Размещено на http://allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы и особенности правовой регламентации государственной поддержки территориальных кластеров в РФ

1.1 Кластеры: понятие, виды, правовые основы функционирования

1.2 Государственная поддержка кластеров: виды, особенности правового обеспечения ее оказания

Глава 2. Финансовая государственная поддержка кластеров в РФ

2.1 Прямая финансовая государственная поддержка территориальных кластеров

2.2 Косвенная финансовая государственная поддержка кластеров

Глава 3. Нефинансовая государственная поддержка территориальных кластеров в РФ

3.1 Имущественная государственная поддержка и поддержка кластеров путем предоставления льгот

3.2 Информационная, консультационная и иные формы нефинансовой поддержки кластеров

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность. С переходом экономики нашего государства к рыночной модели, начался процесс обновления существовавших экономических и регулирующих их правовых институтов, а также создания и развития новых, уже успевших себя зарекомендовать в иностранных государствах и представляющихся перспективными для нашей страны.

Одним из таких экономических институтов является кластер. Львиную долю поддержки экономики, несмотря на ее рыночную основу, оказывает государство.

Это обусловлено тем, что функционирование кластеров не только приносит прибыль конкретным предпринимателям, но и способствует инновационному и социально-экономическому развитию отдельных регионов, а также развитию экономики всей Российской Федерации. Стратегия экономического развития России до 2020 года Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // «Собрание законодательства РФ», 24.11.2008, № 47, ст. 5489. включает формирование сети территориально-производственных кластеров как направление перехода к инновационному типу экономического развития.

Правовое регулирование государственной поддержки кластеров в последние годы существенно расширилось.

Однако, несмотря на почти десятилетие, прошедшее с постановки задачи развития системы территориальных кластеров, большинство видов государственной поддержки всё так же остаются не урегулированными должным образом. Для того, чтобы исправить эту ситуацию, необходимо комплексное изучение системы правового регулирования государственной поддержки кластеров.

Объект настоящего исследования - общественные отношения в сфере функционирования территориальных кластеров.

Предмет исследования - выступают правовые нормы, регламентирующие виды государственной поддержки территориальных кластеров, порядок и организацию ее осуществления, научные подходы и положения, содержащиеся в юридической и экономической литературе, а также материалы правоприменительной практики в данной области.

Цель данной работы - комплексное изучение института государственной поддержки территориальных кластеров, правовых основ ее осуществления, а также выявление существующих проблем правового обеспечения в сфере государственной поддержки территориальных кластеров и поиск наиболее эффективных путей их решения.

Задачи данной работы:

1. определить понятие территориальных кластеров, обозначить их виды, дать характеристику правовой регламентации их функционирования;

2. обозначить понятие и виды государственной поддержки территориальных кластеров

3. проанализировать формы финансовой государственной поддержки кластеров в РФ

4. рассмотреть формы нефинансовой государственной поддержки кластеров, выявить наиболее эффективные из них

5. предложить пути совершенствования государственной поддержки кластеров

Методологическую основу исследования составил полный комплекс методологии. В него вошли всеобщие методы познания: системный, диалектический, исторический; общенаучные методы и приемы: индукция, дедукция, анализ и синтез, теоретическое моделирование и абстрагирование; специальные методы: компаративистский и формально-юридический.

Нормативной базой работы является Конституция РФ, Федеральный закон от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», Федеральный закон от 31.12.2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» и ряд иных нормативных правовых актов.

Структура ВКР. Данная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка. Первая глава посвящена теоретическим и правовым основам механизмов государственной поддержки кластеров. Вторая касается особенностей и проблем финансовой поддержки кластеров. В третьей разбирается правовое регулирование нефинансовой государственной поддержки кластеров.

Глава 1. Теоретические основы и особенности правовой регламентации государственной поддержки территориальных кластеров в РФ

Одними из важнейших факторов экономического развития являются специализация и кооперация хозяйствующих субъектов в определенных видах экономической деятельности. В настоящее время эти факторы способствуют взаимной интеграции участников рынка. Такой процесс получил название «кластеризация». Устоявшееся определение «кластера» в научной литературе отсутствует. Традиционно под ним понимают форму объединения однородных элементов в самостоятельную единицу хозяйственной деятельности.

А. Маршал в процессе изучения идей и принципов экономического развития в конце XIX - начале XX веков пришел к выводу, что экономическое развитие происходит во многом благодаря разделению труда и концентрации специализированных производств на отдельной территории Маршал А. Принципы экономической науки. Режим доступа: 
www.gumfak.ru/econom_html/marchall/content.shtml/ (дата обращения 14.07.2014). . До понятия кластера труды А. Маршала не доходят. Однако именно эти исследования заложили фундамент будущей теоретической базы концепта «кластеризации экономики».

