Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Понятие и значение представительной (законодательной) власти

1.1 Законодательная (представительная) власть в системе органов государственной власти Российской Федерации

1.2 Правовое регулирование организации и деятельности парламента РФ

1.3 Субъекты права законодательной инициативы

Глава 2. Порядок формирования и полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ

2.1 Порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

2.2 Внутреннее устройство Государственной Думы Федерального Собрания РФ

Глава 3. Законодательная деятельность депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ

3.1 Рассмотрение и принятие законов депутатами Государственной Думы

3.2 Согласительные комиссии депутатов Государственной Думы Федерального Собрания

3.3 Контрольная функция депутатов Государственной Думы

Заключение

Список ИСПОЛЬЗОВАННЫХ источников и литературы:

Приложение 1. Виды законов

Приложение 2. Особенности законодательного процесса в РФ.

ВВЕДЕНИЕ

Как представительный орган Государственная Дума Федерального Собрания выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, т.е. граждан Российской Федерации. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, открывающей возможность избрания в парламент для каждого гражданина в соответствии с законом. Поскольку, в правовом государстве выборы носят свободный характер, и не подчинены иллюзорной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в Государственной Думе Федерального Собрания представлены профессиональные политики безотносительно их национальности или социальному положению. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной системой, это избрание в парламент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения.

Современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Наряду с этим, парламент обладает и многими другими функциями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и др.

Представительная власть в России столетиями неизменно преследовалась и подминалась исполнительной властью. И в этом главная причина зачаточного состояния нынешней российской демократии. Боярские думы неоднократно разгонялись князьями и царями, хотя именно они помогали им прийти к власти и укрепить ее. Царизм прикрывал свое фактическое самодержавие институтами формально-представительной власти - от Земского Собора до Государственной Думы и Государственного Совета. И при первой же их попытке обозначить свою власть - распускал и разгонял. Большевики встали у кормила государства благодаря Съезду Советов, но как только укрепили свою власть, превратили его в политическую формальность. Верховный Совет Союза и Советы на местах фактически обслуживали исполнительную власть, а таковой была на деле власть ВКП(б) и КПСС.

Созданию первого русского парламента долгое время препятствовали и рассуждения о том, что парламентаризм якобы сущностно чужд нашей стране, являет собой нечто непонятно-инородное и посему отвергаемое населением. Однако всем, кто хоть мало-мальски знаком с историей нашей Родины, кто понимает и любит свой народ, очевидно, что парламентаризм как социально-культурный феномен имманентно присущ российской государственности. Совместное принятие важнейших решений, вырабатываемых усилиями коллективного разума в ходе открытых и откровенных дискуссий, в полной мере соответствует общинному русскому менталитету. В свете современных исследований совершенно ясно, что четыре века поисков российской формы народного представительства - от земских соборов XVI-XVII до Государственной Думы Федерального Собрания образца 1993 года - являются специфической, но неотъемлемой частью общеевропейской истории становления парламента, формы согласования интересов различных общественных групп и их превращения в государственную волю. Эта история не прямолинейна. Ее пути и взаимосвязи порой причудливы и не видны при поверхностном взгляде.

В этом смысле в формах и структурах нынешнего российского парламента живет весь - как удачный, так и трагичный - отечественный и европейский опыт представительного народоправства. Это и опыт первого русского парламента 1906-1917 годов, и опыт Советов 1917-1993 годов, опыт классических парламентов в старых демократиях, и опыт стран, совершающих переход к демократии одновременно с Россией.

Совершенно очевидно, что разветвленные, хорошо организованные и эффективно функционирующие представительные структуры, как на федеральном, так и на региональном уровнях необходимы нам именно сегодня, когда мы вступили на путь строительства правового государства, создания цивилизованного и демократического общества. Именно Государственная Дума Федерального Собрания РФ выступает как собиратель и выразитель интересов групп и структур, образующих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственную волю. Эффективное государственное управление в условиях рыночной экономики не только не исключает, а, напротив, предполагает развитие и совершенствование парламентаризма. Только при этом условии можно рассчитывать на формирование на федеральном и региональном уровнях мощной законодательной базы, адекватной новым историческим условиям. Само собой разумеется, что без такой базы немыслимо дальнейшее проведение реформ в экономической, финансовой, социальной, политической и других областях.

