Місцеве самоврядування

У більшості демократичних країн світу організацію влади на місцях, тобто управління місцевими справами, здійснюють:

через відповідні місцеві органи виконавчої влади (державні адміністрації), які призначаються Президентом та вищими центральними органами виконавчої влади;

через представницькі та виконавчі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Представницькі органи зазвичай мають назву органів місцевого самоврядування або муніципального управління.

Питання місцевого самоврядування активно вивчаються юридичною наукою вже близько 200 років. Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування було закладено ще в першій половині ХIХ століття представниками німецької юридичної школи.

Історично першою була обгрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади), основні положення якої були сформульовані М. Туре в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління у Національних зборах Франції 1790 року та знайшли своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 року щодо особливої “громадівської” влади. У відповідності до неї, джерелом місцевої самоврядної влади є територіальна громада з її природними правами, і така публічна влада є самостійною, яка не належить державі, й органи місцевого самоврядування не є елементами державного механізму, не здійснюють окремі функції державної влади [].

Теорія вільної громади базувалася на ідеях природного права. Вона виходила з того, що право територіальної громади самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний та невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Територіальна громада визначалася незалежною від держави органічною корпорацією, що склалася природним шляхом, відповідно й її право не місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді в силу її природи або дарується Творцем). Таким чином, місцеве самоврядування розглядалося як автономне у відношенні до державної влади.

Згідно теорії вільної громади основним завданнями організації місцевого самоврядування є:

виборність органів місцевого самоврядування членами громади;

розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;

місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу, ніж державні, природу;

органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;

органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функції зводяться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

На зміну теорії вільної громади приходить громадівська теорія місцевого самоврядування. Її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула широкого поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правовий характер багатьох функцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування.

У середині XIX століття набуває поширення державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом. Державницька теорія розглядає місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.

У рамках державницької теорії сформувалось два напрямки: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління. За Р. Гнейстом самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов'язків посадових осіб органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності зі сторони держави. Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування є не органами державної влади, а органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та функцій державного управління.

Основні положення цих теорій XIX століття зберігають своє значення і дотепер; їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування.

У різних державах з метою ефективної організації влади на місях застосовуються різні системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування (“системи управління на місцях”), на вибір яких впливають такі фактори, як неоднаковий підхід до розуміння державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на природні та “штучні”, національні та історичні особливості, традиції тощо. У науковій літературі знаходять своє відображення чотири основні системи:

1. Англо-американська (англосаксонська) система - характеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (наприклад, Велика Британія, США, Канада, Австралія; подібна до даної системи організація влади на місцях і в Російській Федерації).

2. Континентальна (романо-германська, європейська) система - будується на своєрідному поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління та виходить з різного тлумачення “природних” та “штучних” адміністративно-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди:

а) на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупинити на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень). При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Подібна система існує у Франції та Італії;

б) на низовому рівні в “природних” адміністративно-територіальних одиницях створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональному рівнях функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Можливий варіант, коли і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають принципово іншу природу - це не представницькі органи територіальних громад “штучних” адміністративно-територіальних одиниць (їх існування не визнається), а органи представництва інтересів територіальних громад “природних” адміністративно-територіальних одиниць на регіональному (субрегіональному) рівні. Подібна система застосовується в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Ірані.

У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) місцеве самоврядування будується на основі сполучення зазначених вище систем.

3. Іберійська система (Бразилія, Португалія, Мексика, з певними обмеженнями в Іспанії) передбачає, що управління на всих субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні посадові особи місцевого самоврядування (мери, префекти, алькади, регідори тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджують центральними органами державної влади як представники державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.

4. Радянська система (система рад та виконавчих комітетів) базується на запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів знизу до верху. Ця система передбачає, що всі ради, посинаючи з найнищого рівня, є органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо чи опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованості всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів. У сучасний період країни Східної Європи відмовилися від цієї моделі, взявши за основу континентальну модель місцевого самоврядування як найбільш близьку їхнім правовим системам. Нині подібна система збереглася лише в деяких країнах, зокрема, в КНР, КНДР. Розділ 2. Організація місцевого самоврядування в Україні

Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні визначаються Конституцією України, чинним Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон), іншими законами про місцеве самоврядування, система яких ще перебуває в стадії свого становлення та які, як про це зазначається в Законі, не повинні суперечити його положенням (ст.24). Крім цього, відповідно до ст.9 Конституції України частиною національного законодавства про місцеве самоврядування слід також вважати Європейську Хартію місцевого самоврядування, згода на обов'язковість якої надана Верховною Радою України (Закон України "Про ратифікацію Європейської Хартії місцевого самоврядування" від 15 липня 1997 р).

