Формы и методы государственного управления

1. Государственное управление как система. Формы и методы государственного управления

Понятие государственного управления. Научно - теоретические подходы к управлению (кибернетический, структурно - функциональный, ситуационный, конфликтологический, синергетический, системный). Подсистемы государственного управления (институциональная, нормативно - правовая, структурно - функциональная, коммуникативная, профессионально - кадровая, профессионально - культурная). Классификация видов государственного управления: по сферам общественной жизнедеятельности; по структуре общественных отношений; по объектам управления; по характеру и объему управленческого воздействия. Виды управления (плановое, территориальное, стратегическое, программно - целевое, межотраслевое и др.). Модели государственного управления (либеральная, социалистическая, смешанная).

Правовые и организационные формы государственного управления. Классификация методов государственного управления: морально - этические методы, социально - политические, экономические, административные. Убеждение, поощрение, дисциплинарное принуждение и административно-правовое принуждение как методы деятельности государственной администрации.

Государственное управление - это процесс регулирования внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. Государственное управление - это система, в которой субъект (государство) и объект (общество) действуют во взаимосвязи. В основе государственного управления лежат интересы государства, направленные на защиту его целостности, поддержку уровня и качества жизни граждан. Через управление государство реализует защитную, социальную, правовую, экономическую, политическую, арбитражную функции.

В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализация, контроль за соблюдением в обществе законности и правосудие. Более узкое понимание государственного управления определяет его как форму осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть.

С научных позиций рациональное объяснение природы и сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой. Данная система охватывает: а) организацию и функционирование субъекта управления - управляющую систему; б) структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой - управляемыми объектами; в) компоненты общественной системы или их отдельные проявления, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой системы и непосредственно воспринимают государственно-управляющие воздействия либо участвуют в их формировании.

Функции. Каждая функция управления объективно необходима и отличается устойчивостью, стабильностью. Функции отличаются друг от друга непосредственно целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией. В литературе по социальному управлению функции управления разделяются на: Социально- экономическая функция осуществляет регулирование системы экономических отношений через воздействие на отношение собственности и распределение. Духовно-идеологическая функция управления осуществляет воздействие на субъективные факторы поведения человека через его сознание, проявляющиеся в виде социальных стремлений и становящихся идеальной силой.

Метод управления - это способ осуществления его функций, средство воздействия органа исполнительной власти на управляемые объекты. Методы, используемые в режиме организации государственной власти, могут быть разделены на два вида: исследовательские и инструментальные. Критерием различия между ними является несовпадение целей и сфер использования. Исследовательские методы нацелены на анализ и диагностику исследуемой системы, тогда как инструментальные - на проектирование новых систем, новых подходов (нормативный - использование норм и нормативов в налаживании эффективной деятельности органов власти, балансовый - используется при разработке и исполнении бюджета территориального образования, статистический - предполагает использование средств математической статистики в выявлении складывающихся в обществе тенденций на основе анализа пространственных рядов данных).

Совокупность способов и методов управления, которые использует государство для реализации функций управления, определяет виды государственного управления. Можно выделить следующие виды управления: авторитарное и демократическое управление по роли и месту человека и общества как объектов управления; по характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами - координационное и субординационное управление; по критерию использования форм собственности и владения имуществом - федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление; в зависимости от срока исполнения принимаемых решений управления - оперативные, тактические и стратегические.

В формах управления важная роль отводится программам. Программы - государственно-служебный документ, имеющий определенную цель. Программы: федеральные, локальные, федерально-локальные (Тысячелетие Казани). Программа всегда увязана: по срокам; по исполнителям; по ресурсам. В управлении различными процессами активнее стали использовать концепции и доктрины, т.е. документы государственных органов, воплощающие собой теоретические обоснования (взгляды) основных направлений и содержания государственной деятельности, например, Военная доктрина, Концепция национальной политики и т.д.

Одна из главных задач теории государственного управления состоит в научном обосновании оптимальной организации государственного управления для достижения общих для всего общества целей.

Теория государственного управления состоит из множества идей, концепций, установок. Основные теории государственного управления начали складываться на рубеже 19-20 веков, начинается разделение наук и наряду с формированием таких отраслей как государственное право, конституционное право, появляется наука государственное управление.

Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследования принадлежит известному немецкому ученому М. Веберу. Он стал инициатором и главным разработчиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. Одно из центральных мест в современных теориях государственного управления занимает теория бюрократии. Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права внесли французские исследователи. Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу заложили основы институционального подхода к проблемам государственного управления. В этих работах система государственного управления не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в которой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования государственно-политических институтов в целом. Основоположником американской науки государственного управления считают профессора В. Вильсона, ставшего впоследствии президентом США. Он сформулировал теорию административной эффективности, суть которой состоит в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпорациями.

Второй этап в развитии теории государственного управления охватывает первую половину 20 в. Самые фундаментальные работы появились в 30-е годы ХХ века. Складываются школы: 1.классическая (административная) А.Файоля, Л.Урвика, Д.Д.Муни и А.К. Рейли. Их объединяло убеждение в том, что система государственного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой оптимизации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух и др; 2.школа человеческих отношений, поведенческих наук М. Паркер и Ф. и Э.Рейли, А.Маслоу, М.Фоллет, Э.Мэйо, У.Мэрфи. Их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников и их удовлетворенности своим трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий. Человеческий фактор рассматривался в качестве одного из основных элементов эффективности организации.

Немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования экономики сыграли идеи английского экономиста Дж.М.Кейнса. Он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения.

Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к 1950-м годам. Он характеризуется утверждением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в теории государственного управления, бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа.

В рамках третьего этапа складываются следующие теории: теория нового государственного управления (государственный менеджмент), теория политических сетей и «теория руководства». В работе Д.Осборна и Т. Гэблерта «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор» раскрываются те десять принципов, на которых основывается государственный менеджмент. Это: 1)в большей степени руководить подчиненными, чем выполнять их функции; 2)в большей степени предоставлять потребителям возможности выбора, чем обслуживать их; 3) предоставлять услуги на основе конкуренции; 4)управлять скорее постановкой задач, чем определением правил; 5)вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения; 6)всемерно ориентироваться на потребителя; 7)поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не бюрократическую трату; 8)предпочитать профилактику лечению; 9)осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур; 10)добиваться перемен посредством рыночно ориентированных усилий.

Новой теоретической моделью исследования государственного управления стала теория политических сетей, т.е. на место вертикальной традиционной иерархической структуры управления приходит горизонтальные отношения (развитие на рубеже 80-90-х гг.)

Таким образом, в XXI в. начался четвертый этап в развитии теории государственного управления, который связан с развитием информационной революции. Теория информационного государства утверждает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития.

2. Особенности Российского федерализма. Феномен сложнопостроенного субъекта

Российская федерация как федеративное государство: понятие и признаки. Принципы построения федеративного государства: национальный, территориальный, национально-территориальный (смешанный). Асимметричность статуса субъектов федерации как особенность отечественного федерализма. Тенденции централизации и децентрализации во взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов. Особенности отечественного экономического федерализма. Бюджетный федерализм в России. Понятие сложнопостроенного (сложноустроенного) субъекта Российской Федерации. Система государственного управления на территории сложнопостроенного субъекта. Распределение полномочий между органами государственной власти сложнопостроенного субъекта. Тюменская область как сложнопостроенный субъект РФ.

Конституционно-правовой статус России как федеративного государства определяется федеральной Конституцией 1993 г., Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

При этом приоритетное значение в определении правового статуса федерации, ее субъектов принадлежит Конституции РФ. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "исходит из исторического факта существования Российского государства"' и ставит целые) только перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Тексты трех Договоров между федеральными органами власти и органами власти республик в составе федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и автономной области, автономных округов (которые в совокупности и принято называть Федеративным договором) были одобрены VI Съездом народных депутатов России и вошли в текст Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 г.^

Федерализм в России является основой конституционного строя. Согласно ст. 65, п. 1 Конституции РФ, в состав Российской Федерации входят 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации существуют три вида субъектов:

-республики-государства, образованные по национально-территориальному принципу;

-края, области, города федерального значения - государственные образования, созданные по территориальному принципу;

-автономная область, автономные округа - национально-государственные территориальные образования.

