Ответственность за вред причиненный незаконными действиями органами дознания, прокуратуры, суда

31 октября 1922 г. впервые в истории отечественного законодательства был принят Гражданский кодекс РСФСР (далее ГК РСФСР), в котором, обязательства из причинения вреда были выделены в отдельную главу - "Обязательства, возникающие вследствие причинения другому вреда". Из данного определения следует, что вред мог быть причинен только физическому лицу. В частности ст.403 ГК гласила: "Причинивший вред личности или имуществу другого обязан возместить причиненный вред. Он освобождается от этой обязанности, если докажет, что не мог предотвратить вреда, либо был управомочен на причинение вреда, либо что вред возник вследствие умысла или грубой неосторожности самого потерпевшего" Шумило Н.Е. Развитие института реабилитации в уголовно-процессуальном законодательстве России // Материалы международной научно-практической конференции, посвященной принятию нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. - М., 2006. С. 58..

В ст.407 ГК РСФСР 1922 года впервые было закреплено положение о возмещении вреда, причиненного неправомерными служебными действиями должностных лиц. " Учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, лишь в случаях, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом. Учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия. Учреждение вправе, в свою очередь, сделать начет на должностное лицо в размере уплаченного потерпевшему вознаграждения".

Как видно ст.407 ГК РСФСР устанавливала ответственность учреждений, то есть тех юридических лиц, которые не являлись объединениями физических лиц, а лишь такого рода учреждений как государственные и частные. Закон имел здесь в виду не противопоставление учреждения, как выделенного и персонифицированного имущества, объединению лиц, а противопоставление государственного учреждения, как составной части государственного аппарата, юридическим лицам негосударственным, так и государственным предприятиям.

Сужение ответственности учреждений было произведено исключительно из соображений, имевших в виду ответственность и интересы государства; все "особые законы", существовавшие в развитие ст.407 ГК РСФСР, устанавливали ответственность государства, а законов, устанавливающих ответственность каких-либо частных или общественных учреждений, не существовало, полная же их безответственность была бы совершенно непонятна.

Вместе с тем, проведенный анализ положений ГК РСФСР 1922 года показал, что Гражданский, кодекс 1922 года не содержал в себе и нормы, устанавливающей ответственность за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, что являлось существенным пробелом правового регулирования в сфере возмещения вреда.

Отрицание правовых ценностей, гарантирующих свободу и неприкосновенность человека, тем не менее, не исключало постоянных упоминаний о необходимости защиты законности и интересов граждан, содержащихся в политических и нормативных актах. В то же время не был создан действенный правовой механизм обеспечения прав личности. В условиях экономической нестабильности и финансовых затруднений государство решительно отказалось принять на себя обязательство по возмещению ущерба, причиненного незаконными актами его органов. Было признано опасным законодательное установление общего правила об ответственности государственных учреждений и власти в целом в случае несправедливой деятельности правоохранительных структур Диков А.В. Обязательства по возмещению вреда, причиненного органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. // Журнал «Черные дыры в российском законодательстве». - 2006. - №1. С.56-68. .

В течение длительного периода времени советское законодательство о компенсации материальных потерь и морального урона реабилитируемым гражданам оставалось разрозненным, мозаичным, урезанным и несовершенным. Конституции СССР и республик не провозглашали принципа ответственности государства за неправильные действия должностных лиц. Ответственность государственных учреждений презюмировалась лишь при издании особых законов; компенсация ущерба производилась не в полном объеме.

Отсутствовал специальный закон, комплексно регулирующий восстановление имущественных, трудовых, жилищных, иных прав жертв несправедливого уголовного преследования. Большинство нормативных актов носило ведомственный характер; они содержали мало связанные друг с другом, отрывочные положения. Четко не разграничивались случаи возмещения ущерба в зависимости от сферы деятельности различных правоохранительных органов. Не дифференцировалась компенсация вреда, являющегося следствием необоснованного осуждения, содержания под стражей, и вреда, нанесенного действиями должностных лиц судебно-следственного аппарата, не связанными с уголовно-процессуальными актами.

Все это неизбежно порождало трудности при практическом правоприменении. Отсутствие статистических данных о практике государственной ответственности перед гражданами, неправомерно пострадавшими в сфере правосудия, затрудняет объективную оценку исследуемого правового института. Содержательный анализ, нормативных источников в сравнительно-историческом плане позволяет сделать вывод о неудовлетворительном состоянии законодательства об ответственности государства, его органов и должностных лиц. В частности, отвергалась возможность имущественной компенсации морального вреда и не предусматривалось достаточных средств заглаживания его иными способами (денежная компенсация морального урона рассматривалась как анахронизм буржуазного права, несовместимый с социализмом).

После секретной (неопубликованной) речи Н.С. Хрущева на XX Съезде КПСС в феврале 1956 г., когда началась работа по восстановлению социалистической законности, прозвучали предложения принять законодательство о компенсации ущерба, причиненного гражданину несправедливым возбуждением уголовного преследования, арестом, осуждением.