Для з'ясування поняття місцевого самоврядування в Україні та його особливостей необхідно порівняти зміст понять місцеве управління" та "місцеве самоврядування". У юридичній науці досить часто ці категорії штучно розводяться, виходячи з наявності двох різних систем - місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які функціонують на місцевому рівні. За такого підходу під місцевим управлінням розуміли державні органи, які створювалися центром і представляли на місцях державну адміністрацію. Під місцевим самоврядуванням розуміли місцеві представницькі органи [].

Такий підхід має низку недоліків. По-перше, не можна з'ясувати різницю між цими категоріями, оскільки як державні адміністрації, так і ради місцевого самоврядування є органами держави; по-друге, не враховується та обставина, що функції місцевого самоврядування згідно з Конституцією України може виконувати, крім представницьких і виконавчих органів, також територіальний колектив певної адміністративно-територіальної одиниці; по-третє, у багатьох країнах, зокрема у Великій Британії, взагалі немає представницьких центрів на місцях, внаслідок чого формально можна зробити висновок про те, що у цій країні взагалі немає місцевого управління.

Подібні недоліки пояснюються тим, що в сучасний період відбувається трансформація місцевого самоврядування від класичного його змісту до сучасної моделі. Річ у тім, що місцеве самоврядування склалося в результаті муніципальних реформ XIX століття, тобто в період переходу від феодалізму до буржуазного ладу. Основою діяльності буржуазії завжди були міста, а однією з головних вимог міст було надання їм самостійності в управлінні місцевими справами, забезпечення їм громадівського самоврядування, вільного від нагляду та втручання з боку органів центральної влади. Саме тому з середини XIX століття таке управління на місцях іменували місцевим самоврядуванням, що відповідало реаліям того часу. Отже, навряд чи на практиці можна провести чітку межу між функціями державного управління і місцевого самоврядування, оскільки ці органи зазвичай здійснюють не лише місцеві функції, а й вирішують певне коло завдань, які випливають з централізованого державного управління.

Сучасна політична наука розглядає місцеве управління з урахуванням таких категорій, як "деконцентрація" і "децентралізація". Деконцентрація - це передача повноважень службовцям, які призначаються центральною владою, а також дроблення влад певного рівня. Децентралізація полягає в передачі центром окремих власних повноважень місцевим органам [].

Поряд із деконцентрацією та децентралізацією існує і так звана деволюція, яка має регіональний характер і асоціюється з делегуванням центральним урядом повноважень не всім, а деяким місцевим органам при певному збереженні суверенітету центру. При цьому розрізняють законодавчу деволюцію (передача права видавати закони органом певного регіону) та адміністративну деволюцію (передача права здійснювати закони і політику, які встановлюються центром, конкретизуючи їх щодо специфіки певного регіону).

У кожній державі, залежно від особливостей її політичного устрою, форми правління, історичних, політичних та інших чинників, місцеве самоврядування має свою специфіку і навіть називається по-різному. Так, наприклад, в деяких країнах англосаксонської групи використовується поняття “муніципальне управління”, в Японії - “місцева автономія”, у Франції - “територіальна децентралізація” []. Відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування (далі - Хартія) суть місцевого самоврядування зводиться до гарантованого державою права та реальної здатності самих територіальних спільнот громадян (комун, муніципалітетів, общин, територіальних колективів, територіальних громад - в різних країнах вони називаються по-різному) та/або тих органів, які вони обирають (органів місцевого самоврядування), вирішувати самостійно, під свою відповідальність питання місцевого значення, діючи в межах Конституції та законів відповідної держави.

Таке розуміння місцевого самоврядування знайшло своє втілення в Конституції України та в Законі, де, зокрема, зазначається, що місцеве самоврядування - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів декількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч.1 ст.140 Конституції України, ст.2 Закону) [].

Таке визначення місцевого самоврядування не розкриває до кінця зміст цього суспільно-політичного явища. Тому місцеве самоврядування можна розглядати принаймні ще в двох таких аспектах:

як принцип організації публічної влади на місцях;

як територіальну самоорганізацію самого населення на місцях.

