении в том числе в связи с присоединением к городу Москве новых территорий.

В структуре Закона делегированные полномочия объединены в несколько тематических блоков, по сферам деятельности органов местного самоуправления:

Первую группу составляют полномочия в сфере организации деятельности управы района и городских организаций к ним относятся:

1) ежегодное заслушивание отчета главы управы района о результатах деятельности управы района;

2) выражение недоверия главе управы района;

3) ежегодное заслушивание информации руководителя государственного учреждения города Москвы инженерной службы района о работе учреждения;

4) ежегодное заслушивание информации руководителя многофункционального центра предоставления государственных услуг, обслуживающего население соответствующего муниципального округа, о работе учреждения;

5) ежегодное заслушивание информации руководителя амбулаторно- поликлинического учреждения, обслуживающего население соответствующего муниципального округа, о работе учреждения;

6) ежегодное заслушивание информации руководителя территориального центра социального обслуживания населения, обслуживающего население соответствующего муниципального округа, о работе учреждения.

Перечисленные полномочия передаются представительному органу муниципального образования. Следует отметить, что по своему содержанию они, безусловно, являются контрольными по отношению к важнейшим городским службам и организациям, обеспечивающим оказание социально- значимых услуг москвичам. Таким образом, у депутатов появляется реальная возможность воздействия на указанные структуры, а также донесения до них, так сказать, проблем и чаяний жителей соответствующих территорий.

Из круга названных полномочий я хотел бы подробнее остановиться на двух, которые, на мой взгляд, заслуживают особого внимания. Речь идет о новых формах взаимодействия с управой района - заслушивание отчета главы управы и выражение недоверия главе управы.

Сегодня это направление является одним из самых важных и принципиальных. Как справедливо отметил Мэр Москвы, «годами на местах складывался стереотип, что за все отвечает управа, а в ведении муниципалитетов остаются лишь отдельные несущественные вопросы.

Теперь ответственность за стояние дел в районе будет делиться между управами и местным самоуправлением в пропорции «50/50».

Разделение ответственности между управой и органами местного самоуправления невозможно в отсутствие института ответственного главы управы. Для этого в Законе предусматривается обязанность главы управы ежегодно отчитываться перед депутатами о результатах деятельности управы района.

Предполагается, что механизм заслушивания отчета будет следующим. Представительным органом муниципального образования создается специальная Комиссия по данному вопросу, которая будет заниматься подготовкой перечня вопросов депутатов. Комиссия также должна будет собирать вопросы с жителей. Сформированный в результате сбора и обобщения информации проект перечня вопросов представляется Комиссией на утверждение представительного органа, а затем направляться главе управы района не менее, чем за 10 дней до дня проведения заседания.

Закон устанавливает обязательное требование о том, что отчет должен содержать сведения об основных направлениях деятельности управы района за отчетный год и ответы на вопросы, которые подаются представительным органом в управу района.

Таким образом, глава управы в своем отчете обязан будет осветить те проблемы, которые интересуют население. По итогам заслушивания отчета главы управы депутаты принимают решение, которое может содержать предложения депутатов по улучшению деятельности управы района в текущем году.

Принятое решение направляется главой муниципального образования в органы исполнительной власти: управу района, префектуру административного округа и Департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы. Таким образом, у вышестоящих органов исполнительной власти будет возможность получить более полную картину работы соответствующей управы, так сказать, взгляд со стороны.

Другим серьезным полномочием, которое делегируется представительным органам, является возможность выражения недоверия главе управы района. Эта процедура в ее ключевых моментах регламентирована в самом 39-ом Законе.

Инициатива о выражении недоверия главе управы района считается выдвинутой, если она поддержана не менее чем половиной от установленной численности представительного органа. Указанная инициатива оформляется в виде обращения.

О выдвижении данной инициативы Мэр Москвы уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган.

В Законе установлены гарантии прав главы управы на объективное рассмотрение его вопроса. При рассмотрении и принятии представительным органом решения о выражении недоверия главе управы района должны быть обеспечены:

1) заблаговременное уведомление главы управы района о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с проектом решения;

2) предоставление главе управы района возможности дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для выражения недоверия.