Россия как федеративное государство имеет ряд признаков, составляющих ее конституционноправовой статус. К ним относятся суверенитет, территория, т. е. пространственный предел распространения суверенитета, Конституция и законодательство федерации, федеральное гражданство, система федеральных органов государственной власти, единые Вооруженные силы и система обеспечения обороны и безопасности, федеральная собственность и единые валюта и экономическое пространство, международная правосубъектность, государственный язык и государственные символы. Рассмотрим наиболее важные из них. Российская Федерация - суверенное государство. Вопрос о суверенитете во всех федеративных государствах решен одинаково: федерация суверенна, а ее субъекты нет. На мой взгляд, ошибочны нормы и Федеративного договора 1992 г., и ряда конституций республик в составе федерации, провозгласившие суверенитет республик. Ведь субъекты Российской Федерации обладают самостоятельностью только при решении вопросов своей внутренней жизни, находящихся вне пределов ведения федерации и полномочий федерации по так называемым предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. А термин "суверенитет" означает полную независимость как во внутренних делах, так и во внешних отношениях. Субъекты же федерации связаны обязанностью принимать только те правовые акты, которые не содержат норм, противоречащих федеральной Конституции и законам.

Если бы республики в составе Российской Федерации действительно стали суверенными государствами, это означало бы потерю федерацией своего суверенитета и превращение ее в конфедеративный союз, иначе говоря огромный исторический шаг назад. Именно это произошло с Советским Союзом. Союзным республикам было предоставлено право выхода, детально разработан его механизм, условия и порядок, оставшиеся, правда, только в теории. Борьба за повышение статуса, за расширение полномочий, разумеется, не ограничилась уровнем Союза: она пошли вглубь и в Российской Федерации, и автономии активно в нее включились. Ни тогда, ни теперь не принимается во внимание то, что политическая свобода и свобода экономическая - совсем разные понятия. Народы большинства бывших союзных республик, пришедших к экономическому краху, ощутили это на себе в полной мере.

С вопросом о суверенитете связан вопрос о территории, т. е. о пространстве земли, воды, воздуха, недр, которые подчинены верховной власти государства. Без территории не может быть и государства, поскольку она образует материальное содержание суверенитета.

В соответствии с Конституцией России 1993 г. (ст. 4, ч. 1) суверенитет федерации распространяется на всю ее территорию. Сам факт конституционного определения территории государства - существенная гарантия его территориальной целостности, так как для изменения территории необходимо изменение самой Конституции. Территориальное верховенство Российской Федерации проявляется в праве устанавливать статус, режим и осуществлять защиту государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа.

Конституция РФ сосредоточивает решение всех вопросов, касающихся защиты России от посягательств извне, исключительно в руках федеральных властей.

Пространственный предел, в котором действует суверенитет России,- государственная граница России. 1 апреля 1993 г. был принят федеральный закон "О государственной границе Российской Федерации'".

Республики, стремящиеся обладать правом выхода из состава Российской Федерации, часто ссылаются на закрепленное во множестве международноправовых актах право народов на самоопределение.

Так, в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан 1994 г. зафиксировано положение о том, что эта республика образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение и госу­дарственный суверенитет республики есть ее неотъемлемое качественное состояние.

Однако в специальном докладе подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите национальных меньшинств особо отмечено: "...там, где затрагивается территориальная целостность госу­дарства, право на самоопределение в принципе не применяется. В документах и практике ООН не признается право на отделение от существующего государства-члена ООН, поскольку пытаться делать ссылки на него с целью.нарушить территориальное единство и территориальную целостность государства означало бы ненадлежащее применение принципа самоопределения, противоречащего целям Устава ООН'".

Хельсинкский заключительный акт 1975 г. обусловливает уважение права народов распоряжаться своей судьбой соблюдением территориальной целостности государства; п. 5 Итоговых документов Венской встречи 1986 г. гласит: "...никакие действия, нарушающие принцип единства государства, не будут признаны законными".

Согласно п. 37 документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., "ни одно из положений раздела о правах национальных меньшинств не может толковаться как подразумевающее право заниматься любой деятельностью вопреки принципу территориальной целостности государств"

Сейчас осуществление принципа самоопределения всех населяющих Российскую Федерацию народов без ущемления прав какого-либо из них и при одновременной защите других прав человека возможно только в рамках одного государства, поэтому в Конституции Российской Федерации отсутствует право субъектов на выход. Признание этого права означало бы поощрение и признание правомерности полного или частичного нарушения единства Российской Федерации. Несмотря на это, две республики в составе федерации прямо или косвенно закрепили в своих конституциях нормы, предусматривающие право выхода.

