Державне правління

З метою покращення діючої моделі організації влади, за оцінками фахівців, юристів, політологів, варто було б більш чітко врегулювати повноваження Президента в питаннях призначення та звільнення окремих міністрів, встановити ефективний та однозначний механізм призначення голів місцевих державних адміністрацій (з наданням відповідних повноважень або уряду, або главі держави), наділити уряд правом визначати законопроекти як невідкладні, уточнити й конкретизувати положення про порядок формування уряду тощо [21].

До того ж, для розробки і формування стратегії вдосконалення форми державного правління в Україні та вироблення оптимальної й ефективної системи владних відносин принциповим є забезпечення у процесі участі наукового й експертного співтовариства, широкої громадськості. Адже головними перешкодами для успішного розвитку конституційного процесу в Україні, на нашу думку, є практично повне виключення із цього процесу інституцій громадянського суспільства, ігнорування громадської думки, а також спроби окремих політичних сил використати процес внесення подальших змін до Конституції у власних політичних цілях.

У разі збереження такої ситуації розвиток конституційної реформи не відбиватиме інтересів громадян, не сприятиме реалізації їх основних політичних прав і свобод, поглиблюватиме відчуження суспільства від влади, а в кінцевому підсумку призведе до зниження рівня демократії в країні.

III. Форма правління в Україні: пропозиції подальшого реформування

Масові акції протестів, що почалися наприкінці листопада 2013 р. та завершилися усуненням Президента Віктора Януковича від влади, створенням нової парламентської більшості та нового уряду і поверненням дії-положень конституційної реформи 2004 р.,оголили цілу низку проблем у системі державного управління України. Однією з стрижневих стала надмірна роль Президента в політичній системі країни. Завдяки конституційним і законодавчим змінам протягом 2010-2011 рр., зосередженню неформальних важелів впливу на всіх провідних політичних акторів, обмеженню політичного плюралізму та усуненню політичних конкурентів колишньому Президентові Віктору Януковичу вдалося стати домінантним актором політичної системи. У результаті цього всі ключові державні рішення було передано на відкуп однієї людини. З іншого боку, було ліквідовано всі основні механізми підзвітності Президента перед іншими політичними інститутами і населенням загалом. Відмова підписувати Угоду про асоціацію з ЄС, яка спричинила загальноукраїнський протест, стала гротескним виявом волюнтаристської поведінки Президента, наділеного практично необмеженими повноваженнями та не обтяженого будь-якими стримувальним чинниками. Попри те, що це рішення формально ухвалив уряд, насправді було очевидно, що його ухвалив Президент і лише делегував його уряду, аби зняти з себе - принаймні частину - відповідальності за нього.Подібна здатність одного політичного актора вирішувати долю країни, не боячись понести за це ніяку відповідальність принаймні до наступних президентських виборів, гостро засвідчила існування серйозного дисбалансу всередині конституційної системи України, передусім - у розподілі повноважень між трьома гілками влади.

Відповідно, цілком очікуваним стало те, що одразу після початку масових протестів на порядку денному постало питання щодо можливості повернутися до Конституції в редакції змін 2004 р., які передбачали суттєве обмеження повноважень Президента.

Втім, було очевидно, що відновлення Конституції-2004 є лише тимчасовим кроком, спрямованим на вирішення проблеми надмірних президентських повноважень лише в короткій перспективі. Наочною була необхідність внести подальші зміни до Конституції у повній відповідності до конституційної процедури. З огляду на це 4 березня парламент створив тимчасову комісію з розробки нового проекту основного закону. Очевидно, що ця проблема перебуватиме на порядку денному українського політикуму та суспільства ще довгий час, а спосіб її розв'язання може багато в чому визначити подальші перспективи демократизації української політичної системи.

Дії Януковича під час періоду масових акцій протесту наочно засвідчили повну відсутність будь-яких інституційних стримувань і противаг в ешелонах вищих органів державної влади. Нова політична реальність, в яку Україна де-факто увійшла 22 лютого 2014 р. разом із усуненням Януковича з посади Президента та поверненням дії конституційних положень 2004 р., може знову виявити всі переваги та прорахунки старої прем'єр-президентської моделі.

