Формы реализации права на обжалование действий и решений органов исполнительной власти и недостатки правовой регламентации

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ОБЖАЛОВАНИЕ ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ПОНЯТИЕ, ФОРМЫ (ПОРЯДОК), НОРМАТИВНАЯ ОСНОВА

1.1 Формы обжалования действий (бездействий) и решений органов исполнительной власти

1.2 Нормативная основа обжалования действий и решений органов исполнительной власти

2. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПОРЯДОК ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ЕГО ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ КАК ФОРМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

2.1 Основные принципы и порядок реализации прав граждан на обжалование решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти и его должностных лиц

2.2 Субъекты, уполномоченные рассматривать в административном порядке дела об оспаривании и обжаловании решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти

3. СУДЕБНОЕ ОСПАРИВАНИЕ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

3.1 Подведомственность и подсудность административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти судам

3.2 Особенности производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти по КАС

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

В ходе развития человеческой цивилизации для общества становится все более понятной опасность неконтролируемости принятия решений должностными лицами от имени государства. Проблема искоренения злоупотреблений властью должностными лицами органов исполнительной власти, выступающих от имени государства, является крайне важной. Одной из эффективных мер по борьбе со злоупотреблением должностными полномочиями можно считать механизм обжалования действий (бездействия) и решений государственных органов.

Актуальность темы связана с невозможностью построения правового государства и развитого гражданского общества в отсутствие эффективного механизма реализации права на защиту своих прав и интересов граждан в отношениях с органами государственной власти. Для построения прочного гражданского общества требуется наличие в государстве правовых гарантий общественного контроля деятельности органов исполнительной власти, при котором граждане смогут воспользоваться широким спектром воздействия на власть, в том числе судебным обжалованием. Анализируя современное положение института обжалования действий и решений органов исполнительной власти, его правовое регулирование, включая нормы Кодекса административного судопроизводства РФ (Далее -- КАС РФ), можно выявить ряд проблем сущностного и юридико ? технического характера, научное осмысление и разработка путей разрешения которых остро необходимо. Это низкий уровень объективности рассмотрения жалоб органами исполнительной власти и принятого по жалобе решения этого органа при рассмотрении обращения в административной форме. Это нечеткость определения подсудности и подведомственности рассмотрения дел в связи с принятием нового КАС РФ при отсутствии специализированных судов для рассмотрения административных дел. Существует и проблема ограничения права на представительство, т. к. по новому законодательству представлять интересы гражданина может только лицо с высшим юридическим образованием, что некоторыми исследователями считается нарушением конституционного права граждан защищать свои права всеми возможными способами. Учитывая данные положения, возникает необходимость выявить возможные пути усовершенствования правовой регламентации и практики применения правовых норм в сфере обжалования действий и решений органов исполнительной власти.

Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения в сфере реализации права на обжалование действий и решений органов исполнительной власти.

Предметом работы являются судебные и внесудебные формы обжалования решения, действия (бездействие) органа исполнительной власти и его должностных лиц, их содержание и порядок реализации.

Цель исследования -- на основе рассмотрения правовых, организационных и теоретических вопросов обжалования действий и решений органов исполнительной власти на современном этапе его развития, анализа существующей практики обжалования решений и действий органов исполнительной власти выявить особенности форм реализации права на обжалование действий и решений органов исполнительной власти и недостатки правовой регламентации.

Для достижения поставленной цели ставится ряд задач:

-- обозначить формы обжалования действий и решений органов исполнительной власти;

-- проанализировать правовые основы обжалования действий и решений органов исполнительной власти;

-- выявить недостатки нормативно ?правовой регламентации процесса обжалования действий и решений органов исполнительной власти;

-- дать характеристику принципам обжалования действий и решений органов исполнительной власти;

-- определить порядок обжалования действий и решений органов исполнительной власти в органах публичной власти;

-- представить субъектов, уполномоченных на рассмотрение жалоб граждан по поводу обжалования действий и решений органов исполнительной власти;

-- обозначить подведомственность и подсудность административных дел об обжаловании действий и решений органов исполнительной власти;

-- выявить особенности производства по административным делам об обжаловании действий и решений органов исполнительной власти по КАС РФ.

Методологическая основа исследования включает положения диалектического метода познания, общие и частные методы научного познания: исторический, сравнительно ? правовой, логико ? юридический, статистический, формально ? юридический, системно ? правовой, метод правового моделирования и т. п.

Теоретической базой выпускной квалификационной работы являлись труды российских и зарубежных ученых, мыслителей, в которых в той или иной степени раскрываются отдельные аспекты выбранной темы. Теоретико ?методологической базой выпускной квалификационной работы выступили фундаментальные труды отечественных и зарубежных теоретиков, посвященные исследованию различных вопросов обжалования действий и решений органов исполнительной власти. Это: Антропова М.А., Гвоздева А, Герасимова Н.Н., Гук А.И., Журавлева Д. М., Зинков, Зырянов С.М., Кайнов В.И., Качалов П., Мурашова Е.И., Немцева В. Б., Петров П.А., Смолянинова Ю.К., Старостина А, Сухарева Н.В., Южаков В.Н. и др.