Например, в Конституции Республики Тыва от 21 октября 1993 г. отражено, что республика "имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва" (ст. 1, ч. 1). Это противоречит Конституции Российской Федерации, ее федеративной природе и в случае реализации приведет к разрушению территориальной целостности Российского государства.

Кроме того, факт существования республики (национального государства) уже сам по себе есть акт самоопределения народа, который не противоречит нахождению Тывы в составе Российской Федерации.

В социально-экономических и политических условиях переходного периода развитие и укрепление федерализма в ряду ключевых проблем укрепления российской государственности. Системного законодательства, предметно ориентирующего регионы в этой сфере государственного строительства, Российская Федерация до сих пор не имеет. Республики, края, области и автономные округа ведут “субъектное” законотворчество, без определенных федеральным центром "правил игры". В результате, на фоне несовпадения экономических интересов региона с интересами федеральными законодательно обеспечиваются, прежде всего, политические приоритеты региональных элит. Это только способствует углублению кризиса национальной государственности.

Вполне обоснованно можно выделить несколько характерных признаков данного процесса:

- политическая суверенизация регионов;

- искажение экономических интересов регионов;

- периодический и спонтанный передел национального общественного богатства региона между федеральными, региональными и местными структурами власти и коммерческими группировками.

По-особому актуальна данная проблема для семи сложнопостроенных субъектов Федерации - Красноярского края, Архангельской, Пермской, Иркутской, Тюменской и Читинской областей, поскольку в их состав входят автономные округа. Конституция как Основной Закон определила лишь состав Российской Федерации и важнейшие принципы ее организации. В связи с этим Конституцией РФ предусмотрена необходимость издания ряда общих законов, регламентирующих различные стороны построения Федерации и федеративных отношений. В частности, в ч.4, ст.66 Конституции РФ закреплено положение о вхождении автономных округов в состав края или области. Очевидно, что все правовые коллизии должны быть урегулированы федеральным законом. Необходим исчерпывающий ответ на вопрос, как должны строиться взаимоотношения в треугольнике: автономный округ - край/ область - федеральный центр.

По Конституции край (область) и автономные округа - субъекты Федерации, равноправные как между собой, так и во взаимоотношениях с федеральным центром. Но где пределы полномочий органов государственной власти края, области и входящего в их состав автономного округа? В Основном Законе России ответа на этот вопрос нет. Напомним: отношения могут регулироваться федеральным законом и договором. Закон - первичен, договор - вторичен. В отсутствии выверенного федерального закона на правовом поле неизбежна борьба за власть. Ярчайший тому пример - ситуация в Тюменской области. Поэтому в широком спектре проблем развития реального федерализма в России вопрос урегулирования отношений между краем (областями) и входящими в их состав автономными округами остается одним из наиболее важных. Суть вопроса - в организации эффективно действующей государственной власти в сложнопостроенном субъекте Российской Федерации.

Ключевые положения системы отношений между органами государственной власти области и входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Мало-Ненецким автономными округами определены Постановлением Конституционного Суда РФ от 14.07.97 г. № 12-П “По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области”. Следуя законам, администрация Тюменской области в целях обеспечения защиты интересов всего населения области и укрепления реального федерализма наработала пакет предложений по организационно-правовому урегулированию отношений края (областей), с входящими в их состав автономными округами. В основе предложений лежат принципы совместных и скоординированных решений органов государственной власти Российской Федерации, края (области) и входящих в их состав автономных округов.

К сожалению, российским законодательством не выработаны правовые механизмы, обеспечивающие безусловную реализацию постановлений Конституционного Суда. Хотя Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации”, принятым в июле 1994 года, соответствующие меры предусмотрены в статье 81 “Последствия неисполнения решения”. Цитирую ее полностью: “Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом”. Однако данного закона до сих пор нет. Именно поэтому руководители органов государственной власти Красноярского края, Архангельской, Иркутской, Пермской и Тюменской областей предложили федеральному центру ряд мер, направленных на реализацию постановления Конституционного Суда РФ № 12-П от 14.07.97 г.

Правовую позицию Тюменской области можно сформулировать в следующих тезисах:

1. Конституция РФ предусматривает учет особенностей статуса сложнопостроенных субъектов РФ, специфических государственно-правовых связей между областью и округами путем правового оформления единой региональной общности на основе федерального закона и договора.