Одним из первых понятие «кластер» предложил ученый М. Портер. Он считал, что кластер представляет собой промышленную группу, которая состоит из соседствующих компаний и связанных с ними организаций, которые действуют в определенной сфере и взаимодополняют друг друга Porter M.E. Competition: transl. from English. M.: Williams, 2005.. Важно отметить, что в данном определении кластер ещё не привязан к сосуществованию объединенных организаций на конкретной территории, но уже отмечается, что компании должны «соседствовать». В более поздних исследованиях различных ученых были выделены основные признаки кластеров, послужившие основой для более современного и полного определения «кластера». см. Чернякина А.О. Проблематика определения территориальных кластеров // Вестник ТГПУ. 2015. №5 (158) С.80-85.; Rosenfeld. S. Creating smart systems. A guide to cluster strategies in less favored regions. Report to European Union - Regional Innovation Strategies, North Carolina: Regional Technology Strategies. USA, April 2002.; Соколенко С.И. Производственные системы глобализации: Сети. Альянсы. Партнерство. Кластеры. Киев: Логос, 2002.; Яшева Г.А. Формирование и реализация кластерного подхода в управлении конкурентоспособностью предприятий легкой промышленности Республики Беларусь. Минск: Изд-во БГЭУ, 2009. 

Видим, что подходы к определению экономического кластера основываются на:

объединении элементов на определенной территории;

комплексности ресурсного обеспечения;

высокой корреляции элементов, которая позволяет определить кластер в качестве естественной группы одного класса;

общности цели, достижение которой возможно благодаря кооперации организаций;

специализации в конкретной сфере деятельности.

Довольно точное определение приводится в работе И.В. Михеевой и А. В. Владимирова. Они отмечает, что кластером является форма кооперативного взаимодействия организаций, которые связаны отношениями в конкретной сфере вследствие функциональной взаимозависимости Михеева И.В., Владимиров А.В. Кластеры: к проблеме законодательного определения // Народ и власть: взаимодействие в истории и современности: сб. научн. тр. / отв. ред. И.В. Михеева, Ф.А. Селезнев. Вып. 2. Нижний Новгород: ООО «Растр», НИУ ВШЭ - Нижний Новгород. 2015. с. 268.. Такие организации дополняют друг друга и усиливают конкурентные преимущества отдельных компаний и кластера в целом. Важно понимать, что применительно к различным видам деятельности и областям знаний дефиниция «кластера» обретает специфичные оттенки.

Е.С. Самострокова классифицирует кластеры по нескольким основаниям. По характеру появления их можно подразделить на:

· стихийно формирующиеся (например, «Инновационный территориальный кластер «развитие информационных технологий, радиоэлектроники, приборостроения, средств связи и инфотелекоммуникаций г. Санкт-Петербурга» Романюк Р.А., Куркин К.В. Территории кластерного роста // URL: http://expert.ru/northwest/2015/25/territorii-klasternogo-rosta/(дата обращения: 04.05.2017));

· созданные намеренно (например, «Кластер автомобильной промышленности Самарской области») Самострокова Е. С. Классификация кластеров предприятий // Молодой ученый. 2012. №1. Т.1. С. 141-143..

Ю.Л. Владимиров и В.П. Третьяк приводят в качестве примера стихийно сформировавшегося кластера кластер в Туттлингене (Германия) Владимиров Ю.Л., Третьяк В.П. О классификациях кластеров предприятий // Наука. Инновации. Образование. 2008. №7 С.72-86.. Авторы отмечают, что переход к производству хирургических инструментов произошел вследствие успехов конкурирующих предприятий, производящих ножи. Когда в начале XX века количество хирургических инструментов увеличилось, рынок заставил эти предприятия перепрофилироваться и установить доверительных отношения. При этом кластеры, формирующиеся искусственно, возникают не из-за естественных рыночных условий, а в результате решения органов государственной власти, как было, например, с Кластером автомобильной промышленности Самарской области.

По способу и месту формирования кластеры подразделяются на:

· региональные - ограниченные объединения внутри родственных секторов вокруг научного или промышленного центра (например, Ульяновский авиационный кластер);

· отраслевые кластеры - объединение предприятий в разных областях промышленности (Агропромышленный кластер Кемеровской области);

· промышленные кластеры - состоящие из всевозможных действующих лиц, объединяющихся для развития проивзодства и продажи товаров и услуг из разных сфер; охватывающие широкие территории (Лесопромышленный кластер Финляндии).

Общие принципы формирования любого кластера отмечаются в работе Н.А. Неустроевой Неустроева Н.А. Теоретические подходы и принципы формирования кластерных структур // Российское предпринимательство. 2013. № 10 (232). с. 114-126.. К ним относятся: интегрирование (объединение) родственных хозяйствующих элементов; функциональная взаимосвязь элементов; комбинирование, базирующееся на связи разных элементов, способных влиять на достижение конкретного результата; комплексность, то есть полный охват функционально связанных элементов, принцип территориальной локализации, который подразумевает взаимодействие близко расположенных и занимающихся родственными видами деятельности предприятий.

