Информационное обеспечение деятельности муниципальных органов

Изменения, произошедшие за последние десятилетия в политической, социальной, правовой, экономической и других областях жизни общества, не могли не сказаться на принципах управления. Отсутствие жесткого централизованного планирования экономического и социального развития административно-территориальных образований и единого централизованного инвестирования вызвало необходимость построения системы управления на новых принципах. Стимулирование развития территориально-имущественного комплекса, производства, социальных сфер деятельности и т.д. должно осуществляться на базе обоснованной правовой, налоговой и инвестиционной политики. В рамках государственного и муниципального управления особое место занимает проблема управления развитием объектов территориально-имущественного комплекса и пользования ими. Разнообразие форм собственности и использования недвижимости, а также возможности ее преобразования с привлечением различных источников инвестиций требуют от администрации большей оперативности и осведомленности о происходящих процессах.

На современном этапе развития невозможно обеспечить эффективное управление муниципальным образованием без создания единой структуры информационного обеспечения органов управления. Стихийно возникающие локальные информационные системы при различных органах управления и вне их зачастую не являются комплексными даже в сфере деятельности отдельного органа управления.

Единая интегрированная информационная система управления может быть представлена как совокупность локальных информационных систем, обеспечивающих комплексный характер информационных ресурсов при их взаимодействии и возможности получения межотраслевой комплексной информации, как по различным аспектам жизни, так и по территории в целом посредством комбинаторики информационных ресурсов.

На сегодняшний день существует определенный набор нормативно - правовых актов в области информационного обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления, однако практическая реализация положений данных нормативных актов не всегда проводится успешно, особенно в регионах России, в том числе на уровне органов муниципального управления. Таким образом, тема данной работы является актуальной.

Цель данной работы - анализ значения информации в муниципальном управлении, а также организации информационного обеспечения деятельности муниципальных органов.

Задачи:

рассмотреть сущность и значение информации в деятельности органов власти;

определить организационно - правовые аспекты информационно - аналитического обеспечения муниципальных органов управления.

Таким образом, объектом данного исследования является информация как источник обеспечения деятельности органов власти и местного самоуправления в России.

Предмет исследования - информационно - аналитическое обеспечение органов муниципального управления.

1. ИНФОРМАЦИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ: СУЩНОСТЬ, ЗНАЧЕНИЕ, ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

В настоящее время в Российской Федерации действует ряд законов, регулирующих отношения в области информатики, но информационное обеспечение органов государственной власти и муниципального управления регулируется в основном Законом РФ «Об информации, информатизации и защите информации».

Разрабатываемые законы субъектов Российской Федерации должны конкретизировать взаимодействие в регионе следующих законов РФ:

Первая группа - акты или отдельные нормы в актах, регулирующие отношения, возникающие при создании информации в процессе научной, научно-технической, изобретательской, экономической, политической и иной творческой, общественной, личной деятельности граждан и их объединений, юридических лиц, государства. Это акты, гарантирующие закрепление права авторства и интеллектуальной собственности на создаваемую информацию (как на произведение). Акты (или отдельные нормы в актах), обеспечивающие порядок подготовки и предоставления достоверной и полной информации через средства массовой информации, при формировании государственных информационных ресурсов, а также устанавливающие ответственность за создание и распространение недоброкачественной продукции информации.

К актам этой группы относятся: "Патентный закон" (закон), "Об авторском праве и смежных правах" (закон), "О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (закон), "О средствах массовой информации" (закон), "Об обязательном экземпляре документов" (закон), отдельные нормы закона "Об учете и учетной деятельности" (проект закона).

Вторая группа - акты, создающие правовую базу для формирования и использования информационных ресурсов.

Основу этой группы актов составляет базовый Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации". В состав этой группы входят также акты: "О правовой информации" (проект закона), "О научно-технической информации" (проект закона), "О персональных данных" (проект закона), "О библиотечном деле" (закон), "Об архивном фонде РФ и архивах" (основы законодательства), "Об учете и учетной деятельности" (проект закона), "О статистической деятельности в Российской Федерации" (проект закона), "Об информатизации регионального развития" (проект рекомендательного законодательного акта).

Третья группа - акты, обеспечивающие реализацию права на информацию физических и юридических лиц.

К ним относятся проект закона: "О праве на информацию", гарантирующий гражданам получение этой информации и предоставляющий им права на свободное использование полученной информации, и проект закона "Об информационном обеспечении экономического развития и предпринимательской деятельности", решающий проблемы информационного обеспечения юридических лиц. К этой группе относится также проект закона "Об информационном обеспечении органов государственной власти".

