Порядок закрепления административных процедур в административных регламентах Росреестра

1.2 Юридическая природа и виды административных регламентов

В настоящее время понятие «административный регламент» все больше утверждается в качестве одной из важнейших категорий административно-правовой науки.

При характеристике правовой природы административных регламентов следует обратить внимание на особенности, касающиеся их внедрения в сферу других отраслей российского права Гаврилов А.М. «О назначении и некоторых особенностях административных регламентов как правовых актов управления» // Марийский юридический вестник. 2015. №1 (12)..

По нашему мнению, правовые акты управления имеют непосредственное отношение к административному праву. При этом внутренние регламенты взаимосвязаны с управленческими отношениями, возникающими в рамках организации публичного управления. Внешние регламенты регулируют преимущественно управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти, отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления Стахов А.И. Разработка и применение административных регламентов органов исполнительной власти // Актуальные проблемы преподавания современного административного права: теория, практика, методика. - М., Саратов, 2010. - 11 с..

Однако если административно-правовой характер во внутренних регламентах очевиден, то внешние регламенты регламентируют порядок реализации материальных норм не только административного, но и иных отраслей права. В этом смысле можно говорить о расширении предмета административного права за счет процедурных институтов. Из этого следует, то что внутренние и внешние регламенты, безусловно, относятся к массиву административного законодательства.

Что касается места административных регламентов в системе административно-правовых актов управления, то оно также нормативно не определено. Административный регламент не был включен в Общероссийский классификатор управленческой документации, утвержденный Постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1993г. №299, в Государственный стандарт Российской Федерации - ГОСТ Р 6.30 - 2003 ОК 011-93. Общероссийский классификатор управленческой документации (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 299) (в ред. от 23 декабря 2010 г.) // М.: ИПК "Издательство стандартов", 1995.. Не содержится он и в перечне нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований.

Однако проанализировав роль административного регламента в иерархии нормативно правовых актов можно сделать ряд выводов.

Во-первых, по своей сути административный регламент нужно относить к нормативно правовым актам, поскольку они не только содержат переложение из норм соответствующих законов и подзаконных актов, но и устанавливают собственные нормы права - прежде всего, связанные с организацией работы соответствующих государственных органов. Нормы регламентов, детально устанавливая последовательность осуществления административных процедур, сужают тем самым возможности административного усмотрения и создают четкий правовой порядок деятельности органов государственной власти Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. СПБ., 2008. - 47 с..

Также можно обратиться к Постановлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5506.. В соответствии с данным Постановлением, «нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм». А под правовой нормой принято понимать «общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

Административные регламенты устанавливают общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение. Поэтому мы с полной уверенностью можем относить к нормативным правовым актам.

Во-вторых, административные регламенты относятся к подзаконным нормативным правовым актам, то есть должны соответствовать закону. Они разрабатываются с учетом положений федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, а также с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность административных процедур, административных действий и (или) принятия решений и иных требований к порядку исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

Задача административного регламента - быть тем правовым средством, которое позволит приблизить и законы, и деятельность органов власти по их применению к обществу. Поэтому одна из актуальных и сложных проблем состоит в том, чтобы разработать не просто регламенты, пересказывающие закон, а регламенты, устанавливающие четкий порядок деятельности органов государственной власти по исполнению ими государственных функций и предоставлению государственных услуг.

В-третьих, административные регламенты относятся к ведомственным правовым актам. Их можно соотнести с актами управления, либо, как пишут Д.Н.Бахрах и В.Г. Татарян, актами государственной регистрации Административное право России: учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. М.: Эксмо, 2009. - 282 с..

Административные регламенты принимаются федеральными органами исполнительной власти при осуществлении ими исполнительно-распорядительной деятельности, связаны с их властными полномочиями. На основании этого автор делает вывод, что они являются разновидностью правовых актов управления.

Изначально регламенты утверждались федеральными органами исполнительной власти и имели статус внутренних актов ведомств Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 19.08.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 4. Ст. 305.. Это не позволяло изменять процедуры в части, касающейся прав и свобод граждан (и процедур взаимодействия с ними). Поэтому было принято решение принимать регламенты как нормативные правовые акты, утверждаемые федеральным министров или руководителями федеральных служб либо федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации. Помимо всего, была решена проблема регламентации межведомственных процессов, когда в исполнении функций или предоставлении услуги участвуют несколько органов.