Правовое регулирование деятельности кластеров в РФ имеет сравнительно небольшую историю. Как отмечает А.А. Иванченко Иваненко Александр Александрович Нормативно-правовое регулирование деятельности кластеров // Вестник СамГУ. 2011. №82 (1-1) С.90-94., несмотря на то, что существенная часть кластеров формирует на федеральном уровне, регулирование ими осуществляется преимущественно на региональном и муниципальных уровнях. Поэтому необходима грамотная координация органов субъектов РФ и местных органов с федеральными органами. Таким образом, на федеральном уровне принимаются основные решения по регулированию этой сферы, создаются и утверждаются нормативные правовые документы. На более низких уровнях положения этих документов претворяются в жизнь, как путем непосредственного правоприменения, так и с помощью принятия актов органов муниципального самоуправления во исполнение решений федеральных органов власти.

Такой механизм в целом обоснован. Он переносит нагрузку контроля над деятельностью кластеров на наиболее приближенные к ним и наиболее заинтересованные в их эффективном функционировании органы. Вместо того чтобы оставить полноту контроля и регулирования деятельности кластеров на федеральных органах исполнительной власти, происходит делегирование этих обязанностей региональным и муниципальных органам, для которых развитие региона или муниципального образования, в рамках которого функционирует кластер, является одной из приоритетных задач.

Одним из первых документов федерального уровня, заложившим фундамент развития кластеров на базе наукоградов был Федеральный закон №70-ФЗ от 07.04.1999 «О статусе наукограда Российской Федерации» Федеральный закон №70-ФЗ от 07.04.1999 «О статусе наукограда Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 апреля 1999 г., № 15, ст. 1750.. В нем отмечалось, что развитие кластеров должно осуществляться в рамках выделения средств федерального бюджета для строительства инновационной, социальной и инженерной инфраструктуры.

Следующим существенным актом в этой сфере было Постановление Правительства РФ № 249 от 22.04.2005 «Об условиях и порядке предоставления средств федерального бюджета, предусмотренных на государственную поддержку малого предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» Постановление Правительства РФ №249 от 22.04.2005 «Об условиях и порядке предоставления средств федерального бюджета, предусмотренных на государственную поддержку малого предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» // Российская газета от 12.05.2005 №3767.. Данный документ создавал механизм гибкого использования финансовой поддержки субъектов РФ для реализации ими различных кластерных проектов. Предпосылки образования новых территориальных кластеров были заложены и другими актами. Например, Постановлением Правительства РФ № 166 от 29.03.2005 «О реализации проектов промышленной сборки» Постановление Правительства РФ № 166 от 29.03.2005 «О реализации проектов промышленной сборки» // "Собрание законодательства РФ", 04.04.2005, № 14, ст. 1247..

Федеральный закон №116-ФЗ от 22.07.2005 «Об особых экономических зонах» Федеральный закон №116-ФЗ от 22.07.2005 «Об особых экономических зонах» // «Собрание законодательства РФ», 25.07.2005, № 30 (ч. II), ст. 3127. пролил свет на то, что использование потенциала особых экономических зон (далее - ОЭЗ) может способствовать развитию кластерных проектов. Кроме того, для своих целей данный акт использовал дефиницию кластера, через которую он понимался как совокупность ОЗЭ одного или нескольких типов, определяемая Правительством Российской Федерации и управляемая одной компанией.

Одним из важнейших документов, определяющих государственную политику в отношении кластеров, является принятая Распоряжением Правительства РФ от №1662-р от 17.11.2008 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.. В ней предусмотрено образование сети территориальных кластеров, повышающих конкурентоспособность регионов Российской Федерации.

В качестве примера реализации федеральных положений на уровне субъекта федерации можно привести Самарскую область. Там в 2006 году Постановлением Правительства Самарской области от 09.10.2006 №129 была утверждена «Стратегия социально-экономического развития Самарской области до 2020 года» Постановление Правительства Самарской области от 9 октября 2006 г. № 129 "О Стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 г.» // Доступ из СПС «Консультант Плюс».. В итоге в Самарской области стали функционировать различные кластерные образования в различных сферах промышленной деятельности: от аэрокосмической до автомобильной. Например, Кластер автомобильной промышленности Самарской области, Инновационный территориальный Аэрокосмический кластер Самарской области, Инновационный территориальный кластер медицинских и фармацевтических технологий Самарской области.

Таким образом, кластер - форма кооперативного взаимодействия организаций, которые связаны отношениями в конкретной сфере вследствие функциональной взаимозависимости. Связанные организации дополняют друг друга и усиливающих конкурентные преимущества как всего кластера, так и входящих в него отдельных компаний. Кластеры отличаются в зависимости от способа их формирования, и особенностей их функционирования.

Правовое регулирование кластеров осуществляется различными законами, например, Федеральным законом №70-ФЗ от 07.04.1999 «О статусе наукограда Российской Федерации», Федеральным законом №116-ФЗ от 22.07.2005 «Об особых экономических зонах» и подзаконными актами, например, Постановлением Правительства РФ №249 от 22.04.2005 «Об условиях и порядке предоставления средств федерального бюджета, предусмотренных на государственную поддержку малого предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства», Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».