Тем не менее, это предложение не положило начала обсуждению вопроса о расширении ответственности государства в законодательных сферах. Не было принято специального закона, позволяющего производить возмещение утраченной заработной платы или другого ущерба, явившегося результатом несправедливого ареста, тюремного заключения. Гражданин, признанный невиновным, в соответствии с действующим законодательством мог претендовать лишь на восстановление своих пенсионных прав.

8 декабря 1961 года были приняты Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (далее Основы), в котором также нашли свое отражения нормы, регулирующие обязательства, возникающие вследствие причинения вреда Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1961. - № 50. - Ст.525.. Детально регламентировала данные отношения глава 12 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик "Обязательства, возникающие вследствие причинения вреда".

Важным шагом явилось установление ответственности за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Так, ч.2 ст.89 Основ провозглашала: "За вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, соответствующие государственные органы несут имущественную ответственность в случаях и пределах, специально предусмотренных законом".

Несмотря на все минусы статьи 89 Основ 1961 г. и на все оговоренные в ней изъятия из общего правила об ответственности госучреждений за вред, причиненный в сфере административного управления, сам этот принцип, - по существу принцип ответственности государства за вред, причиненный актами власти, был наконец отечественным законом установлен. Потребовалось еще почти тридцать пять лет временами упорной борьбы, подчас легких побед, чтобы сделать этот принцип полнокровным и всеобъемлющим, но главное - кардинальное изменение закона - было сделано тогда, в 1961 г.

Однако в ч.2 ст.447 ГК РСФСР (1964 г) отношения по возмещению вреда, причиненного гражданину неправильными служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, были урегулированы иначе.

В них четко был определен субъект ответственности: нанесенный вред возмещает соответствующий орган, в котором работает должностное лицо. Но оговаривалось, что на эти органы имущественная ответственность возлагалась в " случаях и пределах, специально предусмотренных законом", но такого закона не было, и возмещение вреда в рамках гражданского законодательства не осуществлялось. Ответственность правоохранительных органов за вред, причиненный "неспецифическими" для их основных функций действиями работников этих органов, сохранилась в судебной практике в значительной мере благодаря выводам, сделанным наукой.

Вплоть до 1977 г. конституции в СССР не содержали положений об ответственности за неправомерные решения и деяния государственных органов и должностных лиц при исполнении служебных обязанностей.

Конституция 1977 г. создала правовую основу удовлетворения притязаний граждан по компенсации ущерба. В ее статье 58, третьей части была закреплена норма, что "Граждане СССР имеют право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей. "

Однако в ней нет ответа на главный вопрос: а кто же обязан возместить этот ущерб? Проблема гражданской ответственности государства перед гражданином за злоупотребление властью и иное неправомерное ее использование "утоплена" в статье 58 Конституции в широком и двусмысленном правиле о возмещении ущерба, причиненного организациями (в том числе, общественными!) и их должностными лицами.

Текст создает впечатление, что ответственными могут быть либо сами организации, либо их должностные лица, и в этом отношении менее точен, чем статья 89 Основ 1961 г., прямо назвавшая в качестве отвечающих за акты власти "государственные учреждения". Эти неточности, а также всеобъемлющий и потому неизбежно общий характер этого правила Конституции исключали возможность его применения в качестве нормы прямого действия и предполагали необходимость уточнения и детализации в других актах.

Закон, предусматривающий обязанность казны восстановить нарушенные права граждан, был подготовлен только через 4 года после принятия Конституции. Впервые в советском законодательстве получил признание принцип ответственности государства независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда за ущерб, причиненный гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным применением в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконным наложением административного взыскания в виде исправительных работ или ареста.

Указ Президиума Верховного Совета СССР "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" (далее Указ от 18 мая 1981г) и Положение "О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда" от 18 мая 1981 г. (далее Положение от 18 мая 1981г) явились важными в теоретическом и практическом отношениях нормативными актами, устранившими существенный пробел правового регулирования Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 21. Ст. 741..

В 1982 г. издается Инструкция "О применении Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, прокуратуры и суда", утвержденная Министерством юстиции, Прокуратурой СССР, Министерством финансов СССР по согласованию с Верховным судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. - 1984. - № 3. (далее Инструкция 1982г).

С принятием Указа были внесены соответствующие изменения в Основы гражданского законодательства и ГК РСФСР (1964 г). Особенностью этого этапа развития законодательства можно считать то, что в сферу субъектов ответственности было включено государство, на которое возлагалась обязанность по возмещению вреда вне зависимости от вины должностных лиц правоохранительных органов и суда, незаконными действиями которых такой вред был причинен. К тому же не допускалась и регрессная ответственность непосредственно причинителей.

Закрепление в СССР принципа полной компенсации ущерба, нанесенного несправедливо пострадавшим в сфере уголовного преследования, свидетельствовало об усилении и расширении защиты гражданских прав, учете общечеловеческих ценностей права. Однако следует отметить, что законодательство 1981 г. принималось без широкого обсуждения научной общественностью и даже оставалось длительное время, неизвестным самим работникам правоохранительных органов.

