Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Понятие законодательного процесса. Сущность и значение работы над законопроектом

2. Законодательная инициатива как стадия законотворчества

3. Обсуждение законопроекта в законодательном органе

4. Одобрение Советом Федерации, принятие, подписание и опубликование законодательного акта

Заключение

Список литературы

Введение

Актуальность темы исследования. В Российском государстве постоянно происходят важные социально-экономические преобразования, в особенности в последнее время, направленные на демократизацию государства и общества. Государство не может существовать без законов, а равно законы не могут существовать и реализовываться без законодательных органов, как части государственной власти. Во всех цивилизованных странах государство обладает законодательными органами, отделенными и независимыми от других ветвей власти. Законодательство возникает при развитии государственности, в результате воздействия общества, различных социальных и политических групп, которое в своем историческом развитии постоянно трансформируется и подстраивается под требования общества и государства в лице органов власти.

Однако, несмотря на данную положительную динамику российского законодательства, возникают новые проблемы на пути к качеству законотворчества. Такие как: ухудшение качества принимаемых законов, несоответствие законодательных инициатив потребностям общества, нарушение процессуальных сроков и ошибки в технико-юридическом оформлении законопроектов, лоббирование законодательных инициатив ведомственными органами государственной власти и, самое главное - отсутствие закона, регламентирующего порядок внесения, прохождения и принятия законодательной инициативы.

В связи с этим, особое внимание стоит уделить вопросам законодательного процесса, его правовой природе и сущности.

Целью данного исследования является изучение понятия и стадий законодательного процесса в России.

1. Понятие законодательного процесса. Сущность и значение работы над законопроектом

законодательный законопроект инициатива акт

Подготовительный этап работы над законопроектом требует организации и функционирования органов государственной власти, взаимодействия властных структур. По мнению доктора юридических наук, профессора Б.С. Крылова, необходимыми условиями обеспечения нормального функционирования государственных, законодательных структур в режиме консенсуса является четкое правовое регулирование этих отношений, создание единого внутренне согласованного, стабильного законодательства, которое должно базироваться на нормах Конституции России Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 10..

Существует некое противоборство между ветвями власти, которые призваны существовать в мирном единстве. На практике это создает проблемы, которые охватывают не только процесс исполнения законов, но и указывают на невозможность создания сильного государства, для которого единство власти просто необходим. Для России принцип разделения власти, правовая деятельность законодательных органов, процесс исполнения законом должны обеспечиваться сочетанием отношений субординации с принципиально иным характером отношений нецентрализации и кооперации.

Хотя А.Е. Козлов с уверенностью утверждает, что проблем разграничения между полномочиями, функциями и границами влияния у ветвей власти нет. Они прекрасно справляются в своей деятельность с аспектами реализации власти. По его мнению, гораздо более болезненным вопросом являются полномочия Президента, которые иногда могут смешиваться с предписаниями в деятельности законодательных и исполнительных органов власти Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти. Конституционный строй России. Вып. 3. М.: ИГП РАН, 1996. С. 71..

В последнее время в юридической литературе подробно исследуется правовая природа Федерального Собрания как единственного органа законодательной власти, его роль и место в системе государственной власти. Вместе с тем почти полностью без внимания остаются органы исполнительной власти, Конституционный Суд, другие государственно-правовые институты, особенно местного уровня, которые играют существенную роль в обеспечении оптимальных взаимоотношений и тесного взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. В этой связи в российской науке возникает объективная необходимость изучения этих институтов, исследования их места и роли в системе органов государственной власти с целью разработки механизма оптимального соотношения и взаимодействия всех властных структур.

Относительно данной проблемы отметим следующее. Вопрос о единстве законодательной власти должен рассматриваться с позиции конституционных предписаний. Конституция России говорит непосредственно лишь о единстве системы органов исполнительной власти. А особенность федеративных отношений на уровне регионального и федерального уровней для России заключается именно в том, что ее все законодательные органы не образуют единой системы.

Почему важно разграничивать эти понятия? Во-первых, потому что для суверенного государства, независимо от формы его устройства, существенное значение имеет единство органов законодательной власти (а не их целостность), особенно в системе реализации права и нормативных предписаний, которые обеспечивают принципы верховенства права и законности. Во-вторых, для установления границ внутреннего контроля между законодательными органами разных уровней для более полного наблюдения за исполнением законов в их правовой деятельности достаточно создания и обеспечения форм федеративного типа связей. Научно-теоретическое разграничение данных концептуально важных положений позволяет делать вывод о том, что государство России отличается от советской модели, что придает ей признаки демократии, гласности, а также указывает на наличие гражданского общества.

Рассмотрение основных положений системного исследования теоретически-конституционных аспектов существование органов законодательной власти как целостного института связано с необходимостью определения, прежде всего, функционального аспекта государственных органов власти России, которые тесно связаны с полномочными обязанностями контроля в своей деятельности над исполнением законом. К этому также побуждает действующая Конституция, которая установила сложную, дуалистическую систему органов власти в государстве и оставила пространство для теоретических дискуссий и спорного разграничения их функций. Основополагающую значимость для выяснения содержания и форм государственного устройства имеют понятия государственного органа (органа государства) или органа государственной власти, роль которого в исполнении законов неотделима.

