Правовое регулирование деятельности органов безопасности РФ

11

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. История развития системы органов безопасности в России

1.1 Возникновение и развитие правового регулирования обеспечения безопасности в России

1.2 Понятие и система специальных органов обеспечения безопасности в Российской Федерации

Глава 2. Характеристика организации управления в специальных органах обеспечения безопасности

2.1 Компетенция органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации

2.2 Задачи и характеристика деятельности органов Внешней разведки Российской Федерации

Список используемой литературы

ВВЕДЕНИЕ

Вопросы правового регулирования деятельности российских специальных органов обеспечения безопасности всегда привлекали внимание не только специалистов, но и самого широкого круга граждан. Такой интерес во многом обусловлен тем, что это регулирование длительное время (более полувека) осуществлялось закрытыми нормативными правовыми актами, что создавало определенный ореол таинственности и всемогущества вокруг этих органов.

Завеса секретности приоткрылась лишь в 1991 г., когда был принят Закон Союза ССР «Об органах государственной безопасности в СССР». Однако не все правовые аспекты деятельности органов безопасности получили огласку, и это вполне понятно, поскольку некоторые из них приоткрывают организацию, тактику и методы контрразведывательной, оперативно - розыскной и разведывательной деятельности, а также используемые при этом силы и средства. В месте с тем отпали преграды, препятствующие освещению наиболее общих вопросов деятельности названных органов и их правового регулирования.

Именно по этому интересно исследование правовых основ организации управления в системе специальных органов обеспечения безопасности. Ведь именно правовая база является тем элементом безопасности, который «дает жизнь» силам и средствам, создающим и поддерживающим состояние защищенности личности, общества, государства.

В настоящее время управление в органах безопасности считается одним из важнейших факторов повышения эффективности различных видов служебной деятельности, достижения успехов теми или иными организационными звеньями, в том числе: органами безопасности, их подразделениями, сотрудниками подразделений, аппаратами внештатных сотрудников, внештатными сотрудниками.

В этой связи может сложиться впечатление о существовании достаточно четкого и однозначного понимания того, что же представляет собой данный феномен - управление. Однако реальное положение дел обстоит далеко не так хорошо.

В современный период, к сожалению, не существует даже единого общепринятого определения управления как научной категории. Понятие «управление» объединяет в себе несколько различных значений.

Так, довольно часто оно используется для обозначения субъекта, осуществляющего управление, - учреждения (организации). Например, Управление - орган безопасности в регионе.

Нередко понятие «управление» употребляется в качестве синонима понятиям «обусловленность», «детерминация», «воздействие». Например, такое выражение - «закономерности, управляющие развитием обстановки». Такие обороты необходимо воспринимать как метафорические, то есть употребляемые в переносном смысле.

Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности избранной темы выпускной квалификационной работы.

Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой комплексное исследование, в котором произведено обобщение правовых норм, регулирующих организацию управления в специальных органах обеспечения безопасности.

Степень изученности. Избранная тема нашла отражение в специальной литературе, но не так полно, как хотелось бы. В качества базовых учебников и учебных пособий можно назвать следующие: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: История и современность. Учебное пособие. - Ростов-на- Дону: Феникс, 1999; Махинин В.И. Основы управления в органах безопасности. - М.: Издатель Шумилова И.И., 2000; Общая теория национальной безопасности: Учебник/ Под общ. ред. А.А. Прохожева. - М.: Изд-во РАГС, 2002; Теория управления в сфере правоохранительной деятельности/ Под ред. В.Д. Малкова. - М., 1990; Шумилов А.Ю. Спецслужбы России: законы и комментарий. - М.: Фирма АВС, Юристъ, 1997; Шумилов А.Ю. Законодательное регулирование оперативно - розыскной деятельности сил обеспечения безопасности России: Разработка научных основ. Монография в 3-х кн.- М.: Академия ФСБ России, 1996.

Недостаток данной литературы, на мой взгляд, состоит в том, что она освещает лишь тот или иной аспект правовых основ организации управления. Авторы исследуют либо основы управления в специальных органах безопасности, либо правовую регламентацию их деятельности, либо особенности возникновения и развития.

Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав по два параграфа в каждой, заключения, списка используемой литературы и приложений. В первой главе, «История развития системы органов безопасности в России», изучено возникновение и развитие правовых основ обеспечения безопасности в России, а также понятие и система специальных органов обеспечения безопасности в Российской Федерации. Во второй главе, «Характеристика организации управления в некоторых спецорганах обеспечения безопасности», исследована компетенция органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, задачи и характеристика деятельности органов Внешней разведки Российской Федерации.

Методом исследования является анализ нормативных правовых актов в области административного права. Кроме того, имеет место сравнительный метод, применяемый к требованиям действующего законодательства и утратившего силу.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающееся в сфере правового регулирования организации управления в специальных органах обеспечения безопасности.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты регулирующие организацию управления в отдельных специальных органах обеспечения безопасности Российской Федерации.

Цель настоящей работы - комплексное структурно-логическое исследование правового регулирования организации управления в специальных органах обеспечения безопасности.

Исходя из цели, ставятся следующие задачи исследования:

1. Описать процесс возникновения и развития правовых основ существования спецорганов обеспечения безопасности.

2. Уточнить и дополнить определение понятия и системы специальных органов обеспечения безопасности в Российской Федерации.

3. Систематизировать правовые основы организации управления в системе специальных органов обеспечения безопасности.

Исходя из поставленных задач, определены следующие положения, выносимые на защиту.