Четвертая группа - акты по вопросам информационных технологий и средств их обеспечения.

К ним отнесены акты: "О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных" (закон), "О правовой охране топологий интегральных микросхем" (закон); "О связи" (закон).

Пятая группа - акты по проблемам информационной безопасности:

- «О государственной тайне» (закон), "О коммерческой тайне" (проект закона), "О служебной тайне" (проект закона), "О федеральных органах правительственной связи и информации" (закон);

- «Об участии в международном информационном обмене и контроле экспорта информационной продукции» (проект закона);

- «О банковской тайне» (проект закона), "О недобросовестной конкуренции" (проект закона), "Об электронной цифровой подписи" (проект закона).

Необходимость разработки краевых законов обусловлена следующим.

Действующие федеральные законы и разработанные концепции федерального уровня:

- «О связи»;

- «Об информации, информатизации и защите информации»;

- «Об участии в международном информационном обмене»;

- «Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов»;

- «Концепция формирования и развития законодательства в сфере информации, информатизации и информационной безопасности Российской Федерации»;

- «Концепция правового обеспечения информационных процессов и информатизации в России»;

регулируют раздельно сферу связи и сферу информатики и информатизации и не учитывают особенности регионов. При этом они недостаточно четко увязывают многие смежные вопросы в области телекоммуникаций и информатики (в частности управление деятельностью сферы связи и информатики (ССИ), вопросы лицензирования и сертификации, основы экономической деятельности, взаимоотношения предприятий ССИ, органов исполнительной власти и местного самоуправления, права пользователя ССИ и др.). В то же время эти две сферы деятельности очень тесно взаимосвязаны: связь представляет собой транспортную среду для передачи информации, поэтому вопросы их правового регулирования логично рассматривать в рамках единого закона.

Федеральные законы не конкретизируют ряд положений и норм, необходимых для их реализации на местах. Это относится в первую очередь к вопросам взаимоотношений региональных органов исполнительной власти с предприятиями - поставщиками телекоммуникационных услуг, порядка сертификации услуг связи, вопросам тарифной политики, использования земель и других ресурсов области, проблем развития ССИ, льгот при использовании информационных ресурсов на территории субъекта Российской Федерации.

В федеральных законах не разграничены полномочия центра и субъектов Российской Федерации в ряде вопросов, в частности, по разделению и использованию информационных ресурсов, порядку создания выделенных каналов связи, координации и развитию ССИ на территории субъекта Российской Федерации.

В федеральных законах не учтен ряд региональных особенностей, а также некоторые новые аспекты деятельности в области ССИ. Например, наличия в крае мощного интеллектуального потенциала, большого числа академических и отраслевых институтов, вузов и средних учебных заведений, специализирующихся в области информатизации.

Как правило, органы государственной власти самостоятельно решают проблемы как собственного обеспечения, так и обеспечения внешних потребителей информации - физических и юридических лиц, что приводит не только к неудовлетворительному информационному обеспечению деятельности органов государственной власти, но и к не обоснованному завышению материальных затрат на создание несовместимых автоматизированных информационных систем и баз данных этих органов.

Тем временем, информационное обеспечение муниципальных органов управления основывается не только на федеральном, но также региональном законодательстве. Кроме того, муниципальные органы управления вправе самостоятельно разрабатывать и проводить мероприятия по организации информационного обеспечения своей деятельности.

Отметим, что в федеральном законодательстве, например, не разграничены полномочия по разделению и использованию информационных ресурсов, координации и развитию сферы связи и информатики, не конкретизируются льготы при использовании информационных ресурсов региона.

Кроме того, далеко не во всех российских регионах приняты региональные законы об информационном обеспечении органов власти и муниципального управления на территории даны регионов, что еще больше осложняет информационное обеспечение муниципалитетов.

2. ТЕХНОЛОГИЯ ИНФОРМАЦИОННО - АНАЛИТИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

Концепция информационного обеспечения органов муниципальной власти и управления основана на идее представления их как развивающихся операционных систем.

Деятельность этих органов представляет собой совокупность логически взаимоувязанных массовых действий - операций, направленных на осуществление возложенных на них функций. Следовательно, это действительно своеобразные операционные системы, реализующие класс календарно развивающихся операций, семантика которых определяется компетенцией соответствующих органов. Операции всегда нацелены на достижение как стратегических целей муниципального образования в целом, так и обеспечивающих решение стратегических задач целей более низких уровней. Операции должны быть упорядочены во времени, последовательности их выполнения и составу участников - властных органов, других юридических и физических лиц. Муниципальное управление - процесс выполнения комплекса операций, ориентированных на достижение определенных целей. Цели описываются в алфавите, отображающем желаемые состояния муниципального органа и его составных частей. Именно для реализации операций муниципального управления и необходима соответствующая информация и поддержание ее в актуальном состоянии. Отсюда следует важный вывод, что эффективность информационного обеспечения органов муниципальной власти и управления необходимо определять через показатели качества муниципального управления.