Сегодня по результатам функционирования законодательных органов можно с уверенностью утверждать о том, что процесс исполнения законов зависит не только от модели построения законодательных органов, но и от их внутренней структуры, а именно аналитических подразделений, которые основывают законодательные проекты и акты на своем жизненном видении, понимании, знании, грамотности и профессиональном авторитете. Кроме того, отсутствие тесной взаимосвязи между законодателем и исполнителем приводит к анархическому устройству, и совершенно не обеспечивает не принцип разделения властей, но реализацию права.

Так как, существуя бок о бок исполнительная и законодательная власть пытаются противостоять друг другу, что приводит к результатам неправильного исполнения закона, исчезновению легитимности государственных органов, обнищанию государственного аппарата.

Это не значит, что от принципа разделения властей необходимо отказаться и вовсе. Нет. Необходимо внести в него коррективы, которые позволят создавать такие законы, исполнение которых не будет вызывать эфемерных проблем и двойственности в понимание.

Следовательно, разделение властей означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, а ее действительное, реальное взаимное уравновешивание, при котором ни одна из трех властей не способна ущемлять или подчинять себе другие и вынуждена действовать на основе взаимопонимания и сотрудничества.

Данные положения, по мнению доктора юридических наук Л.С. Мамут, направлены на то, чтобы предотвратить подъем одной из властей над другими, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе. Они предполагают уже наличие системы «сдержек и противовесов», направленную на то, чтобы свести к минимуму возможные ошибки в управлении, односторонность подхода к решаемым вопросам, слабость системы реализации права Мамут Л.С. Государство как публичновластным образом организованный народ // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 8..

Исполнение законов в правовой деятельности призвано обеспечить, в конечном счете, рационализацию и оптимизацию деятельности государства, всех его структур и на этой основе повысить эффективность управления государственными делами. Для современных демократических государств, и России в том числе, характерно усиление разрыва между юридическим и фактическим положением различных государственных частей механизма. Концепция, закрепленная в конституции и конкретные полномочия высших органов государственной власти, часто не соответствуют их реальному воплощению на практике.

То есть, реализация права в системе разделения властей - это застывшее состояние обособленных государственных структур, которые призваны реализовывать общеюридические принципы в практической деятельности государства и гражданского общества. Это работающий механизм, который достигает единства на основе сложного процесса согласований и специальных правовых процедур, предусмотренных на случай конфликтных ситуаций. Собственно, по законодательному закреплению принципа распределения государственной власти и начинается сама ее организация. Началом организации государственной власти является закрепление (принципа распределения государственной власти) общей системы органов, осуществляющих эту власть.

Что важно в системе органов, осуществляющих законодательную власть, так это то, что она требует конкретного определения построения, состава и организации представительных законодательных органов, закрепления их функций и компетенции и установления правового статуса, определение основных форм деятельности парламентских процедур.

И заранее объективный расчет возможных последствий, какими бы негативными они не были. Такой подход позволит рассматривать правовую деятельность законодательной власти как действительно эффективный механизм.

Важным принципом правового государства в аспекте реализации права, как и утверждают В.Е. Сафонов и Н.Г. Фролова, является разделение властей. Этот принцип предполагает оптимальное разделение сфер деятельности, разделение функций и компетенций между основными органами государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной, обеспечение их демократического функционирования в рамках законов, гармоничных взаимоотношений личности, государства, общества Сафонов В.Е., Фролова Н.Г. Теоретические и практические основы современного федерализма и его влияние на формирование судебных систем // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 7. С. 11..

Таким образом, законодательная ветвь власти является выражением народного суверенитета в форме высшего представительного учреждения. Своеобразным законодателем может быть и все население страны, когда проводится референдум по какому-либо важному вопросу.

Превосходство законодательной власти объясняется тем, что именно она определяет правовые масштабы, нормы общественной и государственной жизни, выражает их в законах, верховенство которых и обеспечивает приоритет, ведущую роль законодательного органа. Демократические выборы членов законодательного органа (парламентариев, народных депутатов), возможность их отзыва в установленном законом порядке создают условия для контроля со стороны народа над деятельностью законодательной власти.

Таким образом, для обеспечения подготовительной деятельности над законопроектом важно создать такие условия взаимного функционирования между всеми ветвями власти, которые бы позволили реализовать право не только как полномочие и обязанность, но и как фундамент правового гражданского общества и демократического государства.

2. Законодательная инициатива как стадия законотворчества

Законы принимаются Федеральным Собранием Российской Федерации в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность определенных действий, с помощью которых находит свое применение законодательная деятельность Федерального Собрания Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник / 3-е издание., перераб. и доп. М., 2005. С. 478..

