Взаимотношение государства и СМИ

Размещено на http://www.allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

Тема функционирования механизмов взаимоотношений государства и СМИ недостаточно изучена на современном этапе. Вместе с тем представляются весьма актуальными исследования текущей практики взаимоотношений российского государства и СМИ; систематизирующие эмпирические данные об основных решениях государства в отношении отрасли СМИ, анализирующие их на основе теоретических разработок, с учетом постоянного развития концепций, механизмов взаимосвязи.

При исследовании данной темы особого внимания заслуживает история государственного регулирования СМИ, генезис взаимоотношений государства и СМИ, что помогает понимаю основных традиций и тенденций российской государственной политики. Накопленный опыт государственного регулирования вопросов, связанных со средствами массовой информации, свидетельствует о том, что государство в этом процессе за долгие годы привыкло играть ведущую роль. Ослабление роли государства в отношении регулирования СМИ по сравнению с опытом Российской империи и СССР явно выраженная тенденция 1985-2000 гг. После 2000 г. роль государства по отношению к СМИ начинает пересматриваться по нескольким причинам:

1) политическим -- взгляд нового руководства страны на то, как должна развиваться отрасль СМИ, значительно отличается от взглядов предшествующего;

2) экономическим - в 2000 г. перестало действовать большинство положений закона о финансовой поддержке СМИ Федеральный закон № 191-ФЗ «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» от 01.12.95. URL: http://www.medialaw.ru/publications/books/

medialaw3/5.htm (сам закон перестал действовать в 2002 г.), были приняты поправки в Бюджетный кодекс РФ, ограничившие возможность предоставления субсидий и субвенций предприятиям, издающим СМИ, ряд поправок в Налоговый кодекс РФ, отменявших режим льготного налогообложения для предприятий СМИ;

3) технологическим - результаты научно-технического прогресса вступили в противоречие с традиционной технологической платформой отечественной отрасли СМИ.

Таким образом, хронологические рамки предпринятого исследования дают возможность выявить закономерности современной государственной политики, направленной на создание отрасли СМИ в России.

Государственная политика исследуется нами как комплексный феномен, имеющий две составляющие. Первая -- это стратегическая основа, выраженная в концептуальных документах государства (концепциях, стратегиях, посланиях руководителей страны гражданам и органам власти), в международном законодательстве, в федеральном законодательстве, а также в выступлениях государственных руководителей и политических лидеров.

Вторая составляющая - государственное регулирование как процесс организации действий хозяйствующих субъектов (участников отрасли) с целью соблюдения законов, обеспечения государственных и общественных интересов. Государственное регулирование осуществляется на базе отраслевого регулятивного комплекса, который составляет нормативно-правовая платформа и совокупность регулирующих органов.

Объектом исследования являются взаимосвязанные процессы развития отрасли СМИ и формирования в ее отношении государственной политики как совокупности политических, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение устойчивого функционирования системы СМИ в целом.

Предметом работы является формулирование и реализация государственной политики в отношении отрасли СМИ в 2000-2010 гг., выраженная в установлении норм институционального и нормативно-правового характера, а также в процессах функционального, тематического, жанрово-стилевого регулирования СМИ.

Цель курсовой работы состоит в том, чтобы на основе изучения развития теоретических и практических аспектов политики государства в отношении средств массовой информации систематизировать основные положения российской государственной политики в отношении отрасли СМИ, с учетом влияния на редакционные и информационные процессы в журналистике.

Задачами работы являются:

* исследование государственной политики в сфере средств массовой информации в России;

* введение в научный оборот документов и основных положений государственной политики в сфере СМИ в ряде стран -- США, Великобритании, Германии, Франции, Италии, Японии, Китае;

* определение объектного и субъектного состава государственной политики в области СМИ, разграничение понятий «государственная информационная политика», «государственная медиаполитика», «государственная политика в области СМИ»;

* анализ организационно-правовых особенностей и структуры собственности российских государственных медиа активов, определение терминов «государственное СМИ», «квазигосударственное СМИ»;

* систематизация данных о государственной политике в отношении отрасли СМИ и развитии самой отрасли СМИ в 2000-2010 гг.;

* сравнительный анализ государственной политики в России и за рубежом. государственный политика медиа



ГЛАВА 1. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОТНОШЕНИИ ОТРАСЛИ СМИ

§ 1. Государственная политика в области СМИ: понятие, содержание, объектный и субъектный состав

В научном обороте и в повседневной жизни к действиям государства по отношению к средствам массовой информации принято употреблять целый ряд понятий, презюмируя их содержательную эквивалентность. Так, зачастую знак равенства ставится между терминами «государственная информационная политика», «государственная политика в области СМИ», «государственная медиаполитика» «государственное регулирование отрасли СМИ», а также между понятиями «отрасль СМИ» и «медиаотрасль». Уточним содержание указанных терминов.

Под государственной политикой понимается организационная совокупность процессов управленческого влияния государства на общественные отношения, опирающиеся на непосредственное применение государственных властных полномочий при разработке и осуществлении стратегии и тактики регулирующего и организующего воздействия посредством размещения ресурсов, распределения, перераспределения общественных благ и других мер. Сморгунов Л. В Сравнительная политология: Теория и методология измерения демократии. - СПб.,

1999

При классификации основных видов государственной политики принято выделять несколько критериев, и на их основе - разные виды государственной политики. Согласно наиболее распространенному критерию виды политики выделяются в соответствии с характером объекта или сферы управления. Так, политический процесс управленческого воздействия государства на экономику является экономической политикой, на социальную сферу - социальной политикой, на информационную сферу - информационной политикой и т. д.

