Проблемы надзорного производства в России и пути их разрешения

Но, помимо заинтересованных лиц, право на обращение в суд надзорной инстанции остается у должностных лиц: прокурора и Председателя Верховного Суда РФ.

С точки зрения процессуального законодательства, прокурор - лицо, участвующее в отдельных категориях дел (ст. ст. 40, 52; ст. ст. 34, 45 ГПК РФ), и он должен обладать правом надзорного обжалования.

ГПК РФ (ч. 3 ст. 376) определяет, что должностные лица органов прокуратуры имеют право на обращение в суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре, если в рассмотрении дела участвовал прокурор. Такая формулировка оставляет открытым вопрос о том, имеет ли право подачи представления прокурор по делам, где его участие обязательно в силу закона (ч. 3 ст. 45), но по которым он не принял участия. В п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» от 20 января 2003 г. №2 отмечено, что правом на подачу в суд второй и надзорной инстанций представлений обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, с точки зрения положений ст. ст. 34, 35 и 45 ГПК РФ, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции. В. Жуйков также отмечает, что участвующим в рассмотрении дела прокурор должен признаваться не только в случаях своего физического участия в разбирательстве дела в суде первой инстанции. Данное разъяснение не отвечает на вопрос: связывается ли признание прокурора лицом, участвующим в деле, с извещением его о рассмотрении дела, по которому он в силу закона обязан принять участие? Можно ли рассматривать прямое указание закона об участии в деле прокурора в качестве его безусловного права подать представление по делу, в котором он не фигурировал в качестве лица, участвующего в деле (пусть даже и по недосмотру суда)? Без законодательного ответа на этот вопрос имеет все перспективы позиция, признающая, что участвовать в процессе можно только действием, но не бездействием.

Кроме того, здесь скрыта весьма серьезная проблема, напрямую связанная с вопросом о праве именно заинтересованных лиц возбуждать надзорное производство. В соответствии с ч. 3 ст. 45 ГПК РФ (перечисляющей случаи обязательного участия прокурора) неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела. Разъяснение, которое дает Пленум Верховного Суда РФ, наводит на мысль, что для законодателя и правоприменительной практики важно не столько реальное участие прокурора в процессе и его усилия по вынесению судом законного и обоснованного решения, сколько сохранение за ним права обратиться с представлением в вышестоящие суды. Таким образом, по-прежнему сохраняется возможность проверки вступившего в законную силу решения по инициативе должностного лица, не являющегося участником спорного правоотношения, за что, как было отмечено выше, российское надзорное производство критиковалось Европейским судом по правам человека.

Таким образом, эта формулировка удачнее, чем соответствующая норма ГПК РФ, поскольку из нее напрямую следует, что неявка или неучастие прокурора в суде первой инстанции по причинам, от него не зависящим, не имеет значения для права обращения в суд надзорной инстанции, если дело отнесено к категориям, по которым участие прокурора в процессе обязательно.

ГПК РФ вводит дополнительно к общему порядку особую процедуру инициирования пересмотра судебных постановлений в порядке надзора - по представлениям Председателя Верховного Суда РФ или его заместителя (ст. 389 ГПК РФ). Таким образом, сохранен один из элементов советской системы надзорного производства - протест должностного лица. Председатель Верховного Суда РФ ограничен в своей деятельности, так как может действовать не по собственному усмотрению, а при наличии поданной на его имя жалобы, и не может (после внесения представления) участвовать в рассмотрении дела Президиумом Верховного Суда РФ (не может быть судьей в собственном деле).

В период 2002-2007 гг. высказывались разные мнения в отношении ст. 389 ГПК РФ. Так, отмечалась зависимость от усмотрения должностных лиц, отсутствие четких критериев понимания «единства судебной практики». А.Р. Султанов полагал, что применение ст. 389 ГПК РФ не может служить средством внесения правовой определенности, а наоборот, представляет для нее угрозу. С.В. Потапенко со ссылкой на позицию Г.А. Жилина и постановление Президиума Верховного Суда РФ по конкретному делу оценивал норму ст. 389 положительно. Положительно оценивал данную норму и С.Ю. Никоноров, отмечая, что это относительно самостоятельная форма производства в порядке надзора и, соответственно, другая форма судебного надзора.

Механизм действия ст. 389 не вызывал возражений и у И.В. Рехтиной, она предлагает только установить трехлетний срок для возможного внесения Председателем Верховного Суда РФ или его заместителем мотивированного представления.

Оценивая правило ст. 389, М.Ю. Новик-Качан полагает, что данная конструкция в большей степени отвечает задаче исправления судебной ошибки, допущенной в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ, чем путь, предложенный Конституционным Судом РФ в Постановлении от 3 февраля 1998 г. Таким образом, он дает понять, что если в ст. 389 и есть положительный потенциал, то использовать его нужно только в случаях необходимости исправления ошибки Президиума Верховного Суда РФ, поскольку порядок пересмотра постановления Президиума Верховного Суда РФ по вновь открывшимся обстоятельствам (предложенный Конституционным Судом РФ) в таких случаях неприемлем.

В. Жуйковым высказана мысль о необходимости такой нормы, как ст. 389, поскольку могут возникнуть ситуации, когда допущено нарушение закона (например, решение вынесено незаконным составом суда), но решение никто не обжаловал. В. Жуйков полагал в связи с этим, что ст. 389 ГПК РФ создает возможности для решения указанной проблемы, поскольку не связывает Председателя наличием или отсутствием жалобы и рассмотрением дела в нижестоящих надзорных инстанциях. Одновременно он отметил, что Верховному Суду РФ предстоит выработать практику ее применения и дать толкование формулировки «обеспечение единства судебной практики и законности».

В правоприменительной практике между тем стало формироваться мнение о неконституционности ст. 389 ГПК РФ.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 5 февраля 2007 г. №2-П признал положения ст. 389 ГПК РФ не противоречащими Конституции РФ, но в той мере, в какой ее реализация согласуется с обязательным обращением заинтересованных лиц к Председателю (заместителю) Верховного Суда РФ и невозможностью лица, внесшего представление, участвовать в рассмотрении дела Президиумом Верховного Суда РФ (п. 6 резолютивной части). Вместе с тем и в абз. 2 п. 6 резолютивной части, и в абз. 6 п. 8 мотивировочной части содержался вывод о необходимости законодательно конкретизировать порядок осуществления правомочия, предусмотренного ст. 389 ГПК РФ.

Реформированная с учетом позиции Конституционного Суда РФ ст. 389 в действующем варианте представляет собой еще одну инстанцию (для лиц, дело которых по первой инстанции рассматривалось у мирового судьи или в районном суде, возможно, четвертую). Законодатель ввел правила о сроках подачи жалобы (6 месяцев), о праве Председателя Верховного Суда РФ вносить представление после обращения к нему заинтересованных лиц, о порядке рассмотрения дела (он общий - ст. 386), о невозможности Председателя Верховного Суда РФ (его заместителя), внесшего представление, участвовать в рассмотрении дела. Таким образом, вместо ликвидации явно лишнего звена последнее усилено благодаря созданным правилам производства в этом звене.

Новая редакция ст. 389 создает и новые проблемы. Усугубляется конкуренция норм: ч. 3 ст. 377 и ч. 1 ст. 389, поскольку и жалоба на надзорное определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ, и представление Председателя Верховного Суда РФ возможны «в целях обеспечения единства судебной практики». Поскольку взаимных отсылок нормы не содержат, возникает вопрос: если дело уже рассматривалось в Президиуме Верховного Суда РФ по надзорной жалобе на определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ (в порядке ч. 3 ст. 377), исключает ли это процессуальную деятельность в порядке ст. 389? А самое главное, на каком этапе развития процессуальных отношений возможна эта деятельность? Судебные постановления в порядке надзора обжалуются по общему правилу в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу (ч. 2 ст. 376). Жалоба заинтересованных лиц Председателю Верховного Суда РФ также подается в течение шести месяцев со дня вступления судебных постановлений в законную силу (ч. 2 ст. 389). Получается, что обращения к Председателю Верховного Суда РФ возможны как до обращения в соответствующую по счету (ст. 377) надзорную инстанцию, так и одновременно с ним. Не исключена ситуация, когда одно лицо обратится в Судебную коллегию Верховного Суда РФ в порядке ст. 377, а другое - в порядке ст. 389 к Председателю Верховного Суда РФ. Законодательство не содержит механизма разрешения подобной ситуации. Закон не вводит понятия «исчерпание возможностей иных надзорных инстанций» до обращения с жалобой к Председателю Верховного Суда РФ.

Через сохранение ст. 389 сохраняется возможность произвольного вмешательства должностных лиц в процедуру надзорного обжалования. Председателю Верховного Суда РФ предписано обеспечивать «единство судебной практики» не во всех вопросах, а если постановления нарушают права, свободы или законные интересы неопределенного круга лиц, иные публичные интересы, либо приняты с нарушением правил подведомственности или подсудности (ч. 1 ст. 389). С одной стороны, эта конкретизация хотя бы частично позволяет разграничить сферы действия Судебной коллегии Верховного Суда РФ (ч. 3 ст. 377) и Председателя Верховного Суда РФ. Но, с другой стороны, вызывает возражения использование в качестве оснований для дополнительного надзорного пересмотра (возможно, четвертого) нарушения правил подведомственности и подсудности. В таком законодательном решении видится непонимание смысла судебной защиты. Для реальной судебной защиты важен состав суда (независимый, беспристрастный), а нарушение норм подведомственности и подсудности не может (само по себе) рассматриваться как нарушение основополагающих принципов процесса. Гражданину в итоге безразлично, кто рассмотрел его дело - арбитражный суд или суд общей юрисдикции; мировой судья или районный, если независимость, беспристрастность и компетентность были обеспечены. Определение подведомственности и подсудности - проблемные вопросы. Спорность и проблемность этих вопросов создают ситуацию, когда в судьбу уже разрешенного дела можно произвольно вмешаться под предлогом нарушения правил подведомственности и подсудности. Если нарушения этих правил (при том, что и сами они зачастую спорны) не привели к неверному по существу разрешению дела, нет никаких оснований для вмешательства и отмены постановления, вступившего в законную силу. Иное противоречило бы сущности и назначению надзорной инстанции. Вызывает недоумение преувеличенное внимание к вопросам подведомственности и подсудности в условиях, казалось бы, одинакового статуса судей и их одинаковой ответственности за вынесенное судом постановление.

Учитывая сомнительную позицию законодателя, допускающего прокурора, не участвовавшего в судебном заседании, к надзорному обжалованию, легко представить себе ситуацию обращения прокурора к Председателю Верховного Суда РФ с целью изменения вступившего в законную силу решения. Отметим, что из надзорного производства никак не может уйти в прошлое возможность его возбуждения по инициативе должностных лиц суда. Хотя и значительным стал их круг (Председатель Верховного Суда РФ, его заместитель), хотя и действуют они на основании жалобы заинтересованного лица (но и во время действия ГПК РФ РСФСР чаще всего протесты приносились на основании поступивших жалоб заинтересованных лиц), хотя и меньше поводов (обеспечение единства практики), но остается фактом, что именно они начинают надзорное производство.

Право на обращение в суд надзорной инстанции реализуется заявителем при наличии следующих условий:

1) соблюдение срока обжалования;

2) исчерпание иных установленных законом способов обжалования;

3) соблюдение порядка подачи жалобы.

Эти условия выделяются в ГПК РФ

Создание эффективного средства правовой защиты предполагает установление срока, в течение которого вступившие в законную силу постановления суда могут быть обжалованы: в ГПК РФ это шесть месяцев (ч. 2 ст. 376), в-три месяца (ч. 3 ст. 292) со дня вступления в законную силу судебного акта. Оба процессуальных кодекса предусмотрели возможность восстановления этого срока (ч. 4 ст. 112 ГПК РФ; ч. 4 ст. 292). В предусмотрено, что ходатайство о восстановлении пропущенных сроков подается не позднее, чем через шесть месяцев со дня вступления в законную силу последнего оспариваемого судебного акта или, если ходатайство подано лицом в порядке ст. 42, со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о нарушении его прав или законных интересов оспариваемым судебным актом (ч. 4 ст. 292). В соответствии с ч. 4 ст. 112 ГПК РФ ходатайство о восстановлении срока возможно, если основания для восстановления имели место в период не позднее одного года со дня вступления постановления в законную силу. Эта же норма содержит и условия восстановления срока: только в исключительных случаях, когда суд признает уважительными причины его пропуска по обстоятельствам, объективно исключающим возможность подачи надзорной жалобы в установленный срок (тяжелая болезнь лица, подающего надзорную жалобу, его беспомощное состояние и другое). В отношении организации такими обстоятельствами с учетом наличия у нее объективно больших по сравнению с физическим лицом возможностей для соблюдения срока на обжалование могут быть признаны любые обстоятельства, не зависящие от воли ее руководителей и (или) сотрудников, исключающие возможность своевременной подачи надзорной жалобы

Ограничение по времени для подачи ходатайства о восстановлении срока - подход абсолютно правильный с точки зрения принципа правовой определенности. Конституционный Суд РФ полагает, что сроки для подачи заявления (представления) о пересмотре в порядке надзора судебного акта арбитражного суда должны учитывать баланс между принципом правовой определенности, с одной стороны, и правом на справедливое судебное разбирательство, предполагающим возможность исправления существующих нарушений - с другой

Возможность восстановления срока на подачу заявления Конституционный Суд РФ рассматривает как гарантию, в том числе и для лиц, не участвующих в деле. Положительно оценивая такие возможности, предусмотренные ст. 292 в ред. от 31 марта 2005 г., Конституционный Суд РФ тем не менее не высказался по вопросу о соответствии Конституции РФ пресекательного срока для лиц, восстанавливающих срок на подачу жалобы.

Начало отсчета срока для подачи жалобы на решение, вступившее в законную силу, казалось бы, определить просто. Однако в процессуальном законодательстве отсутствует универсальный подход к этому вопросу. В соответствии с ч. 2 ст. 376 ГПК РФ судебное постановление может быть обжаловано со дня вступления его в законную силу. Формулировки построены иначе: так, кассационное обжалование возможно со дня вступления в силу обжалуемого решения (ч. 1 ст. 276), а надзорное - со дня вступления в законную силу последнего оспариваемого судебного акта, принятого по данному делу (ч. 3 ст. 292). Формулировка ч. 3 ст. 292 представляется наиболее точной из всех. Но и эта норма вызвала на практике вопросы, в частности в случаях, когда апелляционная или кассационная инстанции вынесли определение об отказе в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока на подачу соответственно апелляционной или кассационной жалобы. А. Арифулин отмечает, что практика пошла по пути исчисления срока со дня вынесения определений в удовлетворении ходатайств о восстановлении срока на подачу соответствующей жалобы. Автор одобряет такую практику и считает ее соответствующей защите прав и интересов лиц, участников экономических отношений, а также требованию ч. 3 ст. 292 об использовании всех возможностей для проверки.

Такой подход к определению сроков представляется неверным. В приведенных выше нормах отсчет срока связан с самим обжалуемым актом, его датой вступления в законную силу. Кроме того, отмеченная практика может привести к появлению еще одной инстанции, прохождение которой будет считаться обязательным. Между тем среди требований к заявлению (представлению), нет требования представить данные о принятых мерах по восстановлению пропущенного срока. Руководствуясь правовой позицией Конституционного Суда РФ, которую он высказал в отношении сложившейся практики применения ч. 6 ст. 381 и ч. 2 ст. 383 ГПК РФ, следует сделать вывод, что обращение заинтересованного лица с ходатайством о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы не может считаться обязательным. В противном случае, действительно, создавалась бы дополнительная инстанция. Поэтому отсчет срока следует производить с момента вступления в силу последнего судебного акта, принятого по существу дела.

Проблему с началом срока на обжалование постановления, вступившего в законную силу, может внести неопределенность самого этого события. Это ситуации, связанные с задержкой изготовления решения в полном объеме, с нечетким законодательным регулированием порядка вынесения дополнительного или заочного решения, при которых момент вступления решения в законную силу определить проблематично. В случае вынесения заочного решения, например, ответчик имеет право подать заявление об отмене заочного решения суда, причем срок на подачу такого заявления исчисляется со дня вручения ему копии заочного решения. Установить этот день с требуемой для исчисления сроков точностью не всегда возможно. Кроме того, в практике встречаются случаи, когда ответчик узнавал о наличии заочного решения на стадии его исполнения. В этом случае он с полным на то основанием требовал именно отмены заочного решения судом, его принявшим, в порядке ч. 1 ст. 237. Проблема подобной ситуации в том, что все иные лица, участвующие в деле, считали решение вступившим в законную силу.

Согласиться с таким выводом невозможно, так как наличие лишь резолютивной части решения не создает предмета для обжалования. Кроме того, сам же А.С. Кожемяко далее предлагает противоположный вариант: «Наиболее оптимальным решением рассмотренного вопроса было бы установление порядка, при котором исчисление срока при объявлении резолютивной части акта производилось персонально по каждому заявителю, т.е. с момента доведения до него полной информации о содержании вступившего в законную силу акта».

Таким образом, речь идет уже о решении в полном объеме, мотивированном. Но такой подход не позволит определить единый момент начала течения срока, так как разные участники могут быть проинформированы в разные дни. Поэтому оптимальным является вариант объявления решения полностью в день вынесения или назначение единого для всех дня, когда заинтересованные лица приходят в суд, получают копию решения и знакомятся с его содержанием. Эта дата фиксируется в протоколе судебного заседания, с нее и ведется отсчет срока.

Для лиц, не принимавших участия в деле, срок будет исчисляться с того момента, когда они узнали о наличии решения по данному делу. Если решение об оспаривании нормативного правового акта или сообщение о нем было официально опубликовано, срок, установленный в ч. 2 ст. 376 ГПК РФ, исчисляется с момента его официального опубликования. Такое толкование дал Верховный Суд РФ в своих официальных ответах на вопросы.

Поскольку в судах общей юрисдикции не одна, а три надзорные инстанции, практическое значение имеют правила использования шестимесячного срока обжалования: установлен этот срок для обращения в каждую надзорную инстанцию или это единый общий срок, в который необходимо «уложить» все три возможных обращения?

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 12 февраля 2008 г. №2 «О применении норм гражданского процессуального законодательства в суде надзорной инстанции» и в связи с принятием и введением в действие ФЗ от 4 декабря 2007 г. №330-ФЗ «О внесении изменений в ГПК РФ» шестимесячный срок установлен для обжалования судебных постановлений во всех судах надзорной инстанции, и подача надзорной жалобы или представления прокурора в вышестоящий суд надзорной инстанции после получения определения об отказе в передаче надзорной жалобы или представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции не влечет за собой его исчисления заново (абз. 2 п. 1 указанного Постановления). Время рассмотрения надзорной жалобы или представления прокурора в суде надзорной инстанции при исчислении названного срока учитываться не должно, так как оно не зависит от лица, подавшего надзорную жалобу, или прокурора, подавшего представление (абз. 5 п. 1 указанного Постановления).

Новая редакция ст. ст. 376 и 377, несмотря на разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, приведенные выше, оставляет открытым немаловажный вопрос: нужно ли заново исчислять шестимесячный срок при обжаловании надзорного постановления президиума суда субъекта Федерации, а также при обжаловании надзорного определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ? В разъяснении Пленума речь идет о ситуации, когда в передаче надзорной жалобы (представления прокурора) для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции было отказано. Но как быть в случаях, когда надзорное производство прошло все предусмотренные этапы, дело с жалобой было рассмотрено в судебном заседании суда надзорной инстанции и имеется итоговое постановление президиума суда субъекта Федерации или Судебной коллегии Верховного Суда РФ? Анализ текста ст. ст. 376 и 377 позволяет сделать вывод о том, что шестимесячный срок надзорного обжалования каждый раз должен исчисляться заново, поскольку у судебных актов Президиума и Судебной коллегии есть свой срок вступления в законную силу - день их принятия (ст. 391). Согласно же ч. 2 ст. 376 судебные постановления обжалуются в суд надзорной инстанции со дня их вступления в законную силу.

Отметим, что Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 5 февраля 2007 г. №2-П (п. 9.1) настаивал на системном изменении действующего законодательства о судоустройстве и гражданском судопроизводстве, касающегося надзорного производства в судах общей юрисдикции. Отмечалось, в частности, что в отличие от арбитражного процесса надзорное производство в судах общей юрисдикции может иметь место последовательно в трех судебно-надзорных инстанциях. В целом процесс надзорного обжалования - с учетом кумулятивного эффекта такого регулирования - может длиться в течение нескольких лет, что не согласуется с принципом правовой определенности и основанным на нем принципом стабильности судебных актов.

Полагаем, что Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. №330-ФЗ, внесший изменения в гл. 41 ГПК РФ, и последовавшие разъяснения к нему, вряд ли устраняют эту особенность, отмечаемую в решениях Европейского суда против России и в упомянутом Постановлении Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. №2-П. Пересмотр по надзорным жалобам (представлениям) вступивших в законную силу судебных постановлений, осуществляемый неоднократно и в течение неопределенно длительного времени, ведет к неопределенности и нестабильности окончательных решений, что несовместимо с принципом правовой определенности, являющимся одним из основополагающих элементов верховенства права. В силу принципа правовой определенности надлежит исходить из того, что участники гражданских правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей.

Правило исчерпания как условие обращения к суду надзорной инстанции содержат оба процессуальных кодекса, однако различия здесь довольно значительны. предусматривает, что заявление или представление о пересмотре в порядке надзора судебного акта может быть подано в Высший Арбитражный Суд РФ, если исчерпаны другие имеющиеся возможности для проверки в судебном порядке законности указанного акта (ч. 3 ст. 292). В ГПК РФ предполагается исчерпание иных, установленных настоящим Кодексом способов обжалования судебного постановления до дня его вступления в законную силу. Таким образом, в акцент сделан именно на проверке судебного акта, в то время как ГПК РФ акцентируется на самом факте обжалования (которое, как известно, проверкой может и не завершиться). Кроме того, в конструкции ГПК РФ имеется в виду исчерпание возможностей судов второй инстанции, подразумевает и вторую, и третью (кассационную) инстанции.

Но если норма об исчерпании не является новшеством, то в ГПК РФ указанное правило появилось как реализация Постановления Конституционного суда РФ от 5 февраля 2007 г. №2-П, в котором было предписано законодателю установить обязательность апелляционного (кассационного) обжалования как условие, без которого невозможно далее обращаться в надзорную инстанцию. При этом, однако, законодатель не реализовал предписаний другого Постановления Конституционного Суда РФ - от 20 февраля 2006 г. №1-П о проверке конституционности ст. 336 ГПК РФ. В результате создаются препятствия для лиц, не участвовавших в деле. Им предоставили право надзорного обжалования (ч. 1 ст. 376), но права апелляционного (ст. 320) и кассационного (ст. 336) обжалования они по закону не имеют. Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2006 г. содержит правовую позицию Конституционного Суда РФ о необходимости принятия кассационных жалоб от лиц, не участвовавших в деле, если по делу нет жалоб других лиц, и только для проверки факта непривлечения заинтересованного лица.

При внесении изменений в главу о надзорном производстве, при введении правила исчерпания законодатель не привел в соответствие с ним правила ст. 336 ГПК РФ, в связи с чем реализация новых правил затруднена. Отсутствие законодательного регулирования восполняется разъяснениями Верховного Суда РФ. В ситуации с подачей кассационной жалобы рекомендовано принимать ее у лиц, не привлеченных к участию в деле, в случае, когда обжалуемым судебным постановлением разрешен вопрос об их правах и обязанностях, поскольку отказом в принятии жалоб указанных лиц будет нарушено их конституционное право на судебную защиту (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 июня 2008 г. №12 «О применении судами норм ГПК РФ, регулирующих производство в суде кассационной инстанции». В этом разъяснении Верховный Суд РФ расширяет сферу дозволительных действий по сравнению с тем, как ее обозначил Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд РФ имел в виду ситуацию, когда лица, участвовавшие в деле, кассационную жалобу не подавали, и других способов возбудить кассационное производство, кроме как предоставить право обжалования лицу, не участвовавшему в деле, нет.

Верховный Суд РФ справедливо не связывает исчерпание с деятельностью по обжалованию только одного лица. Если дело рассматривалось в апелляционном или кассационном порядке, то судебные постановления по делу могут быть обжалованы в порядке надзора не только лицом, по жалобе которого дело проверялось судом второй инстанции, но и другим участвующим в деле лицом, не подававшим апелляционную или кассационную жалобу. Это положение относится и к лицам, не принимавшим участия в деле, чьи права и законные интересы нарушены вступившим в законную силу судебным постановлением (абз. 2 п. 3 Постановления Верховного Суда РФ от 12 февраля 2008 г. №2).

Надзорная жалоба и представление прокурора на судебные постановления, не прошедшие стадию апелляционного или кассационного обжалования, подлежат возвращению без рассмотрения по существу определением судьи на основании п. 5 ч. 1 ст. 379.1 ГПК РФ как поданные с нарушением правил подсудности, установленных ст. 377 ГПК РФ (абз. 3 п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12 февраля 2008 г. №2). Вместе с тем правило исчерпания знает исключения. Так, подача надзорной жалобы на судебный приказ не предполагает предварительного исчерпания иных способов обжалования, поскольку они для судебного приказа и не предусмотрены. Анализ п. 5 ч. 2 ст. 377 ГПК РФ дает основания для вывода о том, что без исчерпания кассационного способа обжалования можно обратиться в Президиум Верховного Суда РФ с надзорной жалобой или представлением на вступившие в законную силу решения и определения Верховного Суда РФ, принятые им по первой инстанции.

К вопросу об исчерпании в несколько иной подход. Как уже отмечено выше, акцент делается именно на проверку законности судебного акта, т.е. имеются в виду ситуации, когда проверка состоялась, а не ситуации, когда подавалась жалоба, но по какой-то причине пересмотр судебного акта не состоялся. Кроме того, система арбитражных судов построена иначе, апелляционное и кассационное обжалование представляют собой именно последовательное обжалование, причем кассационное - обжалование решений, вступивших в законную силу. Следует отметить также, что правило исчерпания существовало и в 1995 г.

Правила исчерпания по были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ задолго до того, как аналогичные правила появились в ГПК РФ. В Определении Конституционного Суда РФ от 14 января 2000 г. №3-О в отношении ч. 1 ст. 185 1995 г. было разъяснено, что в законе нет общего запрета для заинтересованных лиц обращаться с надзорными заявлениями в случае, если дело не рассматривалось в апелляционной или кассационной инстанциях. Речь идет о запрете обращения до того момента, пока начатое апелляционное или кассационное производство не будет завершено. При этом Конституционный Суд РФ ссылается на собственное Постановление от 2 февраля 1996 г. в отношении ст. ст. 371, 374, 384 УПК РФ. Поскольку в действующем норма ч. 3 ст. 292 сохраняет содержание ч. 1 ст. 185 прежнего, есть основания говорить о сохранении силы указанных решений Конституционного Суда РФ, поскольку их юридическая сила не может быть преодолена повторным принятием акта с таким же содержанием (ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»). Применять по аналогии нормы ГПК РФ и разъяснения Верховного Суда РФ по их применению тоже недопустимо - не предусматривает применения процессуальных норм по аналогии. Напротив, в мы находим подтверждение вывода о том, что исчерпание не является обязательным требованием проверки дела и в апелляционной, и в кассационной инстанциях. В ч. 6 ст. 299 установлено следующее: суд надзорной инстанции может направлять дело на рассмотрение в арбитражный суд кассационной инстанции при условии, что данный судебный акт не пересматривался в порядке кассационного производства. Причем применение данного правила связывается с отсутствием оснований для надзорного пересмотра, а не с самим фактом пропуска заявителем суда кассационной инстанции.

Соблюдение порядка подачи жалобы предполагает соблюдение требований к форме и содержанию обращения (в том числе и дополнительных, для определенных категорий лиц), а также соблюдение правил надзорной подсудности, поскольку обращение подается непосредственно в суд надзорной инстанции.

2.3 Этапы судебно-надзорной деятельности

Применительно к действующему процессуальному законодательству можно говорить о двух основных этапах судебно-надзорной деятельности:

1) Предварительный - цель которого решение вопроса о приемлемости пересмотра;

2) Рассмотрение дела с жалобой судом надзорной инстанции.

Если на первом этапе будет вынесено определение об отказе в передаче жалобы с делом в надзорный орган (ч. 2 ст. 381 ГПК РФ, ч. 8 ст. 299), надзорного пересмотра судебного акта не состоится, судебно-надзорная деятельность в этом случае ограничится проверкой приемлемости пересмотра.

Начало первому этапу должно открываться вынесением судебного акта о возбуждении надзорного производства. В ГПК РФ момент возбуждения надзорного производства не зафиксирован: ни в одной из норм гл. 41 не сказано о таком процессуальном действии, как принятие жалобы (представления) к производству, и последствиях такого действия. По смыслу этих норм получается, что самым первым определением в связи с поданной жалобой будет или определение о возвращении жалобы (ст. 379.1), или определение о передаче надзорной жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции (об отказе в такой передаче) - ч. 2 ст. 381.

Нормы ГПК РФ не отвечают требованиям Европейского суда по правам человека, поскольку нигде не указано, что считать началом процедуры обжалования. Статья 377 оперирует понятием «жалоба подается», все прочие - понятием «жалоба изучается», «жалоба рассматривается». Когда произошло возбуждение дела в надзорной инстанции и кто уполномочен это сделать, неясно. При таких обстоятельствах невозможно сделать вывод о том, что выполнена одна из рекомендаций Европейского суда по правам человека - о начале производства самим заинтересованным лицом.

В соответствии со ст. ст. 380.1 и 381 ГПК РФ судья, получивший надзорную жалобу (представление прокурора), изучает ее по материалам, приложенным к ним, либо по материалам истребованного дела. Поскольку в ГПК РФ нет специальной нормы о принятии жалобы к производству и возбуждении надзорного производства, такой недостаток не позволяет говорить о жалобе - «принятая к производству», в полном соответствии со ст. ст. 379.1 и 381 это всего лишь невозвращенная жалоба. В ч. 2 ст. 381 судье не определены критерии для решения вопроса о передаче надзорной жалобы (представления) для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции. Говорится о неких «основаниях для пересмотра судебных постановлений в порядке надзора», но нет хотя бы примерного перечня таких оснований. ГПК РФ не установил никаких критериев, в соответствии с которыми определялась бы необходимость такой передачи (ч. 2 ст. 381). Однако предполагается, что определение судьи должно быть мотивированным и содержать предложения судьи, вынесшего определение (п. п. 7 и 8 ч. 1 ст. 384 ГПК РФ).

Анализ ч. 1 ст. 381 ГПК РФ позволяет сделать вывод о том, что предварительные исследование и оценка поступившей жалобы могут производиться как при истребовании дела, так и без него (по усмотрению судьи). Между тем сложно предположить, чтобы мотивировка, требуемая по ст. 384, сложилась у судьи, изучавшего жалобу, но не знакомого с делом. В такой позиции законодателя кроются формализм и ущербность важного предварительного действия - предварительной оценки жалобы и материалов дела на предмет возможной судебной ошибки. Необходимо учесть и то, что в соответствии со ст. 385 ГПК РФ лица, участвующие в деле, получают именно определение о передаче дела и не имеют возможности представить отзыв или возражение.

За этапом возбуждения надзорного производства должен следовать этап, на котором компетентное должностное лицо решает вопрос о приемлемости жалобы (заявления, представления) и возможности передачи дела с жалобой для рассмотрения в судебном заседании. На этом этапе необходимы конкретные критерии для такой передачи, установленные законом, что позволяло бы говорить об эффективной системе обжалования и об отсутствии сугубо усмотренческого фактора. В ГПК РФ таких критериев не установлено. Прежняя редакция ч. 2 ст. 381 ГПК РФ упоминала о «сомнениях в законности» и «возможности отмены судебного постановления», что, во-первых, допускало произвольное толкование, а во-вторых, эти критерии относились только к решению вопроса об истребовании дела (первый этап), за которым и следовал рассматриваемый этап - решение вопроса о передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции. Необходимо также отметить, что в ГПК РФ не проводилось четкого различия между понятиями «рассмотрение жалобы по существу» и «рассмотрение дела по существу» (ч. 2 ст. 382 и ст. 380). Новая редакция гл. 41 ГПК РФ из двух предварительных этапов делает один, исключая в качестве самостоятельного этапа истребование дела. Но, как и в прежней редакции, критерии приемлемости жалобы к пересмотру отсутствуют.

Право на обращение в суд надзорной инстанции с жалобой или представлением, предоставленное ст. 376 ГПК РФ, целый ряд процессуалистов правом в собственном смысле этого слова не признают. Так, А.Т. Боннер полагает, что этому праву не корреспондирует какая-либо обязанность, в частности, обязанность суда надзорной инстанции рассмотреть жалобу по существу в судебном заседании и вынести по ней судебное постановление.

И.Н. Балашова также указывает, что хотя ст. 376 ГПК РФ говорит о праве обжалования судебных постановлений, вступивших в законную силу, все-таки, по ее мнению, вернее было бы говорить о праве «ходатайствовать перед судом» о пересмотре. Она полагает, что деятельность судьи, которому жалоба или представление прокурора передаются на рассмотрение, не может считаться одним из проявлений деятельности по осуществлению правосудия, поскольку у этого судьи нет права на рассмотрение дела и вынесение по нему решения. Она предлагает поданные жалобы или представления прокурора принимать на рассмотрение соответствующего суда надзорной инстанции (т.е. без какой-либо фильтрации). По мнению И.Н. Балашовой, граждане РФ в полной мере не обладают «правом на суд в надзорной инстанции», так как обращаются с надзорной жалобой не в суд надзорной инстанции, а в орган, не наделенный полномочиями по пересмотру судебных постановлений в порядке надзора.

В том же направлении рассуждает А.В. Власов, подчеркивающий, что и после принятия нового ГПК РФ внесение дела в суд надзорной инстанции продолжает оставаться дискреционным полномочием судьи, который единолично, при отсутствии четких критериев приемлемости, решает, может ли она повлечь отмену соответствующего судебного постановления и следует ли вносить ее в суд надзорной инстанции для рассмотрения по существу.

По этой причине в Конституционный Суд РФ поступали заявления граждан, неоднократно обращавшихся в суды надзорной инстанции с жалобами о пересмотре в порядке надзора судебных постановлений по их делам, но получивших отказ в передаче дел для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции. Заявители утверждали, что ст. ст. 381 - 383 ГПК РФ, регламентирующие процедуру рассмотрения судом надзорной инстанции надзорных жалоб и истребованных дел, препятствуют реализации гражданами права на доступ к суду надзорной инстанции и нарушают гарантии судебной защиты, вытекающие из целого ряда статей Конституции РФ и п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это связано с тем, что упомянутые статьи закрепляют право судьи принимать решение об отказе в истребовании дела, а в случае истребования дела - решение об отказе в передаче его для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции без проведения судебного заседания и исследования в полном объеме материалов дела, не в коллегиальном составе, а единолично, без вызова и участия сторон. В результате выносится, по сути, окончательное решение, подтверждающее законность обжалуемых судебных постановлений.

Действительно, гл. 41 ГПК РФ, регулирующая производство в суде надзорной инстанции, предусматривает рассмотрение надзорных жалоб (представлений) судьей. На этом этапе надзорного производства, представляющем собой процедуру допуска (фильтрации) надзорных жалоб (представлений), решается вопрос о передаче дела в суд надзорной инстанции для рассмотрения по существу.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 5 февраля 2007 г. №2-П отметил, что на данную предварительную процедуру не распространяются некоторые обязательные для иных судебных процедур процессуальные правила - об извещении и вызове сторон, о проведении судебного разбирательства и др. Правила этой предварительной процедуры обусловлены целью обеспечения публичного и частного интересов и не допустить превращения суда надзорной инстанции в обычную (ординарную) судебную инстанцию и исключить явно необоснованные обращения.

По мнению Конституционного Суда РФ, процедура фильтрации корреспондирует прецедентной практике Европейского суда по правам человека, признающего возможность ограничения права на доступ к суду, в частности в связи определением приемлемости жалобы, но при условии, что это право не будет ограничено таким образом или до такой степени, чтобы оказалась затронутой сама его сущность.

Введение предварительной процедуры рассмотрения надзорных жалоб, представлений, в рамках которой определяются правовые основания для дальнейшего движения дела, по мнению Конституционного Суда РФ, отвечает правовой природе и предназначению надзорного производства и не может расцениваться как несовместимое с правом каждого на судебную защиту и на справедливое судебное разбирательство.

Установление иной предварительной процедуры рассмотрения надзорных жалоб, представлений - с проведением судебного заседания, обеспечением присутствия лиц, участвующих в деле, заслушиванием их доводов и возражений - привело бы к существенному увеличению срока прохождения жалоб, представлений на этом этапе проверки, целью которого является лишь исключение явно необоснованных обращений из сферы рассмотрения судом надзорной инстанции.

Единоличное рассмотрение судьей надзорной жалобы (представления) истребованного дела, по мнению Конституционного Суда РФ, высказанного им в Постановлении от 5 февраля 2007 г. №2-П, не противоречит конституционным принципам правосудия, не ограничивает и не нарушает конституционное право на судебную защиту, поскольку на стадии предварительного рассмотрения судьей жалоб (представлений) какое-либо новое решение, по-новому определяющее права и обязанности сторон, не выносится.

Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. №330-ФЗ, внесший изменения в гл. 41 ГПК РФ, сохранил этот выполняющий фильтрационную функцию предварительный этап прохождения жалоб (представлений), подаваемых в надзорную инстанцию, хотя структурно, а в некоторых случаях и содержательно ст. ст. 381, 382, 383 ГПК РФ претерпели изменения.

Предварительный фильтрационный этап в процессуальной литературе, в свою очередь, подразделяется на отдельные составные части. Так, Е.И. Алексеевская выделяет:

1) изучение жалобы или представления на предмет их приемлемости;

2) рассмотрение надзорной жалобы (представления) по существу;

3) рассмотрение истребованного дела (если иметь в виду все надзорное производство, то выделен еще и этап рассмотрения дела по существу).

Отметим, что, сокращая сроки продвижения надзорной жалобы (представления) на предварительном фильтрационном этапе, законодатель в новой редакции ст. 381 ГПК РФ как бы объединяет этим рассмотрение жалобы и рассмотрения дел, истребованных в суд надзорной инстанции, хотя реально эти этапы продолжают существовать. Потребность совершенствования законодательного регулирования сроков продвижения надзорной жалобы (представления) была настоятельной, поскольку, во-первых, регулирование вопроса представляло собой определенное хитросплетение, где одни сроки действовали как бы внутри других (или просто противоречили одни другим - ч. 3 ст. 382 и ч. 1 ст. 386 ГПК РФ в их прежней редакции), и, во-вторых, суммарно были слишком продолжительными.

Сама по себе процедура предварительного рассмотрения жалобы судьей соответствует сущности надзорной инстанции, даже притом, что осуществляется без вызова сторон и проведения судебного заседания. Вмешательство в судьбу дела, решение по которому вступило в законную силу, не может быть произвольным. И если при обжаловании решений, не вступивших в законную силу, препятствий и фильтров быть не должно, то при обжаловании вступивших в силу постановлений ситуация складывается иная. Вступившее в силу постановление является окончательным, исполняемым, оно презюмируется правильным. Мотив несогласия с этим постановлением не может считаться достаточным для пересмотра. Необходим предварительный контроль за приемлемостью жалобы, такой контроль сам по себе не нарушает конституционных прав заинтересованных лиц. Важно, чтобы предварительные процедуры были так прописаны законодателем, чтобы находился разумный компромисс между правом на устранение судебной ошибки и правовой определенностью, которую вносит вступление решения в законную силу.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 5 февраля 2007 г. №2-П справедливо указал, что предварительное рассмотрение надзорных жалоб представляет собой процедуру допуска (фильтрации). То, что на нее не распространяются процессуальные правила, характерные для иных судебных процедур, обусловлено целью обеспечить баланс публичного и частного интересов. Суд надзорной инстанции не может быть превращен в обычную судебную инстанцию, а явно необоснованные обращения необходимо исключать (абз. 1 и 2 п. 5 мотивировочной части).

Учитывая изложенное, на предварительных этапах проверки жалобы, поданной на решение, вступившее в законную силу, необходимо законом установить основания для пересмотра (критерии приемлемости). Только тогда фильтрация жалоб сможет обеспечивать баланс публичного и частного интересов, а пересмотр постановлений, вступивших в законную силу, сможет стать эффективным средством защиты.

В ГПК РФ основания для отмены постановлений названы в ст. 387, однако данная норма не связана со ст. 381, регулирующей этап рассмотрения жалобы и решения вопроса о приемлемости ее к пересмотру.

Основания для отмены судебного акта, вступившего в законную силу, должны корреспондировать основаниям для пересмотра судебного акта в данной инстанции (критериям приемлемости). В этом смысле конструкция выглядит современной и перспективной. Однако тех оснований для отмены (критериев приемлемости), которые закреплены в ст. 304, явно недостаточно для охвата всех случаев, когда может потребоваться преодоление законной силы решения.

Перечень оснований в ГПК РФ должен быть достаточно четким, но в то же время лишь относительно определенным. В законе следует закрепить следующие относительно определенные основания: препятствие к принятию законного решения по другому делу; существенный ущерб для заявителя (в том числе и материальный); неправильное применение норм права и (или) нарушение единства судебной практики; значение, выходящее за рамки конкретного спора и интересов его участников (социальная значимость спорного вопроса); существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны ни заявителю, ни суду. Определенность предлагаемого перечня в том, что он исчерпывающий. Относительность определенности в том, что высококвалифицированные судьи, осуществляющие пересмотр судебных актов, вступивших в законную силу, должны располагать некоторой свободой усмотрения. Достаточно нелепо было бы требовать от законодателя жесткого и не допускающего отклонений перечня оснований для пересмотра (отмены). Такой перечень реально невозможен, так как невозможно включить в жесткие рамки все многообразие жизненных ситуаций. Кроме того, применение предлагаемых норм должны осуществлять судьи, квалификация которых без труда позволяет давать правильное толкование относительно определенным нормам законодателя, при котором главным ориентиром выступает правильное понимание судьями судебной функции и назначения третьей инстанции. С другой стороны, полное отсутствие перечня оснований означало бы произвольное вмешательство в судьбу окончательно разрешенного дела, отсутствие правовой определенности. Компромиссом в данной ситуации и является создание относительно определенного перечня оснований для отмены (критериев приемлемости).

Препятствие принятию законного решения по другому делу как основание для отмены (пересмотра) необходимо в тех случаях, когда по одному делу существует несколько решений, вступивших в законную силу. Подобная ситуация возможна, если заинтересованные лица, не привлеченные к участию в деле, способом защиты избирают предъявление самостоятельного иска или в новом процессе заявляют о невозможности использования преюдициальности решения суда, вступившего в законную силу. Устранить недопустимую ситуацию, при которой в законную силу вступают противоположные по содержанию решения, возможно через обжалование и отмену одного из них или всех.

Существенный ущерб для заявителя как основание к отмене (пересмотру) предполагает либо значительные материальные потери, либо отсутствие возможности восстановить важные и значимые права (трудовые, пенсионные и т.п.). В частности, это ситуации, когда Европейским судом по правам человека принято решение против Российской Федерации, а без отмены решения российского суда гражданин не может восстановить своих прав.

Неправильное применение норм права и (или) нарушение единства судебной практики. Такое основание, как способ исправить ошибку нижестоящих судов, обязательно должно присутствовать среди полномочий суда третьей инстанции. Нормы материального права будут считаться нарушенными, если суд неправильно истолковал закон, неправильно выбрал применяемый нормативный акт, не применил закон и разрешил дело вопреки закону. Нормы процессуального права являются основаниями к отмене лишь в случаях прямого влияния на возникновение судебной ошибки либо при выявлении безусловных оснований к отмене. Единство судебной практики как сложившийся результат должно быть закреплено определенным документом (например, постановлением Пленума Верховного Суда РФ), который бы свидетельствовал о рекомендациях высшего судебного органа, подготовленных на основании обобщения судебной практики.