В стране созданы значительные объемы информационных ресурсов различных видов и классов. Так, в разрезе отраслей, подотраслей, предприятий и организаций, видов деятельности насчитывается порядка 800 тыс. баз данных различного назначения. Однако, что касается информационного обеспечения звеньев муниципального управления, то этим проблемам уделяется недостаточное внимание. Именно разработка этих направлений способна, как нам представляется, дать значительный эффект и действительно улучшить положение дел.

Все возможные информационные контакты можно разделить на две группы - открытые и закрытые.

К открытым относятся все контакты, находящиеся за пределами возможностей регламентации доступа со стороны информационно-аналитической службы, или других служб, обеспечивающих требования информационной безопасности. По большей части для организации такого доступа используются возможности глобальных сетей общего пользования типа. Спектр доступных с рабочего места и используемых информационных источников при этом очень разнообразен и включает в себя базы данных информационных агентств, электронные версии средств массовой информации, специализированные информационно-поисковые системы, серверы и сайты федеральных органов власти и ведомств, внешние ресурсы региональных органов управления и т.п.

К закрытым относятся информационные контакты внутри локальных сетей и информационных систем региональных органов власти и управления, на физическом уровне изолированных от глобальных сетей, а также доступ к федеральным и региональным информационным ресурсам по специальным каналам передачи данных.

Очень часто встречается мнение, что подобное разграничение доступа на уровне муниципальных органов управления является излишней перестраховкой, что содержание информационных ресурсов региональных властей не представляет интереса. Это мнение ошибочно. Для практики информационно-аналитической работы серьезного уровня нет незначимой информации. Любая открытая информация может подтверждать или опровергать те или иные положения закрытой информации; являться ее составной частью; содержать персональные сведения или характеристики, необходимые для дальнейшей работы по конкретному субъекту и т.п.

Существенный интерес представляют собой интегрированные в общую систему информационные ресурсы различных реестров, регистров, кадастров, причем не столько даже для иностранных разведок, сколько для местных преступных элементов.

Информационно-аналитические службы постоянно находятся в тисках противоречия между количеством и качеством информации. С одной стороны налицо постоянный избыток информации, которую невозможно ни просмотреть, ни усвоить, ни проанализировать. С другой стороны, информации, необходимой и достаточной для грамотного прогноза или генерации вариантов управляющего решения всегда не хватает.

В связи с этим информационные источники должны соответствовать определенным требованиям и критериям качества. Такими критериями являются полнота, актуальность, достоверность, доступность информации. Для внутренних информационных источников закрытых систем важны также требования унификации форм, форматов, протоколов, регламентов представления информационных ресурсов, возможность однозначной идентификации источника информации.

Максимально используя повсеместно происходящие процессы информатизации, в том числе, инициируя и реализуя концепции, программы и проекты информатизации отдельных сфер деятельности региональных органов власти и управления, участвуя в проектировании и сопровождении информационных систем, информационно-аналитические службы могут создать необходимые условия для дальнейшей эффективной работы.

В последние годы можно отметить наличие существенной активности по созданию, реорганизации, расформированию, интеграции и дифференциации функций аналитических структур на всех уровнях власти и управления. Например, в Новосибирской области с приходом нового губернатора аналитическое управление прекращает существование, а в Удмуртии вновь избранный Президент создает крупное аналитическое управление.

В Хабаровском крае также проводятся мероприятия по улучшению информационно - аналитического обеспечения муниципальных органов управления. В целях обеспечения оперативного и полного информирования населения о социально-экономической ситуации в крае, ходе реализации приоритетных национальных проектов, федеральных и краевых целевых программ, а также повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и местного самоуправления с населением губернатор Хабаровского края подписал распоряжение "О вопросах информационного взаимодействия с населением".

Заместителям председателя правительства края, министрам, руководителям иных органов исполнительной власти края поручено принять организационно-распорядительные документы и планы мероприятий по информированию населения о деятельности правительства края.

Рекомендовано обратить внимание на необходимость информирования населения о социально-экономической ситуации в городских округах и муниципальных районах края, перспективах развития территорий, ходе реализации приоритетных национальных проектов, федеральных и краевых целевых программ через средства массовой информации.