Наконец, нельзя не отметить, что депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, как известно, осуществляют не только законодательные полномочия, но также выполняют и контрольную функцию. Она-то и приобретает особое, в определенном смысле первостепенное значение в те исторические периоды, когда исполнительная власть совершенно обоснованно наделяется огромными правами и возможностями с целью преодоления кризисных явлений в стране, оздоровления всего общественного организма. Широкий и гласный контроль со стороны представительных органов всех уровней за деятельностью органов исполнительной власти, за работой должностных лиц - важнейшая предпосылка решения той задачи, которую президент в Послании Федеральному Собранию РФ назвал "ключевым вопросом любой власти", - речь идет о восстановлении доверия граждан к государству.

Статья 105 Конституции РСФСР, гласящая, что Съезд народных депутатов полномочен, решить любой вопрос государственной жизни, очень нужна была демократам для прихода к власти. Именно законодательная, представительная власть в федеральном Центре на своих плечах, на своем горбу протащила демократов к вершинам власти. Народные депутаты России 1990 г., ориентированные на внедрение демократических традиций путем развития законодательства, оказались заложниками крайних сил, рвавшихся к раздельной власти, независимо от "веточки", на которой они сидели. Эти силы дискредитировали государственную власть как таковую, зачатки демократического авторитета России.

Принятие в декабре 1993 г. новой Конституции РФ фактически ознаменовало становление в России нового парламента. Что бы ни говорили и ни писали о значительных полномочиях депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, ее огромной роли. В соответствии со скоропалительно принятой новой Конституцией РФ однозначно свидетельствуют: никакой действенной системы сдержек и противовесов, никакого баланса ветвей власти не сложилось и вряд ли сложится в ближайшее время. Нарушен в корне принцип разделения власти - правоведы, политологи подсчитали, что президентский объем полномочий в четыре раза превышает парламентский. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ не обладает эффективными рычагами контроля за институтами исполнительной власти. Последняя явно доминирует в механизме государственной власти на всех уровнях - федеральном, в республиках, краях, областях, автономиях.

Жизнь показала и другое: неограниченная президентская власть внутренне противоречива и потому стратегически недееспособна. Срабатывает известный правоведам и политологам "парадокс всесилия" или "безответственной ответственности": когда какой-либо властный институт, какой-либо государственный пост наделен фактически неограниченными правами, за этим следует беспредельная безответственность. Тем самым блокируются, парализуются полномочия и ответственность всех других государственных институтов и органов власти, сковывая любые инициативы и творчество, теряется чувствительность к критике и совершенствованию. Всевластие одного института или должностного лица оборачивается, как правило, бессилием всей государственной власти.

Говоря об актуальности данной темы, нужно отметить, что структура и полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ происходит, по сути, заново, и с использованием в большей степени опыта парламентской деятельности, накопленного в других странах.

Целью дипломной работы является изучение компетенции Государственной Думы Федерального Собрания в сфере законодательной деятельности по Конституции Российской Федерации и развивающему ее законодательству.

Задачи дипломного исследования следующие:

проанализировать современное состояние и значение представительной (законодательной) власти в России;

охарактеризовать порядок формирования и полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

раскрыть внутреннее устройство Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

исследовать законодательную деятельность депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

При подготовке работы использован и изучен значительный законодательный материал, рассмотрена и проанализирована специфика деятельности депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, изучены труды отечественных ученых.

