Устав как основополагающий правовой акт муниципального образования

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Устав в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления

1.1 Правовая природа устава муниципального образования

1.2 Система нормативно-правовых актов местного самоуправления

1.3 Место устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления

Глава 2. Юридические свойства устава муниципального образования

2.1 Содержание устава и его структура

2.2 Юридические свойства и особенности устава муниципального образования

Глава 3. Актуальные проблемы порядка разработки и принятия устава муниципального образования

3.1 Порядок разработки и принятия устава муниципального образования

3.2 Порядок внесения изменений в устав муниципального образования

Заключение

Библиографический список

Введение

Устав - именно тот акт, который позволяет очертить рамку нормотворчества, конкретизировать принципы, заложенные федеральным законодателем. Организация нормотворческой работы - сложная задача, требующая хорошо скоординированных действий правовых управлений муниципалитетов и региона. Важный аспект этих взаимоотношений заключается в учете специфики местных условий: территория, уклад жизни, экономическое положение населения - именно те сферы, где необходим особый подход. Собственно поэтому исследуемая сфера общественных отношений и называется местным самоуправлением. Устав же в этой деятельности является базой их правового регулирования, хотя это и не означает, что этот акт является чем-то неприкасаемым. Устав должен быть относительно гибким, и при изменении ряда условий общественной жизни, может и должен своевременно изменяться, реагируя на эти изменения.

Россия находиться в русле мировых тенденций. Это касается и организации управления, построенного на демократических принципах. Устав является базой для местного самоуправления - одной из основ демократического общества.

Актуальность темы работы обусловлена возрастающими требованиями к качеству нормативно-правовых актов в современной России. Реформа местного самоуправления заставила по-новому подойти к нормотворческой деятельности органы местного самоуправления. Развитие нормативной базы не просто интенсифицировалось, но и заставило думать о создании четкой системы и полноценном регулировании общественных отношений, связанных с вопросами местного самоуправления.

Выстраиваемая иерархия правовых актов (федеральный, региональный и местный уровни) заставляет искать пути все более четкой работы правовых подразделений. В этой связи, усилилась проблема загруженности кадров, их квалификации, владения юридической техникой законотворчества. Местное нормотворчество - комплексная работа, охватывающая огромный спектр общественных отношений.

Значимость проводимого исследования обусловлена и проблемой теоретического осмысления и нахождения ответов на проблемные вопросы, как создания, так и реализации норм, которые содержит устав муниципального образования. Кроме того, практическая каждодневная работа убеждает в необходимости выработки практических рекомендаций для более эффективной нормотворческой работы.

В таких условиях особую важность представляют научные исследования, которые направлены на выявление и принципов и методов разработки и осуществления нормативного правового регулирования местного самоуправления: необходимо ответить на вопросы разработки общих процедур, в соответствии с которыми должны проходить этапы создания, толкования и применения Уставов муниципальных образований.

Степень научной разработанности темы исследования, в преломлении к изменившемуся в последние годы законодательству о местном самоуправлении нельзя назвать низкой. Однако, вопросы разработки, процедуры, применения положений устава муниципального образования не получили достаточно подробных и ясных ответов.

Эти вопросы нашли свое освещение в работах: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Ю.А. Тихомирова и др. Из современных работ, необходимо выделить публикации и работы: П.А. Астафичева, В.Н. Яценко, Е.А. Первышева, Е.В. Кискина, А.Н. Артамонова, О.Л. Арутюнова, Е.Б. Братищевой, И.А. Побережной.

В рамках настоящего исследования особый интерес представляют работы Г.В. Барабашева, - автор одним из первых акцентировал внимание на проблемах привнесения в отечественную правовую систему нормативно-правовых актов новой формы - уставов муниципальных образований.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере разработки, принятия, вступления в силу и реализации норм устава муниципального образования.

Предмет исследования - Устав как основополагающий правовой акт муниципального образования.

Цель работы состоит в изучении правовой природы устава муниципального образования, и определении его места в системе нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, разработке методических рекомендаций по его совершенствованию.

Для достижения указанной цели, автором были определены следующие задачи:

1. определить место устава в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления;

2. дать общую характеристику устава муниципального образования;

3. определить юридические свойства устава;

4. Сформулировать выводы и рекомендации.

Структура работы традиционна. Работа состоит из введения; трех глав, разделенных параграфами, заключения и списка использованных источников и литературы.

устав муниципальный самоуправление

Глава 1. Устав в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления

1.1 Правовая природа устава муниципального образования

По мнению Д.А. Керимова, важнейшими признаками закона, как основного нормативно-правового акта, являются нижеследующие.

1) Закон принимается только высшими представительными органами государственной власти - парламентом страны или всенародным голосованием (референдумом). Устав муниципального образования согласно Федеральному закону 2003 года принимается представительным органом муниципального образования или в определенном случае непосредственно на сходе граждан.