Активное участие субъектов права законодательной инициативы в законодательном процессе отражает и коренным образом влияет на развитие и совершенствование законодательного процесса Федерального Собрания Российской Федерации.

Как пишет Ю.Г. Арзамасов, что под законодательным процессом можно понимать нормативно установленный порядок внесения законопроектов на рассмотрение в законодательный орган, их рассмотрение, принятие, подписание и обнародование Арзамасов Ю.Г. Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие М.: Академический Проект; Трикста, 2007. С. 560..

В своей работе В.И. Чехарина указывает, что законодательная инициатива непосредственно «связана с самой процедурой принятия закона» и данный институт необходим для определения границ законодательной процедуры. Причем определенная процедура принятия закона является существенным элементом понятия закона, и используется при установлении его конституциональности, что предполагает обратный вариант, при несоблюдении требований процедуры признается уже неконституционным Чехарина В.И. Законодательный процесс: право законодательной инициативы // Теоретические проблемы Российского конституционализма / под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Изд-во Института гос-ва и права РАН, 2000. С. 162-163..

Исходя из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года, в осуществлении законодательной инициативы участвуют Совет Федерации и Государственная Дума, Президент Российской Федерации, а также иные уполномоченные государственные органы и лица. В соответствии с принципом верховенства Конституции РФ, а также задач обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) следует обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать процедуру законотворчества, установленную Конституцией РФ Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. №10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 3..

Право законодательной инициативы наступает в момент внесения самого законопроекта. Ему соотносится обязанность законотворческого органа принять внесенный законопроект к рассмотрению, включить его в повестку заседания, рассмотреть и, по возможности, принять его. Основной формой проявления права законодательной инициативы является внесение в законодательный орган уже подготовленного законопроекта.

В свою очередь О.Б. Редькин указывает, что законодательная инициатива является первичной стадией законодательного процесса из-за того, что здесь идет речь о юридически значимом внесении законопроекта уполномоченным субъектом права законодательной инициативы Редькин О.Б. Консолидированная законодательная инициатива: правовое обоснование, оценка // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 54..

Вышеуказанные ученые трактуют указанное право законодательной инициативы как начальную стадию законодательного процесса, включая также и всю деятельность по подготовке законопроекта. Подтверждением этого они приводят то, что и внесение законопроекта в Государственную Думу, и сама разработка законопроекта входят в систему единой законодательной инициативы, а процесс вынесения законопроекта на рассмотрение Государственной Думы уже является ее продолжением.

Данное суждение законодательной инициативы не дает возможности четкого определения круга субъектов задействованных в подготовке законопроектов, т.е. фактически в круг субъектов могут входить не только субъекты права законодательной инициативы, но и не обладающих этим правом. Таким образом, только момент внесения законопроекта в Государственную Думу во время регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы можно считать началом реализации права законодательной инициативы, а разработка законопроекта является лишь базисом для законодательной деятельности, что выходит из положений статьи 107 Регламента Государственной Думы.

Все субъекты права законодательно инициативы направляют свои законопроекты в Государственную Думу, где и начинается особое технологическое движение и рассмотрение. Для субъектов Российской Федерации, как правило, наиболее оптимальной формой внесения инициативы является форма как раз законопредложения, в связи с тем, что не все субъекты Российской Федерации в лице законодательных (представительных) органов государственной власти имеют возможность использовать квалифицированные кадры в лице работников аппаратов для подготовки полноценного законопроекта. Можно предусмотреть для данных субъектов права законодательной инициативы возможность упрощенного внесения законопредложений в отличие от полноценных законопроектов, для предотвращения затягивания законодательного процесса. Особенностью законопредложения выступает то, что оно предлагает идею о принятии закона, а уже на основе этой идеи начинается разработка законопроекта, которая вносится, как правило, субъектом права законодательной инициативы, проводящим подготовительные работы.

Конституция Российской Федерации содержит в себе достаточно объемный перечень лиц, которые обладают правом законодательной инициативы по внесении федеральных конституционных и федеральных законов. На основании части 2 статьи 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу, а уже часть 1 статьи 104 гласит, что правом законодательной инициативы обладают:

- Президент Российской Федерации;

- Совет Федерации;

- члены Совета Федерации;

- депутаты Государственной Думы;

- Правительство Российской Федерации;

- законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Все вышеперечисленные органы государственной власти пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме.

Кроме того, Конституция указывает на ряд государственных органов, которые обладают законодательной инициативой только «по вопросам их ведения» - Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, а также Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Равным образом к особому, специальному субъекту права законодательной инициативы можно отнести законодательные и исполнительные органы автономной области, автономного округа, по представлению которых может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе, что указано в части 3 статьи 66 Конституции РФ. Как указывает В.А. Лихобабин, что «нигде в мире не такого количества законодательных инициатив, как в Российской Федерации» Лихобабин В.А. Правительство как субъект права законодательной инициативы: российская модель и мировой опыт // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 8..

