Электронный документооборот в системе муниципального управления: цели, задачи и критерии качества

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЭЛЕКТРОННЫЙ ДОКУМЕНТООБОРОТ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И КРИТЕРИИ КАЧЕСТВА

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты и значение электронного документооборота для муниципального управления

1.1 Понятие муниципального управления

1.2 Роль и значение электронного документооборота в органах муниципального управления

1.3 Нормативно-правовое регулирование электронного документооборота

Глава 2. Развитие электронного документоооборота в муниципальном управлении на примере администрации МО г-к Анапа

2.1 Общая характеристика администрации МО г-к Анапа

2.2 Организация системы электронного документооборота администрации в МО г-к Анапа

2.3 Направления совершенствования электронного документооборота в муниципальном управлении

Заключение

Список использованной

Литературы

Приложения

Введение

Актуальность исследования обусловлена тем, что последние несколько лет перед органами местного самоуправления стоят задачи создания условий для повышения качества оказания муниципальных услуг, снижения затрат на содержание муниципального аппарата и повышения эффективности его деятельности с использованием современных информационных технологий. Внедрение электронного документооборота является в настоящее время одной из приоритетных задач органов власти, успешная реализация которой позволит обеспечить переход на более качественный уровень работы муниципальных служащих.

Концепция повышения эффективности муниципального управления с использованием информационных технологий была заложена в государственной программе «Информационное общество (2011-2020 гг.)», задачи которой во многом были определены основными положениями Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., а также результатами выполнения федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 гг.)». Выполнение указанной программы должно было обеспечить переход к новой форме организации деятельности органов местного самоуправления, качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами и муниципальных услуг, а также информации о результатах деятельности органов власти.

Организация электронного документооборота в системе муниципального управления предполагает: разработку стратегии развития инфраструктуры электронного документооборота в органах власти на муниципальном уровне; организационное, правовое, технологическое обеспечение электронного документооборота; оценку временных и ресурсных показателей развития инфраструктуры электронного документооборота; выбор стандартов обмена информацией для систем электронного документооборота; предложения по координации использования стандартов документооборота на муниципальном уровне; создание межведомственных организационно-административных механизмов управления развитием инфраструктуры электронного документооборота; обеспечения информационной безопасности электронного документооборота на всех уровнях управления.

К новым технологиям работы с документами, реализующим концепцию электронного документооборота относятся: системы распознавания текстов, позволяющие перевести бумажные входящие документы в электронную форму; электронный аналог подписи; средства передачи данных; средства хранения электронной информации.

Вопросы электронного документооборота в муниципальном управлении рассматривали такие авторы, как Е.В. Кузнецова, Е.В. Пахомов, А.Э. Саак, Г.М. Шмарова и др.

Объект исследования - Администрация МО г-к Анапа.

Предмет исследования - построение систем электронного документооборота в органах муниципальной власти.

Цель работы - изучить электронный документооборот в системе муниципального управления, его цели, задачи и критерии качества на примере Администрации МО г-к Анапа.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть понятие муниципального управления;

- рассмотреть понятие и роль электронного документооборота в органах муниципальной власти Российской Федерации;

- проанализировать нормативно-правовое регулирование электронного документооборота;

- исследовать систему организации электронного документооборота в МО г-к Анапа;

- предложить направления дальнейшего совершенствования электронного документооборота в муниципальном управлении.

При написании выпускной квалификационной работы были использованы такие методы научного исследования, как анализ литературы по государственному и муниципальному управлению, специализированных периодических изданий, систематизация и обобщение научных данных, статистические исследования.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Глава 1. Теоретические аспекты и значение электронного документооборота для муниципального управления

1.1 Понятие муниципального управления

электронный документооборот муниципальный управление

Понятие «муниципальное управление» является сравнительно новым понятием в теории и практике современного государственного строительства, хотя вопросы управления муниципальным хозяйством в свое время являлись предметом исследования многих ученых и деятелей земского движения России, а также ряда специалистов 1920-х гг.

Возникновение терминов «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» неразрывно связано с историей образования и жизнедеятельности городской общины. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipium» и состоит из двух слов «munus» - тяготы, бремя, а «capio», «recipio» - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называется городское управление, принимающее на себя все бремя общественной власти для выполнения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами.

Среди ученых и специалистов, занятых в области местного самоуправления, отсутствует единый подход к определению данного понятия. Одни авторы под муниципальным управлением понимают муниципальный менеджмент как форму управления местной (муниципальной) собственностью и отождествляют его с местным самоуправлением [12, с. 5]. Другие считают, что муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов [31, с. 62]. Третьи придерживаются точки зрения, что муниципальное управление является своеобразной подсистемой социального управления, под которым понимается деятельность муниципального органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов [23, с. 22].

В.Н. Парахина считает, что система муниципального управления «формируется на основе принципа самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципальное образование и муниципальное хозяйство)» [20, с.27].