2. Вопрос об условиях вхождения автономных округов в состав области потерял актуальность, поскольку эти положения сформулированы в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г.: это - наличие единых территории, населения, избрание населением области общих органов государственной власти, их юрисдикция по определенному перечню полномочий на всей территории области, включая автономные округа.

3. Договорный характер отношений, рассматриваемый властями округов как уникальный опыт поэтапного разрешения правового спора между автономным округом и областью на основе принципа равноправия, не устранил неопределенности в понимании соответствующих конституционных положений.

Договоры, различные формы и структуры координации сотрудничества (совместное заседание трех Дум, Совет Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономных округов, Совет губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа) по своему структурно-функциональному предназначению, процедуре формирования и правовому статусу не могут быть признаны в качестве государственной власти области. В случае недостижения договоренностей между областью и входящими в ее состав автономными округами должно действовать законодательство области.

3. Конституционно - правовой статус РФ и ее субъектов

Российская Федерация как федеративное государство: понятие и признаки. Принципы построения федеративного государства: национальный, территориальный, национально - территориальный. Особенности российского федерализма. Территория Российской Федерации. Государственная граница Российской Федерации. Состав территории. Континентальный шельф и исключительная экономическая зона. Компетенция Российской Федерации в системе разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Предметы исключительного ведения Российской Федерации. Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации и его характеристики. Конституционно - правовой статус Тюменской области. Правовая основа отношений между Тюменской областью, Ханты-Мансийским автономным округом - Югрой и Ямало-Ненецким автономным округами. Порядок формирования и правовой статус высших органов государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа. Порядок и принципы взаимодействия Тюменской области, ЯНАО и ХМАО - Югры.

В федеративном государстве, в отличие от унитарного, имеются две системы высших органов власти (федеральные и субъектов федерации); наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать свои нормативные правовые акты учредительного характера (например, конституции, уставы, основные законы); они наделены правом принимать региональные законы; у субъектов федерации, как правило, есть собственное гражданство, столица, герб и иные элементы конституционно-правового статуса государства, за исключением государственного суверенитета.

При этом субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации (сецессии) и, как правило, не может быть субъектом международных отношений. Субъекты федерации могут иметь различные наименования, которые, как правило, определяются историческими или правовыми факторами: штаты, провинции, республики, земли или федеральные земли (как в Германии и Австрии) и иное. Федерацию следует отличать от конфедерации, которая является международно-правовым союзом суверенных государств. Однако на практике различить правовую природу тех или иных образований бывает весьма затруднительно. Например, в науке до сих пор нет единого подхода к тому, что представляет собой Европейский союз.

Можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

Территория федерации состоит из территорий её отдельных субъектов: штатов, кантонов, республик.

В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и её субъектами разграничивается союзной конституцией.

Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.

В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.

Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.).

Обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура союзного парламента. Одна палата рассматривается как орган общесоюзного представительства, депутаты в неё избираются со всей страны. Вторая палата призвана представлять интересы членов федерации.

По особенностям конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства выделяют симметричные и асимметричные федерации. В первых субъекты обладают одинаковым конституционно-правовым статусом (например, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Соединённые Штаты Америки), во вторых -- конституционно-правовой статус субъектов различен (например, Республика Индия, Федеративная Республика Бразилия). Вопрос о том, к какому из типов относят Российскую Федерацию, в науке спорен. В любом случае отмечается, что абсолютно симметричных федераций на сегодняшний день не существует: все они обладают теми или иными признаками асимметричности.

Федерации строятся по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содержание, структуру государственного устройства.

+ См. предыдущий вопрос.

4. Реализация принципа разделения властей странах западной Европы и США

Теории разделения властей. Дж.Локк, Ш.Монтескье, Г.Еллинек, М.Ориу, М.М. Сперанский. Принцип сдержек и противовесов при распределении властных полномочий между ветвями власти. Особенности распределения властных полномочий между ветвями власти в государствах с различными формами правления. Влияние территориального устройства, политического режима, правовой системы государства на реализацию принципов разделения властей.

Теория разделения властей возникает и начинает «материализовываться» лишь на той стадии развития общества и государства, когда созревают все необходимые предпосылки для активного участия широких слоев общества в социально-политической жизни и политических процессах страны, торжествует хотя бы в формальном плане политический и идеологический плюрализм; среди интеллектуальных слоев общества идет усиленный поиск путей и средств создания надежных гарантий прав и свобод подданных или граждан; предпринимаются попытки ограждения их, а вместе с ними всего общества и государства от возможной узурпации всей государственной власти как со стороны отдельных лиц, так и со стороны отдельных органов государства.