Проводя анализ места административных регламентов среди межведомственных нормативных правовых актов, необходимо сделать одно важное замечание. Согласно Порядку разработки административных регламентов, федеральный орган исполнительной власти одновременно с утверждением административного регламента вносит изменения в соответствующие ведомственные нормативные правовые акты, предусматривающие исключение положений, регламентирующих исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги), либо, если положения нормативных правовых актов включены в административный регламент, отменяет их Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (ред. от 19.08.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 22. Ст. 3169.. Следовательно, административный регламент по своей юридической силе превосходит остальные ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги). Таким образом, регламенты являются основой ведомственного процессуального правового обеспечения деятельности органов государственной власти. Именно эта особенность позволяет говорить о самостоятельном статусе административных регламентов в структуре административно-правового регулирования данной деятельности.

Порядок разработки и принятия административных регламентов закреплен Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, утвердившим Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг.

Важное значение для характеристики административных регламентов имеет их классификация по ряду критериев, и в первую очередь - по их юридическим свойствам, по характеру и видам закрепляемых административных процедур, по субъектам принятия регламентов, по сферам регулирования общественных отношений.

По юридическим свойствам в научной и учебной литературе по административному праву принято различать нормативные и индивидуальные (правоприменительные) акты. Все административные регламенты являются нормативными (однако некоторые ученые не согласны с данной точкой зрения).

В свою очередь, нормативные административные регламенты по степени обобщенности можно классифицировать на типовые и конкретные. В настоящее время действуют лишь два типовых регламента: утвержденные Правительством РФ Типовой регламент взаимодействия и Типовой регламент внутренней организации. Оба указанных акта посвящены, прежде всего вопросам внутриорганизационных административных регламентов Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: NotaBene, 2010. - 19 с..

Существует точка зрения о целесообразности принятия примерных внешних регламентов, по мнению Н.В.Путило, «отдельно по услугам и отдельно по функциям, которые могли бы служить ориентиром, как для федерального, так и регионального правотворчества» Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. N 6. - 10 с..

В первоначальной редакции Порядка разработки и утверждения административных регламентов содержалось упоминание об утверждаемых федеральными органами исполнительной власти типовых административных регламентах, которые должны были стать основой для принимаемых органами исполнительной власти субъектов РФ административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг при осуществлении ими переданных им полномочий федеральных органов исполнительной власти.

Важным направлением классификации административных регламентов является их упорядочение по видам закрепленных административных процедур Никольская А.А. Проблемы классификации позитивных административных процедур // Трибуна молодых ученых: Сб. науч. трудов / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. Вып. 10. Контроль, правовые процедуры и юридический процесс: теория соотношения и практика взаимообеспечения. 162 - 176 с., например, по направленности последних (внешние и внутренние), по функциям права (регулятивные и охранительные).

1. По направленности административных процедур, административные регламенты делятся на о внутренние (внутриорганизационные) и внешние (внешнеуправленческие). Данная классификация является одним из наиболее фундаментальных и методологически важных. Из всех актов, определяющих правовые основы административных регламентов, хронологически первыми были приняты именно те, что регулировали вопросы оформления внутриорганизационных регламентов (Типовой регламент взаимодействия, Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти). Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) был разработан несколько позднее Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: Монография. Воронеж, 2005 - 336 с..

С одной стороны, деление административных регламентов на две указанные группы может показаться условным, ведь регламенты внутренней организации федеральных исполнительных органов нередко закрепляют внешние процедуры (например, взаимодействия с гражданами и организациями по поводу их обращений), а внешнеуправленческие регламенты не могут не содержать известную долю внутриорганизационных процедур (в частности, взаимодействия должностных лиц, структурных подразделений федеральных исполнительных органов, а также их территориальных органов по поводу исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги).