В современных условиях управленческая деятельность органов местного самоуправления имеет сложную природу, которая включает в себя:

- управление муниципальными предприятиями и учреждениями;

- координацию хозяйствующих субъектов различных форм собственности,

- действующих на территории муниципального образования;

- вовлечение населения в решение местных вопросов.

В связи с этими основными задачами муниципального управления, по мнению ряда авторов, прежде всего, являются:

- создание эффективной системы местного управления с учетом специфики

- конкретного муниципального образования;

- разработка и принятие устава муниципального образования и контроль за

- его соблюдением;

- организация управления местным хозяйством как совокупностью предприятий, организаций и учреждений различных форм собственности;

- координация деятельности всех хозяйствующих субъектов и объединение

- их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного

- удовлетворения общественных интересов и потребностей;

- организация управления муниципальной собственностью и финансами;

- разработка долговременных прогнозов и планирование комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

- формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального

- функционирования и развития территории;

- образование единого экономического, социального, культурного и информационного пространства на территории муниципального образования;

- обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах;

- привлечение населения к процессу управления муниципальным образованием через органы территориального общественного самоуправления и другие формы участия жителей в решении местных вопросов.

Чтобы понять процесс муниципального управления, необходимо иметь четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне. В качестве субъекта управления территориальной единицей выступает само население или избранные им органы. В качестве объекта - вопросы местного значения и муниципальная собственность, которую Конституция РФ относит к объектам территориального управления [28].

В процессе управления муниципальным образованием между элементами системы складываются экономические, организационные, правовые и управленческие отношения. Предметом муниципального управления являются управленческие отношения. На местах, в территориальных единицах, складываются территориальные коллективы - муниципальные образования. В таких муниципальных образованиях создаются органы, отдаленно напоминающие государственные органы. Органы местного самоуправления представлены местным представительным органом, главой муниципального образования, администрацией муниципального образования, департаментов. На муниципальном уровне управления нет третьей ветви - судебной власти: прокуратуры, органов конституционного контроля. Схематически система муниципального управления представлена на рисунке 1 [26].

Рис. 1. Система муниципального управления

Органы муниципального образования осуществляют управление от имени всех членов территориального коллектива. Так как основные органы муниципального образования избираются, то такая форма управления на местах называется местным самоуправлением.

Местное самоуправление решает задачи, которые отличаются от тех, которые стоят перед органами государственной власти. На местах, однако, кроме органов местного самоуправления могут действовать и другие органы и должностные лица, назначаемые государством. Они осуществляют полномочия государства, между непосредственно государством и местным самоуправлением находятся субъекты Федерации.

Местное самоуправление имеет определенные преимущества:

1) местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, которые и участвуют в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованы в успешной деятельности органов местного самоуправления;

2) местное самоуправления развивает в гражданах самостоятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил;

3) общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномерно распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными;

4) местное самоуправление связывает администрацию с народом;

5) местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами;

6) местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории [19].

Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения - одна из важнейших задач управления.

Вторая особенность - роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.

С этим связана третья особенность муниципального управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства.

Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с

местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя «привязанным» к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг.

Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, «латанию дыр» перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность [11].

Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. В муниципальном управлении механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.

1.2 Роль и значение электронного документооборота в органах муниципального управления

В настоящее время системы электронного документооборота (СЭД) становятся обязательным элементом ИТ-инфраструктуры. С их помощью повышают эффективность деятельности коммерческие компании и промышленные предприятия, а в государственных учреждениях на базе технологий электронного документооборота решаются задачи внутреннего управления, межведомственного взаимодействия и взаимодействия с населением. Общепринятой аббревиатурой является СЭД, хотя наравне с ней также используются САД (система автоматизации делопроизводства), СЭДО (система электронного документооборота) и САДО (система автоматизации документооборота).

Система электронного документооборота (СЭД) -- организационно- техническая система, обеспечивающая процесс создания, управления доступом и распространения электронных документов в компьютерных сетях, а также обеспечивающая контроль над потоками документов в организации.

Изначально системы этого класса рассматривались лишь как инструмент автоматизации задач классического делопроизводства, но со временем стали охватывать все более широкий спектр задач. Сегодня разработчики СЭД ориентируют свои продукты на работу не только с корреспонденцией и ОРД (организационно-распорядительными документами), но и с различными внутренними документами (договорами, нормативной, справочной и проектной документацией, документами по кадровой деятельности и др.). СЭД также используются для решения прикладных задач, в которых важной составляющей является работа с электронными документами: управление взаимодействием с клиентами, обработка обращений граждан, автоматизация работы сервисной службы, организация проектного документооборота и др. Фактически системой электронного документооборота называют любую информационную систему, обеспечивающую работу с электронными документами.