В основе следующего критерия лежит направленность действий власти по вертикали или горизонтали. В первом случае речь идет о функционально-отраслевом политическом управлении, характеризующем соподчиненность центральных и региональных органов власти и политических институтов. Во втором случае осуществляется управленческое воздействие на более конкретные объекты со стороны субъектов и институтов государственной власти в рамках основных видов политики. Например, внутри экономической политики выделяются промышленная, научно-техническая, энергетическая и другие виды государственной политики. Внутри социальной политики сосуществуют образовательная, жилищная, жилищно-коммунальная и другие разновидности политики. Внутри информационной политики выделяется государственная политика в области средств массовой информации, в области средств связи, политика информационной безопасности.

Таким образом, мы определяем государственную медиаполитику как часть государственной информационной политики наряду с государственной политикой в области средств связи, политикой информационной безопасности.

Государственная информационная политика определяется как комплекс политических, правовых, экономических, социально-культурных и организационных мероприятий государства, направленный на обеспечение конституционного права граждан на доступ к информации. Государственная информационная политика -- это «особая сфера жизнедеятельности людей, связанная с воспроизводством и распространением информации, удовлетворяющей интересы государства и гражданского общества, и направленная на обеспечение творческого, конструктивного диалога между ними и их представителями» Информационная политика: Учебник / Под общ. ред. В. Д. Попова. - М.: Изд-во РАГС, 2003. - С. 38.

Различают два аспекта государственной информационной политики: технологический (регулирование процесса развития. Компонентов информационной среды) и содержательный (приоритеты коммуникационной деятельности участников общественно-политического-процесса).

Объектами государственной информационной политики являются печатные средства массовой информации (газеты, журналы, книгоиздание); электронные средства массовой информации (телевидение, радио, Интернет); средства связи; информационное право; информационная, безопасность. Объектами государственной политики в области СМИ являются средства массовой информации.

Согласно Концепции государственной информационной политики России, ее долгосрочной стратегической целью является обеспечение перехода к новому этапу развития государства -- построению демократического информационного общества и вхождению России в мировое информационное сообщество.

Направления и задачи государственной информационной политики» разнятся в зависимости от понимания функционального и отраслевого значения государственной информационной политики. В большинстве концепций государственной информационной политики, принятых на уровне субъектов федерации, понятие государственная информационная политика имеет межотраслевое и междисциплинарное значение, поскольку включает в себя информатизацию, телекоммуникации и связь, информационную инфраструктуру, информационное право, информационную безопасность, и пр. В некоторых вариантах концепции государственной информационной политики отношения в информационной сфере сводятся к медиарилейшнз органов государственной власти, цель которых носит скорее имиджевый чем функциональный характер Скачко С. В. Государственная информационная политика России в сфере СМИ: теоретические аспекты и

современная практика: дйс.канд. филол. наук. СпбГУ. - Спб., 2006: - 183 с.

Цель государственной информационной политики заключается в создании: оптимальных условий информационного процесса в обществе: для обеспечения, его социально-экономического; политического и культурного развития. Субъектами, заинтересованными в достижении указанной цели, являются государство - общество (некоммерческие организации и граждане) - бизнес - СМИ.

В научном обороте допускается локальная синонимичность понятий «государственная политика в области СМИ» и «государственная медиаполитика». Такое употребление допустимо, однако контекст данного исследованиям требует от нас уточнения данных понятий через уточнение объектного состава. Так, в случае с «государственной политикой в области СМИ» объектом выступают «средства массовой информации» - периодические печатные издания, радио-, теле-, видеопрограммы, кинохроникальные программы, иные формы периодического распространения массовой информации, созданные и функционирующие в соответствии с порядком, определенным в Федеральном законе «О СМИ». Медиа - понятие более широкое, включающее помимо СМИ кинематограф, Интернет, фото, видео, на которые не распространяется действие указанного закона.

Государственная политика в области СМИ является частью государственной информационной политики, а также частью государственной медиаполитики. При этом государственная медиаполитика не входит полностью в государственную информационную политику, являясь, интегральным элементом по отношению к государственной информационной политике, а также к некоторым другим видам государственной политики, например, к государственной культурной политике. Соответственные уточнения распространяются на понятия «медиаотрасль» и «отрасль СМИ».

В сфере государственной политики в отношении СМИ как составной части информационной политики достижение поставленной цели осуществляется путем, решения, следующих задач: удовлетворение информационных потребностей населения; создание и поддержка государственных СМИ; поддержка негосударственных. СМИ, освещающих социально значимые темы и деятельность государственной власти; повышение профессионального уровня журналистов; развитие межтерриториального информационного обмена (на федеральном, региональном и международном уровнях); развитие законодательства о СМИ; мониторинг общественного мнениями СМИ; развитие партнерских отношений и диалоговых форм общения государственных органов со СМИ Скачко С. В. Государственная информационная политика России в сфере СМИ: теоретические аспекты и

современная практика: дис. канд. филол. наук. - Спб, 2006. - С. 183.. Указанные задачи решаются посредством конкретных мероприятий экономического, организационного и правового характера, предпринимаемых в программно-целевой форме.

Характеризуя российскую модель - концепции государственной информационной политики, исследователи отмечают ее патерналистский характер, т. к. ядром предусматриваемых в ней отношений является, государственное регулирование различных процессов и явлений в информационной сфере. Согласно данной модели государственная власть призвана играть ведущую роль не только в формировании, но и в практической реализации информационной политики как многофункциональной комплексной задачи государственного управления. В сфере СМИ основное назначение государственной информационной политики в рамках модельной концепции заключается в формировании государством регулирующих норм развития отрасли СМИ Скачко С. В. Указ. соч. - С. 183.