1. Специальными органами обеспечения безопасности являются не все органы, обеспечивающие безопасность, а лишь те из них, которые законодатель наделил правом осуществления разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельностью. Предлагается Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» дополнить статьей «Специальные органы обеспечения безопасности».

2. Ликвидация и (или) реорганизация специальных органов обеспечения безопасности должна осуществляться только на основании Федерального закона. В связи с этим целесообразно ввести соответствующую норму в Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности».

3. Принцип конспирации в деятельности органов внешней разведки должен быть законодательно закреплен. Необходимо статью 4 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» дополнить пунктом 5 «принцип конспирации».

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ

1.1 Возникновение и развитие правового регулирования обеспечения безопасности в России

Понимание закономерностей формирования и действия правовых основ деятельности специальных органов обеспечения безопасности невозможно без освещения исторического ракурса данной проблемы. Ведь именно знание условий возникновения и изучение особенностей развития позволят разобраться в специфических особенностях нынешних реалий и построить модели будущих.

Первые сообщения о русской разведке датированы с точностью не только до года, но даже до дня. Как сообщает придворный священник императора франков Людовика I Благочестивого Пруденций (в сочинении, известном под названием «Бертинских анналов»), 18 мая 839 г. его величество принимал в небольшом городке Ингельгейме, расположенном на берегу Рейна, посланцев народа Рос - от есть государства Русь. Прибыли неожиданные гости вместе с посольством византийского императора Феофила, но в отличие от греков вызвали у Людовика подозрение. Считая их скорее разведчиками, чем искателями дружбы, он решил задержать их у себя, чтобы можно было достоверно выяснить, с добрыми ли намерениями они пришли туда или нет» См.: Плугин В. Госбезопасность в Древней Руси, или «Государева дела искатели»// Наука и религия. - 1994. - № 4. - С. 3..

Первую контрразведывательную операцию можно датировать началом правления Ольги и связывать с самой княгиней. Действительно, по какому другому ведомству можно отнести ее действия в 945 г., сразу после гибели в Деревской земле князя Игоря, когда она сумела заманить убийцу своего мужа, коими считала всю древлянскую знать, на свою территорию, «арестовать» их здесь и вынести приговор?

Служба дезинформации проявила себя при Владимире однажды в 997 г. в Белгороде. Владимир тогда отправился в Новгород собирать дружины против печенегов. Вскоре печенеги осадили Белгород. Начался голод. Тогда «един старец» приказал собрать овса, пшеницы, отрубей и меда. Затем по его приказу были вырыты два колодца, в которые и опустили продукты. Приглашенные на следующий день в город представители печенежского войска, увидев, что горожане кормятся от земли, предпочли снять осаду и уйти. Старец представлял в Белгороде, если можно так выразиться, народную контрразведку, иначе, один из тех способов борьбы с врагом и обеспечения государственной и общественной безопасности, которые народ выковывал веками, опираясь на опыт предков, и которым общественное устройство средневековой Руси позволяло порой проявляться достаточно ярко.

Сбор данных осуществлялся и «агентурным» путем. Таковыми можно считать «калик перехожих» (нищих бродяг). Так в одной из былин об Илье Муромце, говорится, что именно «калика» поведала, что идя от моря студеного с Алтыря-камешка к Елисей - реке, три дня с три ночи «не пиваючи» и «не едаючи», набрел странник на «орду неверную», которую ведет «собака Кудреванко - царь». Рассказ у калики получился подробный, обстоятельный: сколько у Кудреванка силы с правой и левой руки, спереди сзади, и как царь свою силу «заговаривал», и кто от него едет послом на Русь, и как выглядит и какую грамоту везет князю Владимиру. Словом, настоящее донесение профессионального разведчика См.: Плугин В. Госбезопасность в Древней Руси, или «Государева дела искатели»// Наука и религия. - 1994. - № 12. - С. 27..

Одними из агентов национальной безопасности можно назвать и богатырей, таких, например, как Илья Муромец, Добрыня Никитич, Алеша Попович. Бывало, что богатыри сами отправлялись в разведку, облачившись в каличье платье. Делали они это, чтобы на месте уточнить сведения о противнике, встретиться с ним, без спешки оценить его достоинства и выявить недостатки.

Несмотря на определенное развитие и совершенствование методов, которые позже заложат основу деятельности спецслужб, вплоть до ХVI в. разработка и использование приемов оперативно-розыскной деятельности в России не носили системного и организованного характера и во многом зависели от личной инициативы русских князей.

За точку отсчета начала организованной деятельности спецслужб на Руси, по-видимому, следует принять 1565 г., когда царем Иваном IV (1533 - 1584 гг.) был создан прообраз будущей политической полиции. Для борьбы с «изменой» внутри государства Иван IV создал опричное войско, в основном состоявшее из дворян. Опричнику вменялось в обязанность выискивать, а затем изгонять или истреблять государевых противников, доносить обо всем, что видит, и с людьми не из опричнины сношений не иметь.

Политический розыск, получивший развитие в ХVI в., постепенно превратился в важнейший атрибут неограниченной монархической власти. Если в ХVI в. складывались лишь зачаточные формы розыска, то в ХVII в. уже вырисовывается определенная практика, формируются устойчивые структуры спецслужб.

Центрального органа, занимающегося исключительно государственными преступлениями, до конца ХVII в. в России не было. Наиболее важные дела рассматривались Боярской думой. В 1564 г. создается Приказ тайных дел, руководство которым взял на себя царь Алексей Михайлович. Однако расследование государственных преступлений не было основной задачей этого органа. В обязанности приказа входило управление имениями царя, его заводами и др.