Огромный научный вклад в теорию вопроса внесен Мицкевичем А.В., Полениной С.В., Баглай М.В., Самощенко И.С., Ковачевым Д.А., Тихомировым Ю.А., Горобец В.Д., Пиголкиным А.С., Казьминым И.Ф., Кутафиным О.Е., Авакьян А.С., Хабриевой Т.Я. и другими учеными. Долгие годы они являлись бесменными энтузиастами и пропагандистами «закона о законах», вывод о необходимости принятия которого представлял собой безусловный и закономерные результат серьезнейших и кропотливых научных исследований. И вот, не прошло и полвека, как «лед тронулся».

Значение законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ в современном российском обществе огромно. Она являются выразителями интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. Хотя, в ряде случаев, в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ доминируют мелкие интересы и личные амбиции.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы и приложения.

Глава 1. Понятие и значение законодательной (представительной) власти

1.1 Законодательная (представительная) власть в системе органов государственной власти Российской Федерации

В XVII--XVIII вв. в ходе борьбы против тирании феодальных монархов европейские народы пришли к убеждению, что носителем суверенитета и единственным источником власти в демократическом государстве должен признаваться сам народ. Народ образует выборный представительный орган (парламент), который обладает исключительным правом принимать законы, охраняющие свободу и права человека и обеспечивающие решение общественных проблем в интересах всех граждан. Такая цепь рассуждений приводила к выводу о необходимости создания в каждом государстве суверенного органа народного представительства с подлинной выборностью и широкими правами. Народное представительство, таким образом, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер.

Исторически предшественниками органов, олицетворяющих идею народного представительства, можно считать представительные учреждения в демократических государствах Древней Греции и в Древнем Риме. С XII века начали развиваться парламентские учреждения в Англии, а затем и в ряде других европейских стран, где, однако, они сначала были только сословно-представительными учреждениями, выполнявшими функцию ограничения власти монарха. Именно в Англии укоренился термин "парламент", который произошел от французского слова "говорить". В XVIII и XIX веках парламенты были конституционно учреждены и стали избираться на основе всеобщего избирательного права (хотя и с большими отклонениями) в США и большинстве европейских стран. В России этот орган (Государственная Дума) появился намного позже -- после издания царского Манифеста 17 октября 1905 г. и в результате длительной борьбы с самодержавием.

Идея народного представительства, выдвинутая и разработанная Д. Локком, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и другими выдающимися мыслителями, повсеместно воспринималась как антипод абсолютизма и единственная разумная основа организации подлинно демократической власти. Однако в разных странах в зависимости от конкретных условий она воплощалась в различных конституционно-правовых формах. В Англии, например, был признан принцип верховенства парламента, вследствие чего вся система власти стала называться "парламентским правлением" (формально она трактуется таким образом и по сей день). В США, которые сразу и наиболее последовательно восприняли концепцию разделения властей, парламентское учреждение (Конгресс) оказалось в равном положении с независимым Президентом и Верховным Судом. И в Англии, и в США парламенту отводились законодательная власть и принятие бюджета, но принцип верховенства парламента признавал за парламентом Англии также функцию контроля над правительством. Постепенно все страны мира -- как монархии, так и республики -- с различными модификациями в основном восприняли одну из этих основных моделей.

Следовательно, в конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства всецело определяется формой правления. В парламентской республике и парламентарной монархии парламент, олицетворяя верховную власть, формирует и контролирует правительство, а в президентской (полупрезидентской) республике и дуалистической монархии он делит власть с главой государства, который сам формирует и контролирует правительство (это не исключает отдельных контролирующих полномочий парламента). Государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства, называют парламентаризмом, в то время как для двух других форм правления этот термин не применяется. Существование парламента в той или иной стране, это еще не установление парламентаризма. Не является государством парламентаризма и современная Россия, этот термин иногда употребляют здесь просто для характеристики всего, что связано с парламентом, т.е. без точного научного смысла Баглай М. В. Конституционное право РФ. - М.: Норма, 2007. С. 424..