В настоящее время государство способствует внедрению кластерного подхода на местах с помощью принятия актов стратегического планирования. На региональном уровне федеральные положения зачастую находят своё отражение в стратегических документах, как, например Стратегия социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 г., утвержденная Постановлением Правительства Самарской области от 9 октября 2006 г. № 129 «О Стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 г.»

1.2 Государственная поддержка кластеров: виды, особенности правового обеспечения ее оказания

На сегодня нет модельного закона о государственной поддержке коммерческих и некоммерческих организаций. Отдельные вопросы государственной поддержки в конкретных областях регламентируются специальными нормативно-правовыми актами Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // «Российская газета», 1996, № 167; Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» // «Российская газета» , 1995, № 127, ст. 16.2.. Доктринальные определения государственной поддержки различны. Одни исследователи называют государственной поддержкой систему мер воздействия (экономического, управленческого и финансового характера), которая обеспечивает эффективное функционирование сельского хозяйства Котова Л.Г. Государственная поддержка агропромышленного комплекса необходима // «Российское предпринимательство» № 6 Вып. 2 (113). 2008, cтр. 73-77.. Другие определяют ее в качестве создания правовых и экономических условий, стимулов для развития хозяйственной деятельности, а также вложение в неё материальных и финансовых ресурсов на льготных условиях Шамхалов Ф.А .О государственной поддержке предпринимательства в России // URL: http://vasilievaa.narod.ru/ptpu/18_2_98.htm (дата обращения: 10.10.2016).. Все же анализ существующих определений показывает, что государственная поддержка рассматривается, как совокупность мер, принимаемых органами государственной власти РФ, в целях формирования нужных экономических, правовых, организационных условий и стимулирования тех отраслей и организаций, на которые она направлена.

Вопросы государственной поддержки регламентируются в большом количестве актов как федерального, так и регионального уровня, как законодательного, так и подзаконного характера. Например, в Федеральном законе от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» // «Собрание Законодательства РФ». 1996. № 35. Ст. 4136, ст. 6., Федеральном законе от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // Российская газета. 2007. № 164, ст. 18, ст. 19, ст. 20., Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», Постановлении Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» Постановление Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» // СЗ РФ. 2012. №32. Ст. 4549., Распоряжении Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.; Постановлении от 31 июля 2013 г. № 504 "Об утверждении концепции инновационного развития Нижегородской области до 2020 года Постановление от 31 июля 2013 г. №504 "Об утверждении концепции инновационного развития Нижегородской области до 2020 года // URL: http://minprom.government-nnov.ru/?id=34575 (дата обращения: 10.05.2017). и т.д.

Финансовая поддержка оказывается несколькими способами. Во-первых, путем предоставления субсидий наиболее перспективным (с точки зрения Министерства экономического развития РФ) кластерным проектам О предложениях по мерам государственной поддержки развития инновационных территориальных кластеров // URL: http://innovation.gov.ru/ru/node/5827 (дата обращения: 21.01.2017).. Например, финансовые средства в 2016 году получили кластер производителей нефтегазового и химического оборудования Воронежской области, станкостроительный кластер «Липецкмаш», промышленный электротехнический кластер Псковской области Промышленный кластер Воронежской области первым включен в Реестр Минпромторга России // URL: http://minpromtorg.gov.ru/press-centre/news/#!promyshlennyy_klaster_voronezhskoy_oblasti_pervym_vklyuchen_v_reestr_minpromtorga_rossii; Еще четыре промышленных кластера вошли в реестр Минпромторга России // URL: http://minpromtorg.gov.ru/press-centre/news/#!eshhe_chetyre_promyshlennyh_klastera_voshli_v_reestr_minpromtorga_rossii (дата обращения: 05.05.2017)..

Во-вторых, государство направляет дотации и субвенции. Предусмотрена процедура предоставления дотаций из бюджета субъекта РФ одному или нескольким муниципальным образованиям, на территории которых располагается кластер, с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» // «Собрание законодательства РФ», 13.07.2015, № 28, ст. 4229.. Однако использование этого механизма не получило широкого распространения, и в настоящий момент основная поддержка оказывается за счет субсидирования.

Кроме финансовой поддержки в законодательстве регулируются такие формы государственной поддержки, как:

· имущественная - в форме «передачи во владение и/или пользование государственного или муниципального имущества, в том числе земельных участков, зданий, строений, сооружений, нежилых помещений, оборудования, машин, механизмов, установок, транспортных средств, инвентаря, инструментов, на возмездной основе, безвозмездной основе или на льготных условиях» (ст. 18 Федерального Закона «О развитии малого и среднего препринимательства»);

· информационная - в форме создания информационных систем, официальных сайтов для предоставления необходимой информации субъектам малого и среднего предпринимательства в сети «Интернет» и информационно-телекоммуникационных сетей, а также обеспечения их функционирования (ст. 19 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства»). Этот тип поддержки также встречается в ст.16.2 ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»;

· консультационная - в форме создания образующих инфраструктуру поддержки организаций, оказывающих консультационные услуги субъектам, на которые направлена государственная поддержка, а также обеспечения деятельности этих организаций (ст. 20 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства» и ст. 16.2 ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»);

· предоставление налоговых и иных льгот (ст. 16.2 ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»);

· принятие нормативно-правовых актах в регулируемой области. (ст. 6 Федерального Закона №126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»);

· предоставление образовательных услуг (ст. 16.2 ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»).