С другой стороны, детальное сопоставление последних как по содержательным, так и по формальным критериям может натолкнуть на мысль о том, что таких различий даже больше, чем собственно общих признаков. Содержание, структура, юридические признаки, положение внутренних и внешних регламентов в системе актов управления разные. Вместе с тем нельзя забывать о том, что обе группы административных регламентов относятся к нормативным правовым актам управления, цель которых заключается в установлении строгой системы процедур при одновременном упрощении, повышении прозрачности и устойчивости к коррупции государственного управления, а в конечном итоге - повышении его эффективности Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. СПБ., 2008. - 27 с..

Законодатель, в свою очередь, выделяет следующие виды административных регламентов: регламенты федеральных органов исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг. Первый вид следует отнести к внутренним регламентам, в то же время последние два однозначно подпадают под определение внешнеуправленческих актов. В научной литературе существует мнение о том, что первоначально сформулированная классификация оказалась неоптимальной, и нормотворческая практика предложила «...как наиболее целесообразные два вида административных регламентов:

- регламент внутренней организации и взаимодействия;

- регламент конкретной (отдельной) государственной функции, государственной услуги» Брижанин В.В. Указ. Соч. - 113 - 114, 190 - 191 с..

В настоящее время процедуры взаимодействия публичных субъектов административного права развиваются преимущественно в рамках формы внутреннего регламента, а регламенты исполнения государственных функций и регламенты предоставления государственных услуг фактически отождествлены.

2. По функциям права административные процедуры (а значит, и закрепляющие их административные регламенты) могут быть разделены на регулятивные и охранительные.

Во-первых, регулятивными следует считать все регламенты внутренней организации, а во-вторых, большинство внешних административных регламентов.

Охранительные административные процедуры специально закрепляются некоторыми видами внешних регламентов, в частности регламентами досудебного рассмотрения споров и жалоб.

3. Также можно выделить традиционные, классические административные регламенты и административные регламенты, чье содержание составляют процедуры, которые мы с определенной долей условности предлагаем назвать организационно-ситуационными Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: NotaBene, 2010. - 35 с..

Большинство административных регламентов регулируют отношения, в которых, во-первых, возможно внутреннее дробление процедур на отдельные административные действия, во-вторых, допустима формализация промежуточных и итоговых правовых результатов (прием документов, регистрация документов, принятие и оформление решения и т.д.), в-третьих, для совершения таких действий целесообразно установление требований (в том числе максимальных сроков).

Однако в ряде случаев федеральные исполнительные органы пытаются распространить административные регламенты на отношения, в которых главную роль играют организационные (внеправовые) элементы. На первый взгляд подобные эксперименты в сфере регламентного регулирования могут показаться не удачными. Однако, по нашему мнению, несмотря ни на что, данные административные регламенты закрепляют общие перечни административных процедур и действий, круг их участников, основные права и обязанности последних, некоторые иные правовые вопросы, например, условия принятия или отказа в принятии того или иного решения Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: NotaBene, 2010. - 36 с..

Поэтому принятие таких несколько необычных организационных административных регламентов представляется прогрессивным шагом в сравнении с прежними попытками регулирования подобных отношений. Отсюда следует еще один вывод: модель административных регламентов федеральных органов исполнительной власти столь прочна и конструктивна, что она оказалась применимой даже для отношений, выходящих за рамки привычного регламентного регулирования Женетель С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 26; Силайчев М.В. - 15 с..

4. В зависимости от уполномоченного нормотворческого органа можно выделить Лупарев Е.Б. Комплексные административные правоотношения в системе публичных правоотношений (вопросы общей и отраслевой теории). Монография. Краснодар: Изд-во Кубан. гос. ун-т, 2009. - 109 c.:

а) административные регламенты, утвержденные федеральным органом исполнительной власти общей компетенции - Правительством РФ (к таковым из числа конкретных регламентов в настоящее время относится лишь Регламент Правительства);

б) административные регламенты иных федеральных органов исполнительной власти.

Если на принятие внутриорганизационных регламентов уполномочены федеральные исполнительные органы любой организационно-правовой формы, то в отношении внешнеуправленческих регламентов существует строгое ограничение - они могут приниматься лишь федеральными министерствами, а также федеральными службами и федеральными агентствами, руководство которыми осуществляют Президент РФ или Правительство РФ. Утвержденные соответствующими федеральными исполнительными органами внутренние и внешние регламенты также можно классифицировать по организационно-правовой форме исполнительных органов.