Відповідно, поприте, що повернення цієї конституційної моделі є безперечним кроком уперед у контексті обмеження деструктивного потенціалу президентського інституту та зміцнення уряду й парламенту, вона так само потребує подальшого вдосконалення.Зважаючи на те, що певну частину прогалин конституційної моделі 1996 р. вже було усунуто завдяки поверненню до Конституції-2004, я робила акцент на можливих подальших змінах до основного закону, які могли б справити додатковий позитивний вплив на демократизацію української політичної системи.

При визначенні таких рекомендацій до уваги я взяла дві основні загрози, які в різні часи проявляли себе в інституційному розвитку України: загроза монополізації влади одним політичним актором і загроза надмірної конфліктності усередині виконавчої гілки влади та між нею і законодавчою гілкою. Відповідно, вироблені рекомендації спрямовані передусім на те, аби усунути передумови для актуалізації цих двох загроз.

Президент

1. Президент і надалі має обиратися на прямих виборах, однак термін його каденції можна зменшити до чотирьох років, що відобразило б загальне зменшення обсягу його повноважень.

2. Президент має відігравати суто формальну роль у процесі формування уряду. Чинне формулювання відповідної статті Конституції є в цілому задовільним, однак, аби уникнути ситуації 2006 р., коли Президент Ющенко перебрав конституційний ліміт із внесенням кандидатури Януковича до парламенту, можна передбачити, що нездатність Президента внести запропоновану парламентською коаліцією кандидатуру в 15-денний термін дає право парламенту голосувати за його призначення самостійно.

3. Президента слід позбивати права пропонувати кандидатури міністрів оборони та закордонних справ. Це не лише дасть змогу прибрати важливе джерело конфліктів усередині Кабінету міністрів, а й не допустити зловживання Президентом армією в умовах політичних протистоянь на кшталт подій Майдану.

Слід так само ліквідувати статус Президента як Верховного головнокомандувача та всі пов'язані з цим повноваження у сфері оборони та армії.

Так само необхідно позбавити Президента повноважень здійснювати керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, обмеживши його права у цій сфері дипломатичними і представницькими функціями.

4. Президента варто позбавити права призначати і звільняти Генерального прокурора та пропонувати кандидатуру голови Служби безпеки.

Це необхідно з аналогічних міркувань усунення президентського контролю над силовими структурами.

5. Варто модифікувати право Президента призупиняти акти Кабінету міністрів. Аби глава держави не зловживав цим правом і таким чином не перешкоджав налагодженій діяльності уряду, він має зберегти право по-давати акти Кабінету міністрів на розгляд Конституційного суду, однак на час їх розгляду їхня дія не повинна припинятися.

6. Президента варто позбавити права призначати і контролювати діяльність голів місцевих державних адміністрацій. Це завершить процес позбавлення Президента будь-яких повноважень у сфері виконавчої влади.

7. Необхідно ліквідувати всі повноваження Президента щодо впливу на судову гілку влади, зокрема його право утворювати суди та призначати третину суддів Конституційного суду. Це має унеможливити безумовне підкорення судової системи Президенту, яке мало місце протягом 2010-2013 років.

8. Право Президента накладати вето слід зберегти, однак кількість голосів, необхідних для подолання вето, можна зменшити до простої більшості від конституційного складу. Це унеможливить зловживання Президентом цим правом.

9. Право Президента достроково припиняти повноваження Верховної Ради слід зберегти, однак доцільно прибрати одну з умов - нездатність парламенту утворити коаліцію протягом 30 днів після початку своєї каденції. Нездатність парламенту вчасно сформувати уряд видається достатньою умовою для розпуску його Президентом.

Парламент

1. Необхідно посилити норму про формування коаліції на основі парламентських фракцій, наприклад, прямо заборонити входження до коаліції народних депутатів, які не входять до жодної з фракцій, що утворили коаліцію, а також передбачити, що коаліція, сформована з порушенням цього принципу, вважається нікчемною.