Решение представительного органа о выражении недоверия главе управы считается принятым, если в результате открытого голосования за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Указанное решение должно быть мотивированным и содержать сведения о действиях (бездействии) главы управы района, повлекших негативные последствия для жителей муниципального образования. В течение трех дней со дня его принятия оно направляется Мэру Москвы.

Следует сказать, что глава управы района назначается и освобождается от должности Мэром Москвы по представлению префекта соответствующего административного округа. Поэтому окончательное решение по данному вопросу принимает непосредственно Мэр Москвы.

Закон устанавливает определенные ограничения для выражения недоверия. Инициатива о выражении недоверия не может быть внесена:

1) в течение одного года со дня начала срока полномочий главы управы района;

2) в течение одного года со дня отклонения представительным органом инициативы о выражении недоверия главе управы района.

Указанные ограничения минимальны и обоснованны, они призваны не допустить нарушения нормальной работы управы за счет превращения процесса выражения недоверия в непрерывно возобновляющийся.

Кроме того, по смыслу Закона основанием для выражения недоверия могут служить только конкретные действия (бездействие) главы управы района, повлекшие негативные последствия для жителей муниципального образования. Очевидно, что о недоверии преждевременного говорить в случае, если глава управы не проработал на своем посту и года. Именно поэтому в первый год полномочий главы управы в отношении него нельзя инициировать процедуру недоверия.

Отдельно следует сказать что Законом № 39 органам местного самоуправления были переданы право согласования капитального ремонта многоквартирных домов, благоустройства дворовых территорий и городских районных парков, а также полномочия в сфере капитального ремонта и содержания жилищного фонда.

Как известно, уплотненная застройка в районах довольно часто является острым вопросом, вызывающим некоторую социальную напряженность. В то же время другой распространенной проблемой является нехватка в отдельных районах Москвы объектов социального назначения, которые находились бы, как положено, в шаговой доступности.

Представляется логичным, что теперь задачей депутатов на стадии подготовки решения о размещении объектов капитального строительства будет проводить работу с населением, разъяснять позицию городских властей, и в свою очередь, выявлять интересы местного сообщества, участвовать в поиске компромиссных решений. Одним словом, сглаживать конфликтные ситуации.

Кроме того, Законом № 39 представительным органам местного самоуправления было делегировано полном очие по ф орм иро ва ни ю и утве р жд е нию пла на д опо лни те льны х м е роприя тий по с о циаль но - экономиче с к ом у ра зви тию ра йо нов.

Институт «плана дополнительных мероприятий» является новым для московского законодательства. Под планом дополнительных мероприятий понимается комплекс мероприятий, реализуемых на территории района префектурой административного округа города Москвы за счет средств бюджета города Москвы, предусмотренных префектуре административного округа для реализации планов дополнительных мероприятий по социально-экономическому развитию районов, входящих в состав соответствующего административного округа города Москвы.

При этом, еще раз хочется подчеркнуть, органы местного самоуправления не только получают новые возможности, но и берут на себя наряду с органами государственной власти существенную часть ответственности за состояние дел в районе.

В ходе анализа Закона города Москвы № 39 возникает справедливый вопрос: почему все перечисленные полномочия были переданы органам местного самоуправления в качестве отдельных государственных? Ведь существует возможность закрепления их за органами местного самоуправления как вопросов местного значения, т.е. в качестве собственных полномочий?

Безусловно, основная причина состоит в необходимости решения всех указанных вопросов в русле единой общегородской политики. Достаточно сказать, что до указанных изменений суммарный бюджет 125 внутригородских муниципальных образований составлял 0,5 процента городского бюджета. Теперь эта сумма увеличена в 6 раз (до трех процентов). До настоящего времени у органов местного самоуправления не было опыта реализации подобных полномочий. В силу чего, конечно, координирующая роль органов государственной власти сохраняется.

Механизм делегирования полномочий предполагает наличие у органов государственной власти права их отзыва в том случае, если органы местного самоуправления конкретного муниципального образования не справляются с осуществлением возложенных на них обязанностей в ущерб интересам населения.



2.2 Проблема определения равного правового статуса муниципальных образований на присоединенных к городу Москве территориях и внутригородских муниципальных образований на территории «старой Москвы»

Включение в состав территории города Москвы части территории Московской области безусловно самое масштабное и беспрецедентное мероприятие за последнее время, особенно, если рассматривать его через призму проблем организации местного самоуправления на присоединенных территориях.