2) Закон регулирует основополагающие, наиболее значимые, важнейшие общественные отношения, определяемые исключительно компетенцией высшего органа государственной власти. В свою очередь устав, также призван регулировать важнейшие общественные отношения, возникающие в муниципальных образованиях.

3) Закон обладает высшей юридической силой в правовой системе страны. Любой иной правовой акт должен издаваться на основании и во исполнение закона. Устав также обладает определенной законодательством высшей юридической силой по отношению к другим правовым актам органов местного самоуправления.

4) Закон является нормативным актом, устанавливающим общие правила поведения (нормы), обязательные для всего населения государства» государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, для физических и юридических лиц, указанных в самом законе, подобный признак характерен и для устава, который в своих положениях закрепляет нормы, обязательные для населения муниципального образования, муниципальных органов, общественных организаций, должностных, физических и юридических лиц в пределах территории поселения.

5) Как закону, так и уставу характерна определенная стабильность и устойчивость. Процедуры изменения, дополнения или отмены, как первого, так и второго правового акта происходят лишь в исключительных случаях в силу объективной необходимости.

6) Закон принимается в особом порядке, предусмотренном Конституцией и регламентом парламента См.: Керимов Д. Законодательная техника: Науч.-метод. и учеб.пособие. (Текст). - М.: Норма, 2000. С. 24-25. Процедура принятия устава муниципального образования предусмотрена Федеральным законом 2003 года (пункт 3 статьи 44) и законами субъектов Федерации.

Принимая во внимание названные признаки, автор считает, что необходимо выделить и основные отличия рассмотренных актов, как:

- во-первых, устав является правовым актом подзаконного характера, т.е. издан на основании и во исполнении закона;

- во-вторых, в отличие от закона, зона действия устава очерчена территорией конкретного муниципального образования.

На наш взгляд, наиболее удачно определены признаки правовых актов Ю.А. Тихомировым и И.В. Котелевской:

а) правовой акт есть письменный документ определенного рода, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации. Это - структуризация текста акта и его построение по правилам юридической техники (главы, статьи, элементы, нормы и т, д.), формулирование правил поведения длительного или разового характера, нормативный язык, использование специфических юридических понятий и терминов, соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту;

б) официальный характер правового акта заключается в его издании от имени органа, организации, либо государства. Отсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только тех видов правовых актов, которые за ним закреплены;

в) правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем выражены в концентрированной форме социальные интересы. Акт может выражать государственную волю (если издан от имени государства), волю социальной общности (населения той или иной территории), властное веление, согласие и партнерские отношения;

г) правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью разных способов: путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридического состояния, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой зашиты законных интересов Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие (Текст). - М.: Юринформцентр, 1999. С. 15.

Вышеперечисленные признаки правового акта, рассмотренные с различных позиций и мнений, выявляют лишь общее представление о «правовом акте», не давая полного определения ему. Этого в принципе и нельзя сделать, так как невозможно ни предугадать, ни закрепить в какой-либо форме «универсальный инструмент», регулирующий конкретные общественные отношения.

Мы считаем, что, являясь по своей сути проявлением права, правовые акты должны лишь адекватно отражать динамику общественных отношений в определенный период развития государства и права, а форма, в которую они могут быть заключены, не имеет большого принципиального значения.

В реальности многочисленные правовые акты обладают и общими, и специфическими чертами, находятся в строгой зависимости друг от друга. Игнорирование данного факта снижает эффект правотворческой и правоприменительной деятельности, затрудняет формирование нормативно-правового массива. Поэтому в чертах темы исследования необходимо дать точные оценки связей устава муниципального образования и нормативно-правовых актов в целом.

Для начала в рамках исследования сделан акцент на взаимосвязи массива правовых актов местного значения. Это поможет уяснению всей правовой системы местного самоуправления, что дает возможность определить статус устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Исходя из того, что уставы муниципальных образований связаны с другими правовыми актами, необходимо уяснить понятие системы нормативно-правовых актов государства.

В нормотворческой деятельности, как государственных органов, так и органов местного самоуправления зачастую можно наблюдать бесплановость и бессистемность. Исходя из этого, можно сделать выводы о том, что в настоящее время законодательная деятельность скорее хаотична, нежели планомерна или системна. Вместе с тем, правовые акты различных субъектов правотворчества и уровней правового регулирования должны составлять единый, сбалансированный правовой массив, основанный на прочных системообразующих связях.

В российской научной литературе такие довольно разные категории, как «система законодательства», «система нормативно-правовых актов», «правовая система» смешиваются На наш взгляд в следующих работах имеет место такое смешение: Лаврик М.А., Личичан О.П. Региональная правовая система как категория современной юриспруденции (Текст) // Юридический мир. Общероссийский научно-практический правовой журнал. № 2 (146). 2009. С. 55-59; Лысенко В.В. Система современного законодательства РФ и стран СНГ, реализующего право на объединение // Конституционное и муниципальное право. № 15. 2009. С. 17-22; Нефедов Б.И. Третья правовая система: действительность или правовой мираж // Право и государство: теория и практика. № 2 (74). 2011. С. 100-106 и зачастую считаются тождественными, что также создает путаницу в работе.