Непосредственно о государственной поддержке кластеров говорится в некоторых подзаконных нормативных правовых актах. В распоряжении Правительства РФ «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) отмечается, что для создания эффективной национальной инновационной системы необходима поддержка (в том числе финансовая, административная и инфраструктурная) формирования высокотехнологичных кластеров, продвижения продукции этих кластеров на внутреннем и мировых рынках. Однако сама концепция не содержит расшифровки того, что является административной и инфраструктурой поддержками.

Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации (утв. Минэкономразвития РФ 26.12.2008 № 20615-ак/д19, подписаны заместителем Министра экономического развития Российской Федерации А.Н. Клепачем от 26.12.2008 г. № 20636-АК/Д19) // URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/innovations/development/doc1248781537747 (дата обращения: 10.05.2017). содержат положения о предоставлении государственной поддержки кластерам в следующих формах:

· образовательная. Данная форма поддержки заключается в реализации специальных образовательных программ, которые связаны с разработкой и реализацией кластерной политики на региональном и муниципальных уровнях. В рамках образовательной поддержки создается система передачи знаний и навыков для обучения экспертов и специалистов в области кластерной политики;

· методическая. К ней относится разработка материалов, связанных с общими подходами к стратегическому планированию кластерного развития;

· содействие формированию механизмов мониторинга, выявления и распространения наилучшей практики в области реализации кластерной политики;

· информационная. Она состоит в продвижении бренда разных кластеров с целью привлечь иностранные инвестиции, развивать внутренний и въездной туризм, а также содействовать экспорту товаров и услуг, которые производятся на территории кластера.

Нельзя не упомянуть про Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» // «Российская газета». 2015. № 1., в котором закреплены положения, касающихся государственной поддержки промышленных кластеров. Помимо финансовой, регулируемой ст. 10, закон предусматривает такие формы нефинансовой поддержки, как:

• поддержка научно-технической деятельности и инновационной деятельности при осуществлении промышленной политики (ст. 12). К ней закон относит, например, создание условий для координации деятельности субъектов в сфере промышленности при осуществлении научной, научно-технической и инновационной деятельности и для кооперации между субъектами указанных видов деятельности размещение в рамках государственного оборонного заказа заданий на выполнение технологических работ, научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских работ; стимулирование спроса на инновационную продукцию;

• информационно-консультационная поддержка субъектов деятельности в сфере промышленности (ст. 13). Она осуществляется в виде создания государственной информационной системы промышленности и обеспечения ее функционирования. Такая система (ст. 14) создается для автоматизации процессов сбора, обработки необходимой для реализации промышленной политики информации. Также информационно-консультационная поддержка может осуществляться в виде: организации проведения выставок, ярмарок, конференций или содействия в их проведении; размещения информационно-рекламных материалов или содействия в их размещении и т.п.;

• поддержка в сфере развития кадрового потенциала (ст. 15). Она предоставляется в форме поддержки осуществляющих образовательную деятельность по программам для работников в сфере промышленности организаций, посредством предоставления финансовой, информационной и консультационной поддержки; предоставления учебно-методического и научно-педагогического обеспечения и т.п.;

• поддержка в области внешнеэкономической деятельности (ст. 17) состоит в содействия в продвижении на рынки иностранных государств промышленной продукции, произведенной на территории Российской Федерации.

Таким образом, особенностью правовой регламентации государственной поддержки территориальных кластеров является ее множественность и разрозненность. Федеральные законы и подзаконные акты, регулирующие эту сферу, зачастую устанавливают правовое положение различных по типу и целям деятельности организаций. Государственная поддержка кластеров имеет ряд общих черт с поддержкой общественных организаций, субъектов предпринимательства, кинематографии и т.д., но с учетом экономической сущности деятельности данных субъектов государственной поддержки. Как и субъектам любой деятельности кластерам нужен гибкий и эффективный механизм финансирования, качественное информационное обеспечение, кадровая поддержка и содействие формированию систем мониторинга. Это в свою очередь требует более четкой правовой фиксации механизма государственной поддержки кластеров.

Глава 2. Финансовая государственная поддержка кластеров в РФ

Государство в лице уполномоченных органов осуществляет государственную поддержку кластеров и иных субъектов инновационной и хозяйственной деятельности в разных видах. Одним из таких видов является финансовая поддержка. Она может предоставляться в двух формах: напрямую и косвенно.