Политическая история помогает выявить преимущества различного положения парламента в системе органов государства. Определенные преимущества, как и недостатки, свойственны любой форме правления. Так, в парламентарных государствах правительство, которое может существовать только при наличии в парламенте большинства поддерживающих его депутатов, легко проводит нужные ему законы и игнорирует критику оппозиции. Эта форма правления, однако, хороша только при условии стабильности двухпартийной политической системы, а без этой стабильности или в условиях многопартийной системы неминуемо возникают так называемая министерская чехарда, т.е. частая смена состава правительства, и трудности в принятии законов. В дуалистических формах, напротив, глава государства и его администрация (правительство) стабильны на весь срок легислатуры, но исполнительная власть сталкивается с трудностями в проведении через парламент нужных ей законов и особенно бюджета, если большинство, в парламенте принадлежит оппозиционным партиям, форма правления и свойственное ей положение парламента, таким образом, во многом обнаруживают свою эффективность или неэффективность в зависимости от партийной системы, складывающейся в той или иной стране.

В тоталитарных государствах народное представительство всегда фиктивно, поскольку парламент через принимаемые им законы только оформляет решения руководства правящей партии. Таким было это представительство и в советской России. Верховный Совет искусственно включал представителей всех слоев "трудового народа" и формально олицетворял верховенство власти. Он назначал и освобождал правительство, принимал законы и утверждал бюджет, но на деле не обладал даже подобием независимого и свободного органа власти. Такое народное представительство только попирало суверенитет народа, комуфлируя жесткую диктатуру. Только с началом перестройки и реформ начинается возрождение парламентских учреждений -- и то поначалу с громоздкого двухэтажного представительного органа (Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР). Отсутствие нормальной структуры представительного органа и его постоянное вмешательство в прерогативы исполнительной власти в немалой степени послужили причиной трагических событий октября 1993 года, вынудивших исполнительную власть применить силу Баглай М. В. Конституционное право РФ. - М.: Норма, 2007. С. 425..

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. 2 "Основы конституционного строя", изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией -- настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).

Другая важная гарантия, закрепленная в "Основах конституционного строя", состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.

Независимость -- важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется, какому бы ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость. Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требованиями Конституции РФ. И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем парламентская независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его "сдержками и противовесами". Они, однако, не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства Баглай М. В. Конституционное право РФ. - М.: Норма, 2007. С. 426..

Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Собрание -- парламент Российской Федерации, тем самым, давая ему не более, как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.

Федеральное Собрание основывается на принципиально новом понимании народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде. Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх всех Советов, хотя Федеральное Собрание занимает высшее положение как орган федеральной законодательной власти. Федеральное Собрание отражает реальный федерализм, построенный на строгом разделении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Если по прежней российской Конституции парламент характеризовался как законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, то теперь это только представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью.

Как представительный орган Федеральное Собрание выступает выразителем интересов и воли субъектов Федерации и партий, прошедших в Государственную Думу. Партийное представительство обеспечивается демократической избирательной системой. Поскольку в правовом государстве выборы носят свободный характер и не подчинены иллюзорной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в Федеральном Собрании представлены профессиональные политики безотносительно их национальности или социальному положению. Требовать представительства в парламенте всех слоев и групп населения -- это значит возвращаться к ложной практике времен социализма, когда такое "зеркальное" представительство организовывалось партаппаратом, а по существу навязывалось народу под лозунгом "социалистической демократии". Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной системой, это избрание в парламент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения Баглай М. В. Конституционное право РФ. - М.: Норма, 2007. С. 427..

Чисто внешне представительный характер Федерального Собрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют свои партии и избирателей проголосовавших за них, а члены Совета Федерации являются представителями субъектов Российской Федерации. Самым простым было бы сделать отсюда вывод, что как депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех случаях без всяких отклонений выражать интересы тех, кто их послал, и несут перед ними полную ответственность за свою деятельность. Именно так трактовала природу парламентского мандата социалистическая доктрина государственного права, поскольку она не хотела доверить народным избранникам ответственность за общие интересы народа (это так называемый императивный мандат).

Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирателей, а становятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью для того, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов. Такое понимание народного представительства делает бессмысленным требование к депутату о выполнении им своих предвыборных обещаний, право отзыва депутата и т.д. Избранный депутат парламента абсолютно свободен в определении своей позиции при голосовании по любому вопросу (это так называемый свободный мандат).

Как представительный орган Федеральное Собрание, безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всех депутатов. Однако это право не является исключительным, т.е. принадлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Президент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается специфика народного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей. Но, разумеется, представительность Федерального Собрания более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Российской Федерации, а также -- весь спектр партийно-политических интересов граждан.

Другая конституционная характеристика Федерального Собрания состоит в том, что оно является законодательным органом Российской Федерации. Такая функция означает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, т.е. правовые акты высшей юридической силы, и не может быть никакого другого органа государственной власти, который бы обладал аналогичным правом. В этом состоит всесилие парламента, т.е. возможность в пределах своей компетенции решающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия законов.

Самостоятельность и независимость законодательной власти также вырастают из принципов суверенитета народа и разделения властей. Эта власть образуется на основе прямого волеизъявления народа, а потому в процессе своей деятельности законодательный орган не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно с ними взаимодействует. Президент РФ является участником законодательного процесса, обладает правом вето, а Конституционный Суд РФ вправе объявить любой закон -- полностью или частично -- неконституционным, т.е. утратившим юридическую силу. Эти примеры свидетельствуют о том, что законодательная власть действует не сама по себе, а в определенной конституционной системе, равновесие которой достигается взаимными противовесами трех основных властей. Более того, Президент РФ вправе распустить одну из палат Федерального Собрания (Государственную Думу) при наличии указанных в Конституции оснований и тем самым прекратить деятельность Федерального Собрания в целом. Но и Федеральное Собрание в свою очередь имеет конституционные рычаги воздействия на Президента РФ и на формирование судебных органов Баглай М. В. Конституционное право РФ. - М.: Норма, 2007. С. 429.. Такая взаимная сбалансированность полномочий помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Федеральному Собранию его высокий конституционно-правовой статус.

1.2 Правовое регулирование организации и деятельности парламента РФ

Парламент в соответствии с принципом разделения властей, являясь органом общенародного представительства, осуществляет законодательную власть в государстве.

Современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Наряду с этим, парламент обладает и многими другими функциями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и др.

Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридической позиции это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент - это триединое учреждение, включающее главу государства (монарх Великобритании, президент Индии), верхнюю и нижнюю палаты. В некоторых странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата, парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и палаты парламента. В Германии, Франции, а также некоторых других странах, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах, таких как Египет, глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юристъ, 1997. С. 237..

Палаты парламента принято называть верхней и нижней. Верхняя палата в большинстве случаев имеет историческое значение и, как правило, обладает меньшими полномочиями, чем нижняя. Верхняя палата может быть либо "слабой", когда она в состоянии отсрочить принятие решения нижней палатой парламента, но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето может быть преодолено последней, либо "сильной", когда без ее решения закон не может быть принят.

Правовой статус парламента определяется существующей в государстве формой правления. Конституция РФ 1993 года учредила Федеральное Собрание как представительный орган, осуществляющий законодательную власть в Российской Федерации.

Представительный характер Федерального Собрания РФ заключается в том, что Федеральное Собрание призвано выражать интересы и волю народа Российской Федерации. Народное представительство реализуется путём проведения периодических и свободных выборов. Последние направлены на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей Баглай М.Т. Конституционное право РФ. - М.: Норма, 2007. С. 427..