5. По количеству участвующих в утверждении наделенных нормотворческими функциями государственных органов можно выделить единоличные и совместные административные регламенты Силайчев М.В. Правовая теория и практика административной процедуры: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2009. - 112 с.. Возможность утверждения совместных административных регламентов прямо предусмотрена Порядком разработки и утверждения внешнеуправленческих административных регламентов для случаев, когда в исполнении государственной функции или в предоставлении государственной услуги участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти.

6. По характеру закрепляемых и регулируемых полномочий можно выделить административные регламенты исполнения собственных полномочий и административные регламенты реализации переданных полномочий.

Согласно п. 11 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (ред. от 19.08.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 22. Ст. 3169., исполнение органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий РФ, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также части полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных функций (предоставлению государственных услуг), переданных органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с соглашениями, осуществляется в порядке, установленном соответствующим административным регламентом. Необходимо отметить, что Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» прямо закрепил возможность опережающего регламентного нормотворчества органов государственной власти субъектов РФ по переданным им полномочиям (в сфере образования, охраны здоровья граждан, регистрации здоровья граждан, охоты, водного, лесного законодательства) при условии не противоречия таких административных регламентов федеральным нормативным актам. При этом указано на недопустимость установления не предусмотренных федеральными правовыми актами дополнительных требований и ограничений в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций. Административные регламенты органов исполнительной власти субъектов РФ по переданным полномочиям должны разрабатываться с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (ред. от 29.12.2014) // Российская газета. 2009. № 5076..

7. По роли в механизме правового регулирования можно выделить первоначальные и производные от первоначальных административных регламентов.

8. По области применения в учебной и научной литературе предлагается выделять правовые акты управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической сферах.

9. По исполнителям административных процедур можно выделить административные регламенты деятельности федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов и должностных лиц), а также административные регламенты, в исполнении административных процедур которых участвуют иные субъекты права - региональные органы исполнительной власти (их должностные лица), государственные (муниципальные) организации, их работники и т.д Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: NotaBene, 2010. - 39 с..

10. Безусловно, отдельного упоминания заслуживает электронные административные регламенты, которые также являются разновидностью административного регламента.

Глава II. Виды административных регламентов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии

2.1 Административные регламенты предоставления государственных услуг

Помимо своей ключевой задачи - обеспечения гарантий прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, современные системы реализации прав и учета недвижимости являются основой эффективной реализации мероприятий в области использования и управления недвижимым имуществом, способствуют реализации крупных национальных и инвестиционных проектов.

Поскольку система регистрации прав и кадастрового учета являются взаимосвязанными процедурами, государственными услугами, составляющими единый непрерывный комплекс действий, цель которых - регистрации права заявителя как итог совокупности ряда государственных услуг, государство на протяжении длительного периода пробует осуществить регламентацию таких процедур Королев П. О проекте федерального закона «О государственной регистрации недвижимости», предусматривающем объединение сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) и государственного кадастра недвижимости (ГКН) - http://www.rg.ru/2014/10/21/nedvijimost.html..

По мнению автора, регламентация современной учетно-регистрационной системы призвана восполнить нормативно-правовые проблемы в законодательстве, устранить дублирование действий сотрудников регистрационного органа и органа кадастрового учета, она должна способствовать автоматизации соответствующих административных процессов, иметь технологически обеспеченную возможность обмена информацией. Регламентация учетно-регистрационных процедур - необходимый шаг для перевода государственных услуг, в том числе и в электронный вид. Хоть данная задача пока и имеет ряд сложностей, но судя по курсу Минэкономразвития России, должны оказываться в максимально короткие сроки.

При создании административных регламентов по направлению учетно-регистрационных действий, осуществляемых территориальными органами и подведомственными учреждениями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, необходимо определить стандарт и порядок предоставления конкретной государственной услуги, установить сроки и последовательность административных процедур и действий.