Процесс объединения представляет большой интерес с юридической точки зрения.

В результате изменения границ с в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью»1 в состав внутригородской территории было включено 21 муниципальное образование.

Среди них поселение Воскресенское, поселение Внуковское, поселение Десеновское, поселение Кокошкино, поселение Марушкинское, поселение Мосрентген, поселение Московский, поселение Рязановское, поселение Сосенское, поселение Филимонковское, городской округ Щербинка, поселение Вороновское, поселение Киевский, поселение Кленовское, поселение Краснопахорское, поселение Михайлово-Ярцевское, поселение Новофедоровское, поселение Первомайское, городской округ Троицк, поселение Роговское, поселение Щаповское.

Итого к городу Москве были присоединены два городских округа (город Троицк и Щербинка), три городских поселение (Московский, Киевский, Кокошино) и 16 сельских поселений.

Уникальность и вместе с тем сложность процесса объединения заключалась в том, что на территории Москвы и Московской области действуют совершенно различные модели организации местного самоуправления, а муниципальные образования обладают не равным правовым статусом и полномочиями. Многие вопросы, которые в связи с этим возникают, не урегулированы в законодательстве. Это позволяет нам говорить о проблеме определения равного правового статуса муниципальных образований на присоединенных в городу Москве территориях и внутригородских муниципальных образований на территории «старой Москвы».

В первую очередь, при разработке переходных положений, было принято принципиальное решение - сохранить фактический статус присоединенных муниципальных образований. Это решение представляется единственным возможный вариант, позволявшим сделать изменение границ двух субъектов, наименее чувствительным для жителей соответствующих муниципальных образований. И тем самым гарантировать права граждан на получение услуг, которые оказывались органами местного самоуправления до территориальных преобразований.

В этих целях были приняты следующие законы города Москвы:

от 11 апреля 2012 года N 9 «О внесении поправок в статьи 15, 16, 17 и 54 Устава города Москвы»1 (внес изменения в систему территориального деления города Москвы, в которой наряду с административными округами и районами города Москвы появился новый вид территориальных единиц - поселения города Москвы);

от 11 апреля 2012 года N 10 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 июля 1995 года N 13-47 «О территориальном делении города Москвы»2

от 11 апреля 2012 года N 11 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 15 октября 2003 года N 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве»3 (закрепили изменения в системе территориального деления, установили описания границ новых территориальных единиц города Москвы и новых муниципальных образований в городе Москве);

от 13 июня 2012 года N 24 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 22 октября 2008 года N 50 «О муниципальной службе в городе Москве» и Закон города Москвы от 25 ноября 2009 года N 9 «О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального Собрания, Руководителя внутригородского муниципального образования в городе Москве»1 (унифицировал органы местного самоуправления и обеспечил сохранение социальных и материальных гарантий муниципальных служащих городских округов и поселений, гарантий осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городских округах и поселениях);

от 10 октября 2012 года N 48 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 31 мая 2000 года N 15 «О мировых судьях в городе Москве и статью 1 Закона города Москвы от 15 октября 2003 года N 60 «О создании судебных участков и должностей мировых судей города Москвы»2 (увеличил количество судебных участков и должностей мировых судей города Москвы до 438).

В целях обеспечения комплексного социально-экономического развития присоединенных территорий был принят Закон города Москвы от 30 мая 2012 года N 21 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 7 декабря 2011 года N 62 «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов»3, предоставивший соответствующим местным бюджетам субсидии из бюджета города Москвы.

28 июля 2011 года был принят Закон № 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».

Согласно статье 1 указанного Закона присоединенные муниципальные образования сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав внутригородской территории города Москвы, в том числе наименование, границы, вопросы местного значения, структуру органов местного самоуправления, муниципальное имущество и источники собственных доходов местных бюджетов.

Соответствующие изменения были внесены в законы города Москвы (от 06.11.2002 № 56), «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (от 15.10.2003 № 59), «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве», (от 05.07.1995 № 13-47) «О территориальном делении города Москвы».

Согласно внесенным поправкам теперь в состав территории города Москвы входят три типа внутригородских муниципальных образований:

- муниципальные округа;

- городские округа;

- поселения.