Характеристика Федерального Собрания в качестве законодательного органа означает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, то есть правовые акты высшей юридической силы. Ни один закон не может вступить в силу, если он не рассмотрен, не одобрен и не принят парламентом. Федеральное Собрание обладает неограниченной компетенцией в сфере законодательства по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Конституционно-правовой статус Федерального Собрания РФ складывается из совокупности конституционных норм, характеризующих его положение в системе органов государственной власти. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания РФ включает в себя следующие элементы:

правовые нормы, определяющие порядок выборов депутатов Государственной Думы и формирования Совета Федерации;

правовые нормы, устанавливающие компетенцию Федерального Собрания;

правовые нормы, регулирующие внутреннее устройство и порядок работы Федерального Собрания.

Компетенция Федерального Собрания РФ складывается из функций (основных направлений деятельности) и полномочий (конкретных прав и обязанностей), которыми он обладает как орган, призванный осуществлять законодательную и представительную власть в конституционном механизме разделения властей.

Мировая практика функционирования парламентских институтов выработала три классические функции, свойственные парламентам:

принятие законов;

утверждение бюджета;

контроль за правительством.

Содержание третьей функции парламента различается в зависимости от существующей в данной стране формы правления. Так, в странах с парламентарной и смешанной формами правления понятие контроля подразумевает в первую очередь институт парламентской ответственности правительства. Президентским республикам такой институт неизвестен. Однако в президентских республиках (как и в парламентарных) существуют другие способы контроля за исполнительной властью. К ним, в частности, относятся: участие парламента в формировании правительства, дебаты по политике, проводимой правительством, парламентские расследования и слушания, депутатские запросы и т.д.

Контрольные функции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Правительства РФ, предоставленные ей Конституцией РФ, сводятся к следующему:

Государственная Дума вправе решать вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 103 Конституции РФ), однако выражение недоверия Правительству РФ не влечет его автоматическую отставку. Вопрос об отставке Правительства РФ решает Президент РФ (ст. 117 Конституции РФ);

Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ (ст. 103 Конституции РФ);

Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для осуществления контроля за исполнением бюджета (ст. 101 Конституции РФ);

Правительство РФ представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ);

депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации вправе обращаться к Правительству РФ с депутатским запросом Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».//Российская газета. 23 декабря 1997. Ст. 39..

Члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечает на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентом палат.

Компетенция Федерального Собрания, кроме законотворческой функции, которая является исключительным полномочием Федерального Собрания в целом, реализуется через раздельную (специальную) компетенцию его палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Специальная компетенция предусматривает право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном объеме.

Федеральное Собрание состоит из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Государственная Дума является палатой общенародного представительства, а в Совете Федерации реализуется представительство субъектов Федерации. Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает самостоятельность палат по отношению друг к другу, которая выражается в различном порядке образования Государственной Думы и Совета Федерации, в различной компетенции каждой из палат, разной роли в законодательном процессе, в отсутствии единого координирующего органа Федерального Собрания, в раздельном порядке заседания Совета Федерации и Государственной Думы (ст. ст. 102, 103 Конституции РФ). Конституция РФ предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться совместно: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (ч. 3 ст. 100).

Двухпалатность Федерального Собрания РФ формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая - второй или одна нижней, а другая - верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Палаты Федерального Собрания РФ рассматриваются как части единого парламента и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же время нельзя не отметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому более заметна в общественной жизни Баглай М.Т. Конституционное право РФ. - М.: Норма, 2007. С. 431..

Это очевидное обстоятельство привело к тому, что, в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом. Широко признано также, что Совет Федерации как орган менее политизирован.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (всего 176 членов). При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок - 4 года, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет.

Но как порядок формирования Совета Федерации, так и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. Этими законами являются Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» СЗ РФ от 23.05.2005, № 21, ст. 1919. и Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ (в ред. от 21.07.2007) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» СЗ РФ. - 2000. - № 336. - Ст. 3236..

Работа палат Федерального Собрания РФ строится на следующих принципах: законность (легитимность) деятельности парламента; постоянная деятельность палат; раздельная работа палат (за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 100 Конституции РФ); открытость работы палат; коллегиальность работы палат.