Нормативную базу составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы правоприменительной практики административного и судебного обжалования решений и действий органов публичной власти.

Научная новизна представлена тем, что в данной работе обобщены возможные механизмы обжалования решений и действий органов исполнительной власти. Представлена система нормативно-правового регулирования обжалования действий и решений органов исполнительной власти. Выявлены особенности рассмотрения соответствующей категории дел органами публичной власти и судами, предлагаются пути развития практики применения правовых норм в этой сфере.

Структура выпускной квалификационной работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.

1. ОБЖАЛОВАНИЕ ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ПОНЯТИЕ, ФОРМЫ (ПОРЯДОК), НОРМАТИВНАЯ ОСНОВА

1.1 Формы обжалования действий и решений органов исполнительной власти

В современных государствах для соблюдения принципа законности в работе органов публичной власти особое значение имеет механизм обжалования гражданами действий и решений данных органов. Каждый гражданин вправе оценивать работу органа исполнительной власти с точки зрения ее законности и результативности. Путем подачи жалоб население помогает выявлять факты принятия незаконных решений и совершения противоправных действий органами исполнительной власти и их должностных лиц. Что является одним из методов борьбы с коррупцией.

Наиболее значимым для граждан является не столько сама борьба с произволом должностных лиц, сколько защита и восстановление собственных прав и интересов, которые были нарушены вследствие неправомерной деятельности органов публичной власти. Право граждан на защиту своих прав всеми способами, не запрещенными законом, закреплено в Конституции РФ в статье 45. Одним из способов защиты своих прав является направление жалобы в орган государственной власти, право на подачу которой указано в ст. 33 Конституции РФ.

Под обжалованием действий и решений органов исполнительной власти понимаются обращения граждан о защите и восстановлении своих прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц, нарушенных в связи с осуществлением деятельности соответствующих органов. Жалоба отличается от предложения и заявления тем, что она связана с нарушением субъективных прав гражданина. В то время как обращение граждан в форме предложения и заявления носит критический характер, но направлено на улучшение работы органов исполнительной власти.

Граждане имеют право на обжалование любых незаконных действий и решений органов исполнительной власти, которые нарушают их права и интересы. В ответ на жалобу должностное лицо соответствующего органа исполнительной власти обязано направить гражданину обоснованное решение по делу. В случае выявления факта нарушения прав и интересов гражданина это должностное лицо или орган публичной власти применяет меры для обеспечения соблюдения закона.

Существует два порядка обращения с жалобой -- административный и судебный. Граждане имеют право выбора способа обжалования. Выбирая административный порядок, гражданин не утрачивает права на обращение в суд, если жалоба гражданина была не удовлетворена или не был получен ответ в течение месяца со дня ее подачи.

В рамках административного порядка обжалования действий и решений органов исполнительной власти в свою очередь выделяются разные способы обжалования. Наиболее популярным способом защиты граждан является направление жалобы вышестоящему руководителю органа исполнительной власти в границах «административной вертикали». Такой порядок обжалования регулируется нормативными правовыми актами различной юридической силы в зависимости от области деятельности органа исполнительной власти. Например, на федеральном уровне этот порядок регламентируется законом об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. Помимо этого, порядок обжалования действий и решений органов исполнительной власти вышестоящим должностным лицом или органом закреплен в Постановлении Правительства РФ о порядке подачи и рассмотрения жалоб. Также, процесс обжалования регулируется ведомственными актами органов исполнительной власти. В роли таких актов выступают административные регламенты, например административные регламенты Федеральной антимонопольной службы РФ (Далее -- ФАС РФ), Министерства внутренних дел РФ (Далее -- МВД РФ), Министерства чрезвычайных ситуаций РФ (Далее -- МЧС РФ), в разделах которых находятся правила подачи жалоб граждан на действия (бездействие), решения соответствующих органов и порядок их рассмотрения.

Другим способом административного обжалования действий и решений органов исполнительной власти является направление жалобы в специальное подразделение государственного органа по рассмотрению жалоб граждан. Такие структуры создаются и на уровне федерации, а также на уровне субъекта РФ. По большей части решения этих образований являются рекомендательными и должны быть закреплены решением руководителя такого государственного органа или должны предполагать вынесение обязательных предписаний по устранению нарушений, которые были выявлены, а юридическая ответственность за их исполнение не была установлена. На федеральном уровне такой структурой является отдел контроля органов исполнительной власти Управления Федеральной антимонопольной службы. На уровне субъекта РФ примером такой структуры может служить Комиссия по рассмотрению жалоб Управления Республики Коми по организационному обеспечению деятельности мировых судей.

Административная форма обжалования действий и решений органов исполнительной власти постепенно используется для урегулирования все более широкого круга правоотношений в сфере защиты прав и интересов граждан. Правила производства административного (досудебного) порядка рассмотрения жалоб граждан представлены в форме Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Для соблюдения законности при рассмотрении жалоб граждан в статье 5.59 Кодекса об административных правонарушениях РФ (Далее -- КоАП РФ) предусматривается гарантия защиты прав граждан. Так, в КоАП РФ предусмотрена административная ответственность должностных лиц за нарушение правил порядка рассмотрения жалоб граждан, установленных в законодательстве.