Оно не было поднято на должную высоту ни в народном правосознании, ни в правосознании должностных лиц. Отрицательное влияние на качество и совершенство принятых правовых норм об ответственности государства за ущерб, нанесенный в области уголовного преследования и правосудия, оказала недостаточная информированность представителей юридической науки и практики о состоянии правового института восстановления прав невиновных. Бедность теории, ответственности государства явилась отчасти результатом ограниченных возможностей ученых СССР изучать и использовать опыт других стран при создании законодательных актов о реабилитации и их применении.

Тем не менее, значимость реформы нельзя недооценивать. После принятия Основ гражданского законодательства государство как таковое не было признано субъектом ответственности; органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда отвечали за причиненный их должностными лицами ущерб, как и прежде, в случаях и пределах, специально предусмотренных законом.

В 1981 г. в ч.2 ст.89 Основ гражданского законодательства были внесены соответствующие изменения: выражение "государственные органы" заменено на "государство", признаваемое непосредственным субъектом ответственности: "Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения, административного взыскания в виде исправительных работ или ареста, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, в порядке, установленном законом".

Теоретическое осмысление специфики государственной ответственности в случаях осуществления уголовного преследования и правосудия, наступающей независимо от вины конкретного причинителя ущерба происходило медленно, но неуклонно. Осознавалось, что именно отсутствие принципиальных теоретических исследований по проблеме восстановления имущественных, трудовых, жилищных, пенсионных прав послужило сдерживающим моментом правотворчества.

Недостаточная осознанность ценностных публичных функций правовых норм о возмещении ущерба гражданину, потерпевшему от актов власти, привела к недооценке важности института государственной ответственности. Указ и Положение от 18 мая 1981 г. стали реально действующим элементом правовой действительности лишь в 1986-1987 гг., когда они начали широко применяться на практике и "перешли" в область общественного сознания. Неправильное развитие судебной практики по этому вопросу выразилось в ограничительном, узком, буквальном толковании, законодательства о восстановлении нарушенных или ущемленных прав граждан, ошибкам правоприменения.

Появление в новых условиях юридических лиц, самостоятельных в полном смысле слова-собственников своего имущества, отвечающих по долгам всем этим имуществом и определяющих по своему усмотрению цель, область, масштабы и способы своей деятельности, - сделало насущно необходимым возмещение им вреда, причиненного незаконными актами власти. Основами гражданского законодательства 1991 г. эта задача была решена и с 3 августа 1992 г. правило о такой ответственности действует в России.

Другое изменение, введенное Основами гражданского законодательства 1991 г. в сравнении с прежним законодательством, заключалось в прямом решении законом вопроса, который до этого решался лишь путем его толкования. В пункте 2 статьи 127 Основ 1991 г., соответствующем части 2 статьи 89 Основ 1961 г., появился в конце новый текст:

"Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается на общих основаниях. "

Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, при реализации норм которого нарушаются права невиновных граждан, не содержал регламентацию порядка восстановления этих прав. Единственная норма, закрепленная в ст.58-1 УПК РСФСР (в ред. Закона РСФСР от 5 декабря 1991 г), в соответствии с которой органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда обязаны были принять меры к возмещению ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями, с самого введения ее в действие оказалась нерабочей.

Существенный, хотя и мало заметный шаг сделали Основы 1991 г. в решении вопроса о том, кто отвечает за вред, причиненный незаконными актами власти. Возмещение этого вреда "на общих основаниях" (то есть во всех случаях, кроме возмещения вреда государством в силу Указа от 18 мая 1981 г) означало возмещение его причинителем вреда, говоря иначе, соответствующим госорганом.

Но Основы 1991 г. впервые ввели субсидиарную ответственность собственника имущества учреждения при недостатке у последнего денежных средств (ч.2 п.1 ст.15). Для государственных учреждений это означало субсидиарную ответственность государства.

Однако эта последняя новелла для рассматриваемой проблемы значения уже не имела, ибо еще до введения в действие на территории России Основ гражданского 1991 г. в Конституцию РСФСР Законом от 21 апреля 1992 г. была включена новая статья:

"Статья 67-2. Каждый имеет право на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей".

Основанием для введения в Конституцию этой и ряда других норм послужило принятие Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина, в которой есть статья 38 точно такого же содержания.

В действующую Конституцию Российской Федерации эта же норма вошла в качестве статьи 53 в немного измененной и тем самым улучшенной редакции. Теперь она гласит:

"Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц".

Таким образом, в 1992-1993 гг. правило о возмещении вреда, причиненного незаконными актами власти, обрело в России уже не только по смыслу, но и по форме значение конституционного принципа Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти. - М.,2006. С. 3-16..

1.2 Современное состояние законодательной базы о гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органами дознания, прокуратуры и суда