Дж.Локк в своем учении утверждает, что государство было создано по взаимному согласию людей для защиты их жизни, свободы и имущества. Для выполнения этой задачи политическая власть наделяется правомочием издавать законы и применять для исполнения этих законов силу сообщества.

Законодательная и исполнительная власти в своей деятельности независимы, но обе эти власти имеют над собой высшего судью в лице народа, обладающего правом требовать к ответу всякую власть. Законодательной власти в лице народа принадлежит исключительное право издавать законы, обязательные для всех. Отличаясь друг от друга своими функциями, эти власти, по Локку должны быть разделены и переданы в разные, ибо в противном случае правители получают возможность освобождать себя от подчинения законам и приспособлять их к своим частным интересам.

Таким образом, разделение властей являлось для Дж.Локка делом практического удобства и практической целесообразности. Он обозначает основные направления и принципы исследования политической власти: разделение и взаимодействие властей, необходимость их связи и соподчинения, представительный характер законодательной власти, верховенство закона, независимость судей.

Свой классический вид доктрина разделения властей приобретает в теории Ш.Монтескье. Идеализируя английскую систему правления, развивая идею Дж.Локка, Монтескье заключает, что только разделение властных функций между разными государственными органами способно обеспечить плюралистическое согласие в обществе, права и свободы человека, верховенство права в жизни государства.

Ш.Монтескье уже не выделяет законодательную власть как основную, он подчеркивает разделение трех властей, каждую из которых образуют различные группы людей. Новым этапом в становлении теории разделения властей стали работы Ш.Монтескье, которые оформили положение о трех властях. До него ни левеллеры, ни Дж.Локк не выделяли еще особой судебной власти, хотя отправление правосудия у них фактически обособлялось. Развив теоретические основы доктрины разделения властей, Ш.Монтескье выдвинул идею о «равновесии» и взаимных «сдержках» властей, а также высказал мысль о том. Что в органах государственной власти должны быть представлены все сословия общества. Разумное государство, по Ш.Монтескье, теоретически должно основываться на принципах разделения властей, взаимного сдерживания властей от произвола, распределения верховной власти между различными социальными слоями общества.

В соответствии с конституционным проектом Ш.Монтескье законодательная власть являлась лишь выражением «Общей воли государства...». Основное назначение -- выявить право и сформировать его в виде положительных законов государства, обязательных для всех граждан.

В отличие от судебной власти, законодательная и исполнительная власти,также имеющие правовой характер, могут злоупотреблять властью, допускать произвол. Поэтому эти две власти, по мнению Ш.Монтескье, должны быть не только разделены, но и наделены правом приостанавливать и отменять деятельность друг друга. Каждая из властей должна не только отправляться особыми органами, но и одни и те же лица не могут совмещать деятельность различных органах власти.

5. Порядок избрания и конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Президента РФ. Место Президента в системе высших органов государственной власти. Основания и порядок выдвижения кандидатур на должность главы государства. Порядок подведения результатов голосования. Процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности.

Компетенция Президента РФ. Роль Президента РФ в формировании Правительства Российской Федерации. Полномочия Президента РФ в области внешней политики и международных отношений. Основные полномочия в области обороны страны. Полномочия Президента РФ по кадровым вопросам. Полномочия Президента в системе государственного управления. Взаимодействие Президента с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Роль Президента как гаранта Конституции. Прав и свобод человека и гражданина.

Конституционные основы взаимодействия Президента РФ и палат Федерального Собрания.

Акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, их в роль и значение в системе иных нормативно-правовых актов.

Президент РФ является главой государства. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке Президент РФ: принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России в течение 10 лет, не менее 51% голосов избирателей). Вступает в должность через 30 дней после официального объявления итогов выборов. Иногурация - произнесения клятвы, вручение личной символики (штандарт Президента -государственный флаг с гербом), удостоверение личности, знак Президента (орденская лента Андрея Первозванного, вербировка с именем Президента и датой вступления в должность, которое состоит из золота и эмали) Администрация Президента РФ- орган, оказывающий помощь Президенту РФ. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд.