Одним из недостатков досудебной процедуры разрешения жалоб служит то, что их разрешением занимаются заинтересованные органы государственной власти. Вместе с этим жалоба рассматривается в отсутствие самого гражданина, в связи с чем, решения по обращениям граждан могут приниматься работниками, которые не имеют необходимой квалификации. Поэтому зачастую жалобы граждан не удовлетворяются органами исполнительной власти. Такая ситуация не может считаться эффективной, особенно, в вопросе привлечения виновных должностных лиц к ответственности.

Это утверждение базируется на данных статистики рассмотрения жалоб граждан на действия и решения органов исполнительной власти в досудебном порядке и в суде. Так, данные опросов показывают, что на практике в порядке досудебного обжалования удовлетворяется только 30% жалоб, которые подаются вышестоящему должностному лицу. В 2016 году только 6,3% жалоб по фактам коррупции были удовлетворены. Вышестоящими органами исполнительной власти удовлетворяются около 40% жалоб. При этом в судах процент удовлетворенных обращений граждан значительно выше. В том же году в суде были удовлетворены 64% жалоб. В кассационном порядке Административной коллегией были удовлетворены 93,2% жалоб. Таким образом, вероятность удовлетворения жалобы в судебном порядке выше, чем в административном. Соответственно, обращение в органы государственной власти по вопросам обжалования действий и решений органов исполнительной власти на данный момент нельзя назвать эффективным способом защиты прав и интересов граждан.

В рамках судебной формы обжалования существует единственный способ -- обращение в суд с жалобой на действия (бездействия) и решения государственного органа, органа местного самоуправления и их должностных лиц. Данный порядок урегулирован в КАС РФ и Арбитражном процессуальном кодексе РФ (Далее -- АПК РФ). Вопрос оптимальности использования судебного порядка обжалования действий и решений органов исполнительной власти в научной литературе является дискуссионным. Например, А.В. Минашкин высказывает мнение о том, что решение административных споров при помощи суда является наименее выгодным способом, поскольку индивидууму придется понести существенные временные и финансовые затраты. Ведь дело в суде рассматривается дольше, чем в административном порядке, и к тому же, необходимо оплатить государственную пошлину за рассмотрение дела, в то время как обращение, например, к вышестоящему органу является совершенно бесплатным.

Несмотря на это мнение, судебная форма обжалования действий и решений органов исполнительной власти признается достаточно эффективным инструментом при контроле за деятельностью органов исполнительной власти и должностных лиц. Это находит подтверждение в практике российского и международного опыта использования данного способа обжалования.

В суде гражданин является не просителем, а истцом, т.е. выступает в качестве равной стороны, и при этом непосредственно и лично. Объяснение причин вынесения оспариваемого решения суду является обязанностью должностного лица, которое принимало в решение по делу в ходе досудебного обжалования. В судебном процессе ему приходится не только объяснять свои действия в качестве должностного лица соответствующего органа государственной власти, но и мотивировать их, а также подвергаться оценивающему воздействию со стороны суда, истца и иных участников процесса. По этой причине уже в стадии предварительной подготовки дела к судебному слушанию должностные лица нередко пересматривают свои решения, а нарушения, которые были допущены, устраняют, не доводя дело до суда.

Пятнадцатого сентября 2015 года в силу вступил Кодекс административного судопроизводства РФ. Данный акт устанавливает новые правила порядка рассмотрения дел, которые вытекают из публичных правоотношений. Особенностью административного судопроизводства по новому кодексу является закрепление положения об активной роли суда. На практике это выражается в том, что судами используются полномочия по самостоятельному привлечению надлежащего ответчика и истребованию доказательств. Так, уже был случай отмены решения судьи первой инстанции в связи с необходимостью привлечения надлежащего ответчика и истребования доказательств. При этом активность суда должна выражаться в получении необходимых сведений не только от органа исполнительной власти или должностного лица, но также от граждан или организаций.

К новеллам судопроизводства в отношении административных споров относится норма КАС РФ, закрепляющая требование к представителям истца (ст. 55 КАС РФ). Теперь представлять интересы гражданина в суде может только лицо с высшим юридическим образованием. Впервые в российском праве стало возможно оповещать участников процесса при помощи средств мобильной связи (ст. 96 КАС РФ).

Также Кодексом административного судопроизводства РФ расширен перечень прав истца на этапе подачи иска. Истец может подавать коллективный административный иск, который оспаривает законодательный и нормативный акт, или иск о нарушении избирательных прав. С 2016 года все электронные документы в качестве доказательств по делу получили официальный статус. Начал действовать порядок упрощенного производства. Судья может рассматривать дело об оспаривании нормативно ? правового акта или закона в случае отсутствия сторон, сообщая о своем решении по делу письмом по электронной почте или СМС ? сообщением. Судебные издержки по делу возмещаются выигравшей стороне за счет проигравшей. Последствия введения этих правил судопроизводства при рассмотрении публичных споров для защиты интересов граждан только предстоит понять.