Стоит отметить, что оказание дополнительной финансовой помощи субъектам РФ, содействующим формированию и развитию на их территории инновационных территориальных кластеров, является в настоящее время одним из важнейших направлений государственной политики в области инновационного развития. Несмотря на то, что у кластеров существуют различные источники финансирования от членских взносов участников до доходов от оказания услуг в соответствующей сфере деятельности, без государственного финансирования кластеры не обходятся почти никогда. Если за рубежом система оказания финансовой поддержки субъектам инновационной и хозяйственной деятельности успела сложиться и закрепиться, то в Российской Федерации всё ещё имеется большое число пробелов в законодательстве, регулирующим эту сферу. Однако эта ситуация постепенно исправляется.

В 2013 году были приняты нормативные правовые акты, урегулировавшие процедуру субсидирования инновационных территориальных кластеров. Одним из важнейших было Постановление Правительства РФ от 06.03.2013 №188 «Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию мероприятий, предусмотренных программами развития пилотных инновационных территориальных кластеров» Постановление Правительства Российской Федерации от 06.03.2013 № 188 "Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, предусмотренных программами развития пилотных инновационных территориальных кластеров" // Собрание Законодательства РФ. 2013. № 10. Ст. 1037. (утратило силу). Данный акт закрепил правила распределения по регионам субсидий, направленных на финансирование развития территориальных кластеров. Распределение субсидий, согласно этому акту, базировалось на двух принципах:

· принципе территориальности;

· принципе соответствия важнейшим направлениям развития науки, техники и общества.

Финансирование, таким образом, получали программы, реализующие мероприятия по главным направлениям. К таковым, например, относятся: обеспечение деятельности специализированных организаций, которые осуществляют сопровождение развития территориальных кластеров; переподготовка или повышение квалификации кадров организаций-участников и др.

Перечень условий, которые должны были быть выполнены для получения субсидий, содержался в п.5 данного Постановления. В качестве примера можно привести следующие:

· наличие утвержденной программы;

· наличие в региональном законе о бюджете бюджетных ассигнований на финансирование развития инновационных кластеров и соответствующих расходных обязательств;

· назначение уполномоченного в этой сфере органа исполнительной власти субъекта федерации.

Однако данный акт был довольно схематичным и в 2015 утратил силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 30.06.2015 № 659 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» Постановления Правительства РФ от 30.06.2015 № 659 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // "Собрание законодательства РФ", 13.07.2015, № 28, ст. 4229.. В то же время Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию мероприятий, предусмотренных программами развития пилотных инновационных территориальных кластеров» внесло изменения в государственную программу Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», принятую Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика».

Приложение № 6 данного акта содержит актуальные на сегодня «Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов российской федерации на реализацию комплексных инвестиционных проектов по развитию инновационных территориальных кластеров». Эти правила во многом повторяют и развивают те, что были приняты в 2013 году. Существенным изменением можно считать установление четких дефиниций в первом пункте Правил. В абзаце 2 пункте 1 отмечается, что проектом по развитию инновационного территориального кластера считается перечень мероприятий с обоснованием экономической целесообразности объема и сроков реализации, в том числе действий по инвестированию и проектов по созданию новых или модернизации существующих организаций на территории, где располагается территориальный кластер. На реализацию таких мероприятий планировалось предусмотреть бюджетные ассигнования в текущем финансовом году и плановом периоде следующих 2 лет. Направления, по которым выделяются субсидии инновационным проектам, в данном акте не изменились.

Стоит отметить, что даже не изменившиеся по сути положения получили большую детализацию, что можно считать признаком внимания органов исполнительной власти (в данном случае - Правительства РФ) к сфере финансирования территориальных кластеров. В частности, список условий стал меньше, но каждое условие получило развитие и подробное описание. Например, условие о необходимости наличия утвержденной правовым актом субъекта РФ программы развития территориального кластера, которая предполагает мероприятия по ключевым направлениям стимулирования инноваций в рамках территориального кластера теперь содержится перечень мероприятий, которые могут считаться таковыми. Теперь такая программа существует, например, Нижегородской области Программа развития кластера «Нижегородский индустриальный инновационный кластер в области автомобилестроения и нефтехимии» // Доступ СПС «Консультант Плюс»..

Порядок распределения и предоставления субсидий определен Приказом Минэкономразвития от 14.07.2015 №472 Приказ Минэкономразвития России от 14.07.2015 № 472 «О реализации Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию комплексных инвестиционных проектов по развитию инновационных территориальных кластеров, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 316 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика", в 2015 году» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 29.07.2015.. Распределение и предоставление субсидий проходит в несколько этапов. Первый включает подачу заявки в Министерство экономического развития РФ. Вместе с заявкой подается пакет документов, раскрывающих детали программы развития территориальных кластеров. В срок, не превышающий 10 дней после окончания срока приема заявок, Комиссия по отбору мероприятий (специальный орган, созданный Минэкономразвития РФ) проводит экспертизу на предмет соответствия требованиям. Дальнейшему рассмотрению заявка не подлежит, если она не соответствует условиям предоставления субсидий из «Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов российской федерации на реализацию комплексных инвестиционных проектов по развитию инновационных территориальных кластеров»; представлена уполномоченным органом субъекта РФ, не включенного в Перечень субъектов, бюджетам которых предоставляются соответствующие субсидии; не соответствуют требованиям, установленным в Порядок распределения и предоставления субсидий; поступила после окончания срока приема заявок. При этом наличие ошибок (орфографических и арифметических) и опечаток не является поводом к отказу от дальнейшего рассмотрения заявок.