2. Слід також конкретизувати норму про імперативний мандат народного депутата, зокрема усунути згадку про те, що позбавлення депутата, що вийшов із фракції, утвореної політичною партією, у виборчому списку якої

він був, мандата відбувається на основі закону. Більш доцільним виглядало б автоматичне позбавлення мандата без будь-яких додаткових рішень чи прийняття будь-яких актів.

3. Варто розглянути можливість запровадження конструктивного вотуму недовіри, який передбачатиме, що парламент може відправити уряд у відставку лише за умови одночасного висунення кандидатури нового Прем'єр-міністра парламентською коаліцією. Це дозволить мінімізувати шанси урядової нестабільності та невиправдано частих змін урядів.

Уряд

1. Уряду слід передати всі повноваження в сфері виконавчої влади, які раніше мав Президент, зокрема керування зовнішньою та оборонною політикою. Відтак Кабінет міністрів зосередив би в своїх руках контроль

і над внутрішньою, і над зовнішньою політикою, що унеможливило б конфлікти Президента з Прем'єр-міністром щодо пріоритетів зовнішньої політики зразка 2006-2009 років.

2. Щоб уникнути будь-яких непорозумінь і усунути ґрунт для конфліктів, доцільно було б передбачити норму щодо того, що всі повноваження держави, якими не наділені будь-які інші владні інститути, виконуються

Кабінетом міністрів. Таке положення міститься, наприклад, у Конституції Польщі 1997 р.

3. Кабінету міністрів слід передати ексклюзивний контроль над місцевими державними адміністраціями, зробивши останні відповідальними тільки перед урядом. Це дозволить вибудувати чітку ієрархію виконавчої влади на місцях.

Таким чином, запропоновані конституційні зміни покликані вдосконалити чинну в Україні конституційну модель, яка хоч і виправила низку суттєвих прогалин Конституції 1996 р.,однак усе ж недостатньо повно реалізує ідею обмеження президентських повноважень. Суть запропонованих змін полягає у позбавленні Президента всіх наявних у нього повноважень у галузі виконавчої влади та передачу їх урядові, що зробить останній ключовим інститутом політичної системи.

Зрозуміло, що запропоновані зміни не гарантують зникнення будь-яких передумов для монополізації влади в Україні. З одного боку, будь-які норми потребують відповідної поведінки акторів для того, аби реалізувати свій позитивний потенціал. З другого - змін потребує ціла низка інших галузей, що їх регулює Конституція та звичайні закони - зокрема, виборча система, партії та їх фінансування, судова система тощо.

Крім того, запропоновані зміни до Конституції є радше одним із бачень, що, безумовно, потребує подальшого обговорення та доопрацювання.

Однак, на мою думку, представлені рекомендації можуть суттєво зменшити стимули для політичних акторів, насамперед Президента, до монополізації влади і в той же час усувають перешкоди до формування консолідованої виконавчої гілки влади на чолі з Кабінетом міністрів, яка при цьому нестиме відповідальність за свої дії перед парламентом.

Описані рекомендації, звісно, не є рецептом від усіх бід, однак можуть обмежити потенціал небезпечної для демократичного розвитку країни поведінки політичних акторів.

Висновки

В умовах загострення політико-правової кризи владних інститутів в Україні постає гостра необхідність створення ефективної форми державного правління, сильної та незалежної влади, яка б реалізовувала конституційні положення щодо прав і свобод людини та збалансовувала конструктивну взаємодію законодавчої і виконавчої гілок влади, всіх її інститутів. І, проаналізувавши можливі варіанти республіканської форми правління в Україні, з огляду на природу інституціональних характеристик парламентаризму та президенціалізму, можна зробити висновки не лише про певні вади чи недоліки кожної з систем, але й про те, що універсально-привабливої політичної моделі не існує.