В настоящее время под системой законодательства понимают структурно упорядоченный массив федеральных и региональных законов, находящихся между собой в определенном соотношении.

В условиях федеративного устройства нашего государства функционируют и взаимодействуют три относительно самостоятельных уровня правовой системы, которым соответствуют три уровня правового регулирования.

1) Федеральный уровень, включающий в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации.

2) Региональный уровень, состоящий из Уставов (Конституций), законов субъектов федерации и иных нормативно-правовых актов, действующих на территории соответствующих субъектов федерации.

3) Местный уровень, включающий в себя уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, действующие на территории соответствующего муниципального образования.

Рассматриваемый правовой акт - Устав муниципального образования является составной частью правовой подсистемы местного самоуправления. Поэтому можно утверждать, что Устав муниципального образования является органической частью правовой системы Российской Федерации, ему присущи все свойства нормативного акта, и он испытывает сильное влияние всей правовой системы государства.

Прямые и обратные связи между уставом и всей правовой системой облегчают выявление тех зависимостей, которые реально возникают и складываются в процессе правоприменения. Например, в одном из дел, ВАС РФ указал на то, что нарушение норм устава и норм федерального законодательства - это не одно и тоже: Устав не может заменять или подменять собой федеральное законодательство Определение ВАС РФ от 05.02.2007 № 289/07 по делу № А41-К2-26271/05 «В передаче дела по заявлению о признании недействующим ненормативного акта уполномоченного органа об утверждении правил организации пассажирских перевозок маршрутными таксомоторами для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано в связи с отсутствием оснований, предусмотренных ст. 304 АПК РФ» (Текст) // СПС «Консультант Плюс», 2014 г..

Судебные акты являются важным инструментом соблюдения юридической техники и правильному построению уставов. Так, частью 2 ст. 1, абз. 3 ч. 1 ст. 3, абз. 5 ст. 5 Закона Камчатской области «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Камчатской области», на которые в обоснование заявления указывают заявители, установлено, что устав муниципального образования принимается непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления. В уставе муниципального образования указываются формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. В регистрации устава муниципального образования может быть отказано только по причинам несоответствия его законодательству.

Проведя сравнительный анализ оспариваемого Закона с указанными положениями Закона Камчатской области «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Камчатской области», суд правильно не нашел какого-либо противоречия между ними Определение Верховного Суда РФ от 01.09.2004 № 60-Г04-11 (Текст) // СПС «Консультант Плюс», 2011 г.. Еще в одном акте, суд указал на невозможность подмены компетенции: Глава района не может на основании Устава подменять федеральное законодательство Решение Арбитражного суда Московской области от 25.04.2006, 28.04.2006 по делу № А41-К2-26271/05

«Исковые требования о признании недействующим ненормативного акта уполномоченного органа об утверждении правил организации пассажирских перевозок маршрутными таксомоторами удовлетворено, так как данные правила нарушают права как юридических лиц, так и индивидуальных предпринимателей, защищаемые Законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (Текст) // СПС «Консультант Плюс», 2014 г..

Элементы правовой системы, развиваясь, могут накапливать изменения, которые в будущем будут способствовать трансформации положений устава муниципального образования или же приведут к принятию нового, отвечающего реалиям, устава. Устав муниципального образования должен эволюционировать пропорционально развитию всей правовой системы, здесь недопустимо какое-либо отставание. В противном случае устав не сможет уже адекватно справляться с функциями, возложенными на него.

Нужно упомянуть, что вся правовая система Российской Федерации построена по принципу верховенства правовых актов более высокого уровня над актами более низкого уровня по вопросам, входящим в исключительную компетенцию соответствующего уровня власти. Это правило относится к муниципальному уровню власти в силу ст. 130 Конституции РФ, предусматривающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Кроме того, статья 14 Федерального закона 2003 года предоставляет право муниципальным образованиям принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, а значит, предусматривает возможность муниципальным образованиям в этой части осуществлять собственное правовое регулирование.

Обычно ученые в своих исследованиях выделяют две группы факторов, влияющих на процесс структурообразования системы нормативно-правовых актов. Первые - это внешние по отношению к системе нормативно-правовых актов и ее первичному элементу (нормативному акту) факторы. Ко второй, внутренней группе факторов, относятся те, с которыми взаимодействует внешняя окружающая среда в процессе структурообразования системы нормативно-правовых актов См.: Газалиева С.М.-К. Система законодательства субъекта РФ как элемент правовой системы субъекта РФ (Текст) // Нравственные императивы в праве. № 2 (4). 2009. С. 119-122; Ерохина Ю.В. Инструментальные характеристики нормативно- правовых актов как фактор энтропийного оптимума системы правореализации // Вестник Владимирского государственного педагогического университета. Вып. 12. - Владимир: Нерль, 2006. С. 133-135; Давыдова М.Л. Локальные нормативно-правовые акты в системе российского законодательства: проблемы понятия и классификации // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. Юридический журнал. № 2. 2008. С. 81-83.