Становление спецслужб на Руси продолжил Петр I, создавший Преображенский приказ и Тайную канцелярию. Преображенский приказ был первоначально обычным судебно-административным органом. Указ о передаче Преображенскому приказу исключительного права следствия и суда по политическим преступлениям был дан Петром I по всей видимости в конце 1696 г., после Азовского похода.

Наряду с Преображенским приказом, действовавшим в Москве, расследованием наиболее важных политических преступлений занималась Тайная канцелярия, созданная в Петербурге в 1718 г. Петром I для ведения следствия по делу царевича Алексея, обвинявшегося в государственной измене См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: история и современность. Учебное пособие. - Ростов-на-Дону: Феникс, 1999. - С. 59..

Преображенский приказ и Тайная канцелярия были наделены равными правами. Существенное различие между Преображенским приказом и Тайной канцелярией заключалось в том, что Тайная канцелярия несла в себе большой элемент специализации. В 1724 г. Петр I несколькими указами предписал Тайной канцелярии все дела передать в Преображенский приказ, чтобы исключить существование двух параллельно и независимо друг от друга действующих учреждений. Преображенский приказ в 1726 г. был подчинен Верховному тайному совету.

Следующий шаг по пути дальнейшей перестройки аппарата политического сыска был сделан в 1727 г., когда к расследованию политических дел был привлечен Сенат. В 1729 г. Преображенский приказ был ликвидирован. Расследование политических преступлений было передано двум высшим органам - Верховному тайному совету и Сенату.

В период образования единого Русского государства (вторая половина ХVI - первая половина ХVI вв.) полицейские функции осуществляли органы дворцово-вотчинного управления (в центре), а также наместники и волостели (на местах).

В эпоху сословно-представительной монархии (середина ХVI - середина ХVII вв.) на смену дворцово-вотчинной пришла приказная система управления. Так, Разбойный приказ занимался сыском и судом по «разбойным» делам и через органы губного и земского управления осуществлял руководство местной полицией.

В первой четверти ХVII в. в целях укрепления власти на местах в 146 городах с уездами были назначены воеводы. Но круг их полицейских обязанностей не был четко определен законодательством и наказами. Основные полицейские функции сводились к охране общественного порядка.

Во второй половине ХVII - начале ХVIII в. в России утверждается абсолютная монархия, для которой характерна детальная регламентация службы и быта подданных. В 1702 г. органы губного самоуправления были упразднены. Их функции перешли к воеводам. После образования в 1710 г. губерний полицейские функции были возложены в числе других на губернаторов. После учреждения в 1719 г. провинций поставленные во главе их воеводы, подчиненные губернаторам, также были наделены полицейскими функциями См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: история и современность. - С. 71..

В городах полицейские функции входили в компетенцию магистратов - учрежденных Петром I органов городского самоуправления. Первая специальная полицейская должность в России появилась в 1718 г. - в Петербурге был учрежден генерал-полицмейстер. К 1722 г. полицмейстеры появились во многих крупных городах (в Москве - обер-полицмейстер). При них создавались канцелярии полицмейстерских дел. В 1733 г. в 23 губернских, провинциальных и некоторых более мелких городах были созданы полицмейстерские конторы, возглавляемые, полицмейстером из офицеров местного гарнизона.

Коренная перестройка органов общей полиции была осуществлена в период царствования Екатерины II в своем знаменитом «Наказе» 1767 г. Екатерина определяла полицию как «установление, попечению которого все то принадлежит, что служит к сохранению благочиния в обществе». Реорганизация органов полиции связана с губернской реформой 1775 г. В соответствии с «Учреждением для управления губерний» в уездах была введена должность земского исправника (капитана), который возглавлял полицейский орган - нижний земский суд. Охрана «тишины и спокойствия» в уездном городе возлагалась на городничего, выполнявшего на территории города функции, аналогичные тем, которые отправлялись капитаном - исправником в уезде.

Крупной вехой в перестройке местной полиции было издание в 1782 г. «Устава благочиния», определявшего устройство полицейского аппарата в городах. Согласно этому акту, в городах создавались новые полицейские органы - управы благочиния. В губернских городах они возглавлялись полицмейстерами, в уездах - городничими. В состав управы благочиния, кроме полицмейстера (городничего) входили 2 пристава (по уголовным и по гражданским делам) и 2 ратмана, избиравшиеся городским собранием (приложение 1).

Политический сыск при Елизавете Петровне осуществлялся менее активно, чем в предыдущие годы. Тем не менее, информация о жестокости политической полиции вызвала рост недовольства населения. Сменивший Елизавету Петровну на троне Петр III 21 февраля 1762 г. издал манифест об уничтожении Тайной канцелярии, обосновав свои действия позитивными изменениями в обстановке, произошедшими со времен Петра Великого, когда это учреждение было создано. Однако орган политического сыска ликвидирован не был. Еще до публикации манифеста об упразднении Тайной канцелярии было принято решение об учреждении Тайной экспедиции при Сенате.

Пришедшая к власти после смерти Петра III Екатерина II в октябре 1762 г., внесла существенные изменения в организацию нового тайного ведомства. Тайная экспедиция оказалась в подчинении только у одного генерал-прокурора, пост которого в царствование Екатерины II был одним из самых важных в государстве. Это обстоятельство обеспечивало органам политического сыска максимальную централизацию, независимость от других учреждений и сохранение наиболее полной секретности расследования См.: Белая книга российских спецслужб. - Изд. 2-е, перераб. - М.: Информ.-изд. агенство «Обозреватель», 1996. - С. 21..