Муниципальными округами названы 125 муниципалитетов, первоначально действовавших в составе города Москвы. Городские округа и поселения - это присоединенные муниципальные образования.

Перечни вопросов местного значения, установленные 131-ым Федеральным законом для указанных типов муниципальных образований были инкорпорированы в Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления…».

То есть, на сегодняшний день на территории города Москвы - субъекта Российской федерации имеются 3 вида различных муниципальных образований (муниципальные округа, городские округа и поселения), при этом они все составляют один уровень местной власти. Возникает вопрос: почему жители города Москвы, по факту, являясь равноправными, по определению, имеют различные права на организацию местного самоуправления, в зависимости от того, проживают они на территории старой Москвы или на присоединенных территориях? Конечно же. такая ситуация возникла в связи с переходным периодом от общефедеральной модели местного самоуправления на присоединенных территориях к московской и в дальнейшем различия в правовом положении и фактическом статусе будут устранены. Опираясь на вышесказанное, можно говорить о наличии проблемы определения равного правового статуса муниципальных образований на присоединенных к городу Москве территориях и внутригородских муниципальных образований на территории «старой Москвы».

Также интересным представляются пути устранения правовых различий, о которых говорилось выше. Возможны два варианта: либо расширение полномочий и статуса муниципальных образований на территории «старой Москвы» - муниципальных округов, либо сокращение полномочий местного самоуправления на присоединенных территориях. Анализируя практику законодателя, можно прийти к выводу, что будет выбран второй вариант.

Отдельно хотелось бы отдельно подчеркнуть, что все три типа муниципальных образований города Москвы, по смыслу Федерального закона № 131, являются внутригородскими муниципальными образования, следовательно, в отношении них нормы Федерального закона № 131, регулирующие статус городских округов и поселений, не имеют прямого действия. Местное самоуправление на этих территориях осуществляется в соответствии с положениями федерального законодательства, регулирующими вопросы организации местного самоуправления во внутригородских муниципальных образованиях.



2.3 Проблема правового регулирования местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях, в связи с процессом изменения вопросов местного значения, имущества и бюджета муниципальных образований на присоединенных в городу Москве территориях

Ключевые характеристики московской модели местного самоуправления мы рассмотрели. Несколько слов об основных принципах организации местного самоуправления в Московской области.

Система местного самоуправления в Московской области построена на основании общих правил, установленных 131-ым Федеральным законом. Это значит, что местное самоуправление там осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах.

Как мы уже говорили, за каждым видом муниципальных образований 131-ый Закон закрепил собственный перечень вопросов местного значения, который может быть изменен только путем внесения изменений в указанный Федеральный закон. Круг полномочий органов местного самоуправления присоединенных муниципальных образований существенно отличается от круга полномочий органов местного самоуправления в Москве.

Та к, к вопрос а м м е с тного зна че ния пос е ле ний относ я тс я:

- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечениефункционирования парковок (парковочных мест);

- обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- утверждение правил благоустройства территории поселения;

- утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- осуществление муниципального лесного контроля;

- предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке поселения сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции;

- и ряд других вопросов.

Пом им о на зва нны х полном о чий к вопрос а м м е с т ного зна че ния

г ород с ки х окр уг о в та кже от нос я тс я:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам;

- создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа;

- выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа;

- и др.

Очевидно, что круг вопросов, которые входят в компетенцию органов местного самоуправления на присоединенных территориях, значительно шире, нежели полномочия московских муниципалитетов.

При этом городские округа и поселения также различаются между собой по объему реализуемых полномочий. С одной стороны, это связано с тем, что Закон закрепляет за ними различный круг предметов ведения. С другой стороны, в соответствии со 131-ым Законом поселения вправе делегировать часть собственных полномочий муниципальным районам, в состав которых они входят.

Такая практика делегирования полномочий наверх имела место на присоединенных территориях. Однако в разных поселениях районам делегировались разные полномочия. Отсутствовало единообразие. И конечно, возник вопрос, кто будет осуществлять эти переданные функции, когда указанные поселения войдут в составах территории города Москвы? Ведь юрисдикция районных органов местного самоуправления на них уже не распространяется.