В случае если речь идет о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, то на основании ст. 134 Конституции РФ круг субъектов права законодательной инициативы значительно сужается. Такие предложения могут вносить: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, а также группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, численностью не менее одной пятой от общего количества членов Совета Федерации (не менее 33 из 166 членов) и депутатов Государственной Думы (не менее 90 из 450 депутатов).

Однако, несмотря на большое количество субъектов права законодательной инициативы, равноправность субъектов является условной, так как не каждый субъект права законодательной инициативы обладает схожими профессиональными навыками, что и приводит к определенному неравноправию. К примеру, соотношение Президента РФ и Правительства РФ с депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации, а также, как указывает П.В.Крашенинников, Конституционный Суд РФ с законодательными (представительными) органами субъектов РФ Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2009. С. 7..

По мнению Н.Л. Ореховой, «на субъект права законодательной инициативы возложена обязанность по предоставлению законопроекта или законодательного предложения» в строгом соответствии с Регламентом Государственной Думы Орехова Н.Л. Законотворчество: теоретико-правовые аспекты: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 91..

Президент РФ и Правительство РФ выступают одними из ведущих субъектов права законодательной инициативы. Это вполне оправдано, так как они стремятся через законодательную инициативу создать и реализовать правовую базу для проводимых государством реформ. Правительство РФ также реализует и притворяет в жизнь государственную политику, базирующуюся на реализации уже принятых законов. Конституция не разграничивает вопросы, которые могут вноситься в виде законодательной инициативы Президентом РФ и Правительством РФ. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 13) указано, что правительство реализует свое право законодательной инициативы. По мнению И.И. Шувалова, необходимо сократить число субъектов законодательной инициативы для повышения эффективности законотворческого процесса, тем самым возрастет роль Правительства и ускорит прохождение законотворческих инициатив Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. М., 2004. С. 29..

По данным Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы, число правительственных законопроектов от общего числа законопроектов, внесенных в Государственную Думу, составляет всего лишь 10,9% , в свою очередь количество законопроектов Президента РФ - 2,7%, Совета Федерации - 0,7%, членов Совета Федерации - 8,9%, депутатов Государственной Думы - 49,7%, законодательных (представительных) органов субъектов РФ - 26,2%, Конституционного Суда РФ - 0%, Верховного Суда РФ - 0,7%, Высшего Арбитражного Суда РФ - 0,2%) Статистические данные Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Аппарата Государственной Думы. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. По состоянию на 01 января 2013 года. http://asozd2.duma.gov.ru/..

То есть на основе приведенных выше статистических данных следует вывод, что законопроекты, имеющие правительственное происхождение отличаются особой значимостью и проработанностью содержащихся в них правовых норм. Это говорит о более высоком качестве проработке законопроектов, в отличие от других указанных субъектов права законодательной инициативы, а также характеризуется особой направленностью на регулирование тех общественных отношений, которые различаются особой значимостью и потребностью в нормативной регламентации Кордик Д.Н. Реализация права законодательной инициативы правительствами федеративных государств (российский и зарубежный опыт) // Журнал российского права. 2007. № 1. С. 18..

Без права законодательной инициативы Президента РФ в государстве может возникнуть определенная зависимость Президента РФ от законодательной, исполнительной и судебной власти.

Депутаты Государственной Думы являются самыми активными субъектами права законодательной инициативы. На сегодняшний момент в «нижней» палате парламента России депутатами Государственной Думы было внесено 899 законопроектов (внесенные в шестом созыве Государственной Думы либо перешедшие из предыдущих созывов): по 144 законопроектам работа уже завершена, а 755 законопроектов находятся на рассмотрении в настоящее время Статистические данные Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Аппарата Государственной Думы. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. По состоянию на 01 января 2013 года. http://asozd2.duma.gov.ru/..

Безусловно, подготовка законодательных инициатив самостоятельно неэффективна, и необходимо использовать совместную работу с Президентом, Правительством и Федеральным Собранием в законотворческой деятельности. В системе законодательного процесса субъекты Российской Федерации обладают широкими правами. В частности, они обладают правом законодательной инициативы и имеют право вносить законопроекты в Государственную Думу и принимать участие в рассмотрении закона в Совете Федерации. Реализуя свое право законодательной инициативы, субъекты РФ имеют право вносить в Государственную Думу свои предложения о совершенствовании федерального законодательства, а также отмене или корректировке некоторых законов, которые отрицательно влияют на регионы, содержат в себе неэффективные или малоэффективные нормы регулирования общественных отношений в субъектах РФ.

Законодательная инициатива, определенная совместными действиями субъектов РФ, реализуется субъектами права законодательной инициативы, обладающими равными правами на внесенную законодательную инициативу. Они могут на равных условиях участвовать в процессе рассмотрения законодательной инициативы в Государственной Думе, но эффективнее и целесообразнее было бы рассмотрение в Государственной Думе при участии не всех субъектов права законодательной инициативы, внесших законопроект, а только одного, но действующего по поручению остальных, представляя в полной мере их интересы.