А.Б. Зеленцов обращает внимание на значимость и эффективность использования альтернативных способов в вопросе обжалования действий и решений государственных органов. Альтернативными способами защиты гражданами своих прав от произвола государственных органов называются особые механизмы, которые обеспечивают защиту прав граждан без привлечения суда, но при помощи независимого посредника между исполнительным органом и гражданином. А.Б. Зеленцовым выделяются следующие признаки альтернативных процедур разрешения административных споров:

-- применяются вне юрисдикционной деятельности государственных органов и являются самостоятельной формой разрешения споров, которая может сочетаться с юрисдикционной;

-- представляют механизм согласования интересов, который ориентирован на достижение соглашения между спорящими сторонами. Т.е. являются согласительными процедурами, используя которые стороны могут самостоятельно осуществлять контроль процесса разбирательства и его результат в целях защиты своих прав и интересов. Эти процедуры способствуют разрешению спора, учитывая интересы каждой сторон. Альтернативные процедуры не имеют властного характера, не являются формой процессуального принуждения и:

-- отличаются отсутствием жестких процессуальных правил, экономичностью, простотой;

-- являются не заменой, а дополнением административной юстиции, которая обеспечивает соблюдение принципов равенства, справедливости, беспристрастности посредством судебной проверки;

-- основаны на принципе достижения соглашения сторон (принципе арбитрирования).

Выделяется несколько видов альтернативных процедур разрешения административных споров. В Рекомендациях Совета Европы №R (2001) 9 упоминаются переговоры, примирительство, посредничество и третейское разбирательство. В России альтернативные способы разрешения административных споров не пользуются популярностью. Законодательно процедуры медиации предусматриваются только для разрешения споров, которые возникают из гражданских правоотношений. Стоит отметить, что и в данной сфере они не достаточно развиты. Правовой базой данного института в России является Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». В развитие этого закона в Федеральном законе в различные законодательные акты были внесены соответствующие дополнения. Например, были внесены изменения в Гражданский процессуальный кодекс РФ (Далее -- ГПК РФ) и АПК РФ. В ст. 150 ГПК РФ на судью возлагается обязанность по принятию мер для заключения сторонами мирового соглашения. Как показывает практика, судьи просто разъясняют сторонам их право на использование процедуры медиации. В АПК РФ имеется отдельная глава 15, которая называется «Примирительные процедуры, мировое соглашение», которая, по сути, дублирует положения ГПК.

Непопулярность альтернативных процедур отражена в «Справке о практике применения судами закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров” за период с 2013 по 2014 год». В данном документе представлены организационные, экономические и психологические проблемы более широкого применения этих процедур в России. Среди основных причин упоминаются: отсутствие медиаторов, низкая активность просветительской работы, необязательность проведения процедуры медиации до обращения в суд.

При этом, Рекомендация «Об альтернативах» ориентирует на широкое внедрение альтернативных способов разрешения административных споров, поскольку этот способ способствует сближению органов власти с гражданами.

Не ясен механизм реализации положений ч. 1 ст. 218 КАС РФ, которая предусматривает право граждан использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. Но не поясняется, какие именно процедуры подразумеваются. Также не указано, как это право можно реализовать на практике.

Итак, существуют административная и судебная формы обжалования действий и решений органов исполнительной власти, которые имеют как достоинства, так и недостатки. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти в административном порядке происходит значительно быстрее по сравнению с судебным порядком, а также менее затратным, т.к. не предполагает оплаты государственной пошлины за рассмотрение должностным лицом уполномоченного органа жалобы гражданина. Вместе с тем, к недостаткам этого порядка относится то, что рассмотрение жалобы может осуществляться заинтересованным лицом и в отсутствие гражданина в момент принятия решения по обращению. В дополнение ко всему можно отнести к недостаткам этого способа обжалования действий и решений органов исполнительной власти возможное отсутствие необходимой квалификации у лица уполномоченного принимать решения по данному вопросу.

В отношении судебной формы обжалования действий и решений органов исполнительной власти можно отметить такие положительные моменты как равенство сторон в ходе принятия решения по рассматриваемой жалобе на действия и решения органов исполнительной власти, а также безусловное наличие у судьи необходимой квалификации для справедливого и правильного разрешения дела. К достоинствам также можно отнести открытость принятия решения, т.е. гражданин лично и непосредственно сам участвует в процессе принятия решения по рассматриваемому вопросу. К недостаткам такой формы можно отнести время рассмотрения жалобы, а также то, что за обращение в суд необходимо оплатить государственную пошлину.

Видим, что ни одна из форм обжалования действий и решений органов исполнительной власти не может рассматриваться как главная, основная, самодостаточная с точки зрения осуществления надлежащего публичного управления во всем многообразии его проявления и обеспечения достойной жизни россиян.