Далее. Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет собственные источники доходов местных бюджетов для различных видов муниципальных образований. К налоговым доходам поселений, муниципальных районов и городских округов относятся - земельный налог и налог на имущество физических лиц. В Москве указанные налоги зачислялись в городской бюджет.

Налоговыми доходами 125 внутригородских муниципальных образований, первоначально входивших в состав города Москвы, являются отчисления от налога на доходы физических лиц по установленным нормативам с доходов. При этом нормативы отчислений ежегодно устанавливаются Законом города Москвы о бюджете.

То есть и в части экономической основы местного самоуправления единообразие отсутствовало.

Кроме того, несмотря на то, что общие требования к структуре органов местного самоуправления устанавливаются федеральным законодательством, Закон № 131 предусматривает несколько возможных вариантов ее построения.

Согласно сложившейся практике в 125 муниципальных образованиях Москвы глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава местной администрации назначается по контракту, т.е., как принято сейчас говорить, является наемным менеджером.

В присоединенных муниципальных образованиях действует иная модель. Глава поселения избирается населением непосредственно, а в отдельных случаях (в сельских поселениях) возглавляет и местную администрацию.

В систему органов местного самоуправления на присоединенных территориях также входят избирательные комиссии муниципальных образований и контрольно-счетные органы. В Москве полномочия этих органов осуществляли территориальные избирательные комиссии и Контрольно-счетная палата.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ1 гарантии осуществления полномочий, лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, устанавливаются законами субъектов. Поэтому системы указанных гарантий в Москве и Московской области различаются.

В Москве при определении материальных гарантий лицам, муниципальным служащим (таких как пенсия за выслугу лет, денежное содержание, расчет стажа и др.), за основу принимались правила, установленные для служащих управ районов. Как мы знаем, на присоединенных территориях управ нет, а правовое регулирование Московской области по данным вопросам утратило для присоединенных территорий силу с 1 июля 2012 года.

Реализуя гарантии, закрепленные в Законе N 36, согласно которому объем доходов бюджета присоединенного муниципального образования не может быть меньше объема доходов местного бюджета указанного муниципального образования на дату его включения в состав внутригородской территории города Москвы, а размеры ставок земельного налога в отношении земельных участков, предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства, установленные законом города Москвы, не могут быть выше размеров указанных ставок, действующих в присоединяемых муниципальных образованиях на дату включения указанных муниципальных образований в состав внутригородской территории города Москвы, были приняты следующие законы города Москвы:

от 16 мая 2012 года N 15 «О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года N 47 «О ставках налога на имущество физических лиц»;

от 16 мая 2012 года N 17 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 «О земельном налоге»;

от 16 мая 2012 года N 16 «О внесении изменения в статью 1 Закона города Москвы от 7 октября 2009 года N 41 «Об установлении налоговой ставки для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов»;

от 26 сентября 2012 года N 45 «О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности».

Кроме того, присоединение новых муниципальных образований, вопросы местного значения и источники доходов местного бюджета которых отличались от внутригородских муниципальных образований в городе Москве, это потребовало корректировки бюджетного процесса, что нашло отражение в Законе города Москвы от 23 мая 2012 года N 20 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года o 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве».

Наконец, третьим этапом законотворческой работы стала синхронизация положений различных законов города Москвы, затрагивающих те сферы, в которых присоединенные муниципальные образования в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закона N 36 обладают собственными полномочиями.

Закон города Москвы от 11 апреля 2012 года N 8 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»4 установил, что местное самоуправление в городе Москве осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях -муниципальных округах, городских округах, поселениях, а также закрепил вопросы местного значения для каждого типа муниципального образования.

Закон города Москвы от 27 июня 2012 года N 27 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 8 октября 1997 года N 40-70 «О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы»1 признал за органами местного самоуправления городских округов и поселений полномочия по наименованию улиц на своей территории и установил обязательное условие -предварительное согласование наименований улиц на территории городских округов и поселений в специально уполномоченном органе при Правительстве Москвы. Закон города Москвы от 27 июня 2012 года N 30 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы»2 установил возможность наделения отдельными полномочиями города Москвы не только всех муниципальных образований одновременно, но одного или нескольких муниципальных образований, уточнил терминологию в законах города Москвы о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями города Москвы, внес изменения в ряд отраслевых законов с целью учета особенностей территории новых муниципальных образований.