Государственная информационная политика, имеющая в своем арсенале средств законодательство, задает основные ориентиры информационной деятельности различных субъектов (государственных и негосударственных институтов, объединений, партий, групп, отраслей, СМИ, официальных лиц или отдельных граждан). Эти силы в соответствии со своими взглядами на то, каким должен быть информационный облик общества, могут проводить собственную информационную политику. В идеале, государственная информационная политика, защищая «общие» интересы, является ядром» всех имеющих место в обществе информационных политик.

Для разграничения государственной информационной политики и государственной медиаполитики важно понимать, что государственная информационная политика включает в себя регулирование стратегических в отношении СМИ вопросов - повестки, ценностей, информационной открытости.

Средства массовой информации являются конечным объектом государственной медиаполитики. Данное утверждение верифицируется источниками нормативно-правового регулирования СМИ, в число которых входит международное законодательство, федеральные законы и подзаконные акты, закрепляющие общие права и обязанности человека и гражданина, и определяющие, таким образом, общие принципы функционирования средств массовой информации.

Исследуем подробнее субъектный состав государственной политики в области СМИ, в Российской Федерации. Необходимо отметить, что под субъектом мы понимаем органы государственной власти, создающих (влияющих на создание) стратегические основы и регулирующих нормы (законы, подзаконные акты, акты отдельных органов власти, судебные решения).

Важно отметить, что еще один критерий, который выделяют исследователи, - региональное измерение управленческого воздействия в пределах той или иной территории - дает основание выделять государственную политику центрального (федерального), регионального и муниципального уровней. Этот факт крайне важен для определения субъектного состава.

Заметим, что в масштабах Российской Федерации государственная политика в области СМИ в регионах сводится к нормативно-правовому дублированию решений федеральной власти. Муниципальная политика в области СМИ на данный момент мало исследована. Система органов муниципальной власти не входит в систему органов власти государственной Конституция Российской Федерации, ст.130-133; URL: httpV/www.constitution.ru, поэтому в данном исследовании она не рассматривается.

Субъектный состав российской государственной политики в области СМИ (на 1 июля 2011 г.):

Президент Российской Федерации -- общие, стратегические направления государственной политики, подписание принимаемых законов;

Министерство связи и массовых коммуникаций (Минкомсвязь) - отраслевой регулятор, выработка основ государственной политики, ее непосредственная реализация;

Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать) - на данный момент осуществляет финансирование создания социальнозначимых продуктов СМИ, готовит ежегодные доклады о состоянии отрасли;

Федеральная служба по надзору в сфере связи, массовых коммуникаций и информационных технологий (Роскомнадзор) - осуществляет разрешительную деятельность, регистрирует СМИ, ведет надзор за соблюдением средствами массовой информации отраслевого законодательства;

Законодательное Собрание Российской Федерации (Государственная Дума, Совет Федерации) - принятие федеральных конституционных и федеральных законов, определяющих нормативно-правовую основу государственной политики;

Администрация президента Российской Федерации - опосредованное влияние на реализацию государственной политики, в том числе посредством неформальных механизмов;

Министерство экономического развития - определение основ общеэкономической политики Российской Федерации, вопросы льгот и таможенных пошлин;

Министерство финансов -- предоставление бюджетного финансирования для государственных СМИ;

Федеральная антимонопольная служба (ФАС) - общее антимонопольное регулирование, в т. ч. надзор за соблюдением законодательства о рекламной деятельности;

Конституционный суд Российской Федерации -- в рамках своей основной компетенции по определению соответствия законодательства Конституции Российской Федерации;

Система судов общей юрисдикции - дела о защите чести, достоинства и деловой репутации;

Высший арбитражный суд Российской Федерации - рассмотрение дел, возникающих из хозяйственной деятельности СМИ;

Генеральная прокуратура - общий надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации;

Органы исполнительной власти субъектов федерации;

Органы законодательной власти субъектов федерации;

Государственные предприятия СМИ.

Вывод: две подсистемы, государственной политики в области СМИ - стратегическая и регулятивная - детерминируют в конечном счете конкретные действия государства по отношению к объектному составу госполитики. Объектом государственного регулирования, осуществляемого на базе отраслевого регулятивного комплекса (составляет нормативно-правовая платформа и совокупность регулирующих органов), выступает отрасль СМИ. Стратегическая подсистема распространяется на средства массовой информации, формируя концептуальные основы их функционирования. Субъектный состав, в свою очередь, напрямую зависит от традиций политического участия и конкретной практики распределения функций и полномочий между органами власти.

§ 2. Развитие системы законодательства и системы органов власти, регулирующих отрасль СМИ, в ведущих странах Европейского союза

Рассматривая вопросы политики стран Европейского союза в отношении национальных отраслей СМИ, необходимо отдельно остановиться на характеристике системы законодательства о СМИ. Данный аспект важен в силу того, что национальное законодательство стран-участников коррелируется с законодательством Европейского союза в части общих принципов, дополняя его на национальном уровне.

В системе европейского законодательства существует два уровня. «Верхний уровень» устанавливается непосредственно рядом учредительных документов Европейского союза. «Нижний уровень» принимается законодательными органами Европейского союза, являясь равным по юридической силе «верхнему уровню». Кратко охарактеризуем основные виды нормативно-правовых актов, входящих в подсистему «нижнего уровня»:

регламенты - нормативно-правовые акты, действующие непосредственно во всех государствах-участниках ЕС. Не требуют их адаптации или уточнения законодательными-актами стран-участников;

директивы -- нормативно-правовые акты, обязывающие к достижению определенного результата. Государства сами обеспечивают достижение результата посредством издания нормативно-правовых актов;

решения - нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения только тем государством, которому они адресованы.