Системы электронного документооборота, появившись относительно недавно, в настоящее время прочно заняли свое место в информационной структуре предприятия. Первоначально в их задачу входила исключительно простая автоматизация документооборота, то есть помощь делопроизводителям, но ни в коей мере не замена документных потоков, циркулирующих на предприятии.

Многое изменилось тогда, когда производители СЭД начали не просто копировать процессы предприятий, обеспечивающие движение бумажных документов, но учитывать задачи, стоящие как перед этими процессами в частности, так и перед всей документооборотом в целом.

Понимание того, что документооборот предприятия предназначен для поддержки его системы управления, пришло в СЭД далеко не сразу. Более того, многие современные федеральные и муниципальные органы власти и по настоящий момент используют простейшие СЭД, в задачи которых входит лишь дублирование бумажного документооборота, но не замена его и не оптимизация и поддержка структуры управления.

Разделяя хронологически этапы эволюции систем электронного документооборота, следует выделить первый из них, начавшийся в 80-х годах XX века и продолжавшийся фактически до его конца. Этот период характерен разрозненностью решений, которая появилась вследствие того, что предприятия, руководство которых уже понимало необходимость автоматизации документооборота, еще не имели унифицированного инструментария, необходимого для решения задач такого рода.

Рассмотрим причины, которые первоначально привели к необходимости автоматизировать документопотоки. В последней четверти двадцатого века объемы управленческой документации предприятий еще не достигли критических показателей, однако имеющаяся территориальная разрозненность структурных подразделений приводила к тому, что процедуры согласования руководителями различных уровней могли проходить неделями и в отдельных случаях даже месяцами. Введение на таких предприятиях служб кольцевой почты позволяло оптимизировать только механизмы последовательного согласования, веерное же, или как его называют сейчас, параллельное согласование, требовало очень больших временных затрат, вследствие чего его использование сводилось к минимуму и применялось, по возможности, исключительно пределах одного здания.

Когда же во многих крупных промышленных предприятиях и органах власти объемы документооборота стали подходить к критическим значениям, стало понятно, что процессы документооборота требуется подвергнуть кардинальному реинжинирингу, то есть перестройке, в результате которой при сохранении общих требований к результатам процессов сами процессы должны были быть оптимизированы и, как следствие, их прохождение должно было занимать значительно меньше времени.

Таким образом, первые СЭД были полностью индивидуализированы, разрабатывались непосредственно на предприятиях, для которых создавались силами внутренних ресурсов. Очевидные достоинства такого подхода (четкое соответствие построенной СЭД фактическим регламентированным процессам документооборота, общая интегрированность в информационную инфраструктуру организации) были с лихвой компенсированы одним принципиальным недостатком: такая система, разработанная в самой организации, обычно была немасштабируемой, а изменить структуру автоматизируемых процессов было практически невозможно, что приводило к невозможности развития такой системы. А поскольку полученная таким образом СЭД была неразрывно связана с моделью управления организацией, то наступал момент, когда развитие компании полностью останавливалось вследствие того, что используемая система электронного документооборота сама тормозила то, что должна была совершенствовать: эффективность принятой в организации системы управления начинала быстро падать и компания была вынуждена прикладывать усилия для того, чтобы создать адекватную СЭД, которая бы смогла поддержать управление и сделать развитие компании более эффективным.

Решение этих задач приняли на себя одновременно несколько компаний, созданных в середине 90-х годов: они начали создавать универсальные СЭД, которые легко масштабировались под нужды практически любых заказчиков, а сама технология создания конечного решения СЭД стала двухэтапной: на первом этапе компания создавала унифицированное ядро СЭД, на втором этапе происходило внедрение - подгонка процессов под нужды конкретного заказчика. Такой подход позволил снизить стоимость конечных решений, а будучи одновременно значительно более функциональным, обеспечивал возможности организационного и функционального масштабирования системы.

С конца XX-го века подход к автоматизации документооборота начал изменяться качественно: в Россию пришли новые подходы к управлению, позволившие повысить его эффективность уже методологически. Именно так к нам пришло понятие менеджмента качества, а вместе с ним - процессный подход к управлению. Информационные системы практически сразу отреагировали на эти веяния, как результат в них пришло понятие WorkFlow

- потоков работ, представлявших из себя единичные экземпляры деловых документоориентированных процессов. Современные СЭД откликнулись на их появление реализацией процессно-ориентированных движков (WorkFlow- engines), которые стали одновременно новым методологическим шагом, позволяющим современным СЭД еще быстрее и эффективнее адаптироваться под нужды быстрорастущих компаний. Приход на российский рынок западных разработчиков (IBM Lotus, Documentum), производивших платформы для этих систем, ввел понятие ECM - enterprise content management (управления информацией предприятия). Методически СЭД, относящиеся к категории ECM, отличались от остальных тем, что в них появилось четкое разделение: сам документ, его информационная составляющая (контент). ECM-система работала с контентом документов посредством его метаданных - выделенной информации, имеющей определенную важность для организации. Так, для исходящего письма метаданными могли являться адресат, дата подписания и должностное подписывающее лицо, регистрационный номер и сведения об отправлении и доставке.