Также в мире признается необходимость внедрения альтернативных процедур урегулирования разногласий между гражданами и органами исполнительной власти. При этом в российском административном праве эти процедуры не используются в должной мере. Хотя данный метод представляется весьма эффективным при вопросе урегулирования разногласий. Это может быть связано с тем, что альтернативные варианты разрешения споров, не имея властного содержания, предоставляют сторонам возможность на равноправной основе проявлять инициативу для разрешения возникших разногласий, приходя при этом к компромиссу.

1.2 Нормативная основа обжалования действий и решений органов исполнительной власти

В законодательстве предусматриваются достаточно широкие возможности обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Так, ст. 33 Конституции Российской Федерации гарантирует право граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления, а ст. 45 -- государственную защиту прав и свобод, частным случаем которой можно представить судебную защиту, предоставляемую в соответствии со ст. 46 Конституции РФ.

Правовым базисом процесса обжалования действий и решений органов исполнительной власти является Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Данный закон регулирует порядок досудебной процедуры разрешения жалоб граждан органами исполнительной власти, местного самоуправления и должностными лицами. В статье 2 закона закрепляется право граждан на обращение. Предусматривается, что граждане могут обращаться лично, индивидуально и коллективно в государственные органы и организации, которые осуществляют публично значимые функции. Граждане реализуют право на обращение добровольно и свободно. Использование гражданами права на обращение не должно вступать в противоречия с правами и свободами других лиц. Рассмотрение обращений граждан в административном порядке осуществляется безвозмездно.

Понятие жалобы закрепляется в статье 4 закона. Жалобой признается просьба гражданина о защите или восстановлении его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. В статье 5 перечисляются права граждан при обращении в органы государственной власти. К таким правам относятся ознакомление с материалами дела, представлять дополнительные документы по делу и ряд других. Наиболее значимым представляется нормативное закрепление права на получение письменного ответа на обращение. Важность заключается в том, что в данном случае органы исполнительной власти и их должностные лица не вправе оставить жалобу гражданина без ответа, а обязаны всесторонне и объективно ее рассмотреть и дать аргументированный ответ по существу обращения. В дальнейшем письменный ответ органа исполнительной власти сможет служить доказательством в суде по вопросу привлечения этого органа или должностного лица к ответственности в связи с неправомерным отказом по жалобе гражданина.

В дополнение к правам в законе отдельно урегулирован вопрос гарантий безопасности гражданина в связи с его обращением: запрещается преследование лица по причине его обращения, а также разглашение информации, содержащейся в обращении, а также касающейся частной жизни гражданина без его согласия. Гарантии, закрепленные в законе, создают необходимые условия для нормальной реализации права граждан на обращение. Также в законе предусмотрен четкий алгоритм подачи и рассмотрения жалобы на действия и решения органов исполнительной власти в административном порядке.

Специальные порядки устанавливаются только для некоторых видов государственного контроля. Например, в разделе VII Налогового кодекса РФ устанавливается специальное обжалование в сфере налогового контроля. С начала 2014 года Налоговым кодексом РФ закрепляется обязательное использование досудебной процедуры обжалования всех действий и решений органов и должностных лиц налогового контроля. При отказе от прохождения процедуры досудебного обжалования налогоплательщик лишается права на обращение в суд.

В главе 3 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» в сфере таможенных правоотношений также устанавливается специальный порядок обжалования действий и решений органов таможенного контроля. Одной из его особенностей является применение упрощенного порядка обжалования действий и решений должностного лица таможенного органа в случае перемещения одного транспортного средства или товаров, стоимость которых не превышает 1,5 миллионов рублей. В то же время по отношению к государственным функциям по контролю (надзору) в целом пока не предложено действенного правового регулирования механизма досудебного обжалования.

Заметим, что законодательство РФ предусматривает возможность действий и решений, принимаемых органами исполнительной власти не только в рамках позитивного управления. К сожалению, практика юрисдикционной деятельности не всегда носит законный характер. В этой связи важной является предоставляемая гражданам возможность обжаловать постановления по делу об административных правонарушениях, вынесенных уполномоченными органами и должностными лицами органов исполнительной власти решений. Такая возможность предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях РФ в главе 30. Здесь закрепляется право граждан на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, регулируется порядок подачи жалобы на постановление, срок обжалования, подготовка к рассмотрению жалобы, рассмотрение жалобы, а также порядок пересмотра решений по жалобе на постановление об административном правонарушении.

Глава 16 Уголовного процессуального кодекса РФ (Далее -- УПК РФ) предусматривает порядок обжалования действий и решений должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство, как в судебном, так и во внесудебном порядке (руководителю следственного органа или прокурору). Кроме того, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на прокуратуру возложена обязанность по надзору за исполнением законов государственными комитетами, службами федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти.

Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» содержит специальную гл. 2.1, регламентирующую порядок досудебного обжалования действий и решений органа, предоставляющего государственную услугу, или его должностного лица. Статья 11.1 данного закона определяет семь оснований для подачи жалобы в вышестоящий орган или руководителю органа, предоставляющего государственную услугу.