Президент РФ: а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; в) принимает решение об отставке Правительства РФ; г) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ; д) по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ; назначает судей других федеральных судов; ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом; з) утверждает военную доктрину РФ; и) формирует Администрацию Президента РФ; к) назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ; л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ; м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Президент РФ: а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом; б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ; в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом; г) вносит законопроекты в Государственную Думу; д) подписывает и обнародует федеральные законы; е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Президент РФ: а) осуществляет руководство внешней политикой РФ; б) ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; в) подписывает ратификационные грамоты; г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом.

Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Президент РФ: а) решает вопросы гражданства РФ и предоставления политического убежища; б) награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания; в) осуществляет помилование.

Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Президент РФ обладает неприкосновенностью.

Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ.

Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

6. Институт президента в системе государственной власти РФ. Администрация президента РФ

Теоретические подходы к изучению института президента РФ (правовой, институциональный, политический, психологический). Полномочия Президента по отношению к органам исполнительной власти. Президент и Правительство. Нормативные акты главы государства. Поручения Президента. РФ Чрезвычайные полномочия и проблема президентского правления.

Порядок взаимодействия Президента с высшими органами государственной власти РФ (Правительство, Федеральное Собрание, Суды РФ). Роль Президента при формировании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Государственный Совет как совещательный орган при Президенте РФ. Совет Безопасности и его роль в реализации Президентом РФ своих полномочий. Представители Президента РФ в органах государственной власти РФ (Государственной Думе, Совете Федерации, Судах РФ).

Администрация Президента РФ: статус, порядок формирования, полномочия. Глава (руководитель) Администрации Президента РФ. Структурные подразделения Администрации Президента РФ. Президентский контроль за законностью деятельности государственной администрации

В одной системе: единое правовое, экономическое пространство взаимодействует друг с другом. Их полномочия определяются в соответствии с предметами ведения: предметы ведения федерации (по ним создаются федеральные органы, н-р, Министерство обороны); предметы совместного ведения (разделение по сферам, н-р, Министерство соц. развития РФ и Министерство соц. защиты РТ); предметы ведения субъектов РФ, на уровне субъекта могут существовать органы управления субъекта как: Министерство образования и науки РТ, министерство труда, также могут быть территориальные органы, Федеральное казначейство и казначейство РТ.

Учитывая опыт применения Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г., заключенного на основе референдума Республики Татарстан, проведенного 21 марта 1992 г., и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан. Президентом РТ подготовлен Проект Договора, одобрен Госсоветом РТ (от 28 октября 2005 г. N 1609-III- ГС), принят Государственной Думой, но не одобрен Советом Федерации.

Договор. РТ обладает всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горногеологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями РТ; осуществляет международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, участвует в деятельности специально созданных органов международных организаций; по согласованию с Правительством РФ оказывает государственную поддержку и содействие соотечественникам в сохранении самобытности, развитии национальной культуры и языка. Государственными языками в РТ являются русский и татарский языки. Граждане Российской Федерации, проживающие на территории Республики Татарстан, имеют право получать основной документ, удостоверяющий личность (общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации), с вкладышем на государственном языке РТ (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан. Органы государственной власти Республики Татарстан имеют соответствующее представительство при Президенте Российской Федерации в г.Москве. Срок действия настоящего Договора - 10 лет со дня его вступления в силу.

Федеральное Собрание - парламент РФ - является представительным и законодательным органом РФ.

В Совет Федерации входят по 2 представителя из 89 субъектов РФ (из представительного и законодательного органа)

Госдума состоит из 450 депутатов, избирается сроком на 4 года. (225 по одномандатным избирательным округам, 225 по партийным спискам) Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Основная работа сессии, которая состоит из заседаний палаты, комитетов, комиссий, парламентских слушаний. Основное назначение-принятие законов (три чтения, бюджет-четыре).

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент РФ может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.

Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации (Миронов) и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы (Грызлов) и его заместителей.

Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

К ведению Совета Федерации относятся: 1)утверждение изменения границ между субъектами РФ; 2) утверждение указа Президента РФ о введении военного, чрезвычайного положения; 3) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; 4) назначение выборов Президента РФ и отрешение Президента РФ от должности; 5) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; 6) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

К ведению Государственной Думы относятся: 1) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; 2) решение вопроса о доверии Правительству РФ; 3) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; 4) объявление амнистии; 5) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Совет Федерации и Государственная Дума принимают постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ.

Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ. В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям: предусмотренным статьей 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания; с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.