Перечисленные виды нормативно-правовых актов ЕС имеют равную юридическую силу, но отображают разные подходы, которые могут существовать. Директива используется в случаях, когда реализуются общие принципы той или иной государственной политики. Регламент закрепляет формы и желаемые результаты государственной политики. Решения чаще всего применяются в антимонопольном законодательстве, где они направляются в адрес конкретного государства, нарушающего правила конкуренции.

В дополнение к перечисленным трем типам нормативно-правовых актов можно называть рекомендации и заключения. Исполнительный орган ЕС (Европейская комиссия) имеет право выносить рекомендации или делать заключения по вопросам законодательства ЕС в тех случаях, когда она считает нужным.

Отдельно необходимо отметить акты Суда Европейских сообществ (СEC) по вопросам национальных законодательств стран-участников. Решения СЕС являются обязательными к исполнению. Обращаться в СЕС могут страны ЕС, Европейская комиссия, суды национальных государств. В последнем случае решение СЕС будет толкованием той или иной законодательной меры ЕС.

В рамках законодательства «первичного уровня» ЕС обладает значительными возможностями по определению содержания национального законодательства и государственной политики стран-членов ЕС в отношении национальных отраслей СМИ. Так, нормы Договора об учреждении Европейского сообщества, о конкуренции дают исполнительному органу ЕС право регулировать процессы концентрации и предоставления государственной помощи, в том числе и в сфере масс-медиа URL: http://www.medialaw.ru/laws/other_lavvs/european/dog_es-ec.htm. Данный договор применим в случаях, когда кем-то из участников ЕС на практике ограничивается конкуренция либо происходит злоупотребление доминирующим положением на рынке. Договор также создает законодательную основу для вопроса о том, не является ли финансирование общественных телерадиокомпаний за счет абонентской платы нарушением правил свободной конкуренции через создание менее благоприятных условий для частных вещателей, чей источник дохода реклама и платные услуги.

В вопросах национальной культурной идентичности и государственной политики в области масс-медиа компетенция ЕС ограничена.

На уровне вторичного законодательства основными нормативно-правовыми актами, регулирующими отрасль СМИ, являются:

Директива о трансграничном телевидении, или «Телевидение без границ» 1989 г.;

Директива об аудиовизуальных медиауслугах (АВМУ) 2007 г.;

Директива о кабельном и спутниковом вещании 1993 г.;

Рамочное законодательство для сетей и услуг электронных коммуникаций 2002 г.;

Регламент Совета ЕС о слияниях 2004 г. Библиотека центра экстремальной журналистики. URL: http://www.library.cjes.ru

Регламент Совета ЕС о слияниях является одним из основных инструментов европейского антимонопольного законодательства, его положения имеют определенное значение и для европейской отрасли СМИ.

Антимонопольное законодательство чаще всего используется в вопросах об инфраструктуре трансляции, то есть о сетях спутникового, кабельного или наземного вещания. В дополнение к нему ЕС принял в 2002 г. новое рамочное законодательство об электронных коммуникациях, включающих в себя директивы и решения, относящиеся к политике в области спектра радиочастот: рамочная директива; директива о доступе; директива об универсальных услугах; директива об авторизации;

Решение по спектру радиочастот.

Данные нормативно-правовые акты регулируют вопросы инфраструктуры, используемой для трансляции сигнала, и тем самым регулируют условия передачи и приема сигнала телерадиовещательных компаний.

Существование сегмента общественных СМИ в структуре общеевропейской отрасли прямо прописано в законодательстве Европейского союза. Так, в 1997 г. отдельным протоколом к Амстердамскому договору ЕС закрепляется то, что система общественного вещания прямо связана с демократическими, социальными и культурными потребностями каждого общества. Вопросы финансирования общественных СМИ отнесены к исключительной компетенции каждого государства.

Необходимость специальных законодательных норм ЕС, относящихся к регулированию контента СМИ, были вызваны характером свободного рынка в сфере телевизионных услуг.

Основным документом по этому вопросу стала Директива о трансграничном телевидении. Директива устанавливает гарантированные членами ЕС минимальные стандарты регулирования содержания телепередач. До введения в действие Директивы вещание за пределами страны ЕС для национальных телерадиокомпаний было осложнено тем, что разных странах участниках ЕС к содержанию применялись различные законодательные нормы. Принятие Директивы имело целью упростить телерадиовещание через границы европейских стран за счет установления повсюду одинаковых норм регулирования содержания и за счет введения положения, запрещающего европейским странам ограничивать ретрансляцию или прием телерадиопередач, поступающих из других государств - участников ЕС, если телерадиокомпания выполняет все требования законодательства государства - участника ЕС, на территории которого компания расположена.

Директива о трансграничном телевидении базируется на принципе приоритета страны происхождения: телевещатели обязаны выполнять только требования национального законодательства государства - члена ЕС, на территории которого они расположены.

Директива устанавливает норму о том, что показ определенных событий телевидением за плату разрешается, если тот же самый или другой вещатель одновременно получает возможность освещать эти события на бесплатной основе. Это положение Директивы обеспечивает доступ аудитории к телепередачам, представляющим социальную значимость.