Нельзя не отметить, что нормы законодательства, регулирующие порядок досудебной процедуры рассмотрения жалоб граждан на действия и решения государственных органов, являются достаточно противоречивыми и разрозненными. В частности в различных сферах общественной жизни законодательно по?разному оценивается значимость досудебной процедуры оспаривания решений и действий государственных органов и их должностных лиц. В одних нормативных актах предусматривается обязательное соблюдение досудебной процедуры оспаривания действий и решений государственных органов, иначе гражданин не может обратиться в суд. Например, такое отношение к институту досудебного обжалования закреплено в Налоговом кодексе РФ. В некоторых случаях гражданин вообще не может воспользоваться таким механизмом и должен обратиться сразу в суд. Например, такое правило прописано в административном регламенте ФАС РФ (досудебное обжалование возможно только в отдельных случаях, специально указанных в акте).

Право на использование досудебной процедуры обжалования отдельных действий и решений органов исполнительной власти установлено рядом специальных законов. Например, данное право закреплено в Федеральных законах «О полиции» и «Об общих принципах организации и деятельности контрольно?счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». При этом в некоторых случаях возможность использования процедуры досудебного обжалования действий и решений органов власти является минимальной или совсем исключена. Например, Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» установлено, что обжалование зарегистрированного права и отказа от государственной регистрации права возможно только в судебном порядке. При этом не запрещено обжаловать в досудебном порядке иных действия и решения органов по государственной регистрации прав, в частности, отказа в приеме документов, несоблюдения сроков осуществления государственной регистрации и т.п.

В антимонопольном законодательстве, по общему правилу, также установлено, что обжалование действий и решений антимонопольного органа осуществляется только в судебном порядке. Например, это правило нашло отражение в Федеральном законе «О защите конкуренции». Правда, одновременно, это не исключает возможность досудебного обжалования действий и решений антимонопольного органа, а также должностных лиц ФАС РФ, которая предусматривается в отдельных подзаконных актах ФАС РФ. К примеру, возможность досудебного обжалования закреплена в Административном регламенте Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации.

В большинстве же случаев лицу, чьи права нарушены, законом предоставляется возможность выбрать конкретный способ обжалования действий и решений органов исполнительной власти. Так, Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определено общее правило, согласно которому, у гражданина есть альтернативное право обратиться с жалобой в административном и (или) судебном порядке.

Применительно к контрольно?надзорным отношениям, которые возникают в связи с осуществлением деятельности каждого конкретного органа государственного контроля (надзора), разработаны и действуют соответствующие административные регламенты, которые включают разделы о процедуре досудебного обжалования. Эти разделы, как правило, лишь повторяют нормы Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Только в отдельных административных регламентах присутствуют нормы, которые улучшают условия осуществления досудебной процедуры оспаривания действий и решений органов исполнительной власти. К числу таких регламентов относятся административные регламенты МВД России. Так, Административным регламентом МВД РФ по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений урегулирован административный порядок обжалования решений и действий федерального органа исполнительной власти МВД РФ, предоставляющего указанную государственную услугу, а также его должностных лиц.

Административный регламент по проставлению апостиля на официальных документах, подлежащий вывозу за пределы территории Российской Федерации, также предусматривает порядок досудебного обжалования действий и решений, которые совершены ими при оказании государственной услуги. Согласно п. 114 данного регламента жалоба, поступившая в орган внутренних дел, предоставляющий государственную услугу, подлежит рассмотрению должностным лицом, наделенным полномочиями по рассмотрению жалоб, в течение 15 рабочих дней со дня ее регистрации. В случае обжалования отказа органа внутренних дел, либо сотрудника органа внутренних дел, предоставляющего государственную услугу, в приеме документов у гражданина, либо в исправлении допущенных опечаток и ошибок или в случае обжалования нарушения установленного срока таких исправлений -- от 5 до 15 рабочих дней со дня ее регистрации.

Административный регламент МВД РФ по выдаче справок о наличии либо отсутствии судимости или факта уголовного преследования, в котором раздел о досудебном обжаловании допускает рассмотрение жалобы руководством территориального органа МВД России на региональном уровне или руководством ФКУ «ГИАЦ МВД России» или ИЦ в зависимости от ее предмета.

Таким образом, право граждан на защиту своих прав на обжалование действий и решений органов исполнительной власти имеет большую нормативную базу. Оно закреплено, прежде всего, на федеральном уровне: в Конституции РФ, федеральных кодексах (КоАП, КАС, НК, ТК РФ), общих («О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др.) и специальных законах («О полиции», «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и др.), подзаконных актах (Постановлениях Правительства РФ, ведомственных Административных регламентах), а также в региональных актах (Административный регламент по рассмотрение и согласование документов по утверждению границ, охранных зон существующих газораспределительных сетей Нижегородской области, Административный регламент по утверждению нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии Нижегородской области).