На основе рассматриваемых факторов российскую систему нормативно-правовых актов можно условно разделить на три структуры: иерархическую, отраслевую и федеративную.

В рамках исследования особый интерес представляет иерархическая структура, поскольку именно ее упорядоченное построение позволяет полноценно выделить Устав муниципального образования в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Давая ей характеристику, необходимо отметить следующее: во-первых, реализация принципа разделения властей в России оказывает существенное влияние на иерархическую структуру системы правовых актов; во-вторых, федеративное устройство государства значительно повысило статус правовых актов субъектов Российской Федерации; в-третьих, возникли такие институты как глава государства, главы субъектов Российской Федерации, наделенные значительными правотворческими полномочиями; в-четвертых, помимо системы органов государственной власти и управления, оказывающей непосредственное влияние на иерархическую структуру системы нормативных актов, необходимо учитывать и систему органов местного самоуправления.

В силу этого, в иерархической структуре системы нормативно правовых актов целесообразно различать следующие составные части:

- подсистема законов (система законодательства Российской Федерации);

- подсистема подзаконных актов (актов государственных органов и должностных лиц России и ее субъектов, актов местного самоуправления). Все эти подсистемы активно взаимодействуют друг с другом.

Часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации закрепляет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы России.

Федеральный закон 2003 года в статье 4 «Правовые основы местного самоуправления» также закрепляет приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров Российской Федерации в области местного самоуправления.

Данное положение Федерального закона еще раз подчеркивает особую значимость формирования в России истинно демократической формы народовластия - местного самоуправления.

Возникновением наблюдаемой в настоящее время модели местного самоуправления наше государство обязано в первую очередь зарубежной практике См.: Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США (Текст) // Государство и право. № 5. 1994. С. 126-133; Крашенинина В.Г. Зарубежный опыт организации местного самоуправления (на примере ФРГ) // Представительная и законодательная власть: история и современность: Материалы научно-практической конференции. - Барнаул: Изд. дом «Барнаул», 2010. С. 180-186. И законодательство Российской Федерации в сфере местного самоуправления во многом опирается на нормы международного права.

Как уже упоминалось ранее, особое место в правовой системе России занимает Европейская Хартия местного самоуправления. Статья 1, которой выражает общее обязательство государства, присоединившегося к Хартии, соблюдать принципы местного самоуправления. Здесь нужно упомянуть, что и Устав муниципального образования был привнесен в наше законодательство из зарубежной практики (США). Однако заметим, что было бы неправильным копировать полностью опыт местного самоуправления США, например, по составлению хартий (уставов) См.: Первышев Е.А. Становление и развитие законодательства о местном самоуправлении в России на основе опыта США (Текст) // Проблемы совершенствования Российского законодательства. Материалы 45 научно-методической конференции «Университетская наука - региону» (апрель 2000 г.) и Межрегиональной конференции «Проблемы формирования регионального законодательства» (май 2000 г.). - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2000. С. 201. Тут необходим тщательный анализ и критическое осмысление применительно именно к российским условиям.

Например, в США в социально-политическом плане хартии определяют суть самоуправления, позволяют облегчить кодификацию законодательства. Такое положительное значение хартии было бы уместно и для России. Уставы муниципальных образований могли бы в своих положениях воспроизводить и адаптировать к местным условиям многочисленные законоположения, напрямую или косвенно затрагивающие муниципальные образования и потребности его населения.

Но в целом следует констатировать тот факт, что процесс реализации международно-правовых актов в российской юридической практике протекает весьма неравномерно, медленно и противоречиво Меры противодействия коррупции: проблемы разработки и реализации: материалы научно-практического семинара с приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов (Текст) / Отв. ред.: Землюков С.В. - Барнаул: Изд. дом «Барнаул», 2009. С. 160.

Одним из основных способов фиксирования иерархических связей между федеральными законами и законами субъектов Федераций, между законами и принятыми в их развитие подзаконными правовыми актами является помещение в тексте правового акта отсылки к Конституции РФ либо реквизитов закона, в соответствии с которым или в развитии которого этот акт был принят Керимов Д. Законодательная техника: Науч.-метод. и учеб.пособие. (Текст). - М.: Норма, 2000. С. 178.

Конституция Российской Федерации 1993 года, закрепляя понятие закона, его разновидности, не определяет понятие подзаконного акта, хотя данный термин активно употребляется в других законодательных актах Закон: создание и толкование (Текст) / Под ред. А.С. Пиголкина. - М.: Спарк, 1998. С. 51. В научной литературе подзаконный нормативный правовой акт дефинируется как юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит, как акт, изданный на основе и во исполнение закона Злобин А.В., Рысина Е.П. Законы и подзаконные акты в системе нормативных правовых актов РФ (Текст) // Правовая политика и правовая жизнь. № 3. 2009. С. 218.