Директива о трансграничном телевидении устанавливает на показы произведений и телепередач ряд квот, направленных на содействие производству телепрограмм в Европейском союзе:

квота; на показ произведений и телепередач, созданных европейскими компаниями -- вещатели должны резервировать «основную часть» эфирного времени (понятие «основная часть» в Директиве не расшифровано) для показа художественных постановок и документальных телепрограмм европейского производства;

квота на; показ работ независимых продюсеров - не менее 10% эфирного времени вещатели должны предоставить под произведения, созданные продюсерами, не связанными какой-либо вещательной-компанией.

Директива о трансграничном телевидении устанавливает ряд правил, касающихся рекламы и спонсорства. Так, реклама должна быть четко отделена от редакционного содержания телепрограммы визуальными; средствами. Директива также содержит подробные положения касающиеся, продолжительности и места рекламных блоков, в эфирной сетке, содержания рекламных роликов и способов упоминаний о спонсорах.

Принятая в конце 2007 г. Директива об аудиовизуальных медиауслугах (АВМУ) своим действием отныне охватывает распространение аудиовизуальных программ при помощи новых телекоммуникационных технологий. Заменив собой Директиву о трансграничном телевидении, документ уточняет ряд норм, регулирующих рекламную деятельность.

Так, Директива устанавливает, что реклама в аудиовизуальных медиауслугах (в рамках ЕС телерадиовещание в том числе называется «услугой») должна быть легко распознаваема. По телевидению она должна отделяться от редакционного содержания «оптическими и (или) звуковыми и со (или) пространственными способами» Телевидение в Европе: регулирование, политика и независимость // Библиотека Центра экстремальной

журналистики. URL: http://www.library.cjes.ru.

Вводя общий запрет на размещение торговых марок и упоминание товаров и услуг за плату или схожее с ней вознаграждение (product placement). B аудиовизуальных программах, Директива предусматривает возможность государства - участника ЕС предоставить исключения, рамки которых также закрепляются данным документом.

Регулирование телерадиовещания включает в себя техническое регулирование: средства и услуги, технические сети, необходимые для его трансляции. Особую важность имеют два аспекта технического регулирования:

распределение нагрузки, возникающей в связи с трансляцией телерадиосигнала, которая занимает часть радиочастотного спектра;

нехватка частотного ресурса (переход на цифровое телерадиовещание проблемы не решил)

Отдельно коснемся вопросов государственной поддержки отрасли СМИ ЕС. Самые горячие дискуссии последнего времени развернулись вокруг вопроса об абонентской плате за услуги общественного вещания. В рамках дискуссии самым актуальным остается вопрос о том, может ли абонентская плата считаться государственной поддержкой в том значении этого понятия, которое предусмотрено Амстердамским договором, в соответствии с которым любая форма помощи, предоставляемая государством в виде дотации или за счет государственных ресурсов участникам национальной отрасли, запрещена. Возражение национальных правительств заключается в том, что абонентская плата не создает более благоприятных условий для общественных телекомпаний, поскольку ее цель - компенсация дополнительных расходов, которые они несут, исполняя обязательства по Протоколу о системе общественного вещания в государствах ЕС (приложение к Амстердамскому договору).

Существенен вопрос, возможно ли обоснование предоставления государственной поддержки условиями Договора Евросообщества. В соответствии с Договором Евросообщества, государственная поддержка считается совместимой с общим рынком, если она направлена на развитие культуры, а кроме того, государственная, поддержка оправданна, если ее получают предприятия; на которые возложено предоставление услуг общего экономического значения.

Важной частью европейских масс-медиа являются так называемые общинные СМИ (community media). Это местные СМИ; созданные либо общественными или некоммерческими организациями, либо общинами национальных меньшинств. В 2000-х гг. на европейском уровне был предпринят ряд шагов по активизации государственное поддержки сегмента общинных СМИ. Так, была проведена кампания за создание транснациональной сети общинных СМИ национальных меньшинств, кульминацией которой явилось, опубликование Европейского Манифеста общинных СМИ в период выборов в Европейский парламент в 2004 г.

Существенный объем информации о регулировании отрасли СМИ содержится в законодательствах Франции, Германии и Италии, Великобритании - стран-лидеров ЕС.

Проанализируем отраслевую нормативно-правовую платформу во Франции. Основным юридическим актом в отношении отрасли СМИ является Закон о свободе прессы от 29 июля 1881 г. Идеи документа органически связаны, с идеями Декларации прав человека и гражданина 26 августа 1789 г. В законе отдельно прописаны специфические для СМИ преступления (например, диффамация), установлена индивидуальная и коллективная ответственность за них. (Например, согласно закону, редактор тоже несет ответственность за тексты своих журналистов.) Закон постоянно подвергается изменениям, однако они не касаются его фундаментальных положений и включают преимущественно точечную правку, связанную с развитием новых медиа.

Важным для понимания функционирования общественных СМИ является Закон № 57-32 от 10 января 1957 г. о правовом статусе Агентства Франс-Пресс (Agence France Presse, AFP). Согласно Закону, Агентство Франс-Пресс (АФП) является независимым общественным СМИ, образованным в форме юридического лица, действующим на общественные средства. Однако в остальном агентство функционирует по рыночным механизмам. Цель деятельности АФП - предоставлять всеобъемлющую и объективную информацию о жизни во Франции и за рубежом, делать ее доступной для пользователей. Законом регламентирован порядок управления АФП.

Неотъемлемость общественных СМИ в структуре французской отрасли закрепляет Закон № 2009-258 от 5 марта 2009 г. об аудиовизуальной коммуникации и о новом общественном сервисе телевидения. Нормативно-правовой акт повторяет ряд норм Закона о свободе прессы от 29 июля 1881 г. Согласно преамбуле, в основу данного акта легло стремление создать «общественное телевидение 21 века», существенно реформировав основы действующего во Франции ТВ. Целью функционирования нового общественного ТВ называется обслуживание плюрализма в стране.