Наявність тої чи іншої форми буде ефективним тоді, коли загальнодержавні, народні інтереси органів держави будуть пріоритетнішими над «особистими», коли трикутник «глава держави - глава уряду - парламент» будуть функціонувати за принципом взаємоповаги до висловленої народом довіри, діяти в інтересах українського народу, поважати надані Конституцією та законами України повноваження один одного, будуть намагатися працювати конструктивно, для чого вирішувати якомога більше питань без залучення суду чи інших посередників.

Впродовж новітньої історії Україна пройшла шлях розвитку всіх республіканських форм правління. Спочатку, ще за радянських часів, наша держава була парламентською республікою, потім її форма правління змінилася на президентську після прийняття конституційної угоди, згідно з якою Президент одночасно був главою держави та главою виконавчої влади. За Конституцією, яку було прийнято згодом, прийшла гібридна форма правління, а саме - президентсько-парламентська республіка.

Наразі відповідно до Закону «Про внесення змін до Конституції України» Україна стала парламентсько-президентською республікою [22].

В ході підготовки Конституції Україна відмовилася від чистої президентської моделі організації влади, проте одразу не змогла перейти до іншої, парламентської, форми, тому змушена була обрати перехідну варіацію. В якості такої було спершу обрано президентсько-парламентську республіку, яка характеризувалася тим, що Президента обирав народ, але за ним зберігалися деякі функції виконавчої влади, зокрема функція формування уряду. В принципі, це неорганічно президентські повноваження, вони більш властиві парламенту, однак якийсь час із різних причин ці повноваження зберігалися саме за Президентом.

Водночас варто зауважити, що це не є недоліком, просто обставини змушували обрати таку модель. Справа в тім, що тоді парламент був напівпартійним, а формувати уряд законодавчий орган може тоді, коли має стійку парламентську більшість, що формується на партійній основі однією фракцією чи коаліцією. Оскільки такої більшості в парламенті не було, то функцію формування уряду брав на себе Президент. Саме тому Кабінет Міністрів був відповідальний і перед Президентом, і підконтрольний парламенту. Однак такий уряд можна вважати лише напіввідповідальним, адже він не ніс відповідальності ні перед жодною партією, чи то блоком партій, ні перед парламентом.

Необхідність конституційних змін знайшла своє відображення у реформуванні Основного Закону держави в грудні 2004 року, в результаті якого механізм політичної відповідальності частково було зміщено від Президента до парламенту.

Згідно зі змінами до Конституції, Верховна Рада контролює ефективність роботи уряду, його розпуск потребує переформатування коаліції й змін її політичної програми. Водночас значні повноваження Президента, приміром, право вето, право призначати певних міністрів, право розпуску парламенту, право призупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності, свідчать про невідповідність класичній моделі парламентсько-президентської республіки.

Важливим для інституту Президентства є фактор коаліційної більшості з тієї точки зору, що якби ядро парламентської коаліції становила потужна пропрезидентська партія, то Президент міг би непрямим чином впливати на політику уряду, і навпаки, за наявності опозиційної до Глави держави коаліції - ймовірний привід до подальшої конкуренції у владі. Втім, зазначені права Президента при ефективній взаємодії з іншими інститутами влади є досить-таки потужною зброєю проти виникнення частих урядових та парламентських криз, що, беззаперечно, повинно зміцнювати життєдіяльність та стабільність роботи уряду [21].

Однак на практиці такий баланс влади вже спричинив тривалу політичну кризу та створює передумови для подальшого посилення дестабілізуючих факторів. Подібна проблема «владного дуалізму» в нинішній моделі республіки в Україні, найймовірніше матиме своє місце й далі. Тому наразі для нашої держави нагальним є вирішення проблеми налагодження результативних взаємин у трикутнику Президент - Верховна Рада України - Кабінет Міністрів України.

Список використаних джерел

1. Бостан С. К. Еволюція змісту форми правління української незалежної держави /С. К. Бостан // Вісник Запорізьк. юрид. ін-ту. -2002. - № 4. - С.

2. Бостан С. К. Форма правління сучасної держави: теоретико-правові засади: автореф.дис. на здобуття наук. ступеня докт. юрид.наук : спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень» / С. К. Бостан ; Київськ. нац. ун-т внутр. справ. - К., 2008. - 36 с.