Исходя из этого, под подзаконным правовым актом следует понимать акт, изданный на основе и во исполнении закона. Такой акт не может противоречить закону, выходить за рамки закона. Таким образом, можно говорить, что соответствие закону и законным полномочиям органа правотворчества является главным признаком подзаконности нормативных актов,

Помимо исследуемого правового акта, к числу подзаконных актов относят:

1) акты государственных органов и должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов (например, постановления и иные акты высших законодательных органов Российской Федерации, акты Президента и Правительства Российской Федерации, ведомственные акты федеральных министерств, федеральных служб и др.);

2) акты местного самоуправления (акты непосредственной демократии, акты органов местного самоуправления и др.).

Эти нормативно-правовые акты в большинстве своем принимаются по вопросам экономической и социальной жизни государства в целом или субъекта Российской Федерации, либо по вопросам местного значения в конкретном муниципальном образовании.

Автор считает, что данной подсистеме присуща в определенной степени хаотичность. Это связано с тем, что здесь (внутри нее) нет конкретного цементирующего правового акта, как в подсистеме законов, где такую роль исполняет Конституция Российской Федерации. В составных частях же этой подсистемы, напротив, наблюдается строгая внутренняя иерархия. Например, в системе актов местного самоуправления все правовые акты местного значения не противоречат и соответствуют Уставу муниципального образования.

Место Устава муниципального образования, да и всех нормативно-правовых актов местного самоуправления в данной структуре опосредованно рядом специфических обстоятельств.

Во-первых, несмотря на то, что правовые акты местного самоуправления, Устав в том числе, обладают определенной самостоятельностью, т.е. не нуждаются в дополнительном утверждении органами государственной власти, они находятся в определенной субординационной подчиненности к правовым актам субъектов Федерации.

Во-вторых, будучи подзаконным, Устав муниципального образования должен неукоснительно соответствовать Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вместе с тем, отсутствие должного правового регулирования вопроса соответствия нормативно-правовых актов различных уровней и субъектов правотворчества неизбежно приводит к коллизиям, разрешить которые мог бы Федеральный закон «О нормативно-правовых актах Российской Федерации». Однако, несмотря на то, что проект такого Федерального закона Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» (Текст) // Государство и право. 1992. № 7. С. 76-86, начиная с 1992 года, неоднократно разрабатывался и вносился на рассмотрение Государственной Думы, вопрос, по-прежнему, не решен.

Такая ситуация приводит к всевозможным юридическим противоречиям между различными актами, которые могут быть связаны с неодинаковыми правовыми решениями, несогласованностью однородных норм, посвященных общему предмету регулирования Яценко В.Н. Подзаконные нормативные правовые акты как средство принятия судебных решений по гражданским и уголовным делам // Актуальные проблемы развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского суда по правам человека. Сборник научных статей . (Текст) - СПб.: Юрид. Центр. «Пресс», 2008. С. 484-499.

Во избежание такого рода противоречий в анализируемой системе, возникает надобность в определении правовой природы структурных элементов, ее составляющих. Результаты исследования позволяют утверждать, что устав муниципального образования является одним из таких элементов. Поэтому появляется необходимость исследовать юридическую природу устава муниципального образования.

1.2 Система нормативно-правовых актов местного самоуправления

Процесс осуществления местного самоуправления предполагает наличие четкой правовой базы, обеспечивающей ее определенную самостоятельность. Составной частью российской правовой системы, помимо внутреннего законодательства, согласно статье 15 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) (Текст) // «Российская газета», № 7, 21.01.2009 г. являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России.

Согласно пункту 1 статьи 4 новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах местного самоуправления» 2003 года Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2013) Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г., правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Исходя из вышеизложенного, мы можем говорить, что приоритет в правовом регулировании местного самоуправления должен принадлежать общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Президентом Российской Федерации в апреле 1998 года был подписан Федеральный закон «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» См.: Европейская хартия местного самоуправления (Принята в г. Страсбурге 15.10.1985) (Текст) // Дипломатической вестник. 1998. № 10. С. 25 - 29; Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (принят ГД ФС РФ 20.03.1998) // «Российская газета», № 73, 15.04.1998. Данный закон оказал существенное влияние и на правоприменительную практику См. например: Решение Арбитражного суда Московской области от 23.05.2008 по делу № А41-5661/08 «О признании недействующим абзаца десятого пункта 2.1 раздела 2 Положения «О согласовании мест размещения территориально обособленных объектов организации - соискателя лицензии розничной продажи алкогольной продукции в Ступинском муниципальном районе» принятого Решением Совета депутатов Ступинского муниципального района Московской области от 26.04.06 № 106/8» (Текст) // СПС «Консультант Плюс», 2014 г.. Таким образом, ее нормы и принципы становятся составной частью правовой системы Российской Федерации, и именно с этого момента Европейская Хартия местного самоуправления (далее Хартия местного самоуправления) определяет направление развития местного самоуправления в Российской Федерации Левин С.А. Организация местного самоуправления в Европейских федеративных государствах и Европейская хартия местного самоуправления (Текст) // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. Юридический журнал. № 6. 2007. С. 68.