Закон № 86-1067 от 30 сентября 1986 г. о свободе вещания определяет общий принцип свободы коммуникации, а также устанавливает ряд ограничений к нему. Актуальность данного нормативно-правового акта для отрасли обусловлена тем, что большая часть закона посвящена свободе коммуникации, осуществляемой с помощью аудиовизуальных средств. Закон регулирует обязанности телерадиовещателей, предусматривает санкции за их неисполнение. Часть Закона посвящена определению правового статуса Высшего Совета по аудиовизуальной политике (ВСАП).

Существенные поправки в Закон о свободе вещания были внесены в 2000 и 2004 гг.: были расширены полномочия и сфера ответственности ВСАП, были пересмотрены процедуры ВСАП по рассмотрению заявок и выдаче разрешений на использование частот для целей телерадиовещания.

В соответствии со Статьей 42 Закона о свободе вещания 1986 г., отделения профсоюзов при телерадиовещательных компаниях, Национальный Совет по региональным культурам и языкам, семейные ассоциации и зрительские ассоциации, которые считают, что вещатели не соблюдают своих обязательств, могут обратиться в ВСАП с требованием принять соответствующие меры.

Кодекс интеллектуальной собственности (законом № 92-507 от 1 июля 1992 г.) кодифицировал все предыдущие акты, касающиеся интеллектуальной собственности. Объектом регулирования кодекса являются в т. ч. права журналиста, редактора, издателя на их произведения; кодекс разъясняет суть этих прав, гарантирует им защиту. Также он определяет порядок действия этих прав во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Отдельно остановимся на подзаконных актах, принятых правительством Франции. Отметим, что подзаконное нормотворчество в отношении отрасли СМИ во Франции достаточно развито. Действуя в русле государственной политики, акты правительства играют существенную роль в регулировании французской отрасли, так как чаще всего именно ими регулируются вопросы государственной поддержки через прямую финансовую поддержку, а также посредством предоставления налоговых льгот.

Постановление № 45-2646 от 2 ноября 1945 г. о регламентации деятельности информационных агентств определяет правовой статус этих СМИ. Согласно Постановлению, информационные агентства - это частные организации, которые предоставляют газетам, журналам, другим СМИ статьи, информацию, отчеты, фотографии и другие информационные материалы, в письменной форме и используют для этого свои ресурсы. Постановлением регламентирован ряд специфических моментов, связанных с деятельностью агентств, а именно нюансы порядка налогообложения и порядка регистрации таких организаций.

Крайне значимым для французской отрасли СМИ является Декрет премьер-министра Франции № 86-616 от 12 марта 1986 г. о финансовой поддержке национальных общественно-политических газет, имеющих низкие доходы от рекламы. В первых абзацах Декрета описано бедственное положение национальных общественно-политических газет и обоснована необходимость предоставления им финансовой поддержки. Ниже приведены критерии, по которым газеты считаются национальными общественно-политическими и, следовательно, могут рассчитывать на финансовую поддержку государства. Отдельно в тексте описан механизм финансирования, порядок расчета размеров финансирования, указан перечень документов, который должен быть предоставлен печатными СМИ для получения финансовой поддержки. Основным формальным требованием, предъявляемым к потенциальным получателям, является наличие низких доходов от рекламы. Данный факт необходимо доказать средству массовой информации, претендующему на получение поддержки.

Еще одним декретом премьер-министра Франции, регулирующих вопросы государственной поддержки печатных СМИ, является Декрет №я 89-528 от 28 июля 1989 г. о финансовой поддержке региональных газет, районных и местных политических изданий, имеющих низкие доходы от рекламы. В декрете также описано бедственное положение региональных газет, районных и местных политических изданий и обоснована необходимость предоставления им финансовой поддержки. Отдельно приведены формальные критерии, по которым газеты относят к перечисленным категориям. В декрете описан механизм финансирования, порядок расчета размеров финансирования, указаны документы, которые должны предоставлять печатные СМИ для получения финансовой поддержки. Потенциальные получатели также должны доказать факт низких доходов от рекламы.

Декрет премьер-министра Франции от 29 Августа 2002 г. Несущественно изменил требования к изданиям, которые могу получать финансовую поддержку.

Декрет № 97-1065 от 20 ноября 1997 г. об учреждении совместной Комиссии по СМИ и информационным агентствам также принят премьер-министром Франции. В задачи Комиссии входит консультирование по вопросам применения законодательства о СМИ, выдвижение на рассмотрение госорганами предложений по снижению налоговых ставок для СМИ. Комиссия формируется в составе президента Франции, представителей Министерства финансов и промышленности, Министерства почт и телекоммуникаций Министерства юстиции, представителей прессы и информационных агентств. Комиссия состоит из подкомитетов, полномочных рассматривать жалобы СМИ на завышенные налоговые ставки.

Декрет премьер-министра Франции № 98-1009 от 6 ноября 1998 г. О Фонде помощи службе доставки прессы посвящен вопросам государственной поддержки служб доставки. В Декрете описано бедственное положение служб доставки прессы на дом и обоснована необходимость предоставления им финансовой поддержки. Акт оговаривает механизм финансирования, порядок расчета размеров финансирования, дает критерии организаций, которые могут рассчитывать на получение государственной поддержки.

Справедливо отметить, что практика прямой государственной поддержки участников отрасли среди ведущих стран находит развитие только во Франции. В этом плане французская модель регулирования отрасли больше всего похожа на российскую модель, которая также применяет практику прямой и косвенной поддержки отрасли.