Существует также совместная законодательная инициатива, закрепленная в статье 141.1 Регламента Совета Федерации, которая дает возможность совместно использовать право законодательной инициативы субъектов РФ и Совета Федерации для выработки общего законопроекта Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ, в редакции от 26 сентября 2012 г. «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ» // Российская газета. 2002. № 124..

Решение о применении совместной законодательной инициативы может осуществляться, когда несколько субъектов РФ планируют внести ее в Государственную Думу, а в самих законодательных инициативах имеется общий предмет правового регулирования. Принятие такого решения дает возможность оперативного рассмотрения Государственной Думой такой инициативы, без продолжительного рассмотрения каждого законопроекта как альтернативных. Возможно также применение такого участия субъектов РФ в законотворческом процессе как вхождение в состав инициаторов уже существующей законодательной инициативы на стадии внесения ее в Государственную Думу.

На основании ст. 105 Регламента Государственной Думы при подготовке и внесению субъектом права законодательной инициативы законопроекта необходимо, чтобы были представлены:

- сам текст законопроекта с указанием конкретного субъекта на титульном листе, внесшего законопроект;

- пояснительную записку;

- заключение Правительства РФ, при условии, что законопроект предусматривает расходы из федерального бюджета;

- финансово-экономическое обоснование, при условии, что законопроект предусматривает материальные затраты;

- перечень актов федерального законодательства, подлежащих приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи со вступлением вносимого законопроекта в силу.

Необходимо предусмотреть в Регламенте Государственной Думы нормы-санкции, за внесение ненадлежащее оформленного и некачественного с юридической точки зрения законопроекта, чтобы присутствовала персональная ответственность субъекта права законодательной инициативы за свой законопроект.

Можно сделать вывод, что повышению качества принимаемых законопроектов может повлиять проектная стадия до внесения в Государственную Думу, приводящая к снижению до минимальных показателей проблем, проявляющихся только в процессе применения норм, содержащихся в нем.

3. Обсуждение законопроекта в законодательном органе

законодательный законопроект инициатива акт

Критерии и степень участия Государственной Думы в законодательном процессе является приоритетным направлением развития законодательства. Как указывает Л.С. Адарчева, что наиважнейшей задачей Государственной Думы является «претворение в жизнь» положений Конституции РФ, таких как построение правового государства, политического многообразия, построения социального государства Адарчева Л.С. О совершенствовании законодательной деятельности Государственной Думы // Журнал Российского права. 2006. № 3. С. 42..

Законопроект, подготовленный субъектом права законодательной инициативы к внесению, поступает в Государственную Думу на имя Председателя Государственной Думы. Регистрация документа производится в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы с присвоением регистрационного номера, который будет сопровождаться совместно с названием законопроекта на протяжении всей стадии законодательного процесса в Государственной Думе. Присвоение идентификационного номера предупреждает ошибки при работе над законопроектами.

После рассмотрения и досконального изучения поступившего законопроекта в Секретариат, Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и пакет сопроводительных документов к нему в профильный комитет, к которому относятся вопросы ведения рассматриваемого законопроекта. В ходе своей работы профильный комитет определяет соответствие законопроекта требованиям норм Конституции РФ и положениям Регламента Государственной Думы, и в течение четырнадцати дней вносит свои предложения по обсуждаемому законопроекту в Совет Государственной Думы. Совет Государственной Думы выполняет вспомогательную функцию. Он состоит из Председателя Государственной Думы, первых его заместителей, заместителей, руководителей фракций. Если во фракции образованы группы депутатов - то по поручению руководителя соответствующей фракции могут участвовать не более двух руководителей образованных групп. Вышеуказанные лица обладают правом решающего голоса. Все остальные - председатели комитетов или представители комитетов - обладают правом совещательного голоса.

Согласно ст. 104 Конституции России и ст. 105 Регламента Государственной Думы, при рассмотрении законопроекта профильный комитет может определить ответственный комитет, который направляет законопроект на изучение. При внесении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, законопроект направляется также и в представительные (законодательные) органы субъектов РФ для подготовки отзывов и предложений на поступивший законопроект. Ответственный комитет направляет законопроект и сопроводительные документы к нему в Общественную палату для проведения экспертизы в обязательном порядке, в течение трех дней с момента поступления запроса от Общественной палаты в Государственную Думу.

В случае если ответственный комитет в процессе работы над законопроектом определит, что законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы, то по его предложению Совет Государственной Думы принимает решение о возврате рассматриваемого законопроекта субъекту права законодательной инициативы для устранения замечаний. В период направления законопроекта субъекту права законодательной инициативы и до момента устранения недочетов и повторного внесения, законопроект не является внесенным в Государственную Думу. К проекту прилагается финансовое обоснование, где указываются последствия принятия закона для бюджета, и пояснительная записка, которая дает возможность понять суть законопроекта.