Начало царствования Александра I ознаменовалось изданием манифеста об уничтожении Тайной экспедиции. Однако либеральные у настроения нового императора продолжались недолго. Так, в 1805 г. был учрежден «Комитет высшей полиции», в 1807 г. - «Комитет для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общественного спокойствия». В 1810 г. в России по французскому образцу создается Министерство полиции, компетенцию которого вошло выявление, предупреждение и пресечение государственных преступлений. Главными средствами нового министерства были избраны шпионаж и провокация. В составе министерства функционировала Особенная канцелярия - орган политического сыска, осуществлявший наряду с борьбой с «инакомыслием» подданными России, также и функции контрразведки (приложение 2).

В 1819 г. в связи с упразднением Министерства полиции и включением его аппарата в Министерство внутренних дел Особенная канцелярия перешла в ведение МВД. Политическим розыском занималась также Экспедиция тайной полиции при петербургском генерал-губернаторе. Свой проект создания секретной службы, который одобрил Александр I, представил командир гвардейского корпуса князь Васильчиков. Специальная полиция была создана и в армии, где с 1815 г. стали формироваться жандармские полки См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: история и современность. - С. 71..

Деятельность общей полиции со второй половины ХVIII в. по первую четверть ХIХ в. связана со слиянием городского сословного самоуправления с органами полиции. Вместо управ благочиния и городских дум были учреждены городские правления - ратгаузы. Соединявшие в себе административно-полицейские, финансово-хозяйственные и частично судебные функции.

В 1802 г. было создано Министерство внутренних дел, в состав которого вошли разнообразные учреждения: местные административно - полицейские органы и сословные организации дворянства и горожан, органы благотворительности, Главное почтовое управление и др. В 1810 г. из Министерства внутренних дел выделилось Министерство полиции для управления административно - полицейскими учреждениями. Структурно Министерство полиции состояло из двух канцелярий (общей и особенной) и трех департаментов. В силу общих задач Министерства полиции и внутренних дел, а также финансовых проблем правительства в ноябре 1819 г. Министерство полиции было упразднено и его аппарат передан в состав МВД.

Опыт децентрализации спецслужб не оказал позитивного влияния на позитивность их работы. Поэтому в 1826 г. Николай I расширил Собственную его императорского величества канцелярию. То, что оставалось от ранее существовавшей канцелярии, было сведено в Первое отделение. Дополнительно были введены Второе отделение, занимавшееся кодификацией законов, и Третье отделение, призванное следить за их безусловным исполнением.

Первоначально, Третье отделение состояло из четырех экспедиций. Первая ведала политическими делами, наблюдала за деятельностью революционных организаций. Вторая осуществляла надзор за сектами, уголовными преступниками. Третья вела наблюдение за проживающими в России иностранцами. Четвертая вела переписку «о всех вообще происшествиях», ведала личным составом Третьего отделения. Постепенно работа ведомства усложнялась. В 1828 г. к числу возложенных на отделение функций была добавлена цензура драматических произведений и периодических изданий, выделенная в 1842 г. в Пятую экспедицию. Существенным отличием нового ведомства от предшествующих являлось то, что кроме центрального органа были созданы периферийные структуры политического сыска См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: история и современность. - С. 87..

Надзор и контроль Третьего отделения распространялись, согласно секретным инструкциям, и на государственные учреждения в центре и на местах. Таким образом, Третьему отделению, как органу, состоящему непосредственно при императоре, отводилось особое место в государственном аппарате, не зависимое от администрации и общей полиции. Просуществовав до 3 марта 1880 г., Третье отделение указом императора Александра II было передано в ведение вновь созданной Верховной распорядительной комиссии. 6 августа 1880 г. Третье отделение было упразднено, а его функции переданы Министерству внутренних дел, а конкретно департаменту государственной полиции, образованному при МВД.

Решение задач выявления и предупреждения преступлений на ранних стадиях требовало создания соответствующего механизма получения первичной информации, а также формирования структур для руководства розыскной работой по делам о государственных преступлениях. Центральным розыскным органом Российской империи стало Санкт-Петербургское охранное отделение См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: история и современность. - С. 125..

Деятельность общей полиции в первой половине ХIХ в. развивалась следующим образом. В 1837 г. были учреждены станы, во главе которых стояли назначаемые губернатором из числа местных дворян становые приставы. В декабре 1862 г. произошло объединение уездной и городской полиции. Было создано единое уездное полицейское управление во главе с исправником и его помощником. В 1903 г. была создана полицейская стража, представлявшая из себя вооруженную опору действиям становых приставов вместо выборной сельской полиции, ставшей ненадежной в политическом отношении.

С конца ХIХ века при канцеляриях полицмейстеров и градоначальников стали формироваться сыскные отделения. Общеуголовный сыск в России был организован по децентрализованному типу подобно Англии, что предусматривало наличие в каждом районе своего постоянного штата, действующего исключительно в пределах данной территории См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: история и современность. - С. 112..

Одной из задач спецслужб является охрана государственных и военных секретов своей державы от иностранных шпионов, действующих в интересах других государств. Разветвленная система контрразведывательных органов в Военном министерстве и в штабах военных округов была создана в России лишь в 1911-1912 гг. До этого борьбой с иностранным шпионажем номинально занимались розыскные учреждения русской тайной полиции - охранные отделения и подразделения губернских и железнодорожных жандармских управлений. Летом 1910 г. на межведомственном совещании под председательством товарища (заместителя) внутренних дел было принято решение о создании в структуре военного ведомства (при штабах военных округов) так называемых контрразведывательных отделений с подчинением их начальникам разведотделений окружных штабов. Русской тайной полиции надлежало направлять в распоряжение вновь создаваемых военно-розыскных органов опытных офицеров отдельного корпуса жандармов, специалистов по розыскуСм.: Зданович А.А. Как «реконструировали» контрразведкув 1917 году// Военно- исторический журнал. - 1998. - № 3. - С. 50..