Визначення місцевого самоврядування як принципу організації публічної влади на місцях знайшло своє втілення, як того вимагає ст.2 Хартії, в Конституції України, зокрема в ст.5, відповідно до якої "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування". Згідно з цим принципом взаємовідносини центру і місць, центральних і місцевих органів влади мають будуватися вже не на основі жорсткої централізації чи так званого "демократичного централізму", властивого колишній радянській системі, а на засадах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевих органів влади [].

Місцеве самоврядування як один з основоположних принципів конституційного ладу України, у свою чергу, має власну систему принципів, через призму яких ще повніше розкривається зміст цього важливого соціально-політичного явища, його місце і роль у суспільстві та державі. Найважливішими з них є принципи правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевого самоврядування та його органів.

Правова автономія органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вони мають свої власні повноваження, визначені Конституцією або Законом. Органи місцевого самоврядування, зазначається в ч.1 ст.16 Закону, є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність згідно з законом. Відповідно до ст.4 Хартії ці повноваження мають бути повними та виключними, тобто не повинні належати одночасно іншим органам. В межах цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування [].

Організаційна автономія полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування - територіальні громади та їхні органи - не є елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як зазначається в Хартії, повинні мати можливість, не порушуючи загальних законодавчих положень, самостійно визначати свою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам, будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (статті 6, 8). У ст.20 Закону зазначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень [].

Матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування полягає в праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке перебуває в комунальній власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це наголошується в Хартії (ст.9), для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування України є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, які перебувають в управлінні районних і обласних рад (ч.1 ст.142 Конституції України, ч.3 ст.3 Закону). Комунальна власність є самостійною, відокремленою від держави формою публічної власності. Від імені і в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (ч.5 ст.16 Закону). Місцеві бюджети є самостійними і не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів (ч.6 ст.16 Закону) [].

Предметом місцевого самоврядування, як це визначено в Конституції та законах України, є питання, які випливають із колективних потреб територіальної громади, тобто самого населення, жителів, які проживають на території відповідного села, селища, міста чи декількох сільських населених пунктів, що мають єдиний адміністративний центр (сільради). Проте держава може надавати органам місцевого самоврядування окремі повноваження державної виконавчої влади, які вони (органи місцевого самоврядування) мають реалізувати "за сумісництвом". Ось чому повноваження цих органів за своєю природою прийнято поділяти на дві групи: власні або самоврядні та делеговані або доручені. При здійсненні власних повноважень органи місцевого самоврядування діють незалежно, самостійно і відповідальні тільки перед законом; при здійсненні делегованих повноважень - під контролем відповідних органів державної виконавчої влади (частини 3 і 4 ст.143 Конституції України). Але і в цьому випадку вони повинні, як про це зазначається в Хартії, "у міру можливості... пристосовувати свою діяльність до місцевих умов" (ч.5 ст.4). Це правило не є відступом від принципу правової автономії місцевого самоврядування, якщо реалізується на практиці з розумінням природи місцевого самоврядування та в повній відповідності до закону.

Система принципів місцевого самоврядування не вичерпується лише принципами його правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії). Закон називає й інші принципи (ст.4), які умовно можна поділити на дві групи: 1) які властиві лише органам місцевого самоврядування та завдяки яким вони суттєво відрізняються від місцевих органів виконавчої влади (принципи виборності, колегіальності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами, судового захисту своїх прав); 2) універсальні, тобто властиві як органам місцевого самоврядування, так і місцевим органам виконавчої влади (принципи народовладдя, законності, гласності, поєднання місцевих і державних інтересів).

Визначення системи місцевого самоврядування та її елементів є досить складним. Згідно зі статтею 5 Закону система місцевого самоврядування в Україні включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні і обласні ради; депутатів сільських, селищних, міських, районних, районних у містах, обласних рад; постійі комісії рад; виборчі комісії по виборах органів місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення; сходи громадян [] [].

Згідно зі статтею 5 Конституції народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, закріплюються дві основні групиформ реалізації народовладдя: форми безпосереднього і опосередкованого (представницького) народовладдя. Аналогічним чином визначаються ці форми на місцевому рівні. Система місцевого самоврядування може бути розглянута у двох аспектах. Слід розрізняти систему форм здійснення місцевого самоврядування і систему суб'єктів місцевого самоврядування.