Подготовка к рассмотрению законопроекта в первом чтении, внесенного субъектом права законодательной инициативы, на заседании Государственной Думы в отношении сроков - определяется Советом Государственной Думы. Порядок подготовки законопроекта, срок представления предложений, замечаний, отзывов и заключений, относится, как правило, к компетенции ответственного комитета и определяется им самостоятельно. Все замечания и предложения, поступившие в процессе подготовки законопроекта к первому чтению, фактически являются необязательными, так как могут получить свою реализацию только на этапе подготовительных работ ко второму чтению, путем реализации своего права субъектами законодательной инициативы.

Часть 2 ст. 4 Конституции России определяет, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Кроме того, согласно чч. 1, 2 ст. 15 Конституции, законы не должны противоречить нормам и положениям Конституции и действующим федеральным законам. Полагаем, что при подготовке законопроектов эти требования также должны соблюдаться. Для этого стоит проводить правовую экспертизу законопроекта, которая предполагает осуществление моделирования и анализ последствий воздействия, которое окажет проверяемый законопроект на общественные отношения. Цель экспертизы - это сопоставление законопроекта с действующими законами на предмет их взаимной согласованности, соотнесенности в общую систему правовых актов. Законотворческая деятельность свидетельствует, что субъекты права законодательной инициативы не всегда могут справиться с точной доработкой законопроекта. Поэтому использование знаний высококвалифицированных специалистов-юристов при работе депутатов «нижней» палаты над законопроектами на всех этапах законодательного процесса является чрезвычайно важным и необходимым Иванов К.К. Особая роль правовой экспертизы в законотворческом процессе // Судебная практика в Западной Сибири. 2012. № 1. С. 118..

Все отзывы, замечания и предложения по законопроекту от депутатов Государственной Думы, а также других субъектов права законодательной инициативы, в т.ч. и заключения Общественной палаты РФ по результатам проведенной экспертизы, рассматриваются на заседании комитета, ответственного за прохождение законопроекта. Обсуждение законопроекта на заседании ответственного комитета проводится открыто, с привлечением к обсуждению субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, а также с возможным участием средств массовой информации для освещения заседания комитета и его заключения.

Законопроект, который был подготовлен к рассмотрению в первом чтении, совместно с сопроводительными к нему документами направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Дополнительно ответственный комитет прилагает свое заключение или решение, заключение комитета-соисполнителя, и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы. Обычно рассмотрение Государственной Думой законопроектов производится в трех чтениях, при условии, если нет других законодательных требований. После принятия законопроекта в первом чтении все замечания и предложения учитываются при подготовке его ко второму чтению. По итогам рассмотрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может решить: принять или одобрить (например, в отношении федерального конституционного закона) законопроект в первом чтении с учетом высказанных замечаний и предложений в форме поправок, принять закон либо отклонить законопроект Нестеренко И.А. Правотворчество в Российской Федерации: учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. C. 220..

Подготовка законопроекта ко второму чтению - один из основных этапов для законопроектной деятельности и проведения правовой экспертизы. На этом этапе происходит подробное исследование и доработка законопроекта с учетом внесенных поправок от субъектов права законодательной инициативы. Поправки к законопроекту, принятому или одобренному Государственной Думой в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде предложений по дополнению законопроекта определенными статьями или исключении пунктов, частей или статей находящихся в обсуждаемом проекте закона. Данные поправки имеют право вносить только субъекты права законодательной инициативы. При изменении названия законопроекта в процессе второго чтения, он вносится на рассмотрение во втором чтении с новым наименованием, с указанием в скобках предыдущего названия, а уже к третьему чтению все корректировки в названии должны быть четко определены и иметь наименование в последней утвержденной редакции.

Принципиальное различие в итоговом голосовании депутатов Государственной Думы в первом и втором чтении выражается в том, что в случае недобора голосов депутатов на голосовании во втором чтении, законопроект не признается отклоненным, а считается законопроектом, который необходимо направить на доработку, что предусматривает повторное его рассмотрение на этапе второго чтения.

После тщательной доработки законопроекта и вынесения его на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении повторно, председательствующий на заседании ставит вопрос о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. В случае если уже повторно предложенный законопроект не набирает необходимого числа голосов, он будет являться отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Итак, по итогу отметим, что обсуждение и рассмотрение законопроекта в Государственной Думе и Совете Федерации являются из важнейших стадий законотворческого процесса. Рассмотрение законопроектов проходит три чтения, каждое чтение проходит на отдельных заседаниях палаты и с каждым чтением качество законопроекта должно улучшаться. Обычно, если законопроект доходит до третьего чтения, то в нем уже исключены все дублирующие нормы и положения, учтены все требования комиссий и комитетов, которые могут заниматься его доработкой. Иногда в Государственную Думу могут вноситься два законопроекта, которые являются альтернативными, и касаются одной и той же тематики. В таком случае они рассматриваются одновременно. Совет Федерации имеет право внести или предложить поправки к законопроекту. Обычно Государственная Дума дает достаточно времени для того чтобы учесть мнение всех заинтересованных в этом государственных органов. Считаем, чтобы законопроект также должен подвергаться в каждом чтении редакционной правке и правовой экспертизе.