Итак, российское законодательство предусматривает судебную и внесудебную (административную) формы обжалования действий и решений органов исполнительной власти, каждая из которых имеет свои достоинства и недостатки. Присутствует целый ряд норм, регламентирующих порядок использования гражданами каждой из этих форм. При детальной регламентации существует ряд проблем содержательного и технико-юридического характера. Это дублирование в административных регламентах законодательных норм, нечеткая регламентация порядка рассмотрения жалоб граждан уполномоченными лицами органов исполнительной власти (не прописан четкий алгоритм действий), а также отсутствие единого понимания важности стадии досудебного обжалования. Так в одних случаях вообще возможность обжалования действия и решений органов в досудебном порядке не предусмотрена, в других является обязательной. Такая ситуация приводит к неопределенности в нормативном регулировании процедуры досудебного обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти. При этом не совсем понятно, почему одни решения и действия должностных лиц должны рассматриваться в упрощенном порядке, а другие совсем не могут быть обжалованы в органах исполнительной власти и гражданин вынужден обращаться в суд.

2. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПОРЯДОК ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ЕГО ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ КАК ФОРМА АДМИНИСТРАТИВНО ? ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

2.1 Основные принципы и порядок реализации прав граждан на обжалование решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти и его должностных лиц

Обжалование действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти базируется на определенных принципах, определяющих основы данной процессуальной деятельности. Принципами обжалования действий и решений органов публичной власти являются закрепленные в нормах административного и административно?процессуального права исходные положения, отражающие его особенности, определяющие ход и назначение процесса.

Принципы обжалования действий и решений органов исполнительной власти могут рассматриваться в зависимости от того, что и в какой форме осуществляется это обжалование. Принципы административного судопроизводства изложены в КАС РФ. Что касается принципов рассмотрения административных жалоб, то они содержатся в базовом законе «О порядке рассмотрения обращений граждан» и ведомственных регламентах. К принципам обжалования действий и решений органов исполнительной власти теоретики относят принципы: законности; заинтересованности масс; быстроты процесса; охраны интересов личности и государства; гласности; равенства сторон; национального языка; самостоятельности в принятии решения; ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.

В научной литературе также называется принцип «материальной истины». Он может именоваться как «всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела», а также формулироваться как принцип «экономичности и эффективности процесса». Наряду с принципом «гласности» выделяется принцип «доступности» административной формы обжалования действий и решений органов исполнительной власти. Отмечается также, что целесообразно вести речь не о принципе «равенства сторон», который отражает суть гражданского процесса, а о принципе «равенства сторон перед законом».

В теории административного права и процесса выделяются такие группы принципов, как социально-правовые и специальные. К социально?правовым относятся принципы, которые имеют общесоциальный характер и реализуются вне зависимости от места и уровня органа исполнительной власти, должности лица, осуществляющего рассмотрение того или иного административного дела. Это принципы гуманизма, социальной справедливости, демократизма, сочетания гласности и профессиональной тайны и т.п. Кроме того работа с обращениями граждан в подразделениях органов власти основывается на принципах гласности и открытости. Например, информация о порядке, сроках рассмотрения обращений, времени личного приема граждан руководством подразделения системы МВД России, фактическом адресе подразделения системы МВД России и справочном телефоне размещается в местах, доступных для посетителей.

К специальным относятся принципы, предусмотренные для отдельных категорий дел. Например, в Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России запрещено преследование гражданина в связи с его обращением с целью защиты или восстановления своих прав, свобод и законных интересов либо свобод, прав и законных интересов других лиц. Провозглашается запрет на обращение в орган решение или действие (бездействие) которого обжалуется.

Что касается алгоритма обжалования, то порядок досудебного обжалования определен законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Порядок рассмотрения жалоб в отдельных структурах и органах прописан в регламентах министерств. Однако, к примеру, в Регламенте МЧС отсутствуют понятие предмета досудебного обжалования и основание для начала процедуры досудебного обжалования. В любом случае гражданину необходимо соблюдать следующие правила. Так, недопустимым является наличие в жалобе нецензурных, оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. Такое обращение может быть оставлено без ответа. Гражданину, который направил обращение, сообщается о недопустимости злоупотребления правом (ст. 11 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»).

Текст жалобы должен быть читаемым, иначе, по понятным причинам, ее рассмотрение будет невозможным. Однако, если прочитать фамилию заявителя и его почтовый адрес возможно, ему сообщаются причины оставления обращения без ответа. Не рассматриваются и обращения, которые лишены смыслового содержания. В случае направления гражданином повторной жалобы по одному и тому же вопросу в отсутствие новых аргументов, жалоба может быть признана безосновательной.

Жалоба должна быть подписана адресатом для того, чтобы органу было известно кому и куда писать ответ, иначе она будет оставлена без рассмотрения. Исключением может быть случай, когда в ней содержится информация о совершенном либо готовящемся преступлении. За сообщение клеветнических, заведомо ложных, измышлений гражданин несет ответственность, как правило, в судебном порядке.

Гражданин имеет право направить жалобу в письменной форме, в форме электронных сообщений или в форме устного личного обращения к должностному лицу во время приема граждан. По общему правилу, письменное обращение, которое поступило в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит рассмотрению в течение 30 дней со дня регистрации обращения. В исключительных случаях этот срок может быть продлен, но не более чем на 30 дней, с одновременным уведомлением гражданина о продлении срока рассмотрения жалобы.