Согласно Хартии под местным самоуправлением в Европе понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать большую часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Органы, осуществляющие местное самоуправление, обладают полной свободой действий, в пределах установленных законом, для решения задач, возникающих на местном уровне. Местные органы власти для более эффективного управления и действенного функционирования сами определяют свои внутренние административные структуры. В определенных случаях, предусмотренных Конституцией или законодательством, за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется административный контроль. Он обеспечивает принцип законности при выполнении органами властных полномочий.

В преамбуле Европейской Хартии местного самоуправления определено право граждан участвовать в управлении государственными делами, которое относится к демократическим принципам и разделяется всеми государствами членами Совета Европы. Управление государственными делами должно происходить на всех уровнях власти и непосредственно на местном уровне.

Конституционную и законодательную основу такого права, согласно Хартии местного самоуправления, должны составлять Конституция и внутреннее законодательство государств участников, в которых должен быть признан и установлен принцип местного самоуправления.

Закрепляя в своих нормах основные принципы местного самоуправления, Конституция Российской Федерации согласно Хартии должна устанавливать их также для федерального, регионального законодательства и муниципального нормотворчества России Подробнее см.: Евстигнеев А.М. Европейская хартия местного самоуправления как один из основополагающих элементов системы нормативно-правового регулирования в сфере организации местного самоуправления (Текст) // Актуальные проблемы правоохранительной деятельности: Материалы межрегиональной научно-практической конференции, Владимир. 21 мая 2009 г. - Владимир: Б.и., 2010. С. 49-52.

Таким образом, можно говорить, что правовое регулирование местного самоуправления осуществляется на трех уровнях - федеральном, субъектов Федерации и самих муниципальных образований.

Рассматривая систему правовых актов, принимаемых на федеральном уровне, можем выделить Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления» и другие федеральные законы.

Основная роль в рассматриваемой системе нормативно-правовых актов принадлежит Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление, имеющее многовековую историю постепенного перехода из одного состояния общественного устройства в другое, накопило богатый правовой потенциал. Поэтому на смену обыденного признания местного самоуправления пришло понимание необходимости его конституционно-правового закрепления.

Анализ норм Конституции Российской Федерации позволяет обозначить различные направления исследовательского поиска, некоторые из которых непосредственно затрагивают правовые основы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года не отличается подробной регламентацией вопросов местного самоуправления, так, к примеру, Конституция не содержит в себе определения местного самоуправления. Она лишь указывает на социальную функцию такой формы народовластия, которая состоит в необходимости предоставления населению возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться объектами муниципальной собственности.

Посвященная местному самоуправлению, глава 8 Конституции состоит всего из четырех статей, содержащих основные нормы-принципы, которые подлежат развитию в законодательстве. Так или иначе, о местном самоуправлении говорится приблизительно в 20 статьях Основного Закона.

Первое упоминание о местном самоуправлении в Конституции России встречается в статье 3, посвященной народовластию. Конституцией предоставляется возможность осуществления власти народа через органы местного самоуправления Авакьян С.А. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации: итоги 15-летнего развития, современное состояние (Текст) // Конституционный вестник: Проблемы реализации конституции. № 1(19). 2008. С. 293.

Далее местному самоуправлению посвящена статья 8, где признается и защищается муниципальная собственность. 1 января 1995 года вступила в силу первая часть нового Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 02.11.2013 )(Текст) // «Собрание законодательства РФ», 05.12.1994, № 32, ст. 3301,. Кодекс впервые ввел понятие муниципального образования как субъекта права, а также закрепил право муниципальной собственности. Статья 9 Основного Закона признает возможность нахождения земли и других природных ресурсов в муниципальной собственности.

Закрепленное в Конституции Российской Федерации (статья 12) положение о местном самоуправлении относит этот институт к одной из основ конституционного строя. Положение о том, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление», позволяет констатировать его признание, во-первых, государством как субъектом конституционного права во взаимоотношениях с народом, который вправе осуществлять свою власть, в том числе и через органы местного самоуправления, что предопределяет внутреннее сущностное свойство государства, поскольку оно демократическое и правовое (статья 1 Конституции Российской Федерации). Во-вторых, местное самоуправление признается российским государством как субъект международно-правового общения. В-третьих, местное самоуправление должно признаваться всеми другими субъектами политической системы, всеми участниками политических и правовых отношений. Оно должно признаваться и международным сообществом, хотя уже и на другой правовой основе См. более подробно: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации (коллектив авторов) (Текст) // Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Изд-во «Спарк», 1997. С. 67.