Использование workflow позволило уже самим специалистам компаний, эксплуатирующих системы электронного документооборота, обеспечить непрерывное изменение автоматизируемого процесса в целях его максимального соответствия процессам предприятия. Безусловно, это был огромный скачок вперед.

Изменилась и архитектура решений: если первоначально СЭД представляла собой пример двузвенной архитектуры (СУБД - приложение), то к 2005-му году требование трехзвенной архитектуры СУБД - сервер приложений - интерфейс пользователя стало фактическим стандартом отрасли, а организации, проводящие тендеры на поставку СЭД, стали указывать именно такое требование к системной архитектуре как предпочтительное либо обязательное.

Благодатная экономическая ситуация этого времени способствовала бурному росту предприятий всех отраслей, одновременно создавая благоприятные условия для вывода на рынок новых продуктовых решений СЭД. В это время окончательно сформировался круг производителей СЭД, работающих на российском рынке и рынках ближайшего зарубежья.

На сегодняшний день одной из основных тенденций в рамках реализации федеральной целевой программы «Электронная Россия» является поддержка системами электронного документооборота задач за границами традиционного делопроизводства, создание электронного правительства (электронно-цифровая подпись, предоставление услуг в электронном виде), появление новых пользовательских форм-факторов (смартфоны и планшеты, как рабочие места электронного документооборота), «облачные технологии» не только на уровне государственной власти, но и на уровне регионов и муниципалитетов.

По определению Е.В. Пахомова, «суть электронного документооборота состоит в том, что для документов вообще не создается бумажных версий. Это позволит значительно поднять эффективность предоставляемых услуг и снизить издержки по сравнению с традиционным бумажным документооборотом» [21, с. 73].

Организация электронного документооборота в системе государственного и муниципального управления предполагает [47]:

- разработку стратегии развития инфраструктуры электронного документооборота в органах власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

- организационное, правовое, технологическое обеспечение электронного документооборота в органах власти и управления;

- оценку временных и ресурсных показателей развития инфраструктуры электронного документооборота;

- выбор стандартов обмена информацией для систем электронного документооборота;

- предложения по координации использования стандартов документооборота на федеральном, региональном и муниципальном уровне;

- создание межведомственных организационно-административных механизмов управления развитием инфраструктуры электронного документооборота в органах власти [13, 26];

- обеспечения информационной безопасности электронного документооборота в органах власти на всех уровнях управления.

Важность внедрения технологий электронного документооборота определяется не только задачей повышения качества работы органов муниципальной власти.

Без эффективно функционирующих внутриведомственных систем работы с документами невозможна автоматизация межведомственного обмена документами и построение порталов для взаимодействия с гражданами и хозяйствующими субъектами [16].

В самом конце 2014 г., 25 декабря, Постановлением Правительства РФ были утверждены Правила обмена документами в электронном виде при

организации информационного взаимодействия. Если ГОСТ определяет электронный документ как «документ, информация которого представлена в электронной форме», то в Правилах дается более четкое определение. Под документом в электронном виде в Правилах понимается структурированная совокупность данных, обрабатываемая с использованием информационных технологий, представляющая собой установленный набор реквизитов, включая реквизиты, содержащие регистрационные данные документа и усиленную квалифицированную электронную подпись.

Таким образом, мы имеем требования, приближающие электронный документ к традиционному официальному, юридически значимому документу - наличие установленного набора реквизитов, наличие регистрационных данных, наличие подписи. Причем Правила предусматривают использование именно усиленной квалифицированной электронной подписи, т.е. того вида подписи, при использовании которой документ «признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью».

Установлено, что перечень видов документов, обмен которыми производится в электронном виде, устанавливается отдельно Правительством России.

Интересно, что в Правилах используется не понятие «электронный документ», а более общее понятие документа в электронном виде, под которым обычно понимают как собственно электронный документ, так и электронный образ (скан) бумажного документа, заверенного электронной подписью [26].

Возможно, именно благодаря усилиям документоведов, постоянно разъясняющих разницу между понятиями «делопроизводство» и «документооборот», в Правилах говорится именно о системах автоматизации делопроизводства, хотя в скобках все-таки упоминаются системы электронного документооборота.

Документы в электронной форме создаются организациями (участниками информационного взаимодействия) в системах СЭД в соответствии с требованиями законодательства России, а также внутренних нормативных правовых актов, «устанавливающих правила (порядок) документирования, документооборота и использования документов». Порядок документирования и организации работы с документами в целом традиционно устанавливается инструкциями по делопроизводству конкретной организации, вводимыми в действие приказом руководителя организации. Таким образом, инструкция по делопроизводству должна детально регламентировать все делопроизводственные процессы применительно как к традиционным документам на бумажном носителе, так и к документам в электронной форме.