Органы исполнительной власти в пределах своей компетенции обеспечивают рассмотрение индивидуальных и коллективных жалоб граждан, а также ходатайств в их поддержку по вопросам сферы деятельности соответствующей структуры, порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. При рассмотрении жалоб граждан является недопустимым разглашение сведений, содержащихся в ней, а также сведений, которые касаются частной жизни гражданина, без его согласия. Разглашение сведений, которые содержатся в обращении, и его направление в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится решение поставленных в обращении вопросов.

При невозможности направления жалобы для рассмотрения в соответствующий орган государственной власти, к компетенции которого относится решение поставленных вопросов, то она возвращается гражданину с разъяснением права обжалования соответствующего решения или действия в судебном порядке. Ответ на обращение подписывает руководитель органа государственной власти или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо. Ответ на жалобу, которая была получена в форме электронного документа, направляется в той же форме по адресу электронной почты, который указан в обращении, или в письменной форме по указанному почтовому адресу.

По итогу рассмотрения жалобы, она может быть полностью или частично удовлетворена, либо гражданину будет отказано в удовлетворении заявленных требований с объяснением причин. В случае удовлетворения жалобы уполномоченный орган обязан принять меры по восстановлению или защите нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина. Это положение закреплено также и в административных регламентах. Например, действует регламент МЧС и регламент по рассмотрению и согласованию документов по утверждению границ газораспределительных сетей на территории Нижегородской области.

На руководителей структурных подразделений и территориальных органов исполнительной власти возложена персональная ответственность за организацию работы с обращениями граждан, их объективное и всестороннее рассмотрение, соблюдение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан. В дополнение органы обязаны проводить систематический анализ обращений граждан для выявления и устранения причин нарушений прав граждан, и совершенствования работы с обращениями граждан.

Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг сыграли огромную роль в становлении административной реформы. Законодательство об административных регламентах способствовало формированию современной теории административных процедур и актуализации идеи о востребованности административной практикой закона «Об административных процедурах», в котором содержались бы нормы об общих принципах и порядках разрешения управленческих дел и принятии административных актов государственной и муниципальной администрацией.

В сфере реализации механизма досудебного обжалования существует ряд проблем, которые негативно влияют на эффективность этой процедуры. Дело в том, что административные регламенты по большей части дублируют положения закона «О порядке рассмотрения обращений граждан», и при этом не закрепляют четкого алгоритма действий должностного лица, уполномоченного рассматривать жалобу. Это в свою очередь придает неопределенность процессу рассмотрения жалоб. Более того, не все административные регламенты содержат нормы, касающиеся межведомственного взаимодействия в ходе рассмотрения жалобы гражданина и иные инструменты, которые бы повышали качество досудебной процедуры обжалования. Кроме того подчас регламенты содержат устаревшую или не соответствующую действительности информацию. Это относится к перечню нормативных правовых актов, сведениям об органе, рассматривающем жалобы. Все это снижает эффективность процедуры рассмотрения жалобы гражданина и требуется более детальная регламентация процедуры обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти.

Итак, право на административное (внесудебное) обжалование незаконных действий и решений органов исполнительной власти основывается на целом ряде принципов, закрепленных в КАС РФ, федеральном законе о порядке рассмотрения обращений граждан, административных регламентах органов исполнительной власти. Четко закрепляется и алгоритм реализации внесудебного обжалования. Между тем требует совершенствования порядок реализации административной жалобы, необходим поиск способов повышения эффектности и результативности использования этой формы реализации права на обжалование действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти.

2.2 Субъекты, уполномоченные рассматривать в административном порядке дела об оспаривании и обжаловании решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти

Орган исполнительной власти -- это государственное политическое учреждение, являющееся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющее собой организованный коллектив людей, который действует от имени государства в рамках своей компетенции, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и наделен для этого полномочиями государственно?властного характера.

В Законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» говорится о рассмотрении жалоб граждан органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами. Однако круг субъектов уполномоченных рассматривать жалобы граждан на действия и решения органов исполнительной власти ими не ограничивается. В Постановлении Конституционного суда от 18 июля 2012 года № 19?П отражено, что государственными и муниципальными учреждениями, а также иными организациями, которые осуществляют публично значимые функции также могут рассматриваться жалобы граждан. Анализ рассмотренного дела в постановлении Конституционного суда РФ выявил имеющуюся в законодательстве неопределенность в отношении субъектов, которые обязаны рассматривать жалобы граждан.

Обязанность по рассмотрению жалоб граждан, помимо государственных органов, была возложена на муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения и их должностных лиц Законом Ростовской области от 18 сентября 2006 года № 540?ЗС «Об обращениях граждан» . Данное положение было оспорено заместителем прокурора Ростовской области в Ростовском областном суде. В Конституционный суд с запросом о конституционности ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обратилось Законодательное собрание Ростовской области. По поводу этого обращения Конституционным судом было вынесено постановление. Согласно решению суда, у каждого гражданина есть право обжаловать действия и решения органов исполнительной власти в компетентных национальных судебных, административных или законодательных органах или в любом другом компетентном органе, предусмотренном правовой системой государства, в обязанности которых входит вынесение своего решения по жалобе без неоправданной задержки.