Министру экономического развития поручено принять участие в подготовке и проведении публичных слушаний по программам социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов края. Главному управлению территориальной политики, кадров и общественных связей губернатора и правительства края, комитету по печати, полиграфической промышленности и телерадиовещанию правительства края распоряжением предписано оказывать содействие министерствам края, иным органам исполнительной власти в вопросах взаимодействия со средствами массовой информации, повышения эффективности информационной работы с населением. Рекомендовано эффективнее использовать возможности официального информационного интернет-портала края для информирования населения о деятельности правительства края.

Главам городских округов и муниципальных районов края поручено изучать общественное мнение, с его учетом корректировать тематику выступлений руководителей органов местного самоуправления в средствах массовой информации. Оперативно принимать меры по проверке фактов, изложенных в критических публикациях и выступлениях, принимать меры по их устранению.

Реализация полномочий представительных органов муниципальных образований в Хабаровском крае (далее - представительные органы муниципальных образований) во многом зависит от обеспечения их информационной открытости. Действуя в соответствии с принципом открытости нормотворческого процесса, представительные органы муниципальных образований должны стремиться к привлечению населения к этой работе, а также информированию населения о своей деятельности.

Анализ степени информационной открытости в работе представительных органов муниципальных образований показал наличие широкого спектра способов, механизмов и инструментов информационной политики, используемых в каждом отдельно взятом муниципальном образовании. При этом уровень и степень информационной открытости, качественные характеристики и действенность проводимых мероприятий обусловлены, в первую очередь, количеством населения муниципальных образований, техническими возможностями, а также степенью заинтересованности депутатов представительных органов муниципальных образований в информировании населения о своей деятельности.

Источниками получения информации о деятельности представительных органов муниципальных образований являются государственные и муниципальные информационные ресурсы.

Информационные ресурсы - отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).

Средство массовой информации - периодическое издание, радио-, телепрограмма, иная форма периодического распространения массовой информации.

Интернет-портал - сайт ИНТЕРНЕТ, информационная система, предоставляющая пользователю доступ сразу к нескольким серверам сети - справочнику, новостям, поисковой системе, либо несколько интегрированных в одну систему сайтов.

Библиотека - информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организованным фондом тиражированных документов и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам.

К информации о деятельности представительных органов муниципальных образований относятся сведения о нормотворческом процессе в муниципальных образованиях, а также сведения о фактах, событиях, процессах, связанных с деятельностью представительных органов муниципальных образований и сферой их ведения, а также сведения о депутатах представительных органов муниципальных образований, их взаимодействии с избирателями.

Целями информационной открытости представительных органов муниципальных образований Хабаровского края является обеспечение «прозрачности» деятельности представительных органов муниципальных образований, объективное, систематическое и всестороннее информирование граждан, организаций всех форм собственности о деятельности депутатов представительных органов муниципальных образований, повышение эффективности действующего законодательства, повышение уровня законотворческого и нормотворческого процесса, повышение правовой культуры и информированности граждан.

Проблемы информационного обеспечения органов власти и управления можно рассматривать в разрезе различных этапов и направлений создания, использования, организации и развития. Ниже представлены схемы некоторых подходов (рис. 1 и 2).

Рисунок 1 - По видам органов муниципальной власти

информационный обеспечение власть управление

Рисунок 2 - По видам нормативных правовых актов, регулирующих взаимоотношения в информационной сфере

Сфера правового регулирования информационного обеспечения муниципального управления должна охватывать весь его жизненный цикл "проектирование - создание - эксплуатация - замена". Последний этап замены характеризуется процессами поддержания его в актуальном состоянии. Возможны стратегии замены систем по критерию интегральных эксплуатационных расходов или по принципу переоценки.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Практически все понимают, что в основе аналитической и экспертной деятельности лежит информация. Созданию информационно-аналитических служб в регионах обычно сопутствует разработка и реализация концепций, программ и проектов региональной информатизации. Этот этап “плановой информатизации” полезен уже оттого, что информатизация осуществляется не как прихоть технических специалистов, а как потребность реальных потребителей, которые определяют и формируют информационные потоки, задают характер, частоту поступления, объемы информации, представляют, какая информация необходима для подготовки и принятия решений.

Очень часто на региональный уровень реплицируется деятельность федеральных структур. На высших уровнях государственной власти также есть информационно-аналитические подразделения, действующие с различной степенью активности и очевидности для регионального уровня. Их функции и структуры постоянно видоизменяются, но тем не менее постепенно обретают стройность и устойчивость.