В статье 12 Конституции подчеркивается также самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и обособленность местных органов от органов государственной власти. Что касается самостоятельности местного самоуправления от государства и органов государственной власти, то она, безусловно, относительна. Органы государственной власти должны регулировать порядок осуществления местного самоуправления, основы организации местной власти. Любые конституционные принципы, устанавливающие права местного самоуправления на самостоятельные действия, должны толковаться с учетом этого, в комплексе со всеми нормами законодательства о местном самоуправлении.

Ярким примером может служить статья 132 Конституции России, которая определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Но это не означает, что государство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование вопросов управления муниципальной собственностью.

Государство законодательно закрепляет особый правовой режим для муниципальной собственности. Федеральными законами предусмотрен большой ряд ограничений, касающихся порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Такие примеры доказывают, что самостоятельность местного самоуправления всегда очерчена рамками закона.

Период последних лет наглядно показал, что конституционные нормы о местном самоуправлении являются реальной гарантией местного самоуправления, ориентиром при правотворчестве и правоприменении. Огромная роль принадлежит Конституционному Суду РФ, именно его деятельность по толкованию норм Конституции в целом ряде своих актов показала жизнеспособность местного самоуправления.

Следует подчеркнуть, что новая конституционная модель местного самоуправления определилась не сразу. Дискуссия возникла уже по поводу названия главы Конституции России о местном самоуправлении. Так, С. И. Шишкин, которому на Конституционном Совещании было поручено формулирование норм о местном самоуправлении, счел целесообразным переименовать главу «Местное самоуправление» в главу «Местная власть и самоуправление» Конституционное Совещание. Стенограммы, материалы, факты. (Текст).- М.: Юрид. лит., 1995. Т. 7. С. 201 -202. Это предложение вызвало ряд серьезных нареканий.

Например, существовало такое мнение: «... Самоуправление и власть проистекают из одного источника власти - от населения данного местного сообщества, следовательно, существуют две властные структуры..., которые произрастают из одного источника власти. Это... заранее заложенный конфликт» Там же. С. 205. В результате название главы «Местное самоуправление» оказалось в первоначальном варианте, предложенном для обсуждения, а предложения о целесообразности разделения местной власти на две отвергнуты.

Важнейшей чертой новой модели местного самоуправления, закрепленной в Конституции, является отсутствие единой схемы организации местного самоуправления и многоуровневость его нормативной базы. Поэтому возможны юридические ошибки при принятии правовых актов, регулирующих местное самоуправление.

Здесь нужно обратить особое внимание на проблему несоответствия ряда правовых актов принципу верховенства закона. Соотношение законов, подзаконных актов и любых правовых актов в государстве с Конституцией определяется для всех стран требованием соответствия их Основному закону. Под этим подразумевается, что законодательство любого уровня должно являться лишь конкретизацией статей Конституции, но не отменой и искажением ее норм. Принятие нормативно-правовых актов в сфере местного самоуправления, противоречащих Основному закону, может привести к неправильному пониманию основополагающих принципов местного самоуправления, что может стать нежелательным тормозом демократических реформ, проводимым в стране Подробнее см.: Побережная И.А. Проблемы приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством и направления их повторно на регистрацию после устранения нарушений в связи с отказом в государственной регистрации (Текст) // Юстиция. Научно-практический журнал. № 6. 2006. С. 25-30; Артамонов А.Н., Арутюнов О.Л. Проблемные вопросы, возникающие при приведении в соответствие с федеральным законодательством уставов муниципальных образований, на примере Ростовской области // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. № 6 (126). 2008. С. 47-50.

Следующий уровень правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, представлен федеральными законами, основным из которых являлся до 2006 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года. Федеральный закон стал важнейшим элементом становления современной модели местного самоуправления в России. Его принятию Государственной Думой предшествовало длительное обсуждение целого ряда альтернативных законопроектов.

Действующий же закон исходит из достаточно широкого понимания «общих принципов». Он определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, регулирует территориальные, организационные, финансово-экономические основы, государственные гарантии местного самоуправления и другие вопросы.