Правила вводят понятие транспортной шины, то есть коммуникационной системы, обеспечивающей передачу данных. В качестве транспортной шины может выступать специализированная защищенная информационно-телекоммуникационная инфраструктура, существующая на сегодня в виде Системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО), либо сеть общего пользования (Интернет) при условии соблюдения требований законодательства в области информационной безопасности.

При отсутствии возможности передать документ по сети допускается передача документов на съемном носителе, т.е. например, на компакт-диске или флэшке.

Правила вводят понятие транспортного контейнера, содержавшего передаваемый документ в электронной форме. Понятие контейнера появилось недавно и использовалось при описании технологии выгрузки архивного документа в электронной форме для целей архивного хранения. Рекомендации по комплектованию, учету и организации хранения электронных архивных документов в архивах организаций определяют контейнер электронного документа как «упаковку, включающую электронный документ в формате архивного хранения и его метаданные».

Правила определяют следующие компоненты транспортного контейнера:

а) файл описания транспортного контейнера, являющийся обязательным элементом. Состав и структура файла описания транспортного контейнера определяется в соответствии с положениями и регламентами эксплуатации используемой транспортной шины;

б) файл документа в электронном виде, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью (электронными подписями), являющийся обязательным элементом. Формат электронного документа определяется Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации в требованиях к организационно-техническому взаимодействию государственных органов и государственных организаций [26].

Такие Требования были утверждены Распоряжением Правительства РФ сразу после принятия Положения о МЭДО 2 октября 2009 г.;

в) файл (файлы) электронной подписи, входящий в состав транспортного контейнера в случае подписания документа отсоединенной усиленной квалифицированной электронной подписью, формируемой в виде отдельного файла.

Тут надо отметить общую тенденцию - если раньше файл электронной подписи обычно внедрялся в файл подписываемого документа, то сегодня почти повсеместно используется обособленный файл электронной подписи, который хранится отдельно от файла (или файлов, если документ состоит из нескольких файлов) документа;

г) файл (файлы) приложений к документу в электронном виде, являющийся необязательным элементом. Допускается подписание приложений усиленной квалифицированной электронной подписью в соответствии с требованиями.

Правила пошагово описывают процедуры обмена электронными документами:

а) формирование в системе автоматизированного делопроизводства (СЭД) отправителя документа в виде транспортного контейнера.

При этом формат транспортного контейнера определяется в соответствии с установленными требованиями;

б) перенос транспортного контейнера из СЭД отправителя электронного документа на автоматизированное рабочее место, сопряженное с транспортной шиной (в случае, если система электронного документооборота отправителя электронного документа непосредственно не сопряжена с транспортной шиной).

В большинстве случаев ведомственные СЭД имеют модули (программные коннекторы) для взаимодействия с системой МЭДО или для отправки документов в электронном виде по каналам Интернета непосредственно из СЭД. Пункт «б» написан на случай, если по каким-то причинам, например по соображениям безопасности, СЭД не подключена к сети Интернет и передача документа осуществляется через специализированное рабочее место;

в) направление транспортного контейнера в систему электронного документооборота получателя документа в электронном виде через транспортную шину;

г) получение транспортного контейнера получателем документа в электронном виде, проверка целостности транспортного контейнера, проверка транспортного контейнера на отсутствие вредоносных программ.

Другими словами, полученное сообщение обязательно проверяется антивирусной программой, проверяется, можно ли открыть (распаковать) полученное сообщение, читаются ли вложенные в сообщение (контейнер) файлы;

д) перенос транспортного контейнера (при положительном результате проверки) с автоматизированного рабочего места, сопряженного с транспортной шиной, в систему электронного документооборота получателя документа в электронном виде (в случае если система электронного документооборота получателя документа в электронном виде непосредственно не сопряжена с транспортной шиной);

е) извлечение содержимого из транспортного контейнера в системе электронного документооборота получателя документа в электронном виде, проверка действительности электронной подписи и регистрация полученного документа в электронном виде в системе электронного документооборота получателя документа с формированием и направлением отправителю уведомления о регистрации или об отказе в регистрации [26].

В соответствии с ГОСТ Р 53898-2010 различают два типа технологических сообщений (уведомлений):

- уведомление о доставке и приеме сообщения;

- уведомление о регистрации документа в СЭД получателя;

Если документ поступил не по адресу, без приложений, контейнер не распаковывается, какой-то файл не читается, в служебной части сообщения отсутствует или неправильно заполнен какой-то атрибут, то отправителю отсылается уведомление об отказе в регистрации с кодом, соответствующим той или иной ошибке.

Такое оперативно полученное уведомление позволяет отправителю оперативно исправить ошибку и выслать документ повторно.

Каждая организация - участник обмена электронными документами должна самостоятельно обеспечивать информационную безопасность своих систем СЭД и информационного обмена в рамках своих полномочий, то есть использовать антивирусные программы, обеспечивать защиту СЭД и каналов связи от несанкционированного доступа, реализовывать необходимые мероприятия в области информационной безопасности.

Более детально технология обмена электронными сообщениями описана в ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению».

По сути, Правила содержат всего несколько существенных моментов:

- все государственные структуры в центре и на местах могут и должны обмениваться документами в электронном виде;

- документы могут передаваться как по системе МЭДО, так и по открытым каналам и даже на съемных носителях;

- отправлять и принимать документы можно как непосредственно из СЭД, так и с отдельного специально выделенного и подключенного к каналам связи компьютера;

- документы передаются в виде транспортного контейнера установленного формата;

- получение документа или отказ в его регистрации обязательно подтверждаются технологическими сообщениями (уведомлениями);

- порядок работы с документами в электронной форме должен быть регламентирован в нормативных документах организации, например в инструкции по делопроизводству.

Более детально процесс обмена электронными документами расписан в вышеупомянутом ГОСТ Р 53898-2010. Стандарт детализирует процедуру и форматы обмена электронными документами.

Стандарт устанавливает формат, состав и содержание электронного сообщения, обеспечивающего передачу документов между СЭД организаций всех форм собственности.

Электронное сообщение представляет собой XML-документ определенной структуры и с заданным Стандартом составом элементов и их атрибутов и набора дополнительных файлов, являющихся неотъемлемой частью сообщения.

Стандарт также предусматривает возможность подписания документа электронной подписью. Так как Стандарт был принят раньше, чем Федеральный закон «Об электронной подписи», в нем везде говорится об использовании «электронной цифровой подписи». При применении Стандарта следует в соответствии с текущими требованиями законодательства ориентироваться на использование усиленной квалифицированной электронной подписи.

Каждое сообщение (транспортный контейнер), в соответствии с требованиями Стандарта, представляет собой XML-документ. Его структура приведена на рис. 3 [26].

Рис. 3. Структура XML-документа

Документ состоит из набора компонентов (зон). Ключевой компонент, об

язательный для любого сообщения, - это заголовок.

Используемые в сообщении зоны (соответствующие XML-элементы) могут быть только из числа типов, определенных в Стандарте. Передаваемая в зонах сообщения информация оформляется как вложенные XML-элементы второго и последующих уровней иерархии. В сообщении не может быть двух зон одного типа.

Сообщение может иметь следующие зоны:

1. Заголовок. Эта зона содержит служебную информацию, необходимую для правильной передачи и интерпретации всего сообщения в целом. Не надо путать эту зону с традиционным реквизитом «заголовок к тексту», предусмотренным ГОСТ Р 6.30-2003.

2. Основная зона, документ. Содержит как информацию о передаваемом документе (сведения из регистрационно-контрольной карточки на документ: дата документа, его номер, автор, вид документа, наименование документа и др.), так и сам документ в электронном виде (в виде файла, набора файлов).

Стандарт предусматривает следующие основные реквизиты (элементы) зоны «Документ»:

- Адрес - почтовый адрес организации.

- Адресат, вид адресата - физическое или юридическое лицо.

- Автор, вид автора документа - физическое или юридическое лицо.

- Характеристика ограничения доступа к документу (гриф документа).

- Наименование вида документа (приказ, распоряжение и т.д.).

- Тип (исходящий, входящий, внутренний) и вид документа (служебная переписка, письма граждан, распорядительный документ: приказ, распоряжение и т.д.). Здесь же указывается наименование (аннотация), т.е. заголовок к тексту документа, количество листов документа.

- Контакты. В этом поле указываются рабочие и мобильные телефоны, номер факса, адреса электронной почты и web-сайта организации.

- Фамилия, имя, отчество автора документа.

- Структурное подразделение и должность автора документа. Название подразделения может быть указано в виде цепочки: управление/департамент/отдел.

- Дополнительный элемент (поле) «Official Person» позволяет указать дополнительные элементы описания должностного лица. При этом такие дополнительные сведения, как ученая степень, воинское звание, духовное имя, и т.п. указываются в отдельном элементе «Rank».

- Описание организации. Этот элемент содержит как полное, так и сокращенное наименование организации, а также аббревиатуру, отражающую организационно-правовую форму (ЗАО, ООО, ГУП), ОГРН и ИНН организации.

- Описание физического лица. В случае если автор документа - физическое лицо, предусмотрено внесение (передача) следующих сведений:

Индивидуальный номер налогоплательщика.

Вид документа, идентифицирующего физическое лицо (например, паспорт).

Номер документа, идентифицирующего физическое лицо.

Название организации, выдавшей документ, идентифицирующий физическое лицо.

Дата выдачи документа, идентифицирующего физическое лицо.

- Элемент «Исходящий регистрационный номер документа».

- Ссылка на регистрационный номер и дату документа (или задания, поручения).

- Отдельный элемент содержит историю регистрации документа. В этом поле указываются все ранее присвоенные документу регистрационные номера. Это поле актуально, если документ несколько раз пересылается из одной организации в другую, что не редкость в деятельности государственных органов. Предусмотрено, что это поле может содержать уникальный идентификационный номер документа в СЭД организации, что позволяет однозначно определить документ по его номеру.

- Регистрационный номер и дата регистрации документа. Используется при отправке уведомления о получении документа.

- Дата подписания документа.

- Номер и дата поручения по документу.

- Информация о согласовании (утверждении) документа. Этот элемент может иметь несколько значений: «Согласовано», «Утверждено»,

«Согласовано с замечаниями», «Отклонено».

Информация об исполнителе (составителе) документа.

3. Зона «Задания». Содержит информацию о выданных заданиях на исполнение и обработку документа (в виде резолюций, поручений, сопроводительных писем, напоминаний и т.д.) - как в виде сведений (полей) из регистрационно-контрольной карточки (РКД), так и в виде вложенного файла или набора файлов.

4. Зона «Дополнительные материалы». Содержит информацию о дополнительных (справочных) материалах к документу, которые разъясняют отдельные, затронутые в документе вопросы (в виде дополнительных документов, писем, справок и пр.).

5. Зона «Расширение». Эта зона служит для передачи сведений, не регламентированных Стандартом. Разработчики конкретной СЭД или группа разработчиков нескольких СЭД могут использовать эту зону для того, чтобы передавать дополнительные специфические сведения, которые могут потребоваться в рамках обмена документами между группой учреждений.

При отсылке уведомления о получении, регистрации документа или отказе в регистрации используется отдельная зона - «Уведомление». Эта зона содержит ответную информацию о доставке сообщения, об ошибках приема и интерпретации сообщения, о регистрации полученного документа и др. Обычно эта зона передается только с обязательной зоной «Заголовок» и при необходимости с зоной «Расширение».

Стандарт не регламентирует такие чисто делопроизводственные вопросы: какие документы передаются в зоне «Документ», какие - в зоне «Задание» или «Дополнительные материалы», куда относить сопроводительное письмо, поручение руководителя и т.п. На практике эти вопросы должны регламентироваться инструкцией по делопроизводству конкретной организации, что может вызвать определенные сложности при автоматизированной регистрации поступающих документов.

Порядок обмена документами в электронной форме приводится в таблице 1 [26].

Таблица 1

Порядок обмена документами в электронной форме

Номер сообщения по порядку	Вид сообщения из системы управления документами 1 - отправителя документа	Вид сообщения из системы управления документами 2 - получателя документа	Примечания
1	Основной документ	-	Документ и относящиеся к нему задания и дополнительные материалы направляются на исполнение (обработку)
2	-	Уведомление	Направляется информация о доставке и приеме сообщения, об ошибках приема и интерпретации сообщения, о регистрации полученного документа и др.
3	Дополнения к	-	К ранее направленному документу
	основному документу		направляются дополнительные задания (или изменения ранее выданных заданий) и дополнительные материалы
4	-	Уведомление	Направляется информация о доставке и приеме сообщения, содержащего дополнения к основному документу, об ошибках приема и интерпретации сообщения и др.
5	-	Документ-ответ	В виде самостоятельного документа направляется ответ на переданный документ (или отчет о его исполнении)
6	Уведомление	-	Направляется информация о доставке и приеме сообщения, содержащего документ-ответ, об ошибках приема и интерпретации сообщения, о регистрации полученного документа- ответа и др.
7	-	Дополнения к документу- ответу	К ранее направленному документу- ответу направляются дополнительные материалы
8	Уведомление	-	Направляется информация о доставке и приеме сообщения, содержащего дополнения к документу-ответу, об ошибках приема и интерпретации сообщения и др.

Стандарт дает техническое описание XML-формата, которое позволяет IT-специалистам настроить выгрузку и загрузку документов СЭД в соответствии со Стандартом. Схема сообщения, обеспечивающая его автоматизированную проверку на соответствие Стандарту, дана в Приложении А к Стандарту.

Только с появлением в конце 2010 г. ГОСТ Р 53898-2010 мы получили единые требования к электронному сообщению, и теперь любая СЭД, умеющая отправлять и получать документы в соответствии с этим Стандартом, может взаимодействовать с любой другой СЭД, также соответствующей данному Стандарту.

Но ГОСТ - это рекомендательный документ, он не является обязательным к применению, вот почему так важно появление новых Правил, которые делают обязательным организацию обмена документами в электронной форме для государственных структур как федерального уровня, так и в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, новые Правила - это еще один шаг вперед в деле организации работы с документами в электронной форме, повышения эффективности и оперативности работы государственного и муниципального аппарата в целом.

1.3 Нормативно-правовое регулирование электронного документооборота

Расширение границ информационной деятельности, развитие информационных технологий в рамках информационного права определяют потребность в наличии специального законодательства, призванного регулировать отдельные механизмы упорядочения информационного потока. Решению обозначенных проблем может способствовать дальнейшее развитие нормативной основы электронной формы взаимодействия в различных сферах общественной жизни в контексте информационного пространства.

Сегодня существует ряд законодательных актов, регулирующих практику применения систем электронного делопроизводства и документооборота:

Гражданский кодекс РФ (1994 г.) допускает «в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон» использование при совершении сделок «факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи» (ст. 160 п. 2);

Федеральный закон «Об электронной подписи» (2011 г.) призван модернизировать и упростить эти процедуры. Он законодательно вводит понятие электронно-цифровой подписи (ЭЦП) как реквизита электронного документа при его использовании в системах и сетях общего пользования, а также регламентирует деятельность удостоверяющих центров по организации инфраструктуры открытого ключа подписи;

Трудовой кодекс РФ (2003 г.) налагает значительные ограничения на создание кадровой документации исключительно в электронном виде. Практически все документы, необходимые или возникающие в процессе трудовых отношений, должны иметь бумажную форму, так как «при принятии решений, затрагивающих интересы работника, работодатель не имеет права основываться на персональных данных работника, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или электронного получения» (п. 6 ст. 86). Тем не менее, документы, которые оформляют принятие «решений, затрагивающих интересы работника», могут создаваться только как электронные. А это в персональном и социальном отношениях очень важные документы: приказы (распоряжения) по личному составу и лицевые счета;

Таможенный кодекс Таможенного союза (2009 г.) устанавливает, что «документы, необходимые для выпуска товаров, могут быть представлены в форме электронных документов» (п. 4 ст. 176, п. 5 ст. 180, п. 5 ст. 183, п. 2 ст. 190, п. 2 ст. 193);

Арбитражный процессуальный кодекс РФ (2002 г.) допускает представление в качестве письменных доказательств документов, подписанных ЭЦП или иным аналогом собственноручной подписи (ст. 75). Практика арбитражных судов по рассмотрению электронных документов в качестве доказательств в дальнейшем может быть легко принята судами общей юрисдикции;

Федеральный закон «О бухгалтерском учете» (2011 г.) допускает ведение бухгалтерского учета в электронной форме: первичный учетный документ, регистры бухгалтерского учета, документы учетной политики, стандарты экономического субъекта, другие документы, связанные с организацией и ведением бухгалтерского учета, могут существовать в виде электронного документа;

Налоговый кодекс РФ (2000 г.) предполагает подачу налоговой декларации «на бумажном носителе или в электронном виде» (п. 2 ст. 80).

Министерство по налогам и сборам с 2002 г. разрешило подачу налоговой декларации исключительно в электронном виде (Порядок представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи, утв. Приказом МНС России от 2 апреля 2002 г. N БГ-3-32/169). В настоящее время подобная практика продолжена и активно расширяется в рамках деятельности Федеральной налоговой службы (ФНС России).

Современное состояние нормативно-правового обеспечения развития электронного документооборота оценивается по-разному. Обобщим существующие мнения.

Первая точка зрения: сравнение с законодательством других стран показывает, что Россия существенно отстает в правовом регулировании использования юридически значимых электронных документов в государственном и муниципальном управлении и в бизнесе, так как не приняты ключевые законы и не определены основные понятия и отношения. Эта точка зрения оправданна, так как в большинстве своем внедрение современных форм работы с документами в настоящее время осуществляется на базе нормативных актов, регламентирующих работу с бумажными документами.

Вторая точка зрения: существующая нормативная база хаотична и фрагментарна, не позволяет увидеть общую логику изменений. Спорить с этим мнением сложно, так как нет единого нормативного акта, который устанавливал бы требования в отношении порядка организации электронного документооборота. А действующие в информационной сфере правовые акты «разбросаны» по отраслям и характеризуются противоречивостью или дублированием некоторых норм. Но все же общее направление изменений видится достаточно логичным и ясным, благодаря, в том числе упомянутым выше Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года и Плану мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности. Хотя де-юре действие этих документов ограниченно в связи с истечением срока, на который они рассчитаны.

Третья точка зрения: обилие нормативной базы затрудняет ее применение. В настоящее время действуют более 200 законов и нормативных актов в сфере информатизации и работы с информацией. Обоснованность данной позиции подтверждается практикой. Действительно, огромное количество законов эквивалентно отсутствию нормативно-правовой базы в регламентируемой сфере [13].

Давая комплексную оценку современному состоянию нормативной базы в сфере электронного документооборота, следует отметить увеличение в последние годы числа правовых актов в данной сфере, что свидетельствует о возрастающей роли государства в регулировании информационно- документационных отношений и активном «подталкивании» органов исполнительной власти к модернизации своих систем управления документами, к организации полноценного безбумажного документооборота, но в то же время наблюдается отсутствие комплексного подхода в разработке правовых норм, неполнота и незавершенность правового регулирования.