Особенностью их деятельности является тот факт, что в центральном аппарате высших органов государственной власти успешность и эффективность аналитической деятельности напрямую зависит от регулярности постановки исследовательских задач со стороны руководства. Если постоянная обратная связь между руководством и аналитиками отсутствует, то служба начинает работать по своему собственному плану, часто не отвечающему потребностям ситуации. По законам аппаратной жизни подобные взаимоотношения с руководством через некоторое время приводят к существенному падению значимости информационно-аналитического подразделения и возникает иллюзия отсутствия соответствующей потребности.

Что касается информационного обеспечения муниципальных органов управления, то на сегодняшний день общей тенденцией его развития является стремление к информационной открытости. Основными принципами информационной открытости представительных органов муниципальных образований являются:

- открытость процедуры выработки и принятия решений представительными органами муниципальных образований;

- общедоступность информации, представляющей общественный интерес, открытость информации правового характера;

- оперативность, своевременность, полнота, объективность, достоверность информации о деятельности представительных органов муниципальных образований;

- законность поиска, получения и передачи информации о деятельности представительных органов муниципальных образований;

- защита права граждан и организаций на получение информации;

- соблюдение прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности представительных органов муниципальных образований.

Создание концепций информационной открытости представительных органов муниципальных образований обусловлено целями и задачами перехода представительных органов муниципальных образований к информационному обществу, повышения эффективности нормотворческого процесса, обеспечения реализации права граждан на получение информации, улучшения информационного обеспечения деятельности представительных органов муниципальных образований, и, в конечном итоге, повышения авторитета представительных органов муниципальных образований среди населения.

Однако, как показала проведенная работа, несмотря на достаточную правовую проработку данного вопроса, практическая реализация информационно - аналитического обеспечения муниципальных органов управления встречает массу трудностей и проблем, пути решения которых были предложены в данной работе.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. // Справочная система Гарант.

2. Федеральный закон РФ от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» // Справочная система Гарант.

3. Закон Хабаровского края от 28.04.2004 N 177 "О наделении муниципального образования города Хабаровска статусом городского округа и об установлении его границы" // Справочная система Гарант.

4. Постановление мэра г. Хабаровска от 21 февраля 2005 г. N 310 «О регламенте Администрации г. Хабаровска» // Справочная система Гарант.

5. Антонов И.Э. Концепция формирования региональной нормативно-правовой базы информатизации Приморского края.//ВОСТОК РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ОПЫТ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ. Выпуск 1. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Хабаровск: ДВАГС 2000. - 148 с.

6. Антонов И.Э. Формирования региональной нормативно-правовой базы информатизации Приморского края.//МИРОВЫЕ ИНФОРМАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ: НОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ МИНИМИЗАЦИИ РИСКОВ. Материалы IV международной научно-практической конференции. - Владивосток: ВФ РТА, 2000. - 220 с.

7. Бахрах Д.Н. Административное право. - М.; 2006. - 450с.

8. Белинов С.В., Зайцев А.А. Современные информационные технологии. - М.: Инфра-М, 2003. - 500с.

9. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для ВУЗов. М.: Издательство НОРМА, 2006. - 303с.

10. Информационно-аналитическое обеспечение законодательной деятельности: проблемы и опыт /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 2 (157). - стр. 23.

11. Иванов П.Ф. Информационно-аналитическое обеспечение региональных органов власти и управления // Университетская информационная система «Россия» http://www.budgetrf.ru/

12. Информационное обеспечение государственного управления / Авт.: Никитов В.А., Орлов Е.И., Старовойтов А.В., Савин Г.И.; Под ред. Ю.В.Гуляева - М.: Славянский диалог, 2006. - 415 с.

13. Информационное обеспечение населения - оперативное и полное // Пресс-центр Правительства Хабаровского края http://www.khabkrai.ru/

14. Кривко О.Б. Информационные технологии принятия решений. - М.: СОМИНТЭК, 2002. - 600с.

15. Литягин Н.Н. Местное самоуправление: понятие, организационно-экономические основы и гарантии его осуществления. - М.: ИНФРА-М, 2002.

16. Орлов Е.И. Концепция федерального закона «Об информационном обеспечении органов государственной власти Российской Федерации». // Информационные ресурсы России. - 2004. - №2.

17. Роль градостроительной документации в информационном обеспечении органов управления муниципальным образованием. // Тезисы докладов Всероссийской научно-практической конференции "Градостроительство. Реставрация и реконструкция российских городов" (Ярославль, 8 - 9 июня 2006 г.).

Размещено на Allbest.ru