Декрет № 2004-1311 от 26 ноября 2004 г. о Фонде помощи распространению и продвижению французской прессы за рубежом принят премьер-министром Франции. Заявленной целью создания фонда является поддержка французской прессы за рубежом для создания положительного образа Франции за рубежом. В законе описан порядок функционирования фонда, его финансирования. Установлены условия, отвечая которым газета может получить финансовую поддержку, указаны документы, которые должны предоставлять печатные СМИ для получения финансовой поддержки.

Декрет № 2004-1312 от 26 ноября 2004 г. о Фонде помощи еженедельной региональной и местной прессе, принятый премьер-министром Франции, также регулирует вопросы государственной поддержки. В Декрете описано бедственное положение еженедельной региональной и местной прессы и обоснована необходимость предоставления ей финансовой поддержки. Приведены критерии, по которым газеты относят к этим категориям, описан механизм финансирования, порядок расчета размеров финансирования. Указаны документы, которые должны предоставлять печатные СМИ для получения финансовой поддержки.

Среди органов государственной власти основные функции регулирования отрасли СМИ лежат на Управлении по развитию СМИ Министерства культуры и связи. Для осуществления своих функций министерство выпускает директивы, принимаемые в соответствии с законодательством. Задачи Управления - подготовка директив по актуальным вопросам, модернизация отрасли СМИ в соответствии с требованиями, предъявляемыми развитием ИКТ и информационного общества.

Высший Совет по аудиовизуальной политике, о котором мы уже говорили выше, является самостоятельным государственным органом, независимым от администрации Президента и Правительства Франции. Его задача -- развитие свободы телерадиовещания в соответствии с Законом Французской Республики о свободном вещании от 30 сентября 1986 г.

Регулирование вещания в целом во Франции возложено на три органа. Правительство отвечает за разработку политики в сфере телерадиовещания, подготовку законопроектов, касающихся отрасли СМИ, и издание постановлений о введении соответствующих законов в действие. Парламент осуществляет законотворческую функцию и контролирует финансирование общественного вещания. ВСАП отвечает за выдачу лицензий на вещание частным компаниям, назначение руководителей общественных телерадиокомпаний и надзор за содержанием программ всех вещателей.

С момента создания ВСАП был призван отслеживать и принимать во внимание изменяющиеся экономические и технические реалии в сфере массовых коммуникаций путем постоянного мониторинга деятельности вещателей, операторов связи, производителей оборудования. Инициируя изменения в регулировании сферы своего ведения, совет действует в русле европейской интеграции, в то же время защищая и отстаивая культурный суверенитет Франции. Совет осуществляет контроль над частным и общественными секторами телерадиовещания.

Существенные поправки в Закон о свободном вещании были внесены в 2000 и 2004 гг., в частности, были расширены полномочия и сфера ответственности ВСАП, были пересмотрены процедуры данного органа по рассмотрению заявок и выдаче разрешений на использование частот для целей телерадиовещания.

В состав ВСАП входят 9 человек (далее - члены совета):

три члена назначаются Президентом Франции;

три члена назначаются Председателем Национального собрания (нижней палаты парламента);

три члена назначаются Председателем Сената (верхней палаты парламента).

Члены совета назначаются сроком на 6 лет. Участие в работе совета несовместимо с занятием какой-либо иной профессиональной деятельностью, выборной должностью или общественной работой. Председатель совета назначается из числа членов совета Президентом Франции на весь срок полномочий. При исполнении своих служебных обязанностей Председатель совета действует от имени Правительства. Раз в два года состав совета обновляется на треть. С целью обеспечения независимости совета не допускается отзыв его членов или продление их полномочий.

Высший аудиовизуальный совет создает ряд комитетов и комиссий, а также региональные филиалы совета, которые регулируют местное радио и телевидение, - так называемые технические комитеты по вещанию (ТКВ).

Основные полномочия ВСАП:

осуществление контроля над соблюдением принципа равных прав, надзор за соблюдением принципа свободы конкуренции, выдачу рекомендаций Правительству по поводу расширения конкуренции в области аудиовизуальной связи;

разрешительную деятельность и контроль в сфере использования радиочастотного спектра для целей телерадиовещания (в том числе спутникового); совет предоставляет право на использование частот для целей телерадиовещания через выдачу лицензий сроком на 10 лет;

обеспечение независимости общественных телерадиокомпаний, контроль за соблюдением принципов плюрализма в освещении событий общественными ТРК;

назначение президентов общественных ТРК, согласование их должностных обязанностей;

содействие сохранению и пропаганде французского языка и культуры;

консультирование Правительства, Председателя Национального собрания, Председателя сената или специальные комиссии Национального собрания или Сената по всем вопросам, связанным с его деятельностью и входящим в его компетенцию;

контроль над развитием национального производства средств телевидения и радиовещания;

надзор за объективностью распространяемой информации, а также за качеством и разнообразием программ;

обеспечение соответствия Директиве по трансграничному телевидению мер по защите несовершеннолетних в сфере телерадиовещания и доступа общественности к событиям особой важности, перечень которых определяется в установленном законодательном порядке.

Выше мы уже кратко характеризовали функционал Комиссии по СМИ и информационным агентствам. Подчеркнем, что Комиссия формируется из высших должностных лиц государства, а в ее задачи входит консультирование по вопросам применения законодательства о СМИ, выдвижение на рассмотрение госорганами предложений по снижению налоговых ставок для СМИ.