Второй этап касается оценки мероприятий, на реализацию которых запрашиваются средства субсидии. Эта оценка проводится в срок, которые не превышает 21 рабочий день с даты окончания приема заявок.

Оценка, в свою, очередь также проходит в несколько этапов. На первом мероприятие оценивается на соответствие одному из направлений, закрепленных в «Правилах» и на соответствие всем необходимым условиям, установленным «Правилами». При несоответствии одному или обоим критериям, мероприятие отклоняется. Если же данный этап оценки пройден успешно, мероприятие допускается ко второму.

На втором этапе оценки мероприятия рассматриваются на предмет соотношения затрат на реализацию и предполагаемого эффекта от их выполнения. Каждое мероприятие оценивается по 100-балльной шкале. Для того, чтобы быть отобранным для софинансирования за счет средств субсидий, мероприятие должно получить не менее 50 баллов.

На основании результатов оценки и с учетом заключения Комиссии по отбору мероприятий, Минэкономразвтия отбирает мероприятия для софинансирования за счет средств субсидий в срок не более 28 рабочих дней с даты окончания приема заявок.

Перечень отобранных для софинансирования мероприятий размещается на официальном сайте Минэкономразвития в сети Интернет в течение 5 дней после его утверждения.

Отдельно Комиссия оценивает допущенные к оценке мероприятия для проведения их отбора с целью определения размера субсидий. Эта оценка производится в течение 21 рабочего дня с даты окончания приема заявок по двум критериям:

· соответствие мероприятия одному из указанных в Правилах направлений;

· соотношение затрат на реализацию с предполагаемым эффектом выполнения.

В дальнейшем оценка идет по тому же пути схожему с тем, что имел место в предыдущем случае: два этапа, на первом оценка по первому критерию, на втором - по второму. Разница встречается в подсчете баллов на втором этапе, потому что, несмотря на такую же 100-балльную шкалу, число баллов, минимально необходимых для учета мероприятия при определении размера субсидий, составляет 30. Все положения о сроках принятия решения и публикации решения полностью соответствуют срокам оценки мероприятий. государственный территориальный инновационный кластер

На следующем этапе происходит непосредственное распределение субсидий. Денежные средства перечисляются из федерального бюджета в региональный.

На заключительном, этапе проводится контроля над эффективностью расходования выделенных денежных средств. Минэкономразвития РФ представляется отчет о расходах бюджета субъекта РФ, обеспеченных выделенной субсидией, а также о показателях результативности предоставления субсидий.

Видим, что процедурные действия Министерства экономического развития РФ как органа исполнительной власти, задействованного в реализации порядка распределения и предоставления субсидий, регламентирован подробно.

Минэкономразвития определило и уровни софинансирования расходных обязательств субъектов РФ за счет средств субсидий развития территориальных кластеров Приказом от 13.08.2013 №457 Приказ Минэкономразвития России от 13.08.2013 № 457 "Об утверждении уровня софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации за счет субсидий из федерального бюджета на реализацию программ развития пилотных инновационных территориальных кластеров на 2013 г." // Российская газета. 2013. № 196.. Были установлены уровни софинансирования для каждого субъекта РФ, который осуществляет программы развития территориальных кластеров. Выражаются эти уровни в процентном соотношении. В 2014 году новым приказом Приказ Минэкономразвития России от 30.09.2014 № 626 «Об утверждении уровня софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации за счет субсидий из федерального бюджета на реализацию программ развития пилотных инновационных территориальных кластеров на 2014 год» // «Российская газета», № 244, 24.10.2014. Минэкономразвития обновило уровни софинансирования для актуального периода.

Уже в 2013 на основании данных актов был проведен отбор мероприятий по развитию инновационных территориальных кластеров, субсидируемых из федерального бюджета. Перечни мероприятий, отобранных для софинансирования за счет субсидий из федерального бюджета, были утверждены в том же году двумя актами: Приказом Минэкономразвития №608 от 23.10.2013 Приказ Минэкономразвития России от 23 октября 2013 г. № 608 "Об утверждении перечня мероприятий, отобранных для софинансирования за счет средств субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ развития пилотных инновационных территориальных кластеров" // Доступ СПС "Консультант Плюс". и Приказом Минэканомразвития №609 от 23.10.2013 Приказ Минэкономразвития России от 23 октября 2013 г. № 609 "Об утверждении перечня мероприятий, которые будут учитываться при определении размера субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ развития пилотных инновационных территориальных кластеров" // Доступ СПС "Консультант Плюс"..