Несмотря на то, что система как регистрации прав, так и кадастрового учета неразрывно связаны между собой, на сегодняшний день - это две отдельные государственные услуги, которые могут быть представлены заявителю в рамках «одного окна», сократив при этом его хождение по различным инстанциям в период ожидания очереди. Такие действия должны быть четко регламентированы, поскольку отсутствие четко определенного времени на одно действие специалиста, отсутствие порядка взаимодействия, различное нормативно-правовое регулирование, приводят к нарушению срока оказания соответствующей государственной услуги, снижение доверия граждан - заявителей к самой услуги и органу государственной регистрации прав в целом.

В настоящее время административный регламент является основным документом, содержащим всю необходимую информацию, предусмотренную законодательством, необходимую для граждан, так и для должностным лиц.

Особое внимание заслуживает регламентации функций Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по оказанию государственных услуг. Именно эти функции главным образом отражают взаимоотношения между гражданами и властью.

Понятие «услуга» означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. Применение категории государственных услуг в практике отечественного государственного управления, как отмечается в литературе, связанно с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.

Государственная услуга - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 15.02.2016) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2010. №31. Ст.4179..

Государственная услуга - это проявление новой формы отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг» Меркулов А.Г. Административные регламенты в деятельности МВД России: Дисс. … канд. юрид. наук. Санкт-Петербург., 2012. - 107 с..

Государственная услуга выражается в совершении органом, предоставляющем услуги, административных действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений, или возникновение документированной информации в связи с обращением физического или юридического лица (либо их уполномоченных представителей) в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей.

Для услуги как функции управления характерны следующие признаки:

· она обеспечивает деятельность общезначимой направленности и реализует публичные интересы; адресована неопределенному кругу лиц;

· реализуется органом, обязанным предоставлять услуги непосредственно либо другим уполномоченным субъектам;

· основывается как на публичной, так и на частной собственности;

· предоставляется заявителям бесплатно либо за плату в случаях, устанавливаемых законодательством Российской Федерации.

Качество административно-управленческих процессов в федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ, местных администрациях может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.

Целями мероприятий данного направления являются разработка и внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг, административных регламентов. Это необходимо для повышения качества государственных и муниципальных услуг, их доступности для граждан и организаций, ориентации деятельности органов исполнительной власти на интересы пользователей, повышения качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

Адинистративные регламенты Росреестра утверждаются Приказами Министерства экономического развития, компетенции которых относится предоставление соответствующих государственных услуг.

По мнению автора, к административным регламентам предоставления государственных услуг Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по оказанию государственных услуг, относятся:

- административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственному кадастровому учету недвижимого имущества Приказ Минэкономразвития России от 26.12.2014 №843 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственному кадастровому учету недвижимого имущества» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 2015.;

- административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним Приказ Минэкономразвития России от 09.12.2014 №789 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 2015.;

- административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости Приказ Минэкономразвития России от 18.05.2012 №292 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости» // Российская газета. 2012 г. N 177.;

- административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих Приказ Минэкономразвития России от 22.11.2012№754 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и о внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 08.07.2010г. №284 «О порядке ведения единого государственного реестра саморегулируемых организаций Арбитражных управляющих» // Российская газета. 2013 г. N 127.;

- административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков Приказ Минэкономразвития России от 07.10.2011 №550 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012 г. N 4.;

- административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций медиаторов Приказ Минэкономразвития России от 14.10.2011 №567 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций медиаторов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012 г. N 1.;

- административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю (надзору) за их деятельностью Приказ Минэкономразвития России от 07.10.2011г. №552 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью (ред. от 12.10.2015) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 28 ноября 2011 г. N 48.;

- административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из фонда данных государственной кадастровой оценки Приказ Минэкономразвития России от 12.04.2013г. №190 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений из фонда данных государственной кадастровой оценки» // Российская газета. 2013 г. N 151..

Структура административных регламентов предоставления государственных услуг Росреестром содержит: общие положения, в которые входят предмет регулирования регламента, круг заявителей, а также требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги.