Систему форм здійснення місцевого самоврядування складають:

1. Форми безпосередньої демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування. До них відносяться:

місцевий референдум - форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення;

місцеві вибори - вибори депутатів відповідної місцевої ради та сільських, селищних, міських голів;

загальні збори громадян - збори всіх або частини жителів територіальної громади за місцем проживання для вирішення питань місцевого значення;

місцеві ініціативи - пропозиція членів громади про обов'язковий розгляд на відкритому засіданні ради будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування порядок внесення місцевої ініціативи визначається радою або статутом громади. Внесена місцева ініціатива підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи;

громадські слухання - це заслуховування не рідше одного разу на рік громадою звітів депутатів ради і посадових осіб місцевого самоврядування, під час якого можуть порушуватися різні питання і вноситися пропозиції з питань місцевого значення;

організація і участь у мітингах, походах, демонстраціях, пікетуваннях на місцевому рівні;

участь населення у роботі органів місцевого самоврядуванн на добровільних засадах (в якості експертів, спеціалістів, консультантів, громадських контролерів).

2. Форми представницької демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування - це представницькі органи місцевого самоврядування, місцеві голови, органи самоорганізації населення, які обираються населенням і через діяльність яких громадяни можуть впливати на здійснення місцевого самоврядування на підвідомчій території.

Місцевий референдум є найвищою нормативною формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Його організація і проведення регламентується Законом України “Про всеукраїнський і місцеві референдуми” від 3 липня 1991 року.

Місцевий референдум може проводитися з питань місцевого значення, якими можуть бути, наприклад, прийняття, зміна чи скасування рішень з питань, що відносяться до відання місцевого самоврядування, прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчих органів. Що стосується питань найменування, перейменування і зміни кордонів районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, то згідно з Конституцією ці питання віднесені до компетенції Верховної Ради України, хоча вони обов'язково вирішуються з урахуванням думки населення відповідної громади (проведення консультативного референдуму). Предметом місцевого референдуму не можуть бути питання, віднесені законом до відання органів державної влади.

Можна виділити декілька стадій референдного процесу: 1) призначення місцевого референдуму; 2) підготовка і проведення місцевого референдуму; 3) голосування і визначення підсумків референдуму; 4) опублікування і введення в дію рішень, ухвалених місцевим референдумом.

Рішення, ухвалене місцевим референдумом, виступає основним актом локальної нормотворчості громади, який дозволяє їй брати пряму участь в управлінні місцевими справами, не потребує затвердження посадовими особами чи органами місцевого самоврядування і є обов'язковим для виконання на відповідній території.

Однією із найважливіших складових частин системи місцевого самоврядування виступають загальні збори громадян. Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” підкреслює, що порядок проведення таких зборів визначається законом та статутом територіальної громади. Але, оскільки такий закон ще не прийнято, то при реалізації цієї форми демократії керуються Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженим постановою Верховної Ради України №3748-ХІІ від 17 грудня 1993 року [].

збори скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на рік за місцем проживання громадян села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку для обговорення найважливіших питань місцевого значення. У їх роботі мають право брати участь громадяни з 18 років, що постійно проживають на відповідній території, депутати місцевих рад, представники державних органів, трудових колективів, об'єднань громадян.

На основі аналізу Положення можна виділити декілька видів зборів громадян:

1. Загальні збори всіх громадян, що проживають на відповідній території і мають право брати участь у виборах (є правомочними при наявності більше Ѕ громадян).

2. Збори або конференція представників громадян відповідних територіальних утворень (є правомочними при наявності не менше 2/3 представників) - скликають у випадку, якщо скликання загальних зборів пов'язане з організаційними труднощами. Представники обираються на загальних зборах або визначаються органами самоорганізації населення.

Збори скликаються головою ради або виконавчим комітетом, органами самоорганізації населення, а також за пропозицією не менше 1/3 від загальної кількості жителів, ради, постійної комісії ради, трудового колективу, об'єднання громадян. Якщо збори скликаються органами самоорганізації населення, вони повинні повідомити про це раді або її виконкому, які надають допомогу в підготовці й проведенні зборів.

За результатами обговорення питань збори приймають більшістю голосів присутніх рішення, які втілюються в життя місцевими головами, радами, виконавчими комітетами, органами самоорганізації громадян.

До компетенції зборів відносяться різноманітні питання, серед яких найбільш важливими є обговорення проектів рішень місцевих рад із найважливіших питань місцевого життя, внесення пропозицій з питань порядку денного сесії місцевих рад, питання про внесення на розгляд місцевих рад пропозицій щодо проведення місцевого референдуму, інформування населення про прийняті органами місцевого самоврядування рішення, про законодавство України з питань, що торкаються інтересів громадян.