По общеполитическим, социально-экономическим и международным вопросам Совет Федерации и Государственная Дума могут выступать с заявлениями и обращениями. Заявления и обращения палат Федерального Собрания имеют не юридическое, а скорее политическое значение и выражают позиции палат по вышеперечисленным вопросам.

Порядок опубликования и вступления в силу актов палат Федерального Собрания определяется Федеральным законом от 14 июля 1994 года. "О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных Конституционных законов, актов палат Федерального Собрания" СЗ РФ. № 15. 1994. Ст. 1173; № 49. 1995. Ст. 4777. . Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после их принятия. Официальным опубликованием акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.

1.3 Субъекты права законодательной инициативы

Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению.

Поскольку законодательный орган не должен, да и не может рассматривать в качестве законопроектов предложения о совершенствовании законодательства, поступающие от любых лиц. Конституция, опираясь на имеющуюся практику, четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа. Государственные и общественные органы, не обладающие правом законодательной инициативы, а также отдельные граждане имеют возможность вносить свои инициативные законопроекты только через субъектов, наделенных этим правом.'

Российская Конституция содержит достаточно широкий перечень лиц, которые вправе вносить проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания. Конституция Российской Федерации называет такое внесение законодательной инициативой. В соответствии с п. 1 ст. 104 Основного Закона право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Если произвести арифметическое действие в виде сложения всех указанных в данной норме субъектов, то получается, что в нашем государстве существует 723 субъекта права законодательной инициативы.

Статус перечисленных выше субъектов права законодательной инициативы выглядит следующим образом.

Особая роль Президента Российской Федерации как субъекта права законодательной инициативы обусловлена следующими обстоятельствами. Президент является главой Российского государства; он определяет основные направления внутренней и внешней политики; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Для успешного осуществления названных и многих других сложных задач и функций необходимы стабильные, эффективные и одновременно динамичные законы, регулирующие отношения в правоохранительной сфере, в различных областях социально-экономической жизни, внешнеполитической деятельности, государственного строительства и управления Сахле М.А. «Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ» // Законодательство, 1997, № 4..

Поскольку в орбиту интересов и полномочий Президента входят названные и многие другие вопросы, постольку он, руководствуясь Конституцией, назревшими и конкретными потребностями законодательного регулирования в соответствующих сферах и областях, вносит на рассмотрение Государственной Думы проекты законов по указанным вопросам. В качестве субъекта права законодательной инициативы, а также в дальнейших, особенно завершающих стадиях законодательного процесса, Президент принимает самое активное участие в законодательной деятельности Федерального Собрания.

Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы как субъекты права законодательной инициативы. Предоставление Совету Федерации такого права вполне понятно, поскольку эта палата - составная часть представительного и законодательного органа Российской Федерации - Федерального Собрания. Вследствие этого Совет Федерации, несмотря на свою специфическую роль - выражать интересы субъектов Российской Федерации - не сможет выполнять свои многообразные и сложные функции без активного участия в законодательном процессе. Причем, рассматривая законы, принятые Государственной Думой, одобряя или отклоняя их, Совет Федерации в значительной мере выступает в качестве верхней палаты (по терминологии конституционного права зарубежных стран).

Правительство Российской Федерации как субъект права законодательной инициативы. Правительство, согласно Конституции, осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, поэтому оно призвано знать лучше и глубже других органов характер конкретных процессов и ход реформ, вносить свои программы, предложения, проекты законодательного регулирования.

Федеральные судебные органы - Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд - как субъекты права законодательной инициативы. Предоставление данного права перечисленным судебным органам объясняется:

местом и ролью в государственной системе в целом и в судебной системе в частности;

их функциональным предназначением, в том числе осуществлять правосудие и контролировать ход и процесс применения действующего законодательства.