Требования к порядку информирования государственной услуги являются прямым подтверждением действия административной реформы и принципов электронного правительства. В данном положении описывается вся необходимая информация по данным государственным услугам, что является признаком «прозрачности» деятельности органов государственной власти и упрощает взаимодействия органов Росреестра с гражданами. Например, административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержит в себе сведения о: местонахождении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии; график (режим работы) Росреестра; единый справочный телефон; Адрес официального сайта Росреестра; адрес электронной почты; рекомендованный график приема заявителей в территориальных органах Росреестра; обязательные требования к графикам приема территориальных органов Росреестра и филиалов государственного бюджетного учреждения; сведения об информации, о порядке предоставления государственной услуги; какая информация должна размещаться на официальном сайте Росреестра; какая информация подлежит размещению на информационных стендах в приемных Росреестра; порядок опубликования информации о порядке предоставления государственной услуги в средствах массовой информации; обязанности и полномочия консультанта зала в территориальных органах Росреестра.

Следует отметить, что особенностью структуры административного регламента предоставления государственных услуг является обязательное наличие стандарта предоставления государственной услуги.

Стандарт предоставления государственной услуги должен содержать следующие элементы: наименования государственной услуги; наименование федерального органа исполнительной власти и организации, обращение в которые необходимо для предоставления государственной услуги. В этой части стандарта также должны указываться определенные требования, а именно: установление запрета требовать от заявителя осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, организации; результат и срок предоставления государственной услуги; перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих предоставление государственной услуги; перечень документов, необходимых в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги.

Заявитель - физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 15.02.2016) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2010. №31. Ст.4179..

В административном регламенте должны также указываться требования Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» - установление запрета требовать от заявителя: предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги; предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 15.02.2016) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2010. №31. Ст.4179..

Рассмотрим на примере административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости.

В стандарт данного административного регламента входят:

- наименование государственной услуги;

- наименование федерального органа исполнительной власти и организации, обращение в которые необходимо для предоставления государственной услуги.

Государственная услуга по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости предоставляется Росреестром, его территориальными органами, а также территориальными отделами территориального органа Росреестра. Однако в соответствии с Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» предусмотренные данным регламентом полномочия по предоставлению государственной услуги на основании решений Росреестра осуществляется федеральным государственным бюджетным учреждением. Следует отметить, что данное федеральное государственное учреждение считается органом кадастрового учета и существующие положения административного регламента применяются к нему если иное, не вытекает из существа соответствующих правоотношений.

В настоящее время все больше и больше полномочий Росреестра передаются в соответствующие федеральные государственные бюджетные учреждения. Например, с января 2016 года полномочия обработке запросов о предоставлении сведений из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним перешли к кадастровой палате. По мнению автора, это негативно сказывается на качестве оказания данной государственной услуги. Одной из причин тому является то, что ФГБУ «ФКП Росреестра» не имеет полный доступ к базе недвижимости Росреестра. Из этого следует, что они не могут отвечать за достоверность и качество выдаваемых ответов, не могут консультировать граждан по возникшим вопросам, а также не имеют возможность исправлять технические ошибки, которые зачастую встречаются в вопросах ведения ЕГРП.

Аналогичная ситуация складывается по поводу работы многофункциональных центров (далее-МФЦ), которые теперь осуществляют прием документов во всех территориальных округах. Казалось бы, одна из главных целей административной реформы достигнута и по всей территории России активно заработали многофункциональные центры. Но вместе с тем, появилось множество проблем административно-правового статуса многофункционального центра.

Определение МФЦ содержится в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Многофункциональный центр - это организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения (в том числе являющаяся автономным учреждением), отвечающая требованиям, установленным Федеральным законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна".

Многофункциональные центры создавались для упрощения процедур получения гражданами и юридическими лицами государственных услуг за счет реализации принципа «одного окна», повышения комфортности получения государственных услуг, противодействия коррупции, а также развития и совершенствования форм межведомственного взаимодействия. Однако на практике все это не совсем так. Нельзя не согласиться, что сдать документы стало действительно намного проще, но вот результат и качество предоставляемых услуг лучше не стали. Очень часто сотрудники Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии сталкиваются с множеством проблем со стороны многофункциональных центров. Например, не корректное заполнение заявления по оказанию государственной услуги, отсутствие документов, требуемых для государственной регистрации или предоставления сведений из единого государственного реестра прав, а также сотрудники многофункциональных центров зачастую недостоверно консультируют граждан по вопросам государственной регистрации, создавая препятствия к качественному оказанию государственных услуг.