Кроме вышеуказанных федеральных законов, в систему источников муниципального права также входят федеральные законы, не посвященные специально вопросам местного самоуправления, но устанавливающие «попутно» нормы муниципального права при регулировании каких-либо конкретных видов отношений. Предметы ведения, права и обязанности органов местного самоуправления в том или ином виде определяются в Гражданском (ст. 8,12,13 и др.), Семейном (ст. 13) Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08.12.1995) (ред. от 25.11.2013) (Текст) // «Российская газета», № 17, 27.01.1996. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г., Таможенном кодексах (ст. 261, 401) Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 № 61-ФЗ (принят ГД ФС РФ 25.04.2003) (ред. от 27.11.2010) (Текст) // «Российская газета», № 106, 03.06.2003. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г., Лесном кодексе (ст. 2,4,19 и др.) Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08.11.2006) (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп. вступ. в силу с 01.01.2014 ) (Текст) // «Российская газета», № 277, 08.12.2006. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г., Трудовом кодексе (ст. 5, 13, 20 и др.) Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.12.2001) (ред. от 28.12.2013) (Текст) // «Российская газета», № 256, 31.12.2001. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г., в Федеральных законах «Об обороне» (ст. 1,2,4 и др.) Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» (ред. от 02.07.2013) (принят ГД ФС РФ 24.04.1996) (Текст) // «Российская газета», № 106, 06.06.1996. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г., «О государственной границе Российской Федерации» (ст. 3,16 и др.) Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (ред. от 07.06.2013) (Текст) // «Российская газета», № 84, 04.05.1993. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г., «О рекламе» (ст. 2,5 и др.) Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (ред. от 28.12.2013) (принят ГД ФС РФ 22.02.2006) (Текст) // «Российская газета», № 51, 15.03.2006. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г., «О пожарной безопасности» (ст. 3,6 и др.) Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 03.07.2013) (принят ГД ФС РФ 18.11.1994) (Текст) // «Российская газета», № 3, 05.01.1995. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г. и т.д. При этом нужно отметить, что правовая база местного самоуправления требует систематизации норм муниципального права, содержащихся в этих федеральных законах. На сегодняшний день система правовых актов субъекта РФ в области местного самоуправления, являющихся самостоятельными нормативными актами, объединена общим предметом регулирования Братищева Е.Б. Средства обеспечения качества проверки соответствия уставов муниципальных образований федеральному и региональному законодательству (Текст) // Юстиция. Научно-практический журнал. № 6. 2006. С. 20.

Отсюда вытекает необходимость в кодификации законов субъекта Федерации. Это позволило бы повысить юридико-технический уровень законов субъектов РФ в области местного самоуправления и сократить трудовые и материальные затраты на их разработку. Существенно облегчило бы принятие органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ системы законов в области местного самоуправления (муниципального кодекса субъекта РФ) или отдельных законов субъекта РФ в этой области, либо внесение соответствующих изменений и дополнений в действующие законы субъекта Федерации.

Построение системы нормативных актов на региональном уровне, регулирующих местное самоуправление, имеет схожесть с системой нормативных актов федерального уровня.

Во главе данной системы нормативно-правовых актов субъектов Федерации о местном самоуправлении стоит Конституция (устав) субъекта Федерации, далее, идут базовый (статутный) закон о местном самоуправлении и текущее законодательство субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления в принятии решений на первое место поставлены органы местного самоуправления, а затем уже в зависимости от законодательства конкретных стран предполагается участие населения в принятии решений с помощью форм прямой демократии. В Российской Федерации, наоборот, в первую очередь речь идёт о принятии решений непосредственно населением, а затем уже органами местного самоуправления.

Анализ ряда законов о местном самоуправлении субъектов Федерации и уставов муниципальных образований позволяет классифицировать акты местного уровня по органам их издающим:

- акты, принятые путем прямого волеизъявления граждан (местных референдумов, сходов и т.п.), именуются как решения;

- акты представительных органов местного самоуправления именуются как решения и постановления, а по вопросам, не отнесенным к исключительному ведению этих органов - заявления, обращения, резолюции;

- акты главы местного самоуправления именуются как постановления и распоряжения;

- акты главы администрации района - постановления и распоряжения;

- акты руководителей исполнительных органов местного самоуправления (отделов, управлений, комитетов, служб администрации города, района) именуются как приказы, правила, инструкции и т.д.

1.3 Место устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления

Стремительно нарастающая популярность теории правового государства создала в обществе стимул и социальную базу для муниципальной реформы, в последние годы выражающуюся в обновлении российского законодательства в сфере местного самоуправления См.: Арановский К.В., Князев С.Д. Муниципальная реформа в России: развитие местного самоуправления или децентрализация государственной администрации? (Текст) // Правоведение. № 2. 2007. С. 3-20; Кузнецов Д.О. Проведение реформы местного самоуправления в социально-экономических условиях современной России // Пробелы в российском законодательстве . № 4. 2009. С. 352-354.

В настоящее время современное общество все чаще в своей жизнедеятельности соприкасается с различного рода правилами и нормами, которые зафиксированы в правовых актах. Поэтому правовые акты, как элементы правового регулирования, играют важную роль в системе средств правового воздействия на общественные отношения.

Юридическая наука рассматривает правовые акты как источники права, каждый из которых в концентрированном виде воплощает в себе все присущие праву свойства, притом в специфической нормативно-структурной форме Ордина О.Н. Нормативные правовые акты местного самоуправления как источники административного права России (Текст) // Современное право. № 4. 2009. С. 43. Устав муниципального образования является одним из таких разновидностей источника права.