Важным для отрасли СМИ стало решение администрации французского президента провести Генеральные штаты прессы. Традиционно «генеральными штатами» называют систему консультаций по какой-либо проблеме. В конце 2008 г. Генеральные штаты прессы были проведены. Итоговым документом Генеральных штатов стала «Зеленая книга», в которой участники мероприятия представили анализ; сложившейся ситуацией предложили ряд мер по выходу из кризиса. Основываясь на выводах «Зеленой книги», 23 января 2009 г. президент Франции Николя Саркози огласил систему чрезвычайной помощи прессе URL: http://mediascope.ru/node/441.

Таким образом, регулирование французской отрасли СМИ осуществляется по унитарной модели, характеризующейся наличием нормативно-правового и административного единства в процессе отраслевого регулирования. Наличие ряда законов, предусматривающих прямые льготы и механизмы поддержки участников отрасли свидетельствуют о патерналистском характере взаимоотношений между властью и СМИ.

В Германии основой нормативно-правового регулирования национальной отрасли СМИ является Основной закон (конституция). В параграфе 1 ст. 5 Основного закона сказано: «Каждый; имеет право свободно выражать и распространять свое мнение устно; письменно и с помощью изобразительных средств, беспрепятственно получать информацию из всех доступных общественности источников. Свобода печати и свобода информации по радио и в, фильмах гарантируется. Цензура не осуществляется».

Помимо Основного закона: правовое положение СМИ и отрасли определяют законы федеральных земель, решения федерального Конституционного суда и конституционных судов земель, государственные договоры, представляющие, собой соглашения между правительствами: федеральных земель по вопросам правового режима радио и телевидения.

Ключевым законом, регулирующим деятельность аудиовизуальных СМИ, является: Государственный договор о радиовещании и телевидении, вступивший в силу 1 июня 2009 г. Он является 12-й редакцией переработанного «Государственного договора о радиовещании и телевидении в объединенной Германии», принятого 31 августа 1991 г. и вступившего в силу 1 января 1992 г.

Базовые принципы договора регулируют программную политику, требования к рекламе, лицензиям; вопросы концентрации в отрасли СМИ: Согласно этому договору, все новые интернет-приложения АРД (ARD) и ЦДФ (ZDF) перед публикацией в сети должны проходить так называемый «трехступенчатый, тест». Трехступенчатая проверка подразумевает:

установление степени соответствия медиапродукта демократическим, социальным и культурным потребностям общества;

оценка качественного вклада медиапродукта в публицистическую конкуренцию;

определение требуемых издержек.

Такое тестирование проводят руководящие органы вещательных компаний - Советы по радио и телевещанию.

1 июня 2009 г., после ратификации законодательными органами земель и одобрения Европейской комиссией, договор вступил в силу. Необходимость законодательного регулирования деятельности АРД и ЦДФ в Интернете объясняют тем, что общественные СМИ и в сети, и в эфире должны исполнять функции общественного служения (public service): информировать, просвещать, развлекать.

По мнению исследователей, высокая степень влияния партий является существенным недостатком общественного вещания в Германии. Телевидение и радиовещание находится в ведении парламентов земель, и, принимая законы о вещании, через свои парламентские фракции партии решают, какие общественные группы должны быть представлены в их советах. Очевидно, что Христианский Демократический Союз (ХДС) и Социал-демократическая партия Германии (СДПГ) имеют разное представление о том, каким организациям отдавать предпочтение. Так, ХДС активно сотрудничает с объединениями предпринимателей, а СДПГ - с профсоюзами. Партийное влияние на общественное телерадиовещание показательно при выборах генерального директора компаний: каждая политическая сила лоббирует именно своего кандидата.

Таким образом, Государственный договор о радиовещании и телевидении закрепляет в структуре отрасли СМИ общественные СМИ, определяя основные принципы и правила их функционирования.

Важным моментом является регламентация новым договором работы сетевых текстовых служб вещателей, финансируемых за счет абонентской платы. Таким образом, на сайтах АРД и ЦДФ при публикации текстовых сообщений необходимо указание программы, к которой они относятся.

Государственный договор о радиовещании и телевидении содержит также положения:

об обязанности распространения национальных программ общественно-правового и частного теле- и радиовещания;

об АРД (Первом канале ТВ ФРГ);

о ЦЦД (Втором канале ТВ ФРГ);

об общенациональных радиокомпаниях;

о финансирования АРД и ЦДФ, а также

о порядке определения финансовых потребностей общественно-правового вещания и суммы взносов за пользование теле- и радиоприемниками.

Новая редакция Государственного договора была дополнена новыми параграфами о выдаче лицензий и допуске к телерадиовещанию. Теперь в нем содержится положение о том, что любые телевещатели вправе получить разрешение на создание телерадиопрограмм. Вопрос о том, соответствуют ли они статусу телерадиокомпаний (ТРК), будут решать земельные ведомства по СМИ (о них речь пойдет ниже).

Согласно параграфу 21 регулируется допуск к телевещанию. Желающий получить лицензию на вещание должен письменно обосновать цель, доказать возможность проведения необходимой инвестиционной программы. По мнению исследователей, из-за желания ограничить деятельность иностранных компаний на телевизионном рынке Германии усилилась концентрация СМИ внутри страны. Однако в случае, если доля одной из ТРК превысит 30% от общего количества зрителей в Германии, монополисту придется расстаться с частью своих активов Вороненкова Г. Ф Путь длиною в пять столетий: от рукописного листка до информационного общества.

Национальное своеобразие средств массовой информации Германии. -М., 1999.

В качестве источников финансирования частных теле- и радиокомпаний, прописанных в параграфе 25, используется два: доходы от рекламы и абонентские взносы за платное телевидение.