Следует также отметить, что в МФЦ постоянная «текучка кадров», а в современных условиях сложно найти квалифицированных сотрудников, способных обслуживать население, являющихся специалистами во всех областях государственных и муниципальных услуг. Более того, трудно подготовить методические рекомендации или учебный курс для таких специалистов. Как справедливо отмечает Н.Н. Дорошенко, сотрудник МФЦ должен располагать знаниями социальных источников и систем, обладать правовой базой знаний, структурой государственных органов. Он должен знать, как функционируют эти системы, какова специфика их деятельности, какое влияние они оказывают на заявителей, какие законы регламентируют их деятельность и т.д. Дорошенко Н.Н. Функциональная структура и критерии оценки деятельности органов социального обслуживания. Многофункциональный центр как инструмент // Фундаментальные исследования. 2013. N 10. С учетом того факта, что в каждой местности имеется своя материальная, социальная, техническая или иная специфика, требующая особого подхода, подготовка компетентных специалистов, способных находиться "по ту сторону "одного окна", невероятно сложна. Какой бы спорной ни казалась данная позиция, но это действительно так, что подтверждается практикующими сотрудниками различных МФЦ. отсутствие большого количества специалистов в этой области дает основание для возникновения очередей. Как бы МФЦ ни внедряли современные технологии в данный процесс, как бы ни старались обеспечить комфортные условия ожидания в помещениях, очереди остаются, потому что лиц, имеющих право на получение государственной или муниципальной услуги, много, а специалистов, способных помочь им, мало. Это также является причиной невнимательности сотрудников, принимающих документы.

Динамично развивающееся нормативное правое регулирование не позволяет сформировать какую-то общую практику, которая могла бы устояться и успешно реализовываться. Основная масса правовых актов была принята лишь несколько лет назад, при этом практически в каждый из них вносятся изменения, и на этом модернизация права явно не завершится. Трансформация нормативного правового регулирования относительно молодой сферы общественных отношений заставляет специалистов, занятых в данном процессе, осуществлять постоянный мониторинг законодательства и подзаконных актов, отвлекаясь от основного вида деятельности В.И.Фадеев «Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве Российской Федерации». Монография. «НОРМА», «ИНФРА-М», Москва. 2016. .

В результате наличия множества проблем при создании и организации деятельности многофункциональных центров появился Приказ Росреестра «Об организации проведения мониторинга качества и доступности предоставления государственных услуг Росреестра по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе соблюдении условий соглашений о взаимодействии с многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг» Приказ Росреестра от 01.04.2014 N П/137 "Об организации проведения мониторинга качества и доступности предоставления государственных услуг Росреестра по принципу "одного окна" на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе соблюдении условий соглашений о взаимодействии с многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 2015..

По мнению автора, по критерием оценки качества деятельности многофункциональных центров необходимо принять Постановление Правительства Российской Федерации, которое помогло бы решить такие законодательные проблемы как:

1) частое редактирование законодательства, регламентирующего статус МФЦ;

2) неконкретность отдельных нормативных актов, регулирующих вопрос деятельности МФЦ;

3) несогласование законодательства всех уровней власти (федерального, регионального, местного) по вопросу определения сроков завершения работы по созданию МФЦ и совершенствования их деятельности;

4) отсутствие отдельных нормативных актов, способствующих повышению качества государственных и муниципальных услуг, оказываемых на базе МФЦ.

Следующим пунктом раздела административного регламента административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости является, результат предоставления государственных услуг.

Научная литература, а также нормативная правовая база не дают понятия результата предоставления государственной услуги. По нашему мнению, результатом предоставления государственной услуги является конечный деятельности органа исполнительной власти, который предоставляет данные государственные услуги.

Например, конечными результатами предоставления государственной услуги являются по предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости является:

1) предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости (далее также - ГКН);

2) уведомление об отсутствии в государственном кадастре недвижимости запрашиваемых сведений;

3) отказ в предоставлении запрашиваемых сведений.

Полагаем, что болезненной темой многих федеральных органов исполнительный власти, предоставляющих государственные услуги, являются сроки предоставления данных услуг.