Одним из первых нормативных актов, регламентировавших деятельность таких органов стало «Наставление по контрразведке в военное время», принятое только в 1915 г. К началу 1917 г. российская военная контрразведка окрепла, стала работать устойчиво и целенаправленно. Ее сотрудники много сил потратили, чтобы создать более или менее эффективный агентурный аппарат, прежде всего в тылу противника, а также иностранных государств.

Наряду с армейской контрразведкой в 1915 г. были созданы и органы контрразведки в российском Военно-морском флоте. В конце сентября 1915 г. морской министр адмирал И.К. Григорович направил своему коллеге, главе венного ведомства генералу от инфантерии А.А. Поливанову, являвшегося одновременно и председателем Особого совещания об обороне государства, письмо. В нем предполагалось создать следующие контрразведывательные отделения: Морское Генерального штаба, финляндское, балтийское, беломорское, тихоокеанское и черноморское. В случае необходимости по указанию начальника Морского Генерального штаба могли быть образованы и другие органы контрразведки, в том числе в крепостях. Наиболее активно взялось за создание своей спецслужбы командование Черноморского флота. Уже 14 октября 1915 г. было утверждено «Положение о разведывательном и контрразведывательном отделениях штаба Черноморского флота в военное время» См.: Зданович А.А. Для борьбы с военно-морским шпионством: контрразведывательные отделения на флоте // Военно-исторический журнал. - 1999. - № 6. - С. 35..

В феврале 1917 г. пала монархия. По решению Временного правительства был арестован начальник контрразведывательного отделения Генерального штаба. Фактически к осени 1917 г. в какой-то степени дееспособными оставались лишь отдельные подразделения в Главном управлении Генерального штаба и в Московском военном округе. В таком тяжелом состоянии подошла российская разведка к октябрю 1917 г. Новой власти предстояло практически заново создавать одну из важнейших структур государственного управления, оказавшуюся на грани ликвидации из-за недальновидности, некомпетентности и политических игр Временного правительства.

Не сумев сохранить и использовать в своих целях прежние спецслужбы или создать новые, Временное правительство утратило контроль за развитием обстановки в стране. Это позволило большевикам без особых проблем прийти к власти в октябре 1917 г., в результате чего произошло изменение прежней российской государственности и соответственно распад специальных служб.

Советское правительство стало создавать свою систему безопасности. 7 декабря (20 декабря по новому стилю) 1917 г. на основании предложений Ф.Э. Дзержинского Совет Народных комиссаров постановил образовать Всероссийскую чрезвычайную комиссию при СНК по борьбе с контрреволюцией и саботажем См.: Красная книга ВЧК. - В 2 т. - Изд. 2-е. - М.: Политиздат, 1990. - Т. 1. - С. 4; Лубянка: ВЧК-КГБ. 1917-1960. Справочник. («Россия ХХ век. Документы»). - М.: Изд-ние МФД, 1997. - С. 8-10.. Позднее на ВЧК были возложены задачи по борьбе с должностными преступлениями, бандитизмом, обеспечением Красной Армии, железнодорожного транспорта, охране государственной границы. В судебной области ВЧК отводилась роль органа дознания См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: история и современность. - С. 149.

В январе 1918 г. по приказу Народного комиссара по военным и морским делам П.Е. Дыбенко было создано Управление военного контроля (Военконтроль), имевшее ряд органов на местах. На него первоначально были возложены многие функции, в том числе охрана государственной границы, таможенный досмотр и даже военная цензура печати.

После заключения Брестского мирного договора 3 марта 1918 г. Народный комиссариат по военным делам (Наркомвоен) приступил к ликвидации штабов объединений. Вместе с ними прекратили существование и соответствующие контрразведывательные учреждения российской армии, за исключением контрразведки Генерального штаба. Последняя вошла в состав Всероссийского Главного штаба под названием Регистрационной службы.

Вскоре инициативу в формировании армейской контрразведки взял на себя Наркомвоен. 30 мая 1918 г. его Оперативный отдел (Оперод) пополнился новым подразделением - отделением Военного контроля (с 3 октября 1918 г. - отдел Военного контроля Оперода Наркомвоена, с ноября 1918 г. - отдел Военного контроля Регистрационного управления Полевого штаба Реввоенсовета Республики - РВСР). По постановлению РВСР с октября 1918 г. этот отдел возглавлял всю контрразведку Красной Армии.

Центральные контрразведывательные учреждения Всероглавштаба и Высшего Военного совета были ликвидированы, а их местные органы перешли в подчинение отдела Военного контроля. К этому времени были созданы военно-контрольные органы в штабах практически всех фронтов и армий. Однако наряду с работой этих органов с лета 1918 г. сначала на Восточном, а затем и на других фронтах разворачивалась деятельность и чрезвычайных комиссий, функции которых были, несомненно, шире, чем ведение контрразведки. В течение лета-осени 1918 г. армейские ЧК и военно-контрольные органы работали параллельно, нередко дублируя друг друга, соперничая между собой, и 19 декабря 1918 г. Бюро ЦК РКП(б) приняло решение о слиянии фронтовых ЧК и аппарата Военного контроля в единый орган, который вскоре стал именоваться Особым отделом ВЧК См.: Военные контрразведчики/ Сост. Ю.В. Селиванов. - М.: Воениздат, 1979. - С. 7.. Этот день принято считать днем рождения советской военной контрразведки.