4. Одобрение Советом Федерации, принятие, подписание и опубликование законодательного акта

Третий этап рассмотрения законопроекта проходит на стадии подготовки его к третьему чтению. Предполагается, что на этом этапе все предложения, замечания и поправки приняты и включены в законопроект, а правовая экспертиза по уже принятому во втором чтении тексту проведена.

Принятый Государственной Думой закон в течение пяти дней, на основании ст. 126 Регламента Государственной Думы передается в Совет Федерации вместе с Постановлением Государственной Думы, стенограммами заседаний, заключением Правительства Российской Федерации и другими сопроводительными документами. В случае принятия Государственной Думой закона, который на основании ст. 106 и ст. 108 Конституции РФ, не подлежит обязательному утверждению или не был рассмотрен Советом Федерации, согласно процедуре рассмотрения, то в течение пяти дней закон направляется на подпись Президенту РФ.

Н.Н. Карпов отмечает, что данная стадия является «возможностью для членов Совета Федерации одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон «по умолчанию», т.е. специально не рассматривая его на заседании палаты» Карпов Н.Н. Законодательный процесс в Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. С. 99..

Фактически членам Совета Федерации, достаточно не высказывать свое мнение по одобрению закона или о необходимости рассмотрения его на заседании «верхней палаты». В частности, это вызвано тем, что «в Государственной Думе, законопроекты могут находиться годами (поскольку рамки сроков для рассмотрения законопроекта не устанавливаются, в особенности для тех законопроектов, которые не рассматривались в первом чтении), в свою очередь, сроки для рассмотрения законов, поступивших в Совет Федерации из «нижней» палаты парламента четко регламентированы Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 4. С. 33..

Однако не всегда Совет Федерации из-за регламентированных сроков может быть барьером на пути прохождения закона, он фактически, время от времени, играет роль своеобразного технического органа, неспособного противостоять огромному количеству законов, поступающих из Государственной Думы. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ все федеральные конституционные законы в обязательном порядке подлежат рассмотрению в Совете Федерации.

При этом по вопросам не входящим в перечень ст. 106 Конституции РФ, Совет Федерации может одобрить федеральный закон без вынесения его на очередное заседание, то есть принятие не носит обязательного характера Салихов А.И. Законотворческий процесс и источники права в российском государстве: вопросы теории и практики: дисс. … канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 77..

В случае, если «верхняя» палата в установленные сроки не завершит рассмотрение закона, он все равно не будет считаться одобренным, а процедура его рассмотрения будет длиться до тех пор, пока Советом Федерации данный закон не будет либо одобрен, либо отклонен.

В случае, если последний день окончания срока рассмотрения закона Советом Федерации или день поступления закона в Совет федерации является нерабочим днем, то отправной точкой будет являться следующий день, являющийся рабочим днем. Одобрением закона считается поручение Совета «верхней» палаты парламента Председателю Совета Федерации по направлению одобренного федерального закона для его утверждения и опубликования Президентом РФ. Если вынесенный на рассмотрение Совета Федерации закон недостаточно подготовлен, Совет Федерации может его перенести на очередное заседание палаты Арзамасов Ю.Г. Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие. М.: Академический Проект; Трикста, 2007. С. 278..

В случае же наличия определенных замечаний по федеральному закону у комитетов, Совет палаты может предложить Председателю Совета Федерации созвать внеочередное заседание палаты. Очевидно, что в процессе законотворчества Совета Федерации могут возникать разногласия по рассматриваемым законам. Существуют различные способы преодоления этих проблем: создание согласительной комиссии либо принятие Советом Федерации «межпалатного соглашения» Кленкина О.В. Парламентские процедуры в Российской Федерации: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 21.. При определении способа преодоления разногласий исследуются различные объективные и субъективные факторы, а также особенности вопроса, и могут зависеть от актуальности регулируемых законом отношений и степени учета интересов субъектов Российской Федерации. Наиболее популярным способом решения проблемы является согласительная комиссия.

Следует обратить внимание, что процедура рассмотрения и одобрения закона в Совете Федерации протекает значительно легче и проще, чем в Государственной Думе, и состоит из одного чтения, на которое выносится поступивший закон вместе с подготовленным заключением ответственного комитета.

На заседании Совета Федерации озвучивается заключение ответственного комитета, официальный отзыв Правительства РФ, заключение Правового управления, заключения Общественной палаты РФ по результатам проведенной общественной экспертизы этого федерального закона. В результате обсуждения федерального закона Советом Федерации, он принимает одно из решений: либо одобрить либо отклонить обсуждаемый федеральный закон.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации лишь в том случае, если за него проголосует более половины от общего количества членов «верхней» палаты парламента в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ. Решение Совета Федерации об одобрении федерального закона оформляется Постановлением Совета Федерации. При отклонении федерального закона Советом Федерации палаты Федерального Собрания могут создать согласительную комиссию, о которой было упомянуто выше. Постановление Совета Федерации об отклонении федерального закона направляется Председателем Совета Федерации в течении пяти дней в Государственную Думу.