3. Алексєєнко І. Г. Реформування форми державного правління в сучасній Україні як відображення взаємодії політичних інститутів /І. Г. Алексеєнко // Гілея. - 2011. - Вип. 44 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Gileya/ 2011_44/Gileya44/P13_doc.pdf.

4. Бариська Я. О. Форма державного правління: загальнотеоретичне дослідження : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд.юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень» / Я. О. Бариська ; Львів. нац. ун-т ім. І. Франка. - Л., 2010. - 20 с.

5. Ладан О. Форма державного правління України в контексті конституційного процессу 1990-2004 рр. / О. Ладан // Підприємництво, господарство і право. - 2006. - № 5. - С. 102-105.

6. Харченко О. В. Напівпрезидентська форма правління: становлення і розвиток : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. політ. наук : спец. 23.00.02 «Політичні інститути та процеси (політичні науки) / О. В. Марченко ;НАН України; Ін-т політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Ф. Кураса. - К., 2008. -18 с.

7. Постанова Верховної Ради УРСР «Про Концепцію нової Конституції України» : від 19.06.1991 р., № 1213-XII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.uapravo.net/data/base62/ukr62618.htm. 8. // ВВР УРСР. - 1991. - № 33 - Ст. 446

9. Кудряченко А. Конституціоналізація президентури в Україні / А. Кудряченко // Конституційний процес в Україні і політичні партії. - К., 1996.

10. Історія України : нове бачення : у 2 т. / під ред. В. А. Смолія. - Т. 2. - К. : Україна, 1996. - 494 с.

11. // Голос України. - 28.09.1993.

12. Руссо Ж-Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Жан-Жак Руссо ; пер. с фр. - М. : Канон-пресс, Кучково поле, 1998. - 416 с.

13. // Голос України. - 09.12.2004.

14. Рішення Конституційного суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» : від 08.12.2004 р., № 2222-IV [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.ccu.gov. ua/uk/doccatalog/list?currDir=122407.

15. Закон України «Про Кабінет Міністрів України // ВВР України. - 2011. - № 9. - Ст. 58 (із змінами, внесеними згідно із Законом № 2756-VI від 02.12.2010 р.).

16. Видрін Д. Україна: як Вас тепер називати? / Д. Видрін [Електронний ресурс]. -Режим доступу: http//www.vidrin.com/exspress/3557/?prn=1.

17. Василюк С. Теорія поділу влади і судова влада в Україні // Право України. - 2002. - № 5. - с. 149 - 155.

18. Висновок щодо трьох проектів законів про внесення змін до Конституції Прийнятий Венеціанською Комісією на її 57-му пленарному засіданні (Венеція, 12-13 грудня 2003 р.) // Конституційна реформа: експертний аналіз. - Х.: Фоліо, 2004. - 184 с.

19. Долежан В., Василюк С. Оновлення виборчого законодавства: на користь чи на шкоду? // Право України. - 2001. - № 3. - с. 134 - 147.

20. Звернення Президента України Л. Кучми з нагоди підписання Указу про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» // Україна. Закони. Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України»: На всенародне обговорення. - К.: Преса України, 2003. - 80 с.

21. Іванова М. Критичний розгляд поточної форми правління в Україні http://www.highway.com.ua./ 2008/02/08/.

22. Кузьма Т.М. Форма державного правління України: проблемні питання і шляхи вирішення // Грані. - 2009 -№4. - с.136-139.

23. Ковальчук В. Проблеми формування багатопартійної системи в Україні: конституційно-правовий аспект // Наукові записки. Серія «Право». - Острог, 2000. - Випуск 1. - 455 c.

24. Колодій А. Особливості перехідного періоду і вибір демократичних інститутів в Україні // Політичний процес в Україні. - Л.: ПАІС, 2007. - С. 181 - 191.

25. Мартинюк Р.С. Форма правління в Україні: політико-правовий аналіз // http://www.uosa.uar.net/doc/polit/martunyuk/2004/form/2008/02/08/.

Размещено на Allbest.ru