Согласно ''Положению о фронтовых особых отделах''. Фронтовой особый отдел состоял из председателя, заведующих отделами и секретаря; имелись организационно - инструкторский, административный, следственный и секретный отделы. Фронтовой отдел руководил и объединял работу всех армейских особых отделов, а для надзора за штабом фронта при фронтовом отделе создавался местный отдел на одинаковых правах в армейским особым отделом.

Армейские особые отделы состояли из председателя, заведующих отделами и секретаря. Они включали в себя следующие отделы: по борьбе с контрреволюцией (секретный отдел, отдел разведки, оперативный отдел, следственный отдел) и разведывательный (приложение 3).

6 февраля 1922 г. ВЧК была упразднена. Теперь ее задачи возлагались на Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), для чего в его составе создавалось Государственное политическое управление (ГПУ) под председательством Народного комиссара внутренних дел См.: Лубянка: ВЧК-КГБ. 1917-1960. Справочник. - С. 10-11.. Перед органами ГПУ при НКВД РСФСР были поставлены следующие задачи: борьба с контрреволюцией и саботажем; борьба со шпионажем; охрана железнодорожных и водных путей сообщения; охрана государственной границы; борьба с контрабандой.

В связи с образованием 30 декабря 1922 г. Союза ССР на базе ГПУ было создано Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ) при Совете Народных Комиссаров СССР, на которое возлагалось руководство работой государственных политических управлений союзных республик и им подведомственных особых отделов военных округов, а также транспортных органов государственных политических управлений на железных дорогах и водных путях сообщения, на территории соответствующих союзных республик; непосредственное руководство и управление особыми отделами фронтов и армий; организация охраны государственных границ Союза ССР; непосредственная оперативная работа в общесоюзном масштабе См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: история и современность. - С. 180..

В конце 1930 г. полномочия ОГПУ были значительно расширенны за счет передачи чекистскому ведомству функций охраны общественного порядка. В постановлении «О руководстве органами ОГПУ деятельностью милиции и уголовного розыска», принятом 15 декабря 1939 г., ЦИК и Совнарком СССР отмечали, что «считают необходимым обеспечить твердое, единое для всего Союза ССР руководство деятельностью милиции и уголовного розыска со стороны органов ОГПУ». С этой целью в составе ОГПУ образовывалась главная инспекция по руководству деятельностью милиции и уголовного розыска, а в составе полномочных представительств ОГПУ по ЗСФСР и Средней Азии особые инспекции, которым подчинялись управления милиции и уголовного розыска при совнаркомах республик, входивших в состав ЗСФСР, Узбекской ССР, Туркменской ССР и Таджикской ССР См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: история и современность. - С. 186..

10 июля 1934 г. произошла очередная реорганизация специальных служб. Постановлением ЦИК СССР был создан Народный комиссариат внутренних дел (НКВД). Этот союзно-республиканский наркомат включил в себя ОГПУ в качестве одного из структурных подразделений, которое после реорганизации стало называться Главным Управлением государственной безопасности (ГУГБ) НКВД СССР. НКВД включало в себя также Главное управление рабоче-крестьянской милиции (ГУМ), Главное управление пограничной и внутренней охраны, пожарную охраны, Главное управление лагерей, Управление особого строительства, Главное управление государственной съемки и картографии, Главное управление мер и весов, главное управление шоссейных и железных дорог (ГУУШОСДОР И ГУЛЖДС), Главное управление строительства аэродромов (приложение 4).

С образованием НКВД в его составе стал действовать специальный орган - Особое совещание при Наркоме внутренних дел, которое вправе выносить приговоры о заключении в исправительно-трудовые учреждения, ссылке или высылке на срок до 5 лет, или выдворение за пределы СССР лиц, признаваемых «общественно опасными». 27 мая 1935 г. приказом НКВД СССР в республиках, краях и областях были образованы «тройки» НКВД, в состав которых входили начальник Управления НКВД, начальник управления милиции и областной прокурор. «Тройки» принимали решения о высылке, ссылке или заключении в лагерь сроком до 5 лет. Просуществовали «тройки» до 26 ноября 1938 г. и были отменены постановлением СНК и ЦК ВКП(б).

Накануне Великой Отечественной войны была поведена очередная реорганизация силовых ведомств. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 февраля 1941 г. НКВД был разделен на два наркомата - Народный комиссариат государственной безопасности СССР (НКГБ СССР) и Народный комиссариат внутренних дел СССР (НКВД СССР) См.: Лубянка: ВЧК-КГБ. 1917-1960. Справочник. - С. 26-28..

8 февраля 1941 г. ЦК ВКП(б) и СНК СССР было принято решение о передаче подразделений военной контрразведки из системы НКВД СССР в подчинение Наркомата обороны и Наркомата Военно-морского Флота СССР (третьи управления НКО и НКВМФ). Таким образом, в результате реорганизации НКВД СССР образца 1934 г. в стране стали функционировать сразу четыре самостоятельных органа охраны государственной безопасности, общественного порядка, контрразведывательного обеспечения Красной Армии и Военно-Морского Флота: НКВД СССР, НКГБ СССР, Третьи управления НКО и НКВМФ. Для координации и взаимодействия этих органов постановлением ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 8 февраля 1941 г. был образован Центральный Совет в составе наркомов государственной безопасности и внутренних дел, начальников третьих управлений НКО и НКВМФ. Аналогичные советы в составе руководителей местных органов НКВД СССР и НКГБ СССР и начальников соответствующих периферийных органов третьих управлений НКО и НКВМФ образовывались на местах в венных округах.