Практика Совета Федерации позволяет сделать вывод в отношении законов, принятых Государственной Думой и поступивших в Совет Федерации, что члены Совета Федерации при одобрении или неодобрении федерального закона практически не реализуют свои обязанности, как представители субъектов Российской Федерации, в отстаивании той точки зрения, которой придерживается регион, а голосуют по другим соображениям. По мнению И.В. Гранкин, продуктивность законодательных инициатив низкая, так как возникают «психологические трения между членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы» Гранкин И.В. Парламентское право Российской Федерации. М.: Норма, 2010. С. 230..

Отдельной функцией на Совет Федерации возложена обязанность в рассмотрении и одобрении федеральных конституционных законов. Фактически Конституция РФ не устанавливает сам порядок рассмотрения в «верхней» или «нижней» палатах парламента. Федеральные конституционные законы занимают особую нишу в российском законодательстве, ввиду доминирования юридической силы, которая проявляется в непротиворечии федеральных законов федеральным конституционным. В соответствии с этим, федеральные конституционные законы могут проходить первую стадию рассмотрения, как в Совете Федерации, так и в Государственной Думе. В основном же они рассматриваются по тем процедурным правилам, которые установлены для обычных федеральных законов. И принятым Советом Федерации будет являться тот федеральный конституционный закон, который был одобрен не менее чем тремя четвертями голосов всех его членов. Утвержденный обеими палатами парламента федеральный конституционный закон направляется Президенту РФ для его утверждения и опубликования. Однако существует особенность, что согласно Конституции Российской Федерации, данный закон Президент РФ не может ни отклонить, ни вернуть на доработку Палатам, таким образом, фактически обязывая в четырнадцатидневный срок подписать федеральный конституционный закон. В этом случае, Президент РФ выступает лишь как формальный орган, поскольку он не обладает возможностью каким-либо образом отказаться от обязанности подписать федеральный конституционный закон, соответственно нет особой целесообразности в прохождении федерального конституционного закона через Президента РФ. Имеется необходимость введения правила, по которому все федеральные конституционные законы подлежат подписанию обоими Председателями Палат Федерального Собрания Российской Федерации, что привело бы к повышению ответственности Федерального Собрания за принятые ими федеральные конституционные законы, а также способствовало повышению значимости Председателей палат Федерального Собрания. К тому же, существует необходимость четкого определения круга лиц, персонально ответственных в подготовке некачественных законов, с целью дальнейшего установления санкций в отношении таких лиц.

Для того чтобы процедура законотворчества была окончена, необходимо, чтобы закон был опубликован по всем правилам. Вступление уголовного закона в силу регламентируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (Закон № 5-ФЗ) Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ, в редакции от 21 октября 2011 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 801.. Следовательно, согласно ст. 2 данного закона датой принятия федерального закона является день окончательно принятия закона в его конечной редакции.

Итак, согласно Конституции РФ Президент подписывает и обнародует законы, которые приняты Федеральным Собранием. Обычно такие законы проходят три чтения перед тем, как будут одобрены и лишены недостатков. Как правило, недостатки обнаруживаются в процессе работы над законопроектом дополнительных комиссий и комитетов. Право подписи законов Президентом превращает акты органов законодательной власти в акты государственной власти. И только после обнародования закон обретает юридическую силу, обязывающую его исполнять.

Заключение

Законотворческий процесс в России определяется несколькими стадиями - законодательной инициативой, обсуждением законопроекта, принятием закона и обнародованием закона. Каждая стадия является самостоятельной и важной для процесса законотворчества.

Законодательная инициатива и предварительная стадия разработки законопроекта являются важными стадиями на пути дальнейшего принятия федерального закона. Предварительная стадия разработки и стадия законодательной инициативы тесно связаны между собой, так как предполагают юридически предусмотренную возможность государственных органов и депутатов вносить в парламент проекты законов.

Необходимо отметить, что процесс разработки законопроектов является очень трудоемким. Трудоемкость вышеуказанного процесса приводит к тому, что из-за недостатка уровня требований к подготовке законодательной инициативы, законы постоянно дополняются либо изменяются уже после крайне малого промежутка времени.

В связи с этим, крайне необходимо предусмотреть на правовом уровне возможность оказания высококвалифицированного содействия в разработке законопроектов субъектов права законодательной инициативы совместно с ведущими учеными-специалистами, что может привести к повышению качества и применимости законодательной инициативы в Российской Федерации. Фактически, данная экспертиза выполняла бы роль проектной стадии подготовки законопроекта.

Список литературы

1. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ, в редакции от 21 октября 2011 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 801.

2. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ, в редакции от 26 сентября 2012 г. «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ» // Российская газета. 2002. № 124.