Каждый из названных судебных органов призван стоять на страже законности, укреплять правопорядок, выявлять пробелы и недостатки в практике применения принятых законов. Неоценима роль этих органов в выработке предложений по совершенствованию законодательного регулирования в конкретных сферах и областях развития экономики, социальной инфраструктуры.

Представляется значимым, кроме того и то, что политический и - что гораздо важней - профессиональный вес каждого субъекта данного права отнюдь не равнозначен. Достаточно сравнить Правительство Российской Федерации и депутата Государственной Думы или Конституционный Суд Российской Федерации и законодательный (представительный) орган субъектов Российской Федерации.

Отмеченная неравнозначность зачастую приводит к внесению не проработанных законопроектов, утяжелению плана законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Более того, данное положение не дает государству выстраивать четкое, логичное и системное правовое поле.

Очевидно, что при подготовке поправок к действующей либо при создании новой Конституции Российской Федерации следует существенно, на порядок сократить количество субъектов права законодательной инициативы.

В практике работы Государственной Думы периодически возникают дискуссии о том, что делать с законопроектом, если депутат, использовавший свое право законодательной инициативы, не переизбирался на новый срок, а проект кроме стадии внесения никаких иных стадий законотворческого процесса не прошел. По данному вопросу применительно к депутатам второго созыва по решению Совета Государственной Думы комитеты Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, по законодательству и государственному строительству разъяснили, что согласно ч. 1 ст. 107 Регламента Государственной Думы законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.

Достаточно часто право законодательной инициативы реализуется совместно несколькими субъектами (как правило, несколькими депутатами). Крайне редко совместная реализация осуществляется другими субъектами (например, Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в форме совместного постановления Пленума).

Вместе с тем следует отметить крайне малую вероятность совместной реализации права законодательной инициативы субъектов, решения которых вырабатываются коллегиально (например. Правительством Российской Федерации) и единолично(например, депутатами Государственной Думы), в силу различных подходов и процедур по выработке и принятию решений.

Иногда в документах, сопровождающих законодательную инициативу, в качестве субъекта такого права указывается комитет, что, конечно же, не, соответствует ни Регламенту, ни тем более Конституции Российской Федерации. В данных случаях субъектами являются депутаты - члены указанного комитета.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее законопроект);

законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

поправок к законопроектам (ст. 104 Регламента). Регламент Государственной Думы содержит исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к вносимым законопроектамПостановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД (в ред. от 24.12.2007) «О реламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. //СЗ РФ от 16.02.1998, № 7, ст. 801.. Согласно п. 1 ст. 105 Регламента при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

заключение Правительства Российской Федерации.

При этом п. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации указывает на то, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации, т.е. в таких случаях без заключения законопроект не считается внесенным и в лучшем случае возвращается субъекту законодательной инициативы либо остается без движения в Государственной Думе. Если все-таки проект проходит все парламентские процедуры, то он может быть возвращен Президентом Российской Федерации как рассмотренный с нарушением требований, установленных Конституцией Российской Федерации.

В практике работы Совета Государственной Думы периодически встречаются законопроекты, вызывающие дискуссии о том, нужны ли финансово-экономическое обоснование и заключение правительства или нет.

Особенно часто подобные споры возникают, когда субъект права законодательной инициативы является единоличным депутатом Государственной Думы либо членом Совета Федерации. Чаще других дискутируются так называемые пограничные случаи.

Например, депутатом Государственной Думы Ю.А. Рыбаковым был представлен проект Федерального закона «Об альтернативной службе». По его мнению, подтвержденному решением рабочей группы, в случае принятия закон не потребует расходов за счет федерального бюджета. Однако Представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе и Представитель Правительства Российской Федерации с этим не согласились и заявили о необходимости внесения данного законопроекта только вместе с заключением Правительства Российской Федерации.

Как правило, в таких случаях окончательное решение о рассмотрении законопроекта принимает Совет Государственной Думы. Теоретически решение может быть изменено на заседании Государственной Думы, однако пока таких случаев не было.