В настоящее время прямая финансовая поддержка территориальных кластеров за счет средств федерального бюджета является двухуровневой системой: между федеральным уровнем и уровнем субъекта РФ устанавливаются отношениях по распределению и расходованию средств федерального бюджета, получателями которых являются кластеры.

Стоит отметить, что финансирование территориальных кластеров осуществляется во многом за счет средств Инвестиционного фонда РФ. Прямое указание на необходимость использования финансов этой организации содержится в «Методических рекомендациях по реализации кластерной политики в субъектах РФ» Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации (утв. Минэкономразвития РФ 26.12.2008 № 20615-ак/д19) // Доступ СПС «Консультант Плюс»..

Таким образом, качественное правовое регулирование прямой государственной поддержки кластеров оформилось в 2013 году. Затем оно было существенно улучшено в 2015 с принятием обновленных более детализированных «Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов российской федерации на реализацию комплексных инвестиционных проектов по развитию инновационных территориальных кластеров».

Процедуры отбора заявок для субсидирования уточнены во множестве приказов Министерства экономического развития РФ. Правовое регулирование прямой финансовой поддержки кластеров является наиболее совершенным по сравнению со всеми прочими видами поддержки. По-прежнему, остаются пробелы (касающиеся, в частности, контроля и ответственности за нецелевое расходование средств), которые необходимо заполнить. В то же время обширная система выделения субсидий в настоящий момент урегулирована достаточно подробно. Кроме того, правовая регламентация этой сферы регулярно обновляется, что говорит о повышенном внимании Президента РФ, Правительства РФ и Министерства Экономического развития РФ к вопросам развития проектов территориальных кластеров путем прямого финансирования соответствующих мероприятий.

2.2 Косвенная финансовая государственная поддержка кластеров

Прямого финансирования программ, способствующих развитию территориальных кластеров, недостаточно, особенно на этапе формирования кластерной системы. Поэтому государство также использует косвенные способы финансирования. Чаще всего такая поддержка направлена на создание и поддержание функционирования инфраструктуры на территориях, где находятся кластеры. Косвенная финансовая поддержка существует в виде бюджетных кредитов и финансирования неправительственными венчурными фондами.

Бюджетные кредиты выдаются территориальным кластерам под низкий процент. Основываясь на данных из Распоряжения Правительства РФ от 21.06.2014 №1099-р «Об утверждении программы развития угольной промышленности России на период до 2030 года», кредитование государственные кредиты являются практически половиной всех государственных инвестиций. Выплата долга по кредиту начинается с момента старта фактического функционирования кластера. Кредитование зачастую осуществляется Внешэкономбанком Приказ Минпромторга РФ от 23.04.2010 №319 «Об утверждении Стратегии развития автомобильной промышленности РФ на период до 2020 года» // Доступ СПС «Консультант Плюс».. Гарантом по кредитам выступает Российская Федерация или её субъекты Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2012 года № 1487 «О предоставлении государственных гарантий субъектов Российской Федерации и муниципальных гарантий по кредитам либо облигационным займам» // Доступ СПС «Консультант Плюс»..

Стоит отметить, что существует широкая сеть кредитования территориальных кластеров множеством различных банков и фондов. Входящий в группу Внешэкономбанка Фонд «ВЭБ-инновации осуществляет финансовое содействие развитию инновационных проектов через вклад в уставной капитал инновационных компаний или в форме заемного финансирования на льготных условиях. ПАО «Связь-Банк» предоставляет кредиты по программе «Господдержка малого и среднего предпринимательства на цели Инноваций, Модернизации и Энергоэффективности в рамках предоставляемого ОАО «МСП Банк» финансирования». ВТБ Капитал предлагает инвестиционные кредиты на разные сроки с условием наличия у проекта собственных средств и разрешительной документации.

Косвенную финансовую поддержку кластеров государство также осуществляет через некоторые неправительственные венчурные фонды, для которых кластеры являются краткосрочноокупаемыми объектами инвестиций.

Кроме того, косвенную поддержку также оказывает АО «Российская венчурная компания». Данная компания взаимодействует с органами государственной власти, финансируя территориальные кластеров и иные инновационные проекты. Развитие системы венчурных фондов является одной из важнейших задач, закрепленных в Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 года Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Доступ СПС «Консультант Плюс»..

Таким образом, подобно прямому финансированию, косвенная государственная поддержка кластеров в Российской Федерации набирает обороты. Существующие механизмы способствуют формированию кластеров на территориях многих субъектов РФ, однако для устойчивого развития данной сферы необходимо как совершенствование этих механизмов, так и разработка новых.

Главным недостатком сферы косвенного финансирования по сравнению с прямым, является отсутствие сколько-нибудь подробного правового механизма оказания такой поддержки непосредственно проектам по развитию территориальных кластеров. Кредиты на проекты, связанные с развитием территориальных кластеров, выдаются множеством различных организаций при непосредственном участии государства в качестве поручителя, но осуществляется в подавляющем большинстве случаев на основе внутренних документов организации, а не основании норм законодательства, указов Президента РФ или постановлений министерств и ведомств.