17 июля 1941 г. в соответствии с постановлением Государственного Комитета Обороны органы Третьего управления НКО СССР были преобразованы в особые отделы НКВД СССР. Особым отделам, помимо указанных выше задач, предоставлялось право ареста дезертиров, «а в необходимых случаях и расстрела их на месте». Согласно данному постановлению особые отделы (до этого органы Третьего управления НКО) выходили из подчинения Наркомата обороны и вновь, передавались в ведение НКВД СССР. Третье управление НКО СССР преобразовывалось в Управление особых отделов НКВД СССР. Вслед за передачей органов военной разведки из НКО СССР в НКВД СССР было признано целесообразным объединить НКВД и НКГБ в единый Народный комиссариат внутренних дел СССР, то есть фактически вернуться к той системе органов госбезопасности и внутренних дел, которая существовала до 3 февраля 1941 г. См.: Лубянка: ВЧК-КГБ. 1917-1960. Справочник. - С. 29-34.

Указом Президиума Верховного Совета СССР 14 апреля 1943 г. из состава НКГБ СССР, вновь, как и в 1941 г., был выделен самостоятельный Наркомат государственной безопасности СССР (НКГБ СССР). Постановлением Совнаркома СССР № 415-138сс от 19 апреля 1943 г. Управление особых отделов и подчиненные им органы, занимавшиеся контрразведывательной работой в Красной Армии, были выведены из систем НКВД СССР, реорганизованы в Главное управление контрразведки (ГУКР) «Смерш», и переданы в ведение Наркомата обороны СССР и Наркомат ВМФ. Центральная задач органов военной контрразведки вытекала из самого наименования, которое расшифровывалось как «Смерть шпионам». Органы «Смерш» предназначались для борьбы с подрывной деятельностью иностранных разведок в частях и соединениях Красной Армии, обеспечения непроницаемости линии фронта вражеской агентурой См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: история и современность. - С. 226..

Послевоенный период характеризуется упразднением аппаратов, созданных исключительно для работы в ходе ведения войны. 22 марта 1946 г. Народный комиссариат государственной безопасности был упразднен и на его базе было создано Министерство государственной безопасности СССР. Главное управление контрразведки «Смерш» Вооруженных Сил СССР 4 мая 1946 г. вошло в состав МГБ СССР, и на его базе было сформировано Третье главное управление, органы которого развернули контрразведывательную работу в армии и на флоте См.: Лубянка: ВЧК-КГБ. 1917-1960. Справочник. - С. 34-35.. В сентябре 1946 г. при МГБ СССР было образовано Особое совещание, в состав которого входили три человека: председатель (министр госбезопасности) и два члена (заместители министра госбезопасности).

В соответствии с Постановлением Совета министров СССР в 1949 г. в Министерстве госбезопасности были образованы 7-е управление (организация и установка наружного наблюдения за лицами, разрабатывавшимися органами госбезопасности); а также Главное управление пограничных войск и Главное управление милиции со всеми органами на местах См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: история и современность. - С. 234..

После смерти Сталина 7 марта 1953 г. МГБ СССР и МВД СССР были реорганизованы в единый орган - Министерство внутренних дел СССР.

Изменения, произошедшие в рассматриваемый период в жизни советских органов госбезопасности, во многом были обусловлены складывающейся в мире новой политической атмосферой, изменением тактики деятельности иностранных спецслужб. Эти изменения требовали внесения соответствующих корректив в деятельность советских органов госбезопасности. Как результат, образование 13 марта 1954 г. Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР (КГБ при СМ СССР) См.: Лубянка: ВЧК-КГБ. 1917-1960. Справочник. - С. 81.. Система органов госбезопасности СССР также включала в себя органы военной контрразведки а лице особых отделов КГБ округов, флотов и групп войск, особые отделы армий и флотилий, особые отделы - отделений дивизий и бригад; особые отделы КГБ на железнодорожном, воздушном и морском транспорте, аппараты уполномоченных УКГБ на железнодорожных станциях и в морских портах.

5 февраля 1960 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР принял постановление «О внесении изменений в структуру Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР и его органах на местах и сокращении их численности», в соответствии с которым 2 Главное управление, 4, 5 и 6 Управления КГБ при совете Министров СССР объединялись в единое 2 Главное управление КГБ при Совете Министров СССР. Управление охраны дипломатического корпуса и наружного наблюдения 2 Главного управления объединялось с 7 Управлением КГБ в единое 7 Управление (охраны дипломатического корпуса и наружного наблюдения) КГБ при Совете Министров СССР. 3 Главное управление преобразовывалось в 3 Управление КГБ при Совете Министров СССР, а Следственное управление - в Следственный отдел КГБ при Совете Министров СССР. В 1967 г. аппараты уполномоченных в городах и районах были реорганизованы в городские и районные отделы и отделения КГБ-УКГБ-ОКГБ. 5 июля 1978 г. в соответствии со вступившей в силу 7 октября 1977 г. Конституцией СССР Верховный Совет СССР принял постановление о переименовании КГБ при Совете Министров в КГБ СССР.

Однако к 1981 г. практика деятельности органов КГБ показала, что сосредоточение во 2 Главном управлении КГБ СССР функций контрразведки, защиты экономики и транспорта, борьбы с враждебными элементами внутри страны затрудняет эффективное решение разведывательных задач. Поэтому в сентябре 1981 г. было образовано 4 Управление и соответствующие подразделения на местах, отвечающее за организацию и осуществление контрразведывательной работы на объектах транспорта и связи. В октябре 1982 г. в системе КГБ СССР было образовано 6 Управление и 6 подразделения на местах с задачей защиты советской экономики от подрывной деятельности спецслужб иностранных государств и организаций. В 1983 г. в КГБ СССР было создано специальное подразделение по контрразведывательной защите органов МВД СССР: Управление «В» 3 Главного управления КГБ СССР См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации: история и современность. - С. 246..

16 мая 1991 г. вступил в силу Закон СССР «Об органах государственной безопасности в СССР», в соответствии с которым структура КГБ включала в себя: Первое Главное управление - орган внешнеполитической разведки; Второе Главное управление - главный контрразведывательный орган; Третье Главное управление - военная контрразведка; Четвертое Управление - организация контрразведывательной работы на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; Пятое Управление - организация борьбы с акциями так называемой идеологической диверсии иностранных спецслужб и организаций и борьбы с действиями враждебных элементов внутри страны; Шестое Управление - по защите экономики; Седьмое Управление - организация наружного наблюдения; Восьмое Управление - шифровальная и дешифровальная работа; Девятое Управление - охрана руководителей КПСС и Советского государства; 15 Управление - организация эксплуатации, охраны и обороны особо важных объектов; 16 Управление - радиоперехват и дешифровка сигналов иностранных радиосредств; Оперативно-техническое управление - разработка и внедрение новейших специальных технических средств; Главное управление пограничных войск; Главное управление спецвойск; Управление правительственной связи; Управление кадров; Хозяйственное управление; Медицинское управление (приложение 5).

КГБ СССР просуществовал с 1954 по 1991 гг. и в октябре 1991 г. был ликвидирован. Многие подразделения КГБ стали самостоятельными спецслужбами (напр., СВР России), а оставшиеся подразделения были объединены в Межреспубликанскую службу безопасности. Территориальные органы госбезопасности Российской Федерации после августовских событий 1991 г. вошли в КГБ РСФСР, образованный в 1990 г., который в ноябре 1991 г. был преобразован в Агентство федеральной безопасности РСФСР.

24 января 1992 г. АФБ Российской Федерации и МСБ образовали Министерство безопасности России, после чего соответствующие министерства были созданы в республиках в составе Российской Федерации, управления - в краях и областях, отделы-отделения - в городах и районах.

8 июля 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации был принят закон «О федеральных органах государственной безопасности», который определил назначение и задачи федеральных органов госбезопасности, правовую основу, принципы их организации и деятельности; их систему; обязанности и права, силы и средства; контроль и надзор за деятельностью федеральных органов госбезопасности. В соответствии с этим законом систему федеральных органов государственной безопасности составляли: Министерство безопасности Российской Федерации; органы госбезопасности в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономной области и автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге; органы госбезопасности в Вооруженных Силах Российской Федерации и иных воинских формированиях (военная контрразведка); органы пограничной охраны.

После октябрьских событий 1992 г. в Москве Президент России издал Указ от 21 декабря 1993 г. об упразднении Министерства безопасности и о создании Федеральной службы контрразведки Российской федерации, которая задумывалась как «чистая спецслужба», т.е. призванная лишь наблюдать и информировать руководство страны об угрозах опасности. В соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 5 января 1994 г. ФСК России являлась центральным органом государственной власти, осуществляющим руководство деятельностью подведомственных ей органов контрразведки, предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, учебных заведений, а также ведущим работу по выявлению, предупреждению и пресечению разведывательно-подрывной деятельности иностранных спецслужб и организаций, противоправных посягательств на конституционный строй, суверенитет, территориальную целостность и обороноспособность России.

ФСК России возглавляла единую систему органов контрразведки страны, в которую входили: органы контрразведки в субъектах Российской Федерации; органы военной контрразведки в Вооруженных Силах Российской Федерации, ее пограничных войсках, внутренних войсках МВД Российской Федерации и иных войсках и воинских формированиях России. ФСК России, как и «чистая» спецслужба, не прижилась в России. Очень скоро обстановка внесла коррективы и заставила вернуться к традиционному для нашего государства симбиозу спецслужбы и правоохранительного органа. Уже в начале 1995 г. ФСК Российской Федерации была реорганизована в Федеральную службу безопасности России.

Таким образом, возникновение государства предопределило необходимость возникновения специальных органов обеспечения безопасности. Зародившись на Руси в IХ в., эти органы прижились и продолжили развиваться. Не имея по началу четкой структуры и четко очерченного круга задач, прав и обязанностей, органы обеспечения безопасности прошли долгий путь становления: от отдельных агентов князя до министерств с многочисленными инфраструктурами. Разнообразные формы организации этих органов на различных этапах развития преследовали одну цель - обеспечить безопасность государства. На данный момент существование органов обеспечения безопасности обусловлено необходимостью поддержания состояния защищенности личности, общества и государства.

1.2 Понятие и система специальных органов обеспечения безопасности в Российской Федерации

Закон Российской Федерации «О безопасности» Статья 2 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-I «О безопасности» // Правовая информационная система «Гарант» по состоянию на 20 апреля 2006 года. определяет субъектов обеспечения безопасности, основным из которых является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.

Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом. Законодателем определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью. Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.