Общая характеристика правового института опеки и попечительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Общая характеристика правового института опеки и попечительства

1.1 Становление и развитие института опеки и попечительства

1.2 Понятие и значение опеки и попечительства

1.3 Основания установления и прекращения отношений опеки и попечительства

Глава 2. Субъекты опеки и попечительства

2.1 Органы опеки и попечительства: понятие, задачи, полномочия и ответственность

2.2 Правовой статус опекунов и попечителей: порядок их назначения, права, обязанности и ответственность опекунов и попечителей

2.3 Опекаемые и подопечные как субъекты института опеки и попечительства

Заключение

Список использованных источников

Приложение

Введение

Актуальность темы исследования. Ухудшение социально-экономического состояния общества не могло не отразиться на положении большинства российских семей. Безработица, резко возросшая миграция населения, особенно из неблагоприятных в экономическом и социальном отношении регионов, наркомания и алкоголизм, жестокое обращение с детьми - все это стало причиной значительного роста количества детей, оставшихся без попечения родителей. Необходимость в защите их прав и интересов определяется как интересами самих детей, так и интересами государства.

В конце 2010 года на учете в федеральном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, состояло 134,2 тыс. анкет детей (в 2009 году - 146,8 тыс. анкет, в 2008 году - 147,8 тыс. анкет), в том числе детей в возрасте до 3-х лет - 11 тыс. анкет, от 3-5 лет - 6,5 тыс., от 5-10 лет - 23,7 тыс., старше 10 лет - 93 тыс. анкет. Мальчиков (юношей) - 79,6 тыс. анкет, девочек (девушек) - 54,6 тыс. анкет.

Тем не менее, уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка отметил положительную тенденцию сокращения числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Рязанской области с 4347 в 2009 г. до 3995 в 2010 г. Вместе с тем, их устройство на семейные формы воспитания имеют тенденцию к снижению, так в 2008 г. составляла 66,3%, 2009 г. - 58,1%, 2010 г. - 61,5%.

Это свидетельствует о необходимости усилить информирование населения по вопросам семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе о мерах поддержки граждан, желающих взять ребенка в семью.

Наиболее распространенной формой семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, является опека и попечительство.

Семья, осуществляя попечительство, обеспечивает несовершеннолетнему гражданину, не имеющему достаточной зрелости и воли, самостоятельно реализовывать свои неимущественные и имущественные права и интересы. В случае прекращения семейного попечительства перед государством возникает проблема создания искусственного попечения, но с целями и задачами, соответствующими семейному праву.

С принятием Федерального закона РФ от 24.04.2008 г. №48 "Об опеке и попечительстве" (далее - Закон об опеке и попечительстве) институт опеки и попечительства претерпел значительные перемены. Это первый единый документ, разрешающий вопросы опеки и попечительства, ранее содержавшиеся в различных законодательных актах.

Не менее значительным остается вопрос о правовой природе института опеки и попечительства. Внесение изменений как в гражданское законодательство, так в и семейное, а также принятие вышеуказанного закона, породило множество вопросов, и усилило актуальность данного исследования.

Таким образом, проблемы реализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и их передача на опеку и попечительство - являются особенно актуальными в наше время.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие и складывающиеся при установлении и осуществлении опеки и попечительства.

Предмет исследования - нормы российского законодательства, определяющие основания возникновения и прекращения правоотношений по опеке и попечительству, а также регулирующие правоотношения между субъектами института опеки и попечительства, и практика их применения.

Цель дипломной работы состоит в проведении исследования правового регулирования института опеки и попечительства, анализе норм действующего законодательства.

Вышеуказанные цели достигаются с помощью следующих задач:

· изучить появление и развитие института опеки и попечительства;

· проанализировать общие положения опеки и попечительства;

· определить основные права и обязанности субъектов института опеки и попечительства;

· охарактеризовать основания установления и прекращения опеки и попечительства;

· сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Методологической основой дипломной работы является комплекс научных приемов и методов познания явлений и процессов, включающий в себя общенаучный диалектический метод и частнонаучные методы: формально-логический метод, метод сравнительного правоведения, системно-правовой метод и метод правового моделирования.

Теоретическую основу исследования составили работы российских и зарубежных ученых, посвященных специальным вопросам регулирования отношений, связанных с опекой и попечительством. Исходным материалом послужили труды М.В. Антокольской, А.М. Нечаевой, П.В. Алексия, С.Н. Бондова, Н.В. Кравчука, В.И. Жукова и других ученых.

Нормативной базой послужили законодательные акты Российской Федерации: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, ряд федеральных законов, регулирующих отношения, составляющие объект дипломного исследования.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников, приложений.

Глава 1. Общая характеристика правового института опеки и попечительства

1.1 Становление и развитие института опеки и попечительства

Забота о малолетнем ребенке, который лишился родителей, настолько естественна и необходима, что потребность в ней признается в самые ранние периоды человеческой общественности. Но в разных странах и в разное время она была различна.

Институт опеки и попечительства берет свои начала возникновения в эпоху римского права. Защита, которая устанавливалась одними лицами в отношении других, признаваемых нуждающимися в опеке, происходила в разных формах, которая определялась только качеством лиц, нуждающихся в опеке или попечительстве.

Попечительство устанавливалось в рамках заботы о лицах, которые из-за своего физического недостатка или постоянной болезни не могли вести свои дела. Попечитель обязан был управлять имуществом вверенного ему лица и вести за него такой процесс, как отчуждение, которое выходило за рамки нормального управления делами, признавалось недействительным. Попечительство могло прекратиться тогда, как безумный выздоровеет, или расточитель исправится. Несовершеннолетний, который намеревался заключить сделку должен был заручиться согласием попечителя.

Различие между опекой и попечительством определялось не объектом регулирования, а скорее формальным методом: опекун, если считал нужным, разрешал и придавал тем самым юридическую силу сделкам формальным актом; для действия попечителя достаточно неформального согласия, которое, как полагали, могло быть и последующим.

Случаи установления попечительства: 1) над мальчиками (14 лет) и девочками (12 лет) до их полного совершеннолетия, т.е. до 25 лет; 2) над душевнобольными лицами; 3) над лицами с физическими недостатками; 4) над имуществом несостоятельного должника; 5) над имуществом зачатых, но не родившихся детей (когда идет речь о пользе ребенка); 6) по другим основаниям.

Институции Гая уточняют, "чтобы имение малолетних и тех, кто состоит под попечительством, не было истрачено и не потерпело ущерба от попечителей или опекунов, претор должен заботиться, чтобы те и другие представили поручительство, дали особое обещание в том, что отнесутся к исполнению своей обязанности с надлежащей рачительностью. Впрочем, это бывает не всегда, ибо, с одной стороны, опекуны, которые назначаются по завещанию, не понуждаются представлять поручительства, потому, что добросовестность их и усердие признаны самим завещателем; с другой стороны, попечители, которым попечительство принадлежит не по закону, но назначаемые или консулом, или претором, или наместником провинции, по большей части не представляют поручителей, так как, разумеется, они были выбраны как благонадежные и честные".

Опека устанавливалась над несовершеннолетними (до 14 лет) и над женщинами. Опекунами могли быть ближайшие родственники, которые назначались подопечному не только для управления имуществом, но и для руководства воспитанием. Опекун не должен был обогащаться за счет опеки и не должен был давать подопечному согласия на заключение сделки, в которой сам участвовал в качестве одной из сторон. Опекун придавал юридическую силу заключению сделки своим согласием формально. Данное согласие формировалось это в интересах наследника.

Развитие института опеки и попечительства в нашей стране имел иной характер, нежели в римском праве.

Опека над несовершеннолетними как способ устройства ребенка в семью при утрате родителей всегда была связана с их заменой. Но когда-то опека становилась необходимой не столько по соображениям нравственного порядка, сколько ради соблюдения интересов родственников ребенка - претендентов на имущество в случае смерти несовершеннолетнего. Что касается существа опекунских отношений, то они были только личными.

Опекун заботился только "о воспитании и прокормлении сироты, об охранении его от обид и несправедливостей". При невозможности использовать опеку дети подлежали общественному призрению.

Что же касается самого термина "опека", то он означал "приказать кому-либо несовершеннолетнего", "иметь его у себя на руках, в доме", "отдать на руки". Тот, кому "отдавали на руки" осиротевшего ребенка, назывался печальником, ему поручалось "печаловаться о детях". А термин "опека", по утверждению А. Невзорова, был позже заимствован из литовского права.

Опека и попечительство как способ замены родительской заботы возникли в эпоху господства большой патриархальной семьи (IV-XI вв.). В русском законодательстве (праве) его стали употреблять на рубеже XVII-XVIII вв.

Первое упоминание опеки и попечительства на Руси нашло свое отражение в послании Рюрика: "Умерши Рюрикови, княжение Олгови от рода ему суща, ему сын своей на руцы Игоря, басть до дщетси вельми". Рюрик в этом послании назначает своему сыну опекуна, причем опекуном является его родственник Игорь.

Таким образом, можно сделать вывод, что еще в те далекие времена опекунами и попечителями назначались (становились) близкие родственники подопечных. Поскольку имущество тогда принадлежало всему роду, никаких имущественных обязанностей подопечный не имел, опекуны и попечители

должны были заботиться о воспитании ребенка-сироты, причем их мнение было безоговорочным.

Начало становления опеки и попечительства связано с "Русской правдой". Так, в ст. 99 данного документа говорится, что если после смерти отца в семье остались малые дети, и мать выходила вторично замуж, то их опекуном назначался один из ближайших родственников (им мог быть отчим).

Перед смертью отец сам мог назначить опекунами и попечителями кого бы то ни было (причем в этом случаев в "Русской правде" не говорится, кого конкретно мог назначить отец).

По правилам, указанным в "Русской правде", опекуну сироты передавалось во временное пользование его имущество, а о воспитании подопечного ничего не говорилось.

Дальнейшее развитие института опеки и попечительства определяется реформами Петра I. Так появляется опека при жизни родителей. Четко определяются органы, уполномоченные следить за тем, чтобы дети не оставались без опеки, а также назначать опекунов. Создаются магистраты, контролирующие деятельность опекунов, то есть органы опеки и попечительства становятся государственными учреждениями. При Петре I опекун несовершеннолетнего мог быть назначен:

а) по завещанию;

б) в силу прямого указания закона;

в) по распоряжению магистра.

Со временем опека постепенно начинает подвергаться детальному правовому регулированию. Более четким становится круг возможных опекунов, куда могут входить помимо ближайших родственников детей, еще и отчимы. Появилась опека по назначению органов, которые обладали властными полномочиями, а именно церковью, поскольку в то время духовенство полностью распоряжалось семейными, наследственными и опекунскими делами.

Наиболее заметные изменения произошли в царствовании Екатерины II, что нашло свое отражение в Указе 1775 г. "Учреждения для управления губерний", занимающие важные положения, которые ведали опекой.

Главное, что характеризовало опеку тех времен, заключалось в соблюдении принципа сословности, сохранившегося до начала XX в. Это означало, что опекой ведали разные учреждения в зависимости от сословной принадлежности ребенка и его опекуна. Дворянская опека существовала для дворянских вдов и малолетних. Для купеческих и мещанских вдов при каждом магистрате учреждался "городовой сиротский суд". Вместо опеки над крестьянскими детьми их отдавали "самостоятельным односельчанам во двор, с тем, чтобы "они кормили их, а в вознаграждение пользовались до совершеннолетия их трудами".

Принцип сословности накладывал свой отпечаток на содержание требований, предъявляемых к опекуну. Для одного сословия они были одни, а для другого - другие.

Например, опекуну надлежало воспитывать малолетнего дворянина так, чтобы он мог вести жизнь порядочную, сходственную с достатком, бесхлопотную от заимодавцев и безмятежную от домашнего неустройства, весьма отдаленную от расточения, разоряющего роды и поколения, и удален был бы от жизни, расстраивающий умы, истребляющей в подчиненных повиновение и от умаляющей почтение к властям законами определенным.

А для детей из мещанского, купеческого сословия предусматривались иные требования. Они сводились к тому, чтобы несовершеннолетний мог воспитываться в знании приличного его состоянию промысла или ремесла.

Содержание же малолетнего расположить по его имуществу без излишества и без роскошных прихотей, дабы малолетний от самой юности подвержен был к большой уверенности и через то приготовился, в каком состоянии быть не случилось, вести жизнь порядочную, трудолюбивую, умеренную и весьма отдаленную от мотовства и всякого рода непорядков и неистовств, кои кроме недоверия друг к другу в промыслах, торгах и ремеслах всякого рода ничего не производят, от недоверия же бывает падение промысла, торга и ремесла, а доверие или кредит есть следствие честности и порядочного ведения дел, промысла, торга и ремесла.

Приведенные примеры показывают, что в законодательном акте, посвященном административно-организационным терминам, нашли место правила сугубо нравственного порядка, это служит доказательством того, что государство не оставляло без внимания моральные проблемы и устои общества.

Свод законов Российской империи не оставлял без внимания опеку, которая имела большое распространение из-за своей доступности. Она устанавливалась для попечения о лице и имуществе малолетнего. Причем родители имели право назначать в духовном завещании к остающимся после них малолетним детям опекунов по собственному своему избранию.

Однако избранные родителями в их завещании опекуны могли быть не утверждены в знании опекунов. Способы назначения опеки со времен Петра I не были подвержены изменению. Возможно, было и установление опеки по Высочайшему повелению.

Существовали и запреты к занятию роли опекуна, который должен был обязательно входить в то же сословие, что и малолетний. Мало того, нужно было принадлежать к людям, "кои нравственные качества дают надежду к признанию малолетнего во здравии, добронравном воспитании и достаточном по его состоянию содержании, и от которых ожидать можно отеческого к малолетнему попечения". Поэтому не могли быть опекунами:

- расточившие собственное и родительское имение;

- имеющие явные и гласные пороки;

- лишенные по суду всех прав состояния или всех особенных прав и преимуществ.

Соблюдение требований закона далеко не всегда помогало достигать желаемой цели. Иначе говоря, "постоянству потребности далеко не соответствуют средства для ее удовлетворения". Особенно тяжко приходилось осиротевшим крестьянским детям, для которых не всегда находилось лицо, готовое добровольно принять на себя обязанности по их воспитанию. Сплошь и рядом бывает так, что о судьбе неимущих сирот общество не заботится, предоставляя их волю Божью.

Предпринимаемые в конце XIX в. попытки усовершенствовать опеку над детьми, в конечном счете, заметных результатов не дали, несмотря на активную так называемую земскую деятельность, сводившуюся к сохранению жизни ребенка, избавлению его от болезней, порожденных бедностью и невежеством.

Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г. (далее - Кодекс 1918 г.) содержал в своем тексте широкие предпосылки к установлению опеки над каждым несовершеннолетним, не находящимся на попечении родителей. Считалось, что подлежат опеке даже дети, чьи родители "воспитывают их в духе, не соответствующим началам коммунизма, внушая детям вражду к коммунизму и развивая в детях контрреволюционные устремления".

Ущербной для воспитания ребенка рассматривалась ситуация, при которой родители, с обывательской точки зрения, хорошо обращающиеся с детьми, дают им воспитание, противоречащее всем началам нового строя, внушают детям вражду и ненависть к советскому строю и к коммунизму, развивают в детях контрреволюционные идеи, препятствуют воспитанию детей на трудовых началах, не отпуская их в трудовую школу.

Особенностью опеки того времени являлось то обстоятельство, что опекун назначался, хотел он того или нет. Отказаться от указывающего на него выбора можно было в исключительных случаях (например, при достижении 60-летнего возраста, при болезни, телесном недостатке, затрудняющем выполнении е функций опекуна, наличии более чем четырех собственных малолетних детей, осуществлении опекунских обязанностей в отношении другого несовершеннолетнего). Определенные требования предъявлялись и к претенденту на роль опекуна. Так, не могли стать опекунами лица, лишенные по суду гражданских прав (доброго имени, общественного доверия, семейных и имущественных прав).

К обязанностям опекуна, а соответственно и попечителя, Кодекс 1918 г. относил защиту личных и имущественных интересов подопечного, его воспитание. Выполнял свои обязанности опекун безвозмездно. Но мог получить из имущества подопечного потраченные им средства на его лечение, воспитание, образование, если затраты не превышали доходов подопечного.

Кодекс законов о браке, семье и опеке 1927 г. (далее - Кодекс 1927 г.) по-прежнему много внимания уделял опеке (попечительству) над несовершеннолетними. Опекуном становился, как правило, гражданин, которого выделяла, в частности, профсоюзная организация (в основном из числа тех, кто успешно трудился, перевыполняя план). Однако круг лиц, которые могли заменить несовершеннолетнему родителей, стал уже. Согласно ст. 77 Кодекса 1927 г. в данный перечень не входили лица, лишенные избирательных прав, то есть:

а) лица, прибегающие к наемному труду с целью увеличения прибыли;

б) живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления от имущества;

в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культур;

д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома.

Налицо следование принципу классового (сословного) отбора в так называемом "новом" государстве даже в сфере, связанной с защитой детей, оставшихся без родителей.

Если перешагнуть десятилетия истории нашего государства, оставив позади годы репрессий, Великой Отечественной войны, послевоенное время, то надо сказать, что в 60-е и начале 90-х гг. XX столетия в центре внимания находилось устройство детей не в семью, а в государственные учреждения (детские дома, школы-интернаты).

Но опека (попечительство) как традиционный способ защиты прав детей, лишившихся родительского попечения, продолжала существовать, несмотря на все трудности. Одна из них - материальная несостоятельность подопечных детей. Как правило, их опекунами (попечителями) были живущие на пенсию родственники, главным образом бабушки, в чьи обязанности содержать подопечных детей не входило. А сами подопечные, как правило, доходов не имели. Бросившие их родители обычно алиментов не платили, пенсия по случаю потери кормильца, если и была, то мизерная. Что же касается государства, то оно никаких пособий подопечным детям в то время не платило.

Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. (далее - Кодекс 1969 г.) отличает больший объем регулируемых семейным законодательством семейных отношений. Здесь возникло много принципиально нового. Впервые в ст. 119 Кодекса 1969 г. появился термин "дети, оставшиеся без родительского попечения".

Цель опеки (попечительства) была обозначена четко и ясно: обеспечить таким детям семейное воспитание, защитить их права и интересы. Для ее достижения определялись функции органов опеки и попечительства, их отделов (образования, здравоохранения, социального обеспечения). На эти органы возлагались также обязанности по временному устройству детей, подлежащих опеке (попечительству). Теперь опекун (попечитель) назначался только по просьбе лица, желающего заменить родителей или одного из них.

И, что не менее важно, Кодекс 1969 г. создал правовую предпосылку материального обеспечения находящихся на опеке (попечительстве) несовершеннолетних. Ею стал п. 4 ст. 134, согласно которой при отсутствии достаточных средств на содержание подопечного органы опеки и попечительства назначают пособие на его содержание. Правда, это пособие было мизерным, но все-таки оно было и свидетельствовало о том, что материальное положение подопечных детей попало в сферу внимания государства.

Происшедшие в России перемены не только политического, но и социально-экономического характера не могли не сказаться на законодательстве любой отрасли, в том числе и семейной. Включение института опеки (попечительства) как такового в разделе I главе 3 "Физические лица" в Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ) усложнило спор о гражданско-правовой природе семейного права. Тем более что п. 1 ст. 31 ГК РФ в качестве своей цели называет воспитание несовершеннолетнего.

Мало того, п. 3 ст. 35 ГК РФ обращает внимание на необходимость учета при установлении опеки нравственных и иных качеств претендента на роль опекуна, его способность к выполнению опекунских обязанностей, а также на отношения, существующие между претендентом на роль опекуна и лицом, нуждающемся в опеке. Налицо вопросы, выходящие за рамки гражданско-правового регулирования, обозначенные ст. 2 ГК РФ.

Также был принят Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 г. №223-ФЗ (далее - СК РФ), который в настоящее время регулирует институт опеки и попечительства.

Рассмотренные в данном параграфе вопросы позволяют сделать следующие выводы:

1) опека и попечительство долгое время не имели легального определения;

2) впервые нормы об опеке и попечительстве появляются в законодательстве при установлении контроля за лицами, которые осуществляют попечение, со стороны государственной власти. До этого времени опека осуществлялась семьей, общиной, родом;

3) в советский период развития России отношения опеки и попечительства традиционно регулировались семейным и лишь отчасти - гражданским законодательством;

4) наиболее четко была обозначена цель института опеки и попечительства в Кодексе 1969 г. по сравнению с более ранним семейным законодательством;

5) первая часть ГК РФ повлияла на правовую природу семейного права, так как институт опеки и попечительства был включен в данную часть ГК РФ.

1.2 Понятие и значение опеки и попечительства

В процессе реформы законодательства произошло некоторое перераспределение "сфер влияния" между гражданским и семейным законодательством. В результате большинство норм, регулирующих опеку и попечительство, традиционно содержащихся в СК РФ, в настоящее время помещено в ГК РФ. Такое перераспределение возродило интерес к проблеме об отраслевой природе института опеки и попечительства.

Некоторые ученые, в частности Ершова Н.М., считают, что опека и попечительство - это семейно-правовой институт, поскольку надзор за совершеннолетними недееспособными гражданами осуществляется, так же как и над несовершеннолетними. При этом стоит учитывать и исторический аспект данной проблемы. Но большинство ученых сходны во мнении, что в институте опеки и попечительства тесно связаны семейно-правовой и гражданско-правовой элементы и разделить их невозможно.

В связи с вышеизложенным, на наш взгляд, можно предложить два понятия опеки и попечительства, а именно:

1. опека и попечительство в широком (гражданско-правовом) смысле является способом восполнения дееспособности и защиты прав и интересов несовершеннолетних и недееспособных лиц.

2. опеку и попечительство в узком (служебно-правовом) смысле можно рассматривать как защиту прав, интересов и воспитания несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей.

Далее рассмотрим опеку и попечительство в узком (семейно-правовом) смысле как восполнение недостающей дееспособности недееспособных детей.

Опека и попечительство над несовершеннолетними преследует следующие цели:

а) защиту личных и имущественных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей;

б) воспитание и обучение ребенка.

При этом следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 32 ГК РФ опека устанавливается над малолетними, то есть детьми, не достигшими 14-летнего возраста, а попечительство в соответствии со ст. 33 ГК РФ - над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет.

Между опекой и попечительством нет большой разницы, когда речь идет о защите личных прав подопечного (прав на личную неприкосновенность, доброе имя и т.п.). При защите же имущественных прав такая разница существует и выражается она в том, что опекун представляет интересы подопечного, а попечитель помогает (дает согласие) ему осуществлять свои имущественные права в соответствии со ст. 26 ГК РФ.

Если рассматривать институт опеки и попечительства с точки зрения семейного права, то нельзя не отметить одну из главных его особенностей, а именно: в отличие от усыновления опека и попечительство не прекращают родительские правоотношения. Поэтому к установлению опеки и попечительства предъявляется согласно Закону об опеке и попечительстве минимум требований, которые заключаются в следующем:

а) согласие родителей несовершеннолетнего (при этом их пожелания, рекомендации относительно кандидатуры опекуна не имеют правового значения);

б) согласие несовершеннолетнего, над которым устанавливается опека или попечительство (если это возможно);

в) согласие самого опекуна или попечителя, причем его необходимо получить обязательно.

Так как опека и попечительство над несовершеннолетними детьми назначается с целью обеспечения их прав на семейное воспитание, то опекуны и попечители должны проживать с опекаемым ребенком вместе (одной семьей). Вместе с тем в случае, если несовершеннолетний, находящийся под попечительством, достиг 16-летнего возраста, и, по мнению попечителя, он уже достаточно самостоятелен, то в соответствии с п. 2 ст. 36 ГК РФ с согласия органов опеки и попечительства он может проживать отдельно (если есть такая возможность). Попечитель также вправе с согласия органов опеки и попечительства, если это необходимо, поместить (временно) опекаемого в то или иное детское учреждение. Несмотря на отдельное проживание подопечного, обязанности попечителя не прекращаются.

Таким образом, опека - форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.

Попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Определение признаков опеки вообще без выделения ее особенностей, касающихся только несовершеннолетних, естественно породило необходимость включения ее положений в СК РФ. Нельзя было при этом избежать повтора правил, закрепленных ГК РФ. Одни из них СК РФ воспроизводит полностью, другие - аналогичные по существу, несколько в иной интерпретации. Под таким углом зрения и следует рассматривать ст. 145 СК РФ, которая претерпела существенные изменения после принятия Закона об опеке и попечительстве. Теперь ст. 145 СК РФ именуется несколько иначе: "Установление опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей". Другим стал ее п. 3, содержащий принципиально другие правила. Отныне отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются ГК РФ, Законом об опеке и попечительстве и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, если иное не предусмотрено СК РФ.

Налицо противоречия по своему содержанию ст. 145 СК РФ, имеющая своей целью перенос всех семейно-правовых норм, относящихся к опеке (попечительству) над несовершеннолетними, в лоно гражданского права, вопреки ст. 2 ГК РФ, определяющей круг отношений, регулируемых гражданским законодательством.

Вместе с тем можно считать неудачной попытку вытеснить из семейно-правового поля отношения по опеке (попечительству) над несовершеннолетними, поскольку их регулирование семейным законодательством исчезнуть не может даже благодаря усилиям такого противоречивого закона, каким является Закон об опеке и попечительстве. Тем более что все-таки СК РФ в иерархии законов занимает свое далеко не второстепенное место.

Закон об опеке и попечительстве дополняет ст. 145 СК РФ следующими пунктами:

- п. 4, согласно которому устройство ребенка под опеку или попечительство осуществляется с учетом его мнения. Назначение опекуна ребенку, достигшему возраста десяти лет, осуществляется с его согласия. В данном случае законодатель ужесточает правила, касающиеся установления опеки (попечительства), ограничивая его согласием (несогласием) на то несовершеннолетнего;

- п. 5, согласно которому передача братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам детей. Налицо, перенос правил, относящихся к такой форме устройства, как усыновление, на опеку (попечительство). Но если при усыновлении разрываются полностью все существовавшие ранее правовые связи между ребенком, родителями, родственниками, то при опеке (попечительстве) все правовые связи между ними сохраняются. Поэтому нет смысла создавать более жесткие условия для передачи несовершеннолетнего под опеку (попечительство);

- п. 6, согласно которому устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с Законом об опеке и попечительстве по договору, об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).

Это означает, что теперь правовым основанием возникновения отношений по опеке (попечительству) над несовершеннолетними, лишившимися родительского попечения, будет договор, а не решение административных органов. Тем самым предпринята еще одна попытка перевести семейно-правовые отношения на гражданско-правовые рельсы, что осложняет, а не упрощает процедуру устройства осиротевшего ребенка в семью, заменяющую родительскую;

- п. 7, в соответствии, с которым при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства требуется принятие акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно.

Данный пункт ст. 145 СК РФ также вызывает возражения: во-первых, руководитель администрации не принимает акт, а выносит постановление об установлении опеки (попечительства); во-вторых, до сих пор опекун (попечитель) выполнял свои обязанности безвозмездно. Ежемесячное государственное пособие на ребенка принадлежит только ему, оно составляет одну из разновидностей его имущественных прав и в перечень прав опекуна (попечителя) не входит.

Подстраховывая обязательность заключения договора об опеке (попечительстве) над детьми, оставшимися без попечения родителей, абз. 2 п. 7 ст. 145 СК РФ предлагает при необоснованном уклонения органа опеки и попечительства, который принял акт о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно, от заключения договора об осуществлении опеки или попечительства опекуну или попечителю предъявить к органу опеки и попечительства требования, предусмотренные п. 4 ст. 445 ГК РФ.

Здесь сказано, что если сторона, для которой в соответствии с ГК РФ или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. Подобного рода осложнение на пути установления опеки (попечительства) над несовершеннолетними сиротами способно убить всякое желание заменить ему родителей.

Таким образом, перечисленные в Законе об опеке и попечительстве нововведения содержат препятствия, можно сказать формальные, сформулированные по правилам регулирования гражданско-правовых отношений, что не в интересах детей, лишившихся родительского попечения. Для них главное - не соблюдение имущественного интереса, который, как правило, из-за бедности отсутствует, а семейное воспитание. Именно оно - суть, главный признак опеки (попечительства), регулируемой семейным законодательством.

Неслучайно ст. 2 СК РФ включает в круг отношений, регулируемых семейным законодательством, определение формы и порядка устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей.

Существовавшая до принятия Закона об опеке и попечительстве доступность использования данной формы устройства ребенка в семью, заменяющую родительскую, объясняет ее широкое применение. Популярности опеки (попечительства) не мешает и то обстоятельство, что ее осуществление подконтрольно государству в лице органов опеки и попечительства, обязанных осуществлять надзор за тем, как опекуны (попечители) реализуют свои права и обязанности.

Рассмотренные вопросы позволяют сделать следующие выводы:

1) с помещение в ГК РФ некоторых положений по регулированию института опеки и попечительства возник вопрос о правовой природе данного института. На наш взгляд правовая природа опеки и попечительства имеет двойственный характер, содержащий в себе как элементы семейно-правовой природы, так и гражданско-правовой;

2) опека и попечительство в гражданско-правовом смысле - это способ восполнения дееспособности и защиты прав и интересов несовершеннолетних и недееспособных лиц;

3) опека и попечительство в служебно-правовом смысле - это защита прав и интересов несовершеннолетних лиц, которые остались без попечения родителей, а также их воспитание;

4) СК РФ претерпел существенные изменения с принятием Закона об опеке и попечительства, который более расширил и дополнил некоторые положения семейного законодательства.

1.3 Основания установления и прекращения отношений опеки и попечительства

Сама по себе процедура установления опеки не отличается сложностью. Она предопределена ГК РФ и Законом об опеке и попечительстве и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, если иное не предусмотрено СК РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права. В отличие от усыновления, опека (попечительство) устанавливается не в судебном, а в административном порядке. Постановление об установлении опеки (попечительства) подписывает руководитель местной администрации. Но всю подготовленную деятельность осуществляют органы опеки и попечительства, которыми согласно ст. 6 Закона об опеке и попечительстве являются органы исполнительной власти субъекта РФ. В своей деятельности эти органы руководствуются рядом правил.

Прежде всего, они выявляют детей, нуждающихся в устройстве в другую семью. К таким детям относятся те, кого считают утратившими родительское попечение по причине того, что родители (ст. 121 СК РФ):

- умерли;

- лишены родительских прав;

- ограничены в родительских правах;

- признаны недееспособными;

- больны;

-длительно отсутствуют;

- уклоняются от воспитания своих детей или от защиты их прав и интересов;

- отказываются взять своих детей из образовательных, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги.

На практике чаще всего имеет место сочетание нескольких причин отсутствия заботы со стороны родителей. Например, отец - умер или бомжует, мать - лишена родительских прав или страдает тяжелым заболеванием и находится на длительном лечении в больнице и т.п. Вот почему перечень оснований утраты родительского попечения относится к числу открытых.

Выявление детей, лишившихся родительского попечения, - это широкое понятие. Во-первых, органы опеки и попечительства, их представитель сами находит тех, кто нуждается в их помощи. Во-вторых, они пользуются информацией, полученной в результате реализации п. 1 ст. 122 СК РФ, где сказано, что должностные лица организаций (дошкольных, образовательных, лечебных) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, утративших родительское попечение, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Аналогичное по своему существу и даже текстуально совпадающее предписание содержит п. 3 ст. 56 СК РФ, согласно которому должностные лица организаций и иные граждане, которым станет известно об угрозе жизни или здоровью ребенка, о нарушении его прав и законных интересов, обязаны сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. При получении таких сведений орган опеки и попечительства обязан принять необходимые меры по защите прав и законных интересов ребенка. Подобного рода информация может поступать от жилищных органов, сотрудников МВД России, органов ЗАГС и др.

Абзац 2 п. 1 ст. 122 СК РФ обязывает органы опеки и попечительства в течение трех дней после получения тревожной информации провести обследование условий жизни ребенка. Если тревога оказалась напрасной, или есть близкие, готовые ему помочь, нет необходимости в принятии мер защиты прав ребенка. Иное дело, когда некому его защитить. Такой ребенок органы опеки и попечительства берут на свой учет, и предпринимает незамедлительно меры к устройству ребенка, оказавшегося в беде, направляют его в больницу, в приют, дом ребенка, детский дом и т.п.

Иногда, пока идет оформление документов, необходимых для устройства в семью, детское учреждение, ребенка старшего возраста поручают лицам, готовым на время заменить родителей. Предусмотренная Законом об опеке и попечительстве временная опека в отношении несовершеннолетних вряд ли уместна, так как также требует длящейся по времени проверки или подготовки.

Несколько иначе обстоит дело, когда ребенок, оставшийся без родительского попечения, находится в одном из детских учреждений, тогда как он может быть устроен в семью. Согласно п. 2 ст. 122 СК РФ руководители образовательных учреждений, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги или аналогичных организаций, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, в семидневный срок со дня, когда им стало известно, что ребенок может быть передан на воспитание в семью, обязаны сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту нахождения данной организации. Если в течение одного месяца ребенка не удается устроить в семью, данные о нем поступают в соответствующие органы исполнительной власти субъекта РФ. А если и здесь не удается устроить ребенка, то информация о нем (анкета ребенка) поступает в федеральный орган исполнительной власти для учета в государственной базе данных о детях, оставшихся без попечения родителей, для дальнейшего их устройства в семью.

Анкета ребенка, внесенная в государственный банк о детях, оставшихся без попечения родителей, включает в себя следующую информацию:

- Ф.И.О., пол, дата и место рождения, гражданство, место жительств ребенка, оставшегося без попечения родителей;

- приметы ребенка (рост, вес и другие приметы);

- состояние здоровья ребенка;

- причины отсутствия родительского попечения ребенка;

- возможные формы устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей;

- и другая информация, которая указана в ст. 6 Федерального закона РФ от 16.04.2001 г. №44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей".

Таковы некоторые аспекты порядка установления опеки (попечительства) как одного из способов устройства ребенка в семью. Причем, прежде всего в семью, а при невозможности это сделать в одно из детских учреждений (организаций).

К другим правилам, придерживаясь которых следует определять порядок установления опеки (попечительства) над несовершеннолетними, относятся следующие:

- опекун (попечитель) назначается органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеке (попечительстве). Это правило имеет исключения, когда следует установить опеку (попечительство) по месту жительства будущего опекуна (попечителя). Например, когда ребенок уже проживает в его семье;

- для установления опеки (попечительства) предусмотрен месячный срок, который начинает течь с момента, когда стало известно о необходимости использования данной формы устройства несовершеннолетнего;

- на установление опеки (попечительства) не требуется согласие родителей (одного из них);

- преимущественное право на установление опеки (попечительства) над несовершеннолетними, утратившими родительское попечение, имеют его бабушка, дедушка, совершеннолетние братья и сестры;

- органы опеки и попечительства при необходимости могут назначить одного и то же лицо опекуном (попечителем) нескольких подопечных;

- все отношения по опеке (попечительству) над несовершеннолетними устанавливаются на основании договора об опеке (попечительстве);

- допускается не только безвозмездная, но и возмездная опека (попечительство);

- единственный родитель несовершеннолетнего ребенка вправе на случай своей смерти определить ему опекуна (попечителя). Другими словами, допускается опека (попечительство) по завещанию. Однако родителю может быть отказано в удовлетворении его просьбы, если такое назначение противоречит гражданскому или семейному законодательству, либо интересам ребенка.

Если эти правила установления опеки (попечительства) над несовершеннолетними соблюдаются в полной мере, наступает этап воспитания ребенка в семье опекуна (попечителя), который по идее не нарушает интересов несовершеннолетнего. Так ли это, можно определить, осуществляя надзор за деятельностью опекуна (попечителя). Речь идет о надзоре, предусмотренном п. 3 ст. 34 ГК РФ, надзоре регулярном, систематическом, осуществляемом органами опеки и попечительства либо по их поручению. Цель такого надзора - оказание в необходимых случаях педагогической и всякой другой помощи, поскольку подопечные дети относятся к особой категории детей, о которых не заботятся родители.

Чаще всего ребенка берут под опеку (попечительство), не указывая на сроки пребывания в опекунской семье. Но иногда причины утраты родительского попечения исчезают (родитель вернулся из лечебного учреждения после длительного пребывания в больнице, освободился из мест заключения, восстановлен судом в родительских правах). Поэтому уже нет надобности в опеке (попечительстве).

Не исключаются и иные обстоятельства, когда, например, опекун или попечитель по объективным причинам не может выполнять принятые на себя обязательства или у него не складываются хорошие отношения в подопечным, отчего данная форма семейного воспитания перестает отвечать своему назначению.

И, наконец, не исключаются случаи использования опеки (попечительства) в корыстных целях. Все имеющие место варианты прекращения правоотношений по опеке (попечительству) позволяют их классифицировать (ст. 39 ГК РФ):

1) на освобождение опекуна (попечителя) от исполнения своих обязанностей, что допустимо в случаях возвращения несовершеннолетнего его родителям, при усыновлении. Представляется, что автоматически возвращать ребенка родителям после их длительного отсутствия не в интересах детей. Желающему вновь самому заняться их воспитанием следует защитить в судебном порядке свои родительские права, затем после удовлетворения заявленного иска ребенок должен быть возвращен к родителям (одному из них);

2) освобождение опекуна (попечителя) от принятых им на себя обязанностей в результате устройства подопечного в одно из детских учреждений на полное государственное попечение. Подобного рода правило сформулировано в Законе об опеке и попечительстве, согласно которому при помещении подопечного под надзор в образовательную, медицинскую организации, а также организацию, оказывающую социальные услуги, или иную организацию, в том числе в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, орган опеки и попечительства освобождает ранее назначенных опекуна или попечителя от исполнения ими своих обязанностей, если это не противоречит интересам подопечного;

3) освобождение опекуна (попечителя) от выполнения им своих обязанностей по его просьбе при наличии уважительных причин, затрудняющих или делающих невозможным достижение целей, стоящих перед данной формой устройства несовершеннолетнего в опекунскую семью (тяжелая болезнь, инвалидность, изменение семейного положения, появление в семье опекуна или попечителя лиц, о которых он обязан заботиться).

Согласно ранее действовавшей редакции п. 2 ст. 39 ГК РФ такое обращение было возможно лишь при наличии уважительных причин: болезни опекуна, изменения его материального положения, отсутствия взаимопонимания с подопечным.

Новая редакция данной нормы не обязывает опекуна или попечителя указывать причины, по которым он желает быть освобожденным от своих обязанностей. Такое изменение, бесспорно, соответствует строго добровольному, доверительному характеру отношений по опеке и попечительству, которые не могут продолжаться, если опекун (попечитель) желает их прекращения;

4) освобождение опекуна или попечителя при отсутствии всякого взаимопонимания между ним и его воспитанником, когда возникает конфликт, который в рамках семьи преодолеть не удается. Такое освобождение может носить временный характер, но в любом случае оно происходит по инициативе органов опеки и попечительства.

Также опекун или попечитель могут быть отстранены от своих обязанностей в случае выявления органами опеки и попечительства фактов нарушения опекунами (попечителями) правил охраны имущества подопечного или распоряжения данного имущества, установленные Федеральным законом или договором.

Кроме освобождения опекуна (попечителя) в редких случаях может иметь место его отстранение от принятых ранее на себя обязательств. По сути дела идет речь о правонарушении, которое в самом общем виде характеризуется как ненадлежащее выполнение опекуном, попечителем лежащих на нем обязанностей.

Если опекун (попечитель) ненадлежащим образом выполнял свои обязанности, в том числе использовал опеку (попечительство) в корыстных целях, либо оставлял подопечного без надзора и необходимой помощи, то указанное лицо отстраняется от выполнения своих обязанностей, а не лишается родительских прав. Данный вопрос решается органом опеки и попечительства. Если лицо, которое было отстранено от обязанностей по опеке (попечительству) отказывается передать ребенка органу опеки и попечительства, то последний вправе обратиться в суд с иском об отобрании ребенка.

Степень опасности для подопечного ребенка подобного правонарушения бывает разной: от устранимой с помощью органов опеки и попечительства до осуществляемой в корыстных целях, до оставления подопечного без надзора и необходимой помощи, что относится к уголовно наказуемым действиям, предусмотренным ст. 125 Уголовного кодекса РФ.

Согласно данной статье предусмотрены следующие виды наказаний:

а) штраф;

б) обязательные работы;

в) исправительные работы;

г) принудительные работы;

д) арест;

е) лишение свободы.

Существует еще одна разновидность прекращения опеки (попечительства), которую можно обозначить как автоматическую. Так, согласно п. 2 ст. 40 ГК РФ по достижении малолетними подопечным 14 лет опека над ним прекращается, а гражданин, осуществляющий обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения.

В результате без всякого изменения остаются личные права подопечного и несколько видоизменяются его имущественные права. Что же касается попечительства, то оно прекращается без особого решения по достижении несовершеннолетним 18 лет, а также при его досрочном вступлении в брак, при эмансипации.

Безусловно, приведенный выше перечень оснований прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними не является исчерпывающим. Любая опека, не выполняющая своего назначения по тем или иным причинам, должна быть прекращена.

Прекращение прав и обязанностей опекунов (попечителей) наступает с момента принятия органами опеки и попечительства акта об освобождении или отстранении опекунов или попечителей от возложенных на них обязанностей. Данный акт органов опеки и попечительства может быть оспорен в судебном порядке лицом, в отношении которого он был принят.

Приведем пример из судебной практики.

С. обратился в суд с заявлением (с учетом дополнения) об обжаловании акта органа опеки и попечительства Администрации ГО г. Октябрьский об отказе в назначении опекуна, просит признать незаконным акт органа опеки и попечительства Администрации ГО г. Октябрьский № об отказе С. в назначении опекуном совершеннолетнего гражданина - недееспособной ... Д. В обоснование требований заявитель указал, что опекун Д. Ю. болеет, по состоянию здоровья не может исполнять обязанности опекуна, Д. может остаться без присмотра. Постановление № ... от ... года о назначении Ю. опекуном над недееспособной Д. юридически устарело. Исполнение Ю. обязанностей опекуна доставляет ей сильные моральные страдания. Опекун Ю. не прописана ни временно, ни постоянно, не сообщает о своем месте жительства. Заявитель как имеет право быть опекуном, не пьет, не курит, работает индивидуальными предпринимателем, есть свое жилье, любит свою, хочет помогать ей, участвовать в ее жизни. Если он станет опекуном